Processo administrativo eletrônico: o Sistema e-MEC

O contexto que ensejou a reconstrução do marco regulatório e a criação do sistema e-MEC caracterizava-se por problemas de toda ordem. Maria Paula Dallari Bucci aponta limitações no aparato burocrático regulatório que levaram à opção pelo processo administrativo eletrônico: (a) deficiências de pessoal e estrutura; (b) provisoriedade normativa; (c) fragmentação do processo decisório; (d) ausência de padrões de análise e decisão, conduzindo à necessidade de retrabalho e conduzindo à ineficiência; (e) baixa credibilidade e baixa efetividade das disposições regulatórias vigentes; e (f) ausência de transparência. O sistema existente à época – Sistema de Acompanhamento de Processos de Instituições de Ensino Superior (SAPIEnS) – apesar de simultaneamente eletrônico e em papel, era orientado segundo a lógica da tramitação em papel, devendo ser adaptado ou refeito a cada alteração normativa.546

A Portaria Normativa nº 40/2007 institui o Sistema e-MEC – sistema eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de regulação da educação superior no sistema federal de educação.547 O intuito do e-MEC é o de simplificar, racionalizar e abreviar o trâmite dos processos relacionados à avaliação, regulação (em sentido estrito) e supervisão dos cursos superiores, utilizando ao máximo as possibilidades oferecidas pela tecnologia da informação. Além disso, esse sistema busca procedimentalização da atividade regulatória da educação superior, a fim de, por um lado, garantir o direito das partes interessadas e, por outro, racionalizar o desempenho dessa atividade, para obter maior efetividade nas políticas públicas implementadas por meio da regulação e aumentar a possibilidade de controle social dessa atividade.

É importante frisar que, por se tratar de processo desenvolvido eletronicamente, são aplicáveis, por analogia, as disposições da Lei nº 11.419/2006, que

545

Decreto nº 5.773/2006, artigo 41, caput.

546

Cf. Maria Paula Dallari Bucci, “Processo administrativo eletrônico e informação pública”.

547

150 dispõe sobre a informatização do processo judicial548 e, subsidiariamente, as disposições da Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal.549

Os documentos que integram o e-MEC são, via de regra, públicos, com exceção das informações de exclusivo interesse privado das instituições de educação superior, expressamente previstos na Portaria Normativa nº 40/2007.550 A interpretação do conteúdo das informações de exclusivo interesse privado devem se compatibilizar com o as disposições contidas na Lei de Acesso à Informação.551

Nos processos de avaliação, regulação (em sentido estrito) e supervisão da educação superior em tramitação no e-MEC, as notificações e publicações dos atos de tramitação dos processos serão feitas exclusivamente em meio eletrônico, e a movimentação dos processos se fará mediante a utilização de certificados digitais, padrão ICP Brasil.552 A contagem de prazos no e-MEC observa o disposto no artigo 66 da Lei nº 9.784/1999, em dias corridos, excluindo-se o dia da abertura da vista e incluído-se o do vencimento, levando em consideração o horário de disponibilidade do sistema, que será devidamente informado aos usuários, sendo que em caso de indisponibilidade do sistema na data de vencimento de qualquer prazo ocorre a prorrogação automática deste para o primeiro dia subsequente em que haja novamente a disponibilidade. É importante ressaltar que a não utilização do prazo pelo interessado acarreta preclusão, desencadeando o restabelecimento do fluxo processual. Como forma de garantir o controle adequado da marcha do processo, é gerado um registro e correspondente número para cada transação, mantendo informação de andamento processual própria.553

No âmbito das instituições de educação superior, deve ser indicado profissional que exercerá a função de Procurador Educacional Institucional (PI), que será o responsável pelas informações no Cadastro e-MEC e nos processos regulatórios correspondentes, bem como pelos elementos de avaliação, incluídas as informações necessárias à realização do ENADE. Para tanto, o Procurador Educacional Institucional deverá ser investido de poderes para prestar informações em nome da instituição, por ato

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Portaria Normativa nº 40/2007, art. 1º.

549

Lei 9784/1999, art. 69.

550

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 3º, caput.

551

Lei nº 12.527/2011.

552

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 2º.

