PROGRAMAS CRIADOS NA FINEP COM BASE NA LEI DE INOVAÇÃO E NOS FUNDOS SETORIAIS

Com fundamento na Lei de Inovação e nos fundos setoriais, a Finep passou a dispor de fundamentos jurídicos e recursos para lançar diversos programas direcionados ao setor produtivo, nas modalidades de financiamento não reembolsável (subvenção econômica), concessão de crédito com taxas de juros

subsidiadas e participação acionária em empresas por meio de fundos de venture

capital e capital semente. Os grandes volumes de recursos alocados para a Finep,

que atua como secretaria executiva dos fundos setoriais, e a abrangência dos programas que adotou – envolvendo novas ações, que passaram a alcançar, com mais intensidade, ICTs nos estados – tornaram a agência um órgão basilar no apoio à inovação e às pesquisas científica e tecnológica no Brasil.

O quadro 1 mostra os principais programas criados pela Finep, na década de 2000, com base nos recursos dos fundos setoriais e na então nova modalidade de apoio financeiro, a subvenção econômica a empresas.7

QUADRO 1

Programas Finep (2003-2010)

Programas Modalidade de apoio financeiro Taxa de juros anual Pró-Inovação (2003) ^{Financiamento para custeio e investimento para inovação: médias} _{e grandes empresas.} TJLP + 5%¹ Juro Zero (2004) Financiamento de investimentos para inovação: MPEs. 0% Subvenção a empresas (2006) Subvenção direta para custeio de inovações. Subvenção Pappe Subvenção (2006) Subvenção para custeio de inovações: MPEs. Subvenção MCT/Finep/Sebrae (2005) Subvenção para MPEs localizadas em APLs. Subvenção Inova Brasil (2008) Crédito, com taxas de juros subsidiadas. 4% a 8% a.a. Primeira Empresa Inovadora (Prime) (2009) ^{Subvenção a empresas nascentes para contratação de recursos} _{humanos, estudos de mercado e serviços jurídicos e financeiros.} Subvenção

Fonte: Finep.

Nota: ¹ A taxa de juros de longo prazo (TJLP) é fixada pelo Conselho Monetário Nacional (CMN) e divulgada até o último dia útil do trimestre imediatamente anterior ao de sua vigência. Constitui a taxa de juros básica do BNDES. A taxa no quarto trimestre de 2016 era de 7,5% ao ano (a.a.), mesmo nível que vigorou em todo o ano de 2016.

Breves descrições e formas de atuação dos programas do quadro 1 são apre-sentadas a seguir, seguidas de uma avaliação crítica dos programas.

3.1 Programa Pró-Inovação

O programa Pró-Inovação sucedeu, em 2003, ao antigo Programa de Apoio ao Desenvolvimento Tecnológico da Empresa Nacional (ADTEN), instituído na década de 1970 para financiar projetos de desenvolvimento tecnológico de produtos e processos do setor produtivo.8

O Pró-Inovação foi criado para fornecer crédito de investimento e de custeio para empresas de todos os portes à taxa de juros de longo prazo (TJLP) mais 5%, fórmula que equivalia, em 2007, a 11% ao ano (a.a.). Essa taxa

7. Não foram incluídas nesta análise as ações da Finep relacionadas a fundos de venture capital.

8. Uma análise sobre o impacto do programa ADTEN no desenvolvimento tecnológico das empresas encontra-se em De Negri, De Negri e Lemos (2008).

mais elevada, ou taxa cheia, era pouco aplicada, pois era comumente reduzida de 5 a 10 pontos percentuais (p.p.), desde que o projeto atendesse a um ou a até três de sete requisitos de inovação definidos nas normas de aprovação dos contratos. Entre esses requisitos encontravam-se, por exemplo, exigências de que a empresa: aumentasse as atividades de P&D; desenvolvesse projetos em parceria com universidades, institutos de pesquisa e outras empresas; ou desenvolvesse projetos nos segmentos industriais priorizados na Pitce – semi-condutores, microeletrônica, software, bens de capital, fármacos, medicamentos, biotecnologia, nanotecnologia e biomassa. Se a empresa atendesse a até três dos sete requisitos mais qualificados, a taxa final de juros chegava a ser negativa em termos reais.

Os financiamentos tinham valor mínimo de R$ 1 milhão para empresas com faturamento anual mínimo de R$ 10,5 milhões. O programa financiava até 90% dos custos de PD&I envolvendo dispêndios com ativos tangíveis e intangíveis, como despesas com equipe própria, contratação de pesquisadores e especialistas, aquisição de insumos e materiais, investimento em máquinas e equipamentos e outros custos. O prazo do financiamento podia alcançar até dez anos, com até 36 meses de carência, e a execução do projeto deveria ser efetivada em até dois anos.

As fontes de recursos para os financiamentos eram o Fundo de Amparo

ao Trabalhador (FAT) e o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND),9 com

taxa de juros subsidiada pelo FVA.

