PRINCIPAIS INSTRUMENTOS PROCESSUAIS UTILIZADOS PELO MPDFT NO LICENCIAMENTO AMBIENTAL NO DISTRITO FEDERAL

Os principais e mais usuais instrumentos de atuação82 _{do MP, no caso do DF}

MPF/PRDF e MPDFT, para a defesa do interesse público e a garantia da efetividade dos direitos da sociedade e dos cidadãos, em relação ao licenciamento ambiental no DF são: o procedimento de investigação preliminar (PIP); o inquérito civil público; a ação civil pública (ACP); o termo de ajustamento de conduta (TAC); e a recomendação. Por meio deles o MP pode intervir na implementação de políticas públicas para a concretização dos interesses, bens e direitos assegurados no ordenamento jurídico nacional.

A seguir são apresentados cada um desses instrumentos, sem querer esgotar toda sua potencialidade.

81 _{Portaria nº 749, de 22 de setembro de 1997, MPU/MPDFT/PRDF – Regulamenta as atribuições das Prourb.} 82

Cabe esclarecer que existem vários outros instrumentos de atuação do MP, como por exemplo: o mandado de segurança; o mandado de injunção; a ação de improbidade; a ação direta de inconstitucionalidade; a ação direta de constitucionalidade; o habeas corpus. Esses instrumentos não serão destacados individualmente neste trabalho, por serem pouco utilizados em relação ao procedimento de licenciamento/autolicenciamento ambiental do DF.

76 2.1.2.1 Procedimento de investigação preliminar83

O procedimento de investigação preliminar (PIP) é um procedimento administrativo de caráter investigatório, utilizado para questões de menor complexidade, mediante despacho fundamentado ou portaria.

O PIP objetiva reunir provas documentais e testemunhais, quando necessárias, para formar o convencimento do membro do Ministério Público. Poderá ser convertido em inquérito civil público ou instruir, diretamente, ação civil pública, viabilizar a tomada de compromisso de ajustamento de conduta ou a expedição de recomendação. Deverá ser concluído em 90 (noventa) dias, prorrogável por igual período, uma única vez, mediante decisão fundamentada do membro.

2.1.2.2 Inquérito civil84

O inquérito civil público é um procedimento administrativo preparatório, de caráter pré- processual e investigatório, de âmbito interno do Ministério Público, instaurado mediante portaria publicada na imprensa oficial, em que são reunidas as provas documentais e testemunhais, destinadas à apuração dos fatos relacionados com os bens e direitos que lhe cabe tutelar, para formar o convencimento do membro do Ministério Público. O inquérito civil pode culminar em arquivamento ou com a celebração de acordos extrajudiciais, tais como: um termo de ajustamento de conduta ou uma expedição de recomendação, evitando-se a atuação perante o Judiciário, em face da demora da prestação jurisdicional decorrente do elevado número de feitos sob apreciação e de outros obstáculos. Pode ainda resultar na propositura da ação civil pública. Segundo Cappelli (2009, p. 151), esse instrumento “permite a coleta de provas para embasar o ajuizamento das ações pertinentes à tutela dos bens para os quais a legislação o legitime, especialmente, para a ação civil pública”.

Encontra-se fundamentado no Art. 8º, § 1º da lei da ação civil pública (Lei nº 7.347/1985), que dita “§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência,

inquérito civil, ou requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis”. Posteriormente, com a CF/1988, adquire a condição de norma constitucional, o que sobreleva a importância do instrumento.

Hoje está consagrada a utilização do inquérito civil pelo Ministério Público. Presidindo as investigações, sem intermediários, o Promotor se livra das amarras da prova ante- constituída por outros órgãos, que muitas vezes contribui para o fracasso das ações (CAPPELLI, 2009).

83 _{O procedimento de investigação preliminar é regulamentado pela Resolução nº 66, de 17 de outubro de 2005,}

que também regulamenta o inquérito civil público, as audiências públicas promovidas pelo MP e a consequente expedição de recomendações (essa Resolução foi alterada pelas Resoluções 074/2007, 077/2007 e 123/2011).

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O inquérito civil é regulamentado pela Resolução nº 66, de 17 de outubro de 2005, que também regulamenta o procedimento de investigação preliminar, as audiências públicas promovidas pelo MP e a consequente expedição de recomendações (essa Resolução foi alterada pelas Resoluções 074/2007, 077/2007 e 123/2011).

