Como demonstramos, as cooperativas de crédito possuem importantes vantagens tributárias, perfeitamente mensuráveis, em razão de praticarem atos cooperativos, previstos no art. 79 da Lei nº 5.764/7171, e trabalhistas, em razão de seus funcionários não estarem abarcados pela jornada especial dos trabalhadores bancários.
Outras vantagens não mensuráveis também podem ser importantes, como o poder de monopólio, quando constituídas em municípios desassistidos pelo sistema financeiro convencional.
Sobre as vantagens tributárias e trabalhistas podemos fazer diversos questionamentos, tais como: por qual razão as cooperativas possuem essas prerrogativas? Há sentido econômico em se privilegiar essas instituições, consideradas menos eficientes que os bancos convencionais? Extintas essas benesses, o que ocorria com as cooperativas de crédito?
Do ponto de vista econômico, em princípio, pode parecer equivocado subsidiar instituições financeiras menos eficientes. Isso porque os subsídios criam distorções no mercado:
3. Quando o governo cria um imposto ou um subsídio, o preço geralmente não reflete elevação ou queda igual ao valor total do imposto ou subsídio aplicado. A incidência de um imposto ou de um subsídio é normalmente compartilhada por produtores e consumidores. A fração que cada qual
71BRASIL. Senado Federal. Subsecretaria de Informações. Lei nº 5.764 de 16 de dezembro de 1971. Disponível em:
<http://legis.senado.gov.br/legislacao/ListaTextoIntegral.action?id=75577&norma=102369>. Acesso em 8 nov. 2013.
acabará pagando dependerá das elasticidades relativas à oferta e à demanda.72
Logo, poderíamos concluir que as cooperativas e seus associados estão simplesmente repartindo os ganhos obtidos com a benesse estatal, não gerando riqueza, transformando-se em um peso morto para a sociedade.
Isso porque, apesar da pequena diferença no índice de eficiência das cooperativas e das instituições financeiras convencionais73, estas já contam com os subsídios governamentais, tanto tributário, quanto trabalhista, ou seja, sem esses subsídios as cooperativas seriam bem mais ineficientes dos que os bancos utilizados como paradigmas.
No entanto, como discorremos anteriormente, as cooperativas de crédito nasceram da necessidade das pessoas, alijadas do sistema comercial ou bancário convencional, buscarem uma forma de inserção.
Neste passo, as cooperativas exercem um importante papel social de inserção dessas pessoas que, naturalmente, não conseguiriam acessar o mercado convencional, seja de crédito, de consumo ou de serviços. Em alguns casos, apesar das pessoas conseguirem acessar esse mercado, lhes seriam cobradas pesadas taxas, o que lhes retiraria grande parte do seu poder aquisitivo.
Logo, do ponto de vista econômico, é possível considerarmos necessária a concessão de vantagens tributárias e trabalhistas às cooperativas, não somente pelo serviço social que prestam, mas por inserirem no mercado uma parcela importante da população que, de outra forma, não conseguiria acessá-lo.
A inserção de pessoas de baixo poder aquisitivo no mercado pode ser o primeiro passo para que estas possam, no futuro, aumentar o seu poder de compra e ter importância comercial, o que pode ser uma política de governo.
Nesse sentido, Pindyck e Rubinfeld74 lecionam:
5. A intervenção governamental em um mercado competitivo nem sempre é uma medida negativa. O governo – e a sociedade que ele representa – poderá ter outros objetivos além da eficiência econômica. Além disso, existem situações nas quais uma intervenção governamental pode melhorar a eficiência econômica. Tais situações incluem as externalidades e os casos de imperfeição de mercado.
Ainda, se analisarmos a questão sob o prisma da eficiência, dependendo da questão a ser respondida, podemos concluir que é eficiente subsidiar cooperativas
72 PINDYCKI, Robert S; RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia, 4ª Edição, São Paulo, Makron
Books, 1999, pg. 347.
73 Vide pg. 33.
74PINDICK, Robert S; RUBINFELD, Daniel L. Microeconomia, 4ª Edição, São Paulo, Makron Books, 1999, pg. 347.
de crédito. Por exemplo, em comunidades desassistidas pelo sistema bancário convencional, é melhor termos uma cooperativa de crédito subsidiada do que não termos nenhuma instituição financeira.