No desenvolvimento do Pró-Inovação, a Finep verificou que as empresas de pequeno porte tinham dificuldades de acesso ao programa, especialmente em razão das exigências de apresentação de garantias reais, além de taxas de juros incompatíveis com atividades inovadoras nas MPEs quando as empresas não conseguissem diminuições na taxa cheia de juros de 11% ou obtivessem diminuição pequena. Para garantir acesso mais fácil a esse segmento de empresas foi criado o programa Juro Zero, em 2004. A segmentação dos clientes em duas linhas de crédito diferentes, Pró-Inovação e Juro Zero, visava à adoção de metodologias de análises de crédito e condições de acesso mais apropriadas para as empresas de menor porte, como se comenta a seguir.

3.2 Programa Juro Zero

Contando com recursos do FAT, o programa Juro Zero iniciou suas operações de financiamento no segundo semestre de 2006, com a adoção de condições

9. O FND, criado em 1986 pelo Decreto-Lei no 2.288 (disponível em: <https://goo.gl/Zqj3ZY>), com recursos de empréstimo compulsório, concede empréstimos à Finep, para aplicação em empresas do setor de C&T, e ao BNDES e ao Banco do Brasil. O FND tem como secretaria executiva o BNDES.

especiais de acesso para as empresas, como a criação de um esquema especial para a garantia dos créditos e a adoção de procedimentos simplificados nas análises e aprovações dos projetos. Dirigido a empresas inovadoras com fatu-ramento anual de até R$ 10,5 milhões, o programa (ainda hoje em operação) oferece financiamentos que variam de R$ 100 mil a R$ 900 mil. É subsidiado pelo FVA, que viabiliza a concessão de empréstimos sem juros, com menor burocracia e com o pagamento do principal em cem parcelas. Contudo, o valor do capital emprestado é atualizado mensalmente pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA). Adicionalmente, para estimular as empresas a manterem-se em dia com a amortização do empréstimo, foi concebida a taxa de spread de 10% a.a. sobre o valor do empréstimo, que não é cobrada se a empresa não atrasar os pagamentos à Finep.

Para disseminar o programa, a Finep selecionou parceiros nos estados que se responsabilizam pela pré-qualificação das propostas das pequenas empresas candidatas à concessão de empréstimos em projetos de investimentos voltados à obtenção de novos produtos, serviços ou processos de produção. A questão das garantias exigidas, uma restrição importante no acesso ao crédito, foi resolvida com a adoção de três coberturas: um fundo de garantia de crédito do parceiro estadual, que se responsabiliza por garantir 50% do empréstimo; um fundo de reserva que cobre 30% do valor do crédito, criado com a cobrança de 3% do valor de cada empréstimo; e a fiança pessoal dos sócios para os 20% restantes do valor financiado (Finep, 2015).

3.3 Subvenção econômica

O principal mecanismo de apoio financeiro criado pela Lei de Inovação foi a subvenção econômica às empresas, que consiste na concessão de recursos financeiros sem a necessidade de reembolso dos recursos recebidos pela empresa à instituição concedente. São destinados à cobertura de despesas de custeio de projetos de P&D de produtos e processos inovadores. Com base nesse instrumento legal, a Finep lançou, em 2006, o Programa de Subven-ção Econômica, por meio de três editais para a seleSubven-ção de projetos, em três modalidades de apoio: i) subvenção a empresas, no valor total de R$ 300 milhões; ii) subvenção a MPEs: Programa de Apoio à Pesquisa em Empresas – Pappe-Subvenção –, com recursos de R$ 150 milhões; e iii) subvenção para a contratação de pesquisadores em empresas, com recursos de R$ 60 milhões (essa modalidade de apoio foi criada pela Lei no 11.196/2005). O valor total previsto nos três editais alcançou R$ 510 milhões, para serem aplicados em empresas selecionadas, no período de três anos de duração dos projetos.

A Chamada Pública no 01/2006 deu início ao Programa de Subvenção

milhões foi destinada exclusivamente a MPEs, para a seleção de projetos de inovação no valor mínimo de R$ 300 mil por empresa, em duas etapas: aten-dimento a opções estratégicas e a atividades portadoras de futuro e atenaten-dimento a ações horizontais da Pitce, que determinava os setores prioritários para o apoio governamental naquele período.

No ano seguinte, o valor direcionado às subvenções pela Seleção Pública

MCT/Finep no 01/2007, lançada no mês de agosto, aumentou para R$ 450

milhões, voltados a projetos de inovação nas seguintes áreas prioritárias: i) tecnologia da informação e comunicação (TIC) e nanotecnologia – subven-ções totais de R$ 100 milhões; ii) biodiversidade, biotecnologia e saúde – R$ 100 milhões; iii) inovações em programas estratégicos – R$ 100 milhões;

iv) biocombustíveis e energias – R$ 100 milhões; e v) inovações para o

desenvolvimento social – R$ 50 milhões. O valor mínimo da subvenção por empresa foi de R$ 500 mil, com a exigência de execução do projeto em 36 meses, prevendo-se o aporte de contrapartida de 25% para MPEs e de 50% para empresas com faturamento bruto anual acima de R$ 10,5 milhões. A propriedade intelectual dos projetos realizados em parceria com centros de pesquisa era destinada à empresa.