77 Promovidas as diligências e convencido o órgão da inexistência de elementos suficientes para a propositura da ação civil pública, deve arquivar as peças de informação ou do inquérito civil mediante fundamentação e remetê-las, obrigatoriamente, à Câmara de Coordenação e Revisão pertinente, que concordará com o arquivamento, homologará o ato, retornando os autos à origem. Caberá à Câmara, fundamentadamente, rejeitar o pedido, se entender que o caso não está devidamente esclarecido, converter o julgamento em diligência, comunicando ao Procurador-Geral da República ou de Justiça para a designação de outro órgão do MP para prosseguir nas investigações. Nesse caso, trata-se de atuação por delegação do Conselho Superior, não restando ao membro outra opção senão cumprir o que foi determinado.

O arquivamento é ato da competência do órgão do Ministério Público, sem necessidade da intervenção judicial. Não há impedimento para a reabertura do inquérito civil se por acaso surgirem novas provas. Por fim, ele não vincula terceiros legitimados que poderão propor a ação civil.

O Inquérito civil deverá ser concluído no prazo de um ano, prorrogável pelo mesmo período e quantas vezes forem necessárias, por decisão fundamentada do seu presidente, considerando a imprescindibilidade da realização ou conclusão de diligências. Por essa razão esse instrumento é utilizado com mais frequência do que o PIP.

2.1.2.3 Ação Civil Pública

No entendimento de Rodrigues (2002, p. 2), “a Lei da Ação Civil Pública ingressou no cenário legislativo brasileiro na década de oitenta, período marcado pela introdução de instrumentos processuais norteados na facilitação do acesso à justiça”. Por isso, a sua utilização representa um importante instrumento na tutela dos conflitos coletivos, evitando a multiplicação de ações e a sobrecarga do Poder Judiciário. É um instrumento que possibilita uma resposta mais rápida e uniforme em favor dos jurisdicionados. Para Silva (2009), a ação civil pública constitui o mais importante instrumento processual de defesa ambiental.

Nesse sentido, o legislador ofereceu, pela primeira vez, um instrumento processual apto à defesa dos interesses difusos e coletivos capaz de recuperar o meio ambiente – a ação civil pública (Lei nº 7.347/1985).

A ação civil pública pode ter como objeto a condenação em dinheiro ou em cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer. A responsabilidade civil pelo dano ambiental no Brasil é objetiva, ou seja, independente da existência de culpa, não se admitindo as causas tradicionais de exclusão da responsabilidade civil.

De acordo com o art. 2º da Lei 7.347/1985, a ação civil pública deverá ser proposta no foro do local onde ocorrer o dano, cujo juiz terá competência funcional para processar e julgar a causa.

78 A ação civil pública pode ter como finalidade a reconstituição do bem. Contudo, quando a reparação em espécie não for possível, a solução será o pagamento do correspondente sucedâneo em dinheiro, a ser destinado a um fundo para recuperação de bens lesados.

São legitimados para requerer em juízo a defesa de tais interesses e direitos, além do Ministério Público (titular originário da ação civil pública, por destinação constitucional): as pessoas jurídicas de direito público (União, estados, Distrito Federal e municípios), autarquias, empresas públicas, fundações (públicas ou privadas), sociedade de economia mista, associação civil constituída há pelo menos um ano, com finalidades institucionais compatíveis com a defesa do interessado questionado, além das entidades e órgãos da Administração Pública, direta ou indireta, ainda que sem personalidade jurídica, especificamente, destinados à defesa dos interesses e direitos protegidos pelo código de defesa do consumidor, os sindicatos e as comunidades indígenas.

Cabível, ainda, a propositura da ação popular pelo cidadão, na qualidade de substituto processual, quando se trate, por exemplo, de defender o meio ambiente ou o patrimônio cultural. Os partidos políticos com representação no Congresso Nacional, organizações sindicais, entidades de classe ou associações legalmente constituídas e em funcionamento há pelo menos um ano poderão ajuizar também o mandado de segurança coletivo, em defesa dos interesses de seus membros ou associados.

Entretanto, segundo o Promotor de Justiça 1, a ação judicial é contraproducente para a defesa do meio ambiente. Isso acontece porque o processo de degradação ambiental é avassalador e muito rápido, e o processo judicial leva muitos anos, haja vista que o sistema recursal brasileiro permite muitas revisões e isso leva tempo, devido às garantias processuais, que também são constitucionais, de prazo, de princípio de contraditório e de ampla defesa.

Cappelli (2009) corrobora com esse pensamento. A autora afirma que, ainda que não se explique o pequeno número de demandas ambientais nos Tribunais Superiores, se comparável a outras demandas, é seguro que há uma nítida preferência pela solução extrajudicial dos conflitos, na atualidade.

2.1.2.4 Compromisso de ajustamento de conduta

O art. 5º § 6° da Lei da Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/1985) estabelece que “os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá eficácia de título executivo extrajudicial”.

