Princípios, Objetivos e Estratégias para a Ação do INCODER

Com o INCODER, apresentado como uma tábua de salvação para o campo, pretende- se prestar um serviço eficiente aos camponeses colombianos, apoiando-os e assessorando-os em matéria técnica e financeira para promover um crescimento mais ágil da produção agrícola do País. Seu objetivo geral é:

Ejecutar la política agropecuaria y de desarrollo rural, facilitar el acceso a los factores productivos, fortalecer a las entidades territoriales y sus comunidades y propiciar la articulación de las acciones institucionales en el medio rural, bajo principios de competitividad, equidad, sostenibilidad, multifuncionalidad y descentralización, para contribuir a mejorar la calidad de vida de los pobladores rurales y al desarrollo socioeconómico del país (COLÔMBIA, 2003).

Para atingir esse objetivo, além de realizar as funções dos institutos que absorveu106,

uma das principais funções outorgadas ao INCODER foi a de liderar a identificação de áreas

de desarrollo rural (ADR) nas quais, mediante inversão de capital público, privado ou misto,

106 _{Como se indicou em parágrafos anteriores, o INCORA era o encarregado dos processos de reforma agrária, o}

INAT, da adecuação de terras o INPA do relacionado com a pesca e aqüicultura (artesanal), e o DRI tinha funções em várias áreas de apoio à produção. Conforme estabelece o Decreto n° 2.132/92: “cofinanciar la ejecución de programas y proyectos de inversión para las áreas rurales en general y especialmente en las áreas de economía campesina y en zonas de minifundio, de colonización y las de comunidades indígenas, que sean presentados por las respectivas entidades territoriales, en materias tales como asistencia técnica, comercialización incluida la post-cosecha, adquisición de tierras en desarrollo de procesos de reforma agraria, proyectos de irrigación, rehabilitación y conservación de cuencas y microcuencas, control de inundaciones, acuacultura, pesca, electrificación, acueductos, subsidio a la vivienda rural, saneamiento ambiental, y vías veredales cuando hagan parte de un proyecto de desarrollo rural integrado” (COLÔMBIA, 1992).

sejam desenvolvidos projetos agropecuários de propósito comum. Essas áreas deveriam ser o farol norteador das ações do instituto. As ADRs são definidas como

regiones o territorios rurales ocupados por comunidades o poblaciones humanas, en general que comparten similares características socioeconómicas, geoproductivas y culturales, que le imprimen una relativa homogeneidad o identidad a su interior, permitiendo diferenciarlas de otras limítrofes o separadas especialmente (COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2004, p. 10).

Esperava-se que a demarcação dessas áreas e sua consolidação permitissem a definição de espaços (territórios) de desenvolvimento, aos quais se incorporassem variáveis de ordem político, social, econômico, cultural, étnico ou de relações funcionais entre territórios. Dessa forma, seriam facilitadas a coordenação e a articulação entre as diferentes políticas públicas e elas e as ações do setor privado nas regiões da Colômbia, canalizado, ou melhor, focalizado mediante o plano de desenvolvimento que priorizaria as ações de todos os

setores presentes em tais áreas107. Um princípio subjacente aos planos é a participação das

comunidades na elaboração dos mesmos, e essas comunidades seriam as encarregadas de identificar as oportunidades para o desenvolvimento.

Com essas orientações, outro fundamento das ações do INCODER é o fortalecimento

da descentralização108, para consolidar o processo de delegação de funções às administrações

regionais e locais109 fortalecendo suas capacidades. Uma outra responsabilidade outorgada ao

107

O INCODER salienta que duas ou mais áreas separadas por limites artificiais (político-administrativos) mas que conservam, entre si, certa homogeneidade constituirão uma mesma região ou território (COLÔMBIA,MADR, INCODER, 2004).

