Programa Habitar Brasil BID e Caixa Econômica Federal

caracterizados pelos fatos elencados anteriormente, deve-se também

destacar dois elementos fundamentais a este trabalho que são o

Programa Habitar Brasil BID, cujos recursos disponibilizados

financiaram as experiências objeto de estudo, e a instituição Caixa

Econômica Federal, parceira estratégica do Ministério das Cidades nos

programas de governo relacionados às questões urbanas.

O Programa Habitar Brasil BID surgiu em fevereiro de 2000,

como um dos caminhos para solução da carência de condições

adequadas de moradia e infraestrutura nas favelas brasileiras, por meio

da Secretaria de Desenvolvimento Urbano da Presidência da República,

atual Ministério das Cidades, que o implantou em trinta cidades,

mediante um acordo de empréstimo com o Banco Interamericano de

Desenvolvimento (BID).

O programa tem como objetivo elevar os padrões de

habitabilidade e de qualidade de vida das famílias, predominantemente

aquelas de baixa renda, que residam em assentamentos subnormais, bem

como estimular os governos municipais a desenvolver esforços para

atenuar os problemas dessas áreas, tanto nos efeitos como nas causas.

A proposta inovadora trazida pelo Programa Habitar Brasil BID é

que os projetos ocorram de forma integrada, resolvendo a situação das

áreas ditas “subnormais”, de forma a permitir que, a partir das

intervenções, essas comunidades transformem-se em bairros legais,

integrados ao restante da cidade, retirando-os da situação de exclusão

em que se encontram e, principalmente, que as famílias beneficiadas

alcancem um novo patamar de qualidade de vida.

O Regulamento Operacional do Programa Habitar Brasil BID

(2000, p.10) prevê como objetivo específico do subprograma

Urbanização de Assentamentos Subnormais:

Implantação de forma coordenada, de projetos integrados de urbanização de assentamentos subnormais, que compreendam a regularização fundiária e a implantação de infra-estrutura urbana e de recuperação ambiental nessas áreas, assegurando a efetiva mobilização e participação da comunidade na concepção e implantação dos projetos.

Isso significa dizer que a intervenção nas áreas irregulares

entendidas como prioritárias do município devem ser atendidas com

projetos integrados cujas ações contemplem solução para os problemas

da comunidade escolhida sob todos os aspectos, sejam eles sociais,

físicos, ambientais ou jurídicos. É importante salientar o aspecto

jurídico, pois é sobre essa dimensão que o trabalho é dedicado, mais

especificamente às ações de regularização fundiária.

O Regulamento do Programa prevê a regularização fundiária

como item que compreende o conjunto de ações técnicas e jurídicas,

incluindo o cadastramento físico da ocupação e o projeto de

regularização ou parcelamento, necessárias à outorga de direitos de uso

ou de propriedade dos lotes ou unidades habitacionais aos beneficiários.

Denomina o conjunto de ações sociais, urbanísticas ambientais e

jurídicas de Projeto Integrado de Urbanização.

O programa teve muitas dificuldades para ser implementado,

desde o início, na fase de construção dos projetos, na constituição das

equipes executoras e, até mesmo, na seleção das áreas prioritárias. O seu

regulamento operacional, estabelecido por consultores do BID, é

extremamente burocrático, e os seus procedimentos operacionais,

carregados de controles excessivos e sujeitos a deliberações de diversas

instâncias: Município, CAIXA, Ministério, BID e Órgãos de Controle.

Em razão desses fatores, aliados à descontinuidade administrativa

nos municípios, pouca capacitação institucional e contingenciamento de

recursos, os projetos custaram a deslanchar no País, e muitos ainda estão

em andamento até hoje (2009), com dificuldades de conclusão.

Contudo, são experiências diferenciadas daquelas até então

vivenciadas no País no âmbito da urbanização de favelas e que

trouxeram relevantes aprendizados para todos os envolvidos.

A Caixa Econômica Federal (CEF), é uma empresa financeira

pública, com caráter de Banco Múltiplo, que atua na área de

desenvolvimento urbano desde a década 1930, numa dupla condição de

banco comercial e agência pública de fomento. Na década de 60, com a

criação do Banco Nacional de Habitação (BNH) e do Sistema

Financeiro de Habitação (SFH) a CAIXA passou a ocupar o papel de

principal agente financeiro de habitação do País.