O compromisso de ajustamento de conduta, popularizado como Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), é um dos instrumentos mais utilizados pelo Ministério Público. Isso se deve ao fato de se poder solucionar o conflito apenas com um procedimento

79 administrativo, sem ajuizamento de qualquer ação judicial, evitando-se, assim, os entraves burocráticos e a morosidade do processo judicial, além de ser uma solução de menor custo.

Tal solução extrajudicial, além de mais célere e, portanto, mais eficaz, põe a lume a importância político-institucional do Ministério Público e propicia, diretamente, o conhecimento dos problemas, sua investigação e solução. A prova é coletada sem intermediários e a solução só é adotada, na maioria das vezes, depois de várias reuniões com órgãos públicos e ouvidos os expertos e a comunidade, propiciando a adoção de decisão consensual e, por isso, também legitimada. Portanto, o TAC é o instrumento, por excelência, que o Ministério Público detém para a referida solução extrajudicial dos conflitos ambientais (CAPPELLI, 2009). Um aspecto de grande relevância do TAC é que se ele não for cumprido, é passível de execução direta, sem a necessidade de ajuizamento de ação civil pública.

Outro aspecto interessante do TAC é que, segundo o art. 4º, inciso IV, da Lei nº 10.65085_{, de 16 de abril de 2003, a sua lavratura deve ser publicada no Diário Oficial.}

“Não se trata de publicar um resumo do termo, mas a sua integralidade” (Machado, 2011, p. 399). Entretanto, o ideal seria que essa publicação ocorresse anteriormente à assinatura. Assim, os interessados da sociedade civil poderiam opinar, trazendo subsídios para os órgãos públicos.

De acordo com a Lei nº 7.347/1985, art. 5º, § 6º, o TAC tem eficácia de título executivo extrajudicial. Então, assim como cheque, uma nota promissória, determinados contratos, se ele preenche os requisitos legais ele pode ser executado, como pode ser executada uma decisão judicial, que também é um título executivo. Assim, no entendimento do Promotor de Justiça 1, na sua execução não se discute o mérito e sim se ele preenche os requisitos legais. Uma vez preenchidos, ele é executado e o processo de execução é um processo judicial, que se inicia com a citação do executado para, se for um caso de pagamento, pagar ou oferecer bens à penhora.

Dessa forma, o TAC apresenta grande importância para a tutela dos interesses difusos e coletivos, aí incluída a tutela do meio ambiente. Não é preciso ajuizar uma ação judicial que pode tramitar durante muitos anos e depois ter uma decisão transitada em julgado, que ainda tem que ser executada. Esse percurso pode ser rompido se houver interesse do infrator de fazer um acordo com o MP, para resolver o problema ambiental. Mas, segundo o Promotor de Justiça 1, infelizmente, nem tudo pode ser resolvido na esfera extrajudicial, pois nem sempre há empenho por parte do infrator. Em geral, a ação judicial só é utilizada quando não se consegue resolver na esfera extrajudicial. Então, pede-se liminar para antecipação de tutela, mas raramente se consegue com a rapidez necessária.

85 _{Dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do}

80 2.1.2.5 Recomendação

A recomendação é também um dos instrumentos mais utilizados pelo Ministério Público. Ela está prevista no artigo 6º, inciso XX, da Lei Orgânica do Ministério Público da União (Lei Complementar nº 75, de 20 de maio de 1993), que estabelece como uma das competências do Ministério Público “expedir recomendações, visando à melhoria dos serviços públicos e de relevância pública, bem como ao respeito, aos interesses, direitos e bens, cuja defesa lhe cabe promover, fixando prazo razoável para a adoção das providências cabíveis”.

A recomendação é feita com a finalidade de alertar, ao poder público ou às pessoas jurídicas de direito público, sobre a necessidade de abstenção de prática lesiva ou sobre a necessidade de adoção de conduta preventiva ou reparadora de prática lesiva. A principal função da recomendação é evitar o ajuizamento de uma ação civil, buscando o cumprimento voluntário da obrigação para prevenir ou reparar um dano. Não há regulamento procedimental sobre a recomendação. No entanto, ela não substitui o compromisso de ajustamento ou a ação civil pública (CAPPELLI, 2009).

A larga utilização da recomendação, pelo Ministério Público, tal como o TAC, se deve ao fato de se tratarem de procedimentos administrativos, capazes de solucionar um dado conflito sem ajuizamento de ação judicial, com agilidade e baixo custo.

Esses são os instrumentos mais utilizados pelo MPDFT para solucionar distorções e desconformidades encontradas nos procedimentos licenciatórios do Distrito Federal.

2.1.3 FORMA DE ATUAÇÃO DO MPDFT EM RELAÇÃO AO LICENCIAMENTO