108

Como parte dos documentos elaborados pelo INCODER para definir a estratégia de ação, está o relacionado com o papel desse instituto no fortalecimento da descentralização. O aprofundamento desse tópico e a participação da cidadania são apresentados como linha política da estratégia do INCODER. Segundo o diagnóstico da institucionalidade que apóia as ações para o desenvolvimento rural, cada entidade tinha sistemas próprios de identificação de usuários, priorização de ações e focalização de objetivos; essas formas de agir se sobrepunham e dificultavam a confluência dos instrumentos de política pública. Um outro elemento identificado como débil nas formas de implementar as políticas para o desenvolvimento rural foi a incompatibilidade dos graus de descentralização. Algumas entidades promoviam processos descentralizados e outras ainda tinham um alto grau de controle pelo nível central, o que levava a uma baixa coerência do discurso público. Além disso, a especialização dessas entidades por serviços, e não por processos, dificultava ainda mais a coordenação institucional. Por último, um outro aspecto relacionado com os incompletos processos de descentralização é o baixo controle social; ao manter ações de caráter indiscutivelmente local sob o mando do poder central, a capacidade das comunidades para realizar controle social restringe-se significativamente. (COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2005).

109

Essas delegações referem-se a fomento de atividades produtivas; promoção do desenvolvimento agroindustrial e comercial das atividades produtivas rurais; execução de programas e projetos de desenvolvimento rural; assessoria e assistência técnica a produtores e beneficiários dos programas institucionais; promoção da organização social e econômica das comunidades rurais e cofinanciamento com as entidades territoriais, dentre outros, programas de titulação de baldios, projetos produtivos e programas de pesquisa na área de pesca. As funções indelegáveis, conforme normas vigentes são: estabelecimento da política; proteção dos direitos de propriedade; recuperação, por indevida ocupação e manejo das terras da nação; regulamentação da

INCODER é a de fortalecer as competências de organizações de produtores e de suas comunidades para que sejam gestores de seu próprio desenvolvimento. Uma ação relacionada com o fortalecimento da descentralização tem a ver com o que o INCODER chama da transformação das Unidades Municipales de Asistencia Técnica Aropecuaria (UMATAs) e dos Conselhos de Desenvolvimento Rural (CMDR). A transformação das UMATAs centra-se principalmente na reforma administrativa dessas unidades que passam a se agrupar por

centros provinciais de gestão agroempresarial110. A transformação dos CMDRs está orientada

para o fortalecimento das suas capacidades para participar em decisão, ação e monitoramento dos planos de desenvolvimento.

Aprofundando um pouco a observação dos princípios que estão por trás dessa lógica do planejamento por áreas de desenvolvimento rural, encontra-se uma expectativa de um desenvolvimento que extrapole o setor econômico-produtivo. O desenvolvimento é apresentado sob uma perspectiva rural que deve reconhecer a enorme complexidade dos territórios em termos de seu desenvolvimento, das relações que neles se estabelecem entre a diversidade de agentes e de instituições, dos fatores naturais que os influenciam, dos fenômenos culturais, da visão política e da apropriação das comunidades de seu espaço. O INCODER, em consonância com o Plano Nacional de Desenvolvimento Hacia um Estado

Comunitário, sustenta que a nova ruralidade implica abordar o desenvolvimento com:

un enfoque multifuncional y multisectorial, que trasciende la dimensión productiva agropecuaria. Reconoce la sinergia entre el campo con las regiones, los centros urbanos pequeños y medianos y las áreas metropolitanas. El vínculo Rural-Urbano es evidente a lo largo de corredores con creciente actividad y diversidad en oportunidades económicas complementarias o independientes de las agrícolas. […]considera a multifuncionalidad de los territorios rurales al reconocer que este desempeña funciones en los económico, lo político, lo social e lo institucional, fundamentado en la oferta de recursos naturales, la diversidad biofísica y cultural, la existencia de relaciones sociales, solidarias de creación cultural y étnicas que permiten la integración y coherencia a las comunidades, así como diferentes capacidades de desarrollo a su interior, en relación con otros territorios la nación y el mundo (COLOMBIA, MADR, INCODER, 2004, p. 7; 2005b, p. 16).

exploração dos recursos naturais e proteção dos direitos de propriedade das minorias étnicas (comunidades indígenas, territórios coletivos, comunidades negras) (COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2005).

110

Da mesma forma que o INCODER, os Centros Provinciais de Gestão Agroempresarial (CPGA) foram criados com base nas reestruturações feitas pelo governo colombiano, com o propósito de diminuir o gasto público e melhorar a qualidade de um serviço, no caso, de assistência técnica agropecuária para os pequenos produtores rurais. Assim, como parte da reforma administrativa feita nas organizações do setor, orienta os municípios a associarem-se para, de forma conjunta, prestarem o serviço de assistência técnica agropecuária que, desde inícios dos anos 1990, tinha sido oferecido pelas administrações municipais mediante suas unidades municipais de assistência técnica; dessa forma o governo nacional esperava passar de aproximadamente 1.047 unidades de assistência técnica a 130 centros de gestão.