Possuir cooperativas de crédito operando em municípios desassistidos pelo sistema bancário convencional é uma melhoria de ‘Pareto’, ou ‘Pareto Eficiente’75, pois as pessoas estarão em melhor condição sendo assistidas pela cooperativa do que não o sendo, ainda que paguem mais caro por isso. Do ponto de vista estatal, também é uma melhoria de ‘Pareto’, pois mesmo gerando menos tributos do que as instituições financeiras convencionais, as cooperativas geram alguma receita. Do ponto de vista estatal, é mais eficiente possuir cooperativas gerando poucos recursos do que a inexistência dessa entidade, quando não será gerado qualquer excedente.
A premissa é verdadeira ainda que consideremos a existência de um monopólio pela cooperativa nessas localidades. Esse monopólio pode decorrer de barreiras estatais a entrada de novos competidores ou por simples questão de escala, pois municípios pequenos podem não oferecer condições econômicas suficientes para que mais de uma instituição financeira se estabeleça:
Um monopólio só pode surgir e persistir se houver barreiras a entrada que fazem com que seja impossível que empresas concorrentes surjam. Em geral, essas barreiras podem surgir de duas fontes: em primeiro lugar, de restrições legais a entrada; e, em segundo lugar, de condições tecnológicas de produção conhecidas como economias de escala.76
Voltando aos critérios da eficiência de ‘Pareto’, é melhor possuir uma cooperativa de crédito monopolista ou não possuir qualquer instituição financeira em um dado município? As pessoas estarão em melhor situação com uma cooperativa monopolista, que por essa razão pode exercer preços mais elevados do que os de mercado, ou ficarão em situação melhor desassistidas pelo sistema financeiro nacional? A resposta nos parece óbvia. É melhor um monopólio local do que a completa inexistência, mas neste caso os efeitos nocivos do monopólio são menores do que em outro segmento do mercado, pois o sistema financeiro é regulado pelo Banco Central do Brasil, o que impede a prática de margens abusivas ou inescrupulosas por qualquer instituição financeira, mesmo porque, a questão poderia
75 COOTER, Robert; ULLEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Franciso
Araújo da Costa, 5ª edição, Porto Alegre-RS, Bookman, 2010, p. 38.
76 COOTER, Robert; ULLEN, Thomas. Direito e Economia. Tradução: Luis Marcos Sander, Franciso Araújo da Costa, 5ª edição, Porto Alegre-RS, Bookman, 2010, p. 52.
ser levada ao Poder Judiciário que, com base da Lei nº 9.078/9077, favoreceria o consumidor, cooperado ou não.
Mesmo se considerarmos a existência de cooperativas em municípios assistidos pelo sistema bancário convencional, é possível notarmos, pelo menos na maioria das vezes, que a constituição de cooperativas é ‘Pareto Eficiente’.
Isso porque as cooperativas, normalmente, são constituídas por pessoas alijadas do sistema bancário convencional, ou que não conseguem obter crédito em decorrência de elevadas exigências ou taxas exorbitantes. Logo, a constituição de cooperativas beneficiará essas pessoas sem prejudicar as instituições financeiras convencionais, pois naturalmente esse público não se tornaria cliente destas. Do ponto de vista estatal, vale o que já dissemos sobre a constituição de cooperativas em municípios desassistidos pelos bancos convencionais. Portanto, a constituição das cooperativas melhora a situação dos associados sem prejudicar terceiros.
Ainda que ocorra alguma migração do público alvo, das instituições financeiras convencionais para a cooperativa de crédito, após a sua constituição, poderíamos defender a eficiência dessa instituição.
Isso porque, neste caso, as cooperativas exerceriam a função de reguladoras de preço, impedindo que o sistema bancário convencional praticasse preços superiores ao aceitável78.
Em princípio, nos parece difícil comprovar essa tese diante da baixa participação das cooperativas no sistema financeiro nacional, mesmo assim, se descartarmos essa possibilidade, voltamos a considerar que as cooperativas atuam em nichos específicos e não oferecem concorrência ao sistema bancário convencional, tornando a sua constituição uma melhoria de ‘Pareto’.
Podemos concluir, desta forma, que é eficiente, no sentido de ‘Pareto’, o subsídio as cooperativas de crédito, que tem a função social de inserir uma parcela da população no sistema financeiro nacional, gerando renda ou regulando preços, dependendo da localidade onde for constituída.
Logo, do ponto de vista econômico, a existência das cooperativas melhora a situação das pessoas que não tem acesso ao sistema financeiro convencional e
77 BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 8.078 de
11 de setembro de 1990. Disponível em:< http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8078.htm>. Acesso em 14 nov. 2013.