O interesse demonstrado pelas subvenções pode ser avaliado pelas 2.567 propostas de empresas recebidas pela chamada pública, na fase de pré-quali-ficação, em setembro de 2007, que representou mais de duas vezes o número de projetos recebidos em respostas à Chamada Pública no 01/2006. A maioria das propostas (ou seja, 2.100) foi apresentada por pequenas empresas. A área 1 do edital, referente a inovações em TIC e nanotecnologia, foi a que mais atraiu propostas (1.058). Foram aprovados 174 projetos, com subvenções totais de R$ 313,8 milhões. O valor é inferior aos R$ 450 milhões previstos no edital, dado que os demais projetos candidatos não preencheram as condições requeridas para que fossem considerados inovadores. Foram aprovados 103 projetos de MPEs (59,2% do total), com recursos totais de R$ 141,7 milhões, ou seja, 45,2% das subvenções totais.

A terceira modalidade de subvenção, voltada à contratação de pesquisado-res, foi implementada pela Carta-Convite no 03/2006 – programa Subvenção Pesquisador na Empresa, com recursos totais no valor de R$ 60 milhões. O mecanismo, criado pelo Artigo 21 da Lei no 11.196/2005, concedeu sub-venção no valor de até R$ 7 mil para a contratação de pesquisador-doutor, e de até R$ 5 mil para a contratação de pesquisador titulado como mestre. As firmas interessadas tiveram o prazo de oito meses para a apresentação de carta de manifestação de interesse: de novembro de 2006 a junho de 2007. O programa divulgou, ao longo de 2007, os resultados parciais da seleção de projetos,

totalizando 125 empresas, sem informar, contudo, o valor que coube a cada firma e quantos pesquisadores foram contratados com o apoio do mecanismo.

3.4 Programa Pappe Subvenção

Dando continuidade à implementação da política de subvenções da

Lei de Inovação, a Finep, por meio da Chamada Pública no 02/2006,

de setembro de 2006, lançou o programa Pappe Subvenção, destinado ao apoio à inovação em empresas de pequeno porte, por meio de instituições regionais, estaduais ou locais. Na implementação do programa nos estados, as instituições selecionadas tinham as seguintes incumbências: mobilizar instituições locais, estaduais ou regionais para a indicação de temas para receberem subvenção e que atendessem às especificidades do local ou da região, em consonância com as ações horizontais e verticais estabelecidas na Pitce;10 formular chamadas públicas para a candidatura de MPEs a recursos do Pappe Subvenção; e selecionar, contratar e repassar os recursos a MPEs. As diretrizes da Pitce, por sua vez, consistiam em: adensamento e dinamização de cadeias produtivas e dos APLs; aumento da competitividade das empresas atendidas; incremento dos inves-timentos em PD&I; e produção de bens nas áreas prioritárias definidas nas opções estratégicas e atividades portadoras de futuro. O valor da subvenção para cada projeto variou de R$ 50 mil a R$ 500 mil.

Na primeira fase do programa foram selecionadas dezessete instituições estaduais, que participaram com contrapartidas no valor de R$ 95 milhões, os quais, somados aos R$ 150 milhões aportados pelo programa, alcançaram recursos totais no valor de R$ 245 milhões para aplicação em três anos. O montante de recursos aprovado para as instituições nos estados, conforme julgamento por um comitê de avaliação MCT/Finep, foi função da qualidade da proposta, da demanda potencial das MPEs e do aporte de recursos com-plementares pela instituição candidata.

Em 2010, o programa Pappe Subvenção foi redirecionado para ser aplicado exclusivamente nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, com a designação de Pappe Integração, com recursos no valor de R$ 100 milhões, por meio de uma instituição estadual em cada estado. Nessa configuração, as instituições parceiras da Finep nos estados deveriam: indicar setores prioritários para serem apoiados em projetos de PD&I que atendessem às necessidades de desenvol-vimento do respectivo estado, em linha com a Política de Desenvoldesenvol-vimento

10. As prioridades da política industrial e tecnológica, na promoção do desenvolvimento de produtos e de processos inovadores nas empresas, foram estabelecidas na Portaria MCT/MDIC no 597/2006, conforme § 1o do Artigo 19 da Lei de Inovação.

Produtivo (PDP),11 lançada pelo governo federal em 2008; realizar a análise e a seleção dos projetos apresentados pelas pequenas empresas; gerenciar e operar o programa técnica e financeiramente, com acompanhamento e avaliação dos projetos, bem como prestar contas dos