Ressalta-se ainda a importância de fortalecer os espaços de participação e os processos de descentralização. Para o INCODER (2004, p.16),

se debe profundizar en el proceso de descentralización y de participación. El primero orientado a contribuir con el fortalecimiento de las entidades territoriales para que gradualmente sean transferidas a éstas, funciones, responsabilidades y recursos, hoy bajo la responsabilidad del gobierno central. El segundo, propiciando el empoderamiento de las comunidades rurales para lograr un mayor grado de libertad y de capacidad de decisión de los pobladores rurales sobre su destino.

Por outro lado, relacionado com a origem dessa nova organização (ajuste fiscal) e a busca da eficiência no gasto público, um dos elementos que são apresentados como mediadores das ações do instituto é a focalização dos investimentos e do gasto no marco dos programas e projetos de desenvolvimento econômico e social (COLOMBIA, MADR, INCODER, 2004). Por meio da definição e consolidação das Áreas de Desarrollo Rural (ADR), propõe-se cumprir o mandato da focalização dos investimentos, o que, segundo os documentos de trabalho do instituto, é o principal componente programático das suas ações.

Chama a atenção, no tocante à definição das áreas de desenvolvimento rural, que as principais características ressaltadas para definir a relativa homogeneidade das mesmas estejam fortemente circunscritas aos recursos naturais, como as zonas agroecológicas e bióticas similares, bacias, lagunas, outros corpos de água e páramos. Com essa concepção, as comunidades ou populações são dependentes desses territórios pelo uso ou aproveitamento que dão a esses recursos em diferentes magnitude e intensidade. Essa relação das populações de determinado território com tais recursos naturais e a organização econômica estabelecida, com base em seu aproveitamento, estruturaria o sistema social dessa área específica. Outro aspecto que contribui para a definição das áreas é sua situação sócio-econômica, o que permite diferenciá-las de outras áreas, conforme segundo os índices de bem-estar e de qualidade de vida. Por último, as variáveis culturais e de coesão social e territorial são circunscritas aos agrupamentos de população, sejam eles rurais ou urbanos. Esses agrupamentos são definidos pelas atividades econômicas que desempenham, isto é, dependem da base de recursos naturais (mais rurais) ou os que sustentam sua economia em bases diferentes a essas (médios e grandes assentamentos urbanos).

Em síntese, o que delimita e caracteriza as ADRs é sua base de recursos naturais, a organização econômica que se estrutura pelo aproveitamento de tal oferta de recursos, as condições sócio-econômicas de tal área e o tipo de assentamentos humanos. Para o

INCODER (COLOMBIA, MADR, INCODER, 2004), esse último aspecto, no momento do planejamento para o desenvolvimento dessas áreas, deve ser levado em conta para de identificar as relações, de dependência ou de troca, estabelecidas entre os assentamentos urbanos e os rurais.

Com a delimitação dessas áreas e a identificação das suas características, levando em conta as variáveis já enunciadas, podem-se definir esquemas de gestão institucional flexíveis para a intervenção nas áreas:

El tipo, alcances e intensidad de las relaciones funcionales en lo económico- productivo, en lo ambiental, y entre sectores diferentes al primario, serán esenciales en la identificación de las potencialidades de estas áreas para adelantar procesos de desarrollo competitivos, sostenibles y determinarán también el tipo y alcances de las formas de intervención del instituto, configurando modelos de intervención flexibles (COLOMBIA, MADR, INCODER, 2004, p. 11).

Como ressalva, o INCODER (COLOMBIA, MADR, INCODER, 2004, p. 11) indica como

complemento das dimensões que definem a homogeneidade de uma área específica a necessidade de se levar em conta aspetos relacionados com a “existencia historica y sus

fuertes nexos com a cultura y el tejido social de comunidades indígenas, afro colombianas e raizales”.

Com esses critérios, delimitaram-se as primeiras treze ADRs111, assinaladas no mapa

(figura 6) como áreas piloto.