78 Para que pudéssemos comprovar essa tese, teríamos que comparar os mercados onde as cooperativas e os bancos concorrem entre si, com mercados onde não há essa concorrência. Isso não foi possível neste trabalho.
ainda pode funcionar, caso a sua participação no mercado seja mais relevante, como reguladoras de preço para as pessoas que possuem acesso a esse sistema. Em alguns municípios pequenos e médios, onde as cooperativas de crédito possuem relevância econômica, estas podem exercer um contraponto interessante face ao sistema financeiro convencional. A comprovação de sua influência na regulação de oferta e preço, no entanto, depende de uma pesquisa específica.
Vimos que as cooperativas de crédito exercem uma função social importante na economia, e por isso tem relevantes vantagens, tributária e trabalhista, face ao sistema financeiro convencional. No entanto, caso essas vantagens fossem retiradas por ato de governo, o que ocorreria com o sistema cooperativo brasileiro?
Novamente, para responder a essa questão seria necessária uma pesquisa e um estudo aprofundado, mas em algumas conclusões podemos chegar. Primeiro, o fato das cooperativas de crédito, de maneira geral, serem menos eficientes que o sistema financeiro convencional, não leva à conclusão de que todas as cooperativas sejam menos eficientes. Provavelmente algumas grandes cooperativas nacionais têm um índice de eficiência igual ou melhor que os bancos convencionais. Note-se que os bancos avaliados, no estudo citado às fls. 20, estão entre os 10 (dez) maiores bancos brasileiros, ou seja, dentre os 150 (cento e cinqüenta) bancos em operação certamente existem vários menos eficientes que as cooperativas de crédito, e que estão se sustentando no mercado.
Em segundo lugar, várias cooperativas exercem o monopólio local e podem, mesmo sem os benefícios tributários e fiscais, continuar operando, ainda que transferindo o seu maior custo para os serviços que prestam. Como exercem o monopólio, poderão ter o seu nível de serviços e de empréstimos reduzidos, pois a demanda possui elasticidade, mas continuarão a operar, exceto se o custo de seus serviços e empréstimos se tornar tão elevado que o tomador se desloque a outra localidade para obtê-los. Essa hipótese é menos crível, mas dependeria de um estudo para a comprovação.
Em terceiro lugar, as cooperativas nascem da necessidade das pessoas que, sem acesso ao mercado convencional, a utilizam como uma forma de inserção ou acesso a produtos e serviços financeiros. É fato que a exclusão dos benefícios tributário e trabalhista oneraria significativamente o custo da cooperativa, mas não acreditamos que chegasse ao ponto de inviabilizar a sua constituição, ou funcionamento, caso atendesse efetivamente o seu público idealizador.
Por fim, é certo que uma medida dessa natureza levaria várias cooperativas do colapso. As menos eficientes não conseguiriam se manter, seja pelo excesso de custo, não suportável pelos seus associados, ou pela concorrência dos bancos convencionais. O enxugamento, do já pequeno, sistema cooperativo nacional seria significativo, mas continuaria a existir e, talvez, a crescer, com menor velocidade.
Logo, não podemos concluir que as cooperativas estão no mercado simplesmente buscando rent seeking79, pois estas tem função econômica, que pode
ou não ser relevante dentro de um determinado contexto, se levarmos em conta a participação no mercado financeiro nacional é desprezível, mas se considerarmos o mercado local, pode ser relevante.
O fato das cooperativas nascerem da necessidade de seus associados em se inserir no mercado financeiro, ou destes buscarem mais acesso ao crédito ou a melhores taxas de aplicação, demonstra que não são constituídas apenas para auferir o excedente decorrente das vantagens tributárias e trabalhistas. O fato de várias destas instituições poderem ser tão eficientes quanto os bancos convencionais endossa essa assertiva.
Como se nota, em principio, existem razões econômicas, políticas e sociais para o fomento à constituição e ao crescimento das cooperativas de crédito, que exercem um papel importante de inclusão social e econômica de seus associados.
A legislação, neste ponto, favorece esse crescimento, ao excluir as suas operações, exclusivamente realizadas com seus associados ou entre cooperativas, do âmbito de incidência tributário, além de sujeitar os seus empregados à regra geral trabalhista, ao invés da jornada especial concedida aos trabalhadores bancários.