A partir de 1986, com a extinção do BNH, assumiu também o

papel de administradora do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço

(FGTS) e de principal órgão de fomento ao desenvolvimento urbano,

como braço operacional de órgãos públicos federais para os programas

de habitação, saneamento e infraestrutura urbana.

A atuação na área de desenvolvimento urbano foi crescendo

gradativamente e teve um grande impulso em 1996, a partir da

assinatura de convênios para o repasse de recursos do Orçamento Geral

da União (OGU). Desde então, a empresa acompanha e fiscaliza a

execução dos objetos contratados com recursos de diversos órgãos

federais tais como o Ministério das Cidades, Ministério da Justiça,

Ministério do Esporte, Ministério do Desenvolvimento Agrário,

Ministério do Planejamento e Gestão, Fundação Nacional do Meio

Ambiente, Ministério do Turismo, dentre outros.

Por meio de suas agências e das Gerências e Representações de

Desenvolvimento Urbano existentes em todos os estados, a CEF atua de

forma crescente na esfera pública, prestando um conjunto cada vez

maior de serviços especializados em desenvolvimento urbano e gestão

pública em todos os municípios brasileiros.

As Gerências e Representações de Desenvolvimento Urbano

(GIDUR e REDUR) são unidades da estrutura administrativa da CEF,

formadas por equipes multidisciplinares, compostas por técnicos sociais,

administradores, economistas, advogados, engenheiros e arquitetos, que

têm como principais atividades: análise e aprovação de projetos; análise

de custos; acompanhamento da execução de obras e serviços; liberação

financeira e aprovação de prestação de contas, dentre outras.

A empresa é agente financeiro de diversos programas federais na

área de desenvolvimento urbano, como o Programa Habitar Brasil BID,

e, em função disso, é coadjuvante dos ministérios e entidades federais,

na construção e implementação de diversas políticas públicas do

segmento de saneamento, infraestrutura, habitação e gestão pública.

Na sua atuação em desenvolvimento urbano a CEF busca

assegurar: a participação efetiva da comunidade na concepção e na

decisão das soluções a serem adotadas nos referidos programas, a

observância das diretrizes estabelecidas pelas políticas e programas

governamentais, a execução de projetos conforme aprovados pelos

órgãos públicos e a correta aplicação de recursos públicos (CEF, 2008).

Constata-se que nem sempre esses objetivos são alcançados em

face da submissão das entidades repassadoras de recursos aos interesses

dos municípios, pela falta de vontade política e pouca capacitação

municipal, bem como pelos entraves burocráticos e políticos que sofre

uma instituição governamental de grande porte. Contudo, a sua atuação

nesse seguimento é bastante reconhecida, seja pelos órgãos

governamentais de controle como o Tribunal de Contas da União

(TCU), seja pela própria população, que a vê como uma entidade forte e

confiável.

Ao mesmo tempo, a empresa é também objeto de críticas e

pressões sociais, pela burocracia excessiva e pelo fato de que, sendo o

principal braço operacional do Governo, incorpora a responsabilidade

pelo atendimento da demanda de habitação, saneamento e infraestrutura

no País, questões que estão longe de serem resolvidas.

4 MARCO LEGAL

Neste capítulo, apresenta-se o marco legal existente em apoio às

ações de regularização fundiária, contemplando o Estatuto das Cidades e

legislação subsequente.

São também apresentados os instrumentos urbanísticos e

jurídicos disponíveis para atuação em regularização fundiária, tanto os

preventivos – de ampliação de acesso à terra urbana, como aqueles de

caráter essencialmente curativos.

Pela influência nas ações de regularização fundiária, são

efetuadas ainda neste capítulo duas reflexões que necessariamente se

apresentam à discussão: o contraponto entre a função social da

propriedade e o direito individual de propriedade, assim como a

relevância do Plano Diretor Municipal, para onde culmina toda a

responsabilidade da política de desenvolvimento urbano.

No documento Efeitos da regularização fundiária: estudo de caso em assentamentos precários de Santa Catarina (páginas 88-93)