111

No primeiro exercício de delimitação, foram priorizadas treze áreas (registradas no quadro 3). Não se pode precisar o momento do processo em que as outras duas áreas Occidente de Antioquia e Cordón Cacaotero- Cauchero identificadas no mapa (figura 6) com os números 5 e 15, respectivamente, tornaram-se foco de atuação do INCODER e menos ainda os resultados da atuação dessas áreas. A única informação a respeito é a disponível no mapa que o instituto apresenta no seu site, desde 2004, sobre as áreas de desenvolvimento rural, e que se registra nos informes de execução disponibilizada pelo instituto. O mapa indica, para cada uma das quinze áreas a vocação de uso e alguns dos indicadores socioeconômicos dos município que compõem tais áreas. No ano 2005, foi feita uma outra priorização de dezesseis áreas das quais também não figuram as duas áreas mencionadas. As últimas dezesseis áreas priorizadas não estão assinaladas no mapa (figura 6).

Fonte: INCODER, 2004.

Figura 7: Localização das áreas de desarollo rural (ADR) da Colômbia.

O INCODER, inicialmente, delimitou tais áreas levando em conta dados secundários

e apoiando-se, sobretudo, em variáveis físico-bióticas, socioeconômicas e culturais112. As

primeiras áreas homogêneas identificadas foram apresentadas no nível regional, com o propósito de validar tais informações e – se fosse o caso – ampliá-las ou corrigir os dados secundários analisados. Para isso, o INCODER convocou as secretarias de agricultura

112

Dentre as variáveis físicas, estão as características de solo e clima e os recursos hidrobiológicos na perspectiva de seu uso potencial. Com essas características físicas, estabelece-se a vocação de uso de solo (VUS). Em relação ao biótico, as variáveis são utilizadas para determinar, sobretudo, conflitos no uso de áreas protegidas por atividades agropecuárias, utilizando para isso o índice de área de uso produtivo por município, segundo cobertura e uso atual do solo (IAUP). Com este último índice, espera-se identificar as opções de reconversão produtiva segundo a vocação cultural ou tradição produtiva em relação do uso potencial ou vocação de uso. Os índices socio-econômicos são: necessidades básicas insatisfeitas (NBI), índice de qualidade de vida rural (ICVR), índice de população rural por área municipal (IPRAM) e o índice de conflito socioeconômico ( ICSE) que inclui índice de concentração de Gini da propriedade e o índice de esforço fiscal per capita e por hectare. Com os índices, tanto os calculados com base nas variáveis físico bióticas, como as socioeconômicas define-se o indicador nível relativo de bem-estar (B), no qual B = ICVR, NBI, ICSE, IAUP, IPR, VUS. (COLÔMBIA, MADR, INCODER, 2004).

departamentais, universidades, centros de pesquisa, grêmios da produção, organizações não– governamentais (ONGs) e setores privados presentes nas áreas ou territórios delimitados. Por

fim, na terceira fase desse processo, foi formulado o plano de desenvolvimento, para cada

uma das treze áreas do programa integral de desenvolvimento agropecuário e rural.

Para essa última fase da elaboração dos programas, estabeleceram-se parcerias com diferentes organizações nacionais – como se indica no (Quadro 3) – às quais foram delegadas uma ou mais áreas para a elaboração, de forma participativa, de tal programa, trabalhando cada uma delas com a sua própria metodologia. Com isso, esperava-se que se criassem e se disponibilizassem diversas ferramentas metodológicas de planejamento que, se supunha, responderiam às particularidades de cada uma das regiões. O Centro Internacional de Agricultura Tropical (CIAT) tentou estabelecer em cada uma das Oficinas de Enlace

Territorial (que serão enunciadas a seguir) grupos de gestão do programa de desenvolvimento

das quatro áreas em que essa organização trabalhou.

Quadro 3 Áreas Piloto de Desenvolvimento Rural e Articulações Institucionais

No. de ADR localizada no mapa No. da oficina de enlace territorial encarregada da ADR

Nome No. de Municípios

Por área de desenvolvimento

rural

Articulação institucional

1 5 Sur del Tolima 9 CEGA

2 1 Sur del Atlántico 6 CEGA

3 1 Noroccidente Cesar 8 CEGA

4 2 Zona Costanera Córdoba 5 IICA 5 3 Occidente de Antioquia 4 Governo de Antioquia

6 8 Altillanura Meta 2 CIAT

7 4 Valle del Cauca -

Suroccidental

7 CIAT

8 9 Gauviare 3 CIAT

Quadro 3 Áreas Piloto de Desenvolvimento Rural e Articulações Institucionais No. de ADR localizada no mapa No. da oficina de enlace territorial encarregada da ADR