O efeito dessa legislação, até o momento, tem sido positivo. Os dados do Sistema Sicoob apontam um crescimento significativo na última década, não somente em decorrência da legislação tributária e trabalhista, mas também em face da regulação mais permissiva do Banco Central do Brasil, no que toca as operações, produtos e serviços, além da maior possibilidade de associação de pessoas, naturais e jurídicas.
Em contraposição, o Banco Central do Brasil aumentou as exigências para a constituição de cooperativas, os controles e supervisões que devem possuir, além
de disciplinar as operações que podem realizar, por conta própria e de terceiros, levando mais segurança ao sistema cooperativo nacional, prevendo, inclusive, a constituição de fundo garantidor de liquidez.80
Neste aspecto, o arcabouço legislativo e regulamentar, apesar de ser mais exigente, notadamente a partir da Resolução nº 3.106/200381, não obstou a constituição, e principalmente, o desenvolvimento das cooperativas de crédito, embora as tenha tornado mais profissionais na execução da atividade financeira.
Talvez seja um passo inicial para a ‘bancarização’ do sistema cooperativo nacional, semelhante ao que já ocorreu na Alemanha, onde cooperativas e bancos operam em igualdade de condições82.
80 BRASIL. Banco Central do Brasil. Resolução nº 2.608/99, de 27 de maio de 1999, art. 3º.
Disponível em: < http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/1999/pdf/res_2608_v1_O.pdf> Acesso em 8 nov. 2013: art. 3º: “As cooperativas centrais de crédito devem prever, em seus estatutos e normas operacionais, dispositivos que possibilitem prevenir e corrigir situações anormais que possam configurar infrações a normas legais ou regulamentares ou acarretar risco para a solidez das
cooperativas singulares e do sistema cooperativo associado, inclusive a possibilidade de constituição de fundo com objetivo de garantir a liquidez do sistema.”
BRASIL. Banco Central do Brasil. Resolução nº 4.150, de 30 de outubro de 2012. Disponível em: < http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2012/pdf/res_4150_v1_O.pdf>. Acesso em 8 nov. 2013. Estabelece os requisitos e as características mínimas do fundo garantidor de créditos das
cooperativas singulares de crédito e dos bancos cooperativos integrantes do Sistema Nacional de Crédito Cooperativo (SNCC).
BRASIL. Presidência da República. Casa Civil. Subchefia para Assuntos Jurídicos. Lei nº 12.873/2013, de 24 de outubro de 2013, art. 55. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/Lei/L12873.htm>. Acesso em 8 nov. 2013. Além de dispor sobre a constituição de fundos garantidores por cooperativas de crédito e bancos cooperativos, o isentou de imposto de renda, a exemplo do FGC.
81 BRASIL. Banco Central do Brasil. Resolução nº 3.106 de 25 de junho de 2003. Disponível em:<
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2003/pdf/res_3106_v5_P.pdf>. Acesso em 14 nov. 2013.
82 ARMBRUSTER, Paul; ARZBACH, Matthias. O Setor Financeiro Cooperativo na Alemanha. 3
2 A LIVRE ADMISSÃO DE ASSOCIADOS – ORIGEM E EVOLUÇÃO
Entende-se por livre admissão de associados à aptidão da cooperativa em receber no seu quadro social qualquer pessoa, natural ou jurídica, desde que preenchidos os requisitos estatutários. Dessa aptidão decorre a possibilidade da cooperativa operar com pessoas naturais, ou jurídicas, de vários potenciais econômicos, profissionais liberais ou não, produtores rurais, comerciantes, empresários, entre outros83.
Utilizaremos a expressão segmentadas para designar as cooperativas que não são de livre admissão, ou seja, que somente podem receber em seu quadro social determinada classe de pessoas, naturais ou jurídicas, como produtores rurais de determinada região, empresários, empregados ou servidores públicos de determinado órgão ou segmento e empregados privados de determinada empresa.
É inegável que a livre admissão possibilita à cooperativa variados horizontes de atuação, como captar recursos de uma parcela superavitária de associados, os que têm melhores condições econômicas, e emprestá-los a outra parcela que demande mais crédito, como produtores rurais. Há, ainda, a possibilidade de a cooperativa intermediar linhas de crédito governamentais que tem destinação específica, tanto para produtores rurais quanto para empresários ou comerciantes, por exemplo.