553

151 de seu representante legal ao identificá-lo no sistema e-MEC, articulando-se, na instituição, com os responsáveis pelos demais sistemas de informações do Ministério da Educação, podendo indicar Auxiliares Institucionais (AI) para compartilhar tarefas de inserção de dados, sob sua responsabilidade, uma vez que as informações prestadas presumem-se válidas para todos os efeitos legais.554

O Procurador Educacional Institucional configura-se como um elemento de suma importância no âmbito das instituições, uma vez que esse profissional deve estabelecer a relação institucional com o sistema de avaliação, regulação e supervisão, tanto em questões administrativas quanto em acadêmicas. Por essa razão, esse profissional deverá, preferencialmente, estar ligado à Reitoria ou à Pró-Reitoria de Graduação da instituição ou a órgãos equivalentes, a fim de que a comunicação com os órgãos do MEC esteja coordenada com as políticas, procedimentos e dados da instituição no seu conjunto.555

A Portaria Normativa nº 23/2010, que alterou a Portaria Normativa nº 40/2007, trouxe importantes medidas relacionadas à gestão de informações necessárias para o desenvolvimento da atividade regulatória da educação superior: a criação do Cadastro e-

MEC e do Cadastro Nacional de Docentes.

A regulamentação do gerenciamento de informações relativas aos processos de avaliação, regulação (em sentido estrito) e supervisão da educação superior no sistema federal de educação foi realizada por meio da criação do Cadastro e-MEC,556 cujo intuito é o de permitir a informação ao público sobre o andamento dos processos, bem como a relação de instituições credenciadas e de cursos autorizados e reconhecidos, além dos dados sobre os atos autorizativos e os elementos relevantes da instrução processual,557 além de indicadores de qualidade. Os dados que integram o Cadastro e-MEC são públicos, com as ressalvas previstas na legislação.558 Dessa maneira, além de atender ao princípio da publicidade, propiciando o controle social da atividade regulatória do Poder Público federal e a permitir a difusão de informações ao público em geral, diminuição a assimetria de informações prejudicial ao atendimento de índices de qualidade satisfatórios.

554

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-E, caput e §§ 2º a 4º.

555

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-E, § 1º.

556

O Cadastro e-MEC pode ser consultado na página eletrônica http://emec.mec.gov.br/.

557

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 4o.

558

152 Dessa maneira, as informações contidas no Cadastro e-MEC constituem a base de dados de referência a ser utilizada pelos órgãos que detém competência regulatória relativa à educação superior, prevalecendo sobre quaisquer outras bases, sendo que seus arquivos e registros digitais são válidos para todos os efeitos legais e permanecerão à disposição das auditorias internas e externas, em que se manterá histórico de atualizações e alterações.559

O Cadastro e-MEC relaciona-se diretamente aos processos de avaliação, regulação (em sentido estrito) e supervisão, uma vez que atribui para cada instituição, curso e local de oferta de educação superior um código próprio, a ser utilizado nos demais sistemas eletrônicos do MEC, considerando como curso individualizado aquele que possui projeto pedagógico próprio, independentemente de eventual compartilhamento de disciplinas, percursos formativos ou formas de acesso entre eles. A existência de códigos próprios para instituições e cursos tem o intuito de estruturar o sistema para propiciar a interoperabilidade com os demais sistemas e programas do MEC,560 embora esse processo ainda esteja em curso.

Os dados do Cadastro e-MEC, dessa maneira, devem guardar conformidade com os atos autorizativos das instituições e cursos de educação superior, editados com base nos processos regulatórios.561 Por essa razão, a alteração dos dados constantes do Cadastro e-MEC depende de aditamento ou atualização dos atos autorizativos correspondentes, na forma das normas que regem o processo regulatório. No âmbito do MEC, a responsabilidade pela orientação e gestão do Cadastro e-MEC caberá à Secretaria de Regulação e Supervisão da Educação Superior, que procederá a inserção de informações das instituições e cursos de educação superior.562

O Cadastro Nacional de Docentes foi instituído para constituir-se na base de dados oficial sobre os docentes vinculados às instituições de ensino superior, com precedência sobre outros repositórios de informações sobre professores da educação superior no âmbito do MEC e autarquias vinculadas.563 Suas informações são de responsabilidade das instituições, que deverão proceder a sua atualização e validação dos dados periodicamente ou quando solicitadas pelos órgãos do MEC ou autarquias

559

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-A, §§ 5o e 7o.