Nome No. de Municípios

Por área de desenvolvimento rural Articulação institucional 9 6 Província Garcia Rovira- Santander 10 CEGA 10 7 Província de Sumapaz- Cundinamarca 10 IICA

11 7 Valle de Tenza-Boyacá 9 IICA

12 3 Cordón Cacaotero-

Cauchero Antioquia- Córdoba

24 INCODER-OET-GTT

13 1 Sur del Magdalena 7 CIAT

14 2 Sabanas Sucre 8 IICA

15 6 Catatumbo- Norte de

Santander e Cesar

12 IICA

Fonte: Dados obtidos em informes de execução 2004 e 2005 do INCODER .

As parcerias com organizações nacionais e internacionais têm caráter temporário. A estrutura organizativa do instituto apóia-se em uma gerência geral, assessorada por um

conselho diretivo, cinco subgerências113 e nove Oficinas de Enlace Territorial (OET.)114, as

quais, como seu nome indica, estão encarregadas do garantir a coordenação das políticas no nível regional. As nove dependências são o braço operativo do INCODER, responsáveis por

desenvolver, em cada território, todas as funções do mandato do instituto115. Assim, realizam

ações de gestão, planejamento, avaliação e administração, desde dirigir, coordenar os planos,

113

Cinco subgerências especializadas em ordenamento social da propriedade, desenvolvimento produtivo e social, infra-estrutura, pesca e aqüicultura e administrativa.

114

Na sua ordem de um a nove, as oficinas de enlace territorial (OET) atendem a 30 dos 32 departamentos da Colômbia assim: a) Guajira, Atlático, Magdalena e Cesar: b) Sucre,Córdoba e Bolívar; c) Antioquia, Chocó, Risaralda, Caldas, Quindío; d) Valle del Cauca, Cauca, Nariño e Putumayo; f) Tolima, Huila, Caquetá; g) Santander e Norte de Santander; h) Boyacá e Cundinamarca; i) Meta Casanare e Arauca; j) Guaviare, Vaupés Guainía e Vichada. Corresponde às dependências centrais do INCODER (Bogotá), a gestão do departamento do Amazonas e das Ilhas de San Andrés e Providencia. Para isso, um Grupo Técnico Territorial (GTT) atende ao Amazonas e um Grupo Integral com ênfase em Pesca (GIEP) atende à ilhas. Segundo o Acuerdo n° 02, de julho de 2003 e o Acuerdo n° 007 de abril de 2004 criaram-se como dependências das OETs, GTTs que somam um total nacional de 32 e 7 GTEPs localizados em municípios com vocação para a pesca e aqüicultura.

115

Nos documentos que respaldam a criação e atuação instituto, menciona a criação das Oficinas de enlace territorial e suas funções, mas não se aprofunda na sua natureza, tipo de organização, os perfis dos seus funcionários. Na entrevista com José Riaño, funcionário do INCODER Bogotá, ele conta que a criação de tais dependências regionais era de caráter transitório, esperando-se que, em um período curto de tempo, as funções do instituto pudessem ser efetivamente descentralizadas e delegadas aos governos departamentais para eles realizar as ações do instituto em cada ADRs.

programas e projetos competência da entidade até ordenar gastos, baixar atos administrativos e efetuar processos de contabilidade. É importante esclarecer que a distribuição das OET está definida não por áreas de desenvolvimento territorial, mas por grupos de departamentos que têm uma proximidade geográfica, entre os quais há facilidade de conexão aérea e terrestre e que têm uma relativa homogeneidade de seu bioma. Como indicado no quadro 3, às OET corresponde uma ou mais áreas de desenvolvimento rural, e, no caso, da OET n° 1, ela deve coordenar três das primeiras treze áreas delimitadas. A descrição efetuada mostra um instituto criado, com uma estrutura organizativa regulamentada, com funções definidas e com critérios técnicos e operativos aprovados para identificação e delimitação das áreas de desenvolvimento rural, e estas, segundo o exposto nos documentos revisados, são as unidades básicas do planejamento e focalização dos investimentos dessa organização. A seguir, serão mostrados, segundo os informes de execução disponibilizados pela mesma entidade e os testemunhos de pessoas entrevistadas na Colômbia, os resultados da gestão do instituto e as percepções a respeito.