Com associados de características variadas, as cooperativas podem atuar em serviços de cobrança e custódia, normalmente demandados por comerciantes, além de linhas de crédito, como o desconto de recebíveis, ao mesmo tempo em que opera em linhas de crédito para produtores rurais, ou crédito consignado, para empregados e servidores públicos.
Nota-se, rapidamente, que o leque de possibilidades de serviços para uma cooperativa de livre admissão de associados é bem maior do que para as cooperativas segmentadas. O que deve se traduzir em um crescimento maior dessa espécie de cooperativa, em comparação com as cooperativas segmentadas, o que esperamos comprovar no próximo capítulo.
83 BRASIL. Banco Central do Brasil, Resolução nº 3.859, de 27 de maio de 2010, art. 12, §1º, VI.
Disponível em < http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/2010/pdf/res_3859_v4_P.pdf>. Acesso em 8 nov. 2013.
Na Alemanha, origem e inspiração do cooperativismo brasileiro, as cooperativas não possuem qualquer restrição a sua operação, seja na captação de associados, todas são de livre admissão, ou nas operações que podem efetuar, operam com associados ou clientes84.
Mas se a livre admissão de associados, em princípio, possibilita um leque maior de atuação e conseqüente desenvolvimento das cooperativas, por qual razão no Brasil estas são segmentadas?
A resposta talvez seja histórica. Abaixo sintetizamos as principais normas sobre as cooperativas de crédito, de 1847 a 2010:
Figura 3: Organograma de Fatos, Decretos, Leis e Normas
84 ARMBRUSTER, Paul; ARZBACH, Matthias. O Setor Financeiro Cooperativo na Alemanha. 3
1847 – As Cooperativas são introduzidas no Brasil pelo Padre Theodore Amstad.
1903 – Decreto do Poder Legislativo nº 979 prevê que os sindicatos poderiam organizar cooperativas.
1907 – O Decreto nº 6532 autoriza os sindicatos agrícolas a formar instituições de mutualidade e cooperação.
1932 – O Decreto nº 22.239/32 passa a regular a organização de sindicatos profissionais e sociedades cooperativas.
1933 – O Decreto nº 23.611 segregou as cooperativas em agrárias, de proletários, de profissionais liberais e de funcionários públicos.
1965 – A Publicação da Resolução nº 11 pelo Banco Central, a primeira norma reguladora das cooperativas de crédito que as segmentou em “de produtores rurais” e “empregados de empresas públicas ou privadas”. 1964 – Publicação da Lei de Reforma Bancária nº 4.565, equiparando as cooperativas as demais instituições financeiras
1934 – O Decreto nº 22.647 em sua exposição de motivos menciona a existência de instituições sindicalistas-cooperativistas.
1966 – A Publicação da Resolução nº 27 possibilitou a captação de depósitos de pessoas naturais, dos funcionários e instituições de cunho cultural ou social.
1992 – A Publicação da Resolução nº 1.914, revogou as disposições anteriores e vedou expressamente a existência de cooperativas do tipo Luzzati.
2002 – A Resolução nº 6035 possibilitou a constituição de cooperativas de pequenos empresários, microempresários e microempreendedores, incluídas as atividades rurais.
2003 – A Resolução nº 3.106 permitiu a constituição de cooperativas de livre admissão de associados em localidades com menos de 100 mil habitantes.
2003 – A Resolução nº 3.140 permitiu a constituição de cooperativas de crédito de empresários participantes de empresas vinculadas a determinado sindicato patronal
2010 – A Resolução nº 3.859 flexibilizou a constituição e o funcionamento de cooperativas de livre admissão.
As primeiras cooperativas constituídas por Friedrich Wilhelm Raiffeisen em 184785, apesar de não serem segmentadas, estavam adstritas a operar em
determinado local, normalmente uma comunidade ou lugarejo.
Ao serem introduzidas no Brasil, pelo padre suíço Theodor Amstad, em
1.90286, seguiu-se esse mesmo modelo, tanto que várias cooperativas foram criadas na região sul, em comunidades pequenas.
Quando o legislador ocupou-se em regulamentar essa atividade, o fez sem o conhecimento necessário, tanto histórico, quanto operacional, associando as cooperativas aos sindicatos, como se ambos tivessem a mesma natureza. Nesse sentido, o Decreto do Poder Legislativo nº 979 de 190387, em seu art. 10 previa, sem muita especificidade, que os sindicatos poderiam organizar caixas rurais, cooperativas de produção, de consumo, de seguros, assistência etc, sem que tivessem responsabilidade pelas suas operações.