560

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-A, §§ 2º a 4o.

561

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-B.

562

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-F.

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153 vinculadas. Dessa maneira, o Cadastro Nacional de Docentes deve ser alimentado com a identificação de cada indivíduo pelo número de seu registro no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), a fim de evitar duplicidades.564 Por essa razão, esse cadastro pode vir a ser um importante instrumento na atividade regulatória da educação superior, permitindo a imediata verificação de possíveis irregularidades concernentes a excesso de vínculos de um mesmo docente.

Por outro lado, as informações relativas aos estudantes coletadas pelo Censo da Educação Superior, a cargo do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira (INEP), constituem a base de dados de referência a ser utilizada pelos órgãos do MEC e autarquias vinculadas para fins regulatórios, com precedência sobre quaisquer outras.565 Esses dados, a exemplo do que ocorre com os dos docentes, devem ser registrados por indivíduo, identificado pelo número de registro no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), a fim de evitar duplicidades. Dessa maneira, o cadastro de estudantes também pode constituir uma ferramenta útil, em especial no processo de supervisão, tendo em vista sua capacidade de identificar possíveis expedições irregulares de diplomas.

O procedimento regulatório da educação superior no Brasil é desenvolvido eletronicamente por meio do Sistema e-MEC, iniciando-se por meio da provocação, por parte do interessado, da instauração do procedimento administrativo de credenciamento,566 recredenciamento,567 autorização,568 reconhecimento,569 ou renovação de reconhecimento,570 bem como do pagamento da taxa de avaliação. A instituição de educação, além disso, deve instruir o pedido com a documentação exigida para a espécie de procedimento solicitada. Após a execução de tais medidas preliminares, a instituição interessada obtêm o protocolo eletrônico do processo.571

Após a obtenção do protocolo eletrônico, a atividade administrativa regulatória da educação superior passa a se desenvolver sob a responsabilidade do Poder Público, por meio de um procedimento trifásico, que abrange: (a) análise documental; (b) avaliação; e (c) decisão administrativa. Cada uma das fases – as duas primeiras de caráter instrutório e

564

Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-H, parágrafo único.

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Portaria Normativa nº 40/2007, art. 61-H, caput.

566 Decreto nº 5.773/2006, art. 14, I. 567 Decreto nº 5.773/2006, art. 20. 568 Decreto nº 5.773/2006, art. 29, I. 569 Decreto nº 5.773/2006, art. 35. 570

Decreto nº 5.773/2006, art. 41, caput.

571

154 a última, decisório – apresenta a possibilidade de formulação de recurso administrativo. Frise-se também que, ao iniciar o trâmite em uma dessas fases, não há a possibilidade de retorno à tramitação da fase anterior.

A atividade de avaliação, como expressão do poder de polícia estatal, enseja a cobrança da taxa de avaliação in loco, em favor do INEP, quando formulada solicitação de credenciamento ou renovação de credenciamento de instituição de educação superior e solicitação de autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos de graduação.572 As receitas obtidas por meio deste tributo serão aplicadas exclusivamente no custeio das despesas com as comissões de avaliação.573

A taxa de avaliação in loco é fixada no valor de R$ 6.960,00 (seis mil, novecentos e sessenta reais), com o acréscimo de R$ 3.480,00 (três mil, quatrocentos e oitenta reais) por avaliador acrescentado à composição básica da comissão de avaliação, que será de 2 (dois) membros.574 A taxa deverá recolhida ao INEP na oportunidade em que for solicitado credenciamento ou renovação de credenciamento de instituição de educação superior e autorização, reconhecimento ou renovação de reconhecimento de cursos de graduação, devendo ser paga uma taxa de avaliação pro processo aberto no Sistema e- MEC.575 A criação da taxa de avaliação in loco, da qual são contribuintes as instituições de educação superior privadas e públicas, reforça a dimensão de poder de polícia existente na regulação da educação superior.

Na hipótese de arquivamento do processo ou dispensa de avaliação in loco, poderá ser gerado crédito do valor da taxa de avaliação correspondente em favor do requerente caso não tenham sido efetuadas despesas de custeio pelo INEP, podendo ser reaproveitado no sistema e-MEC em outra avaliação da instituição ou de seus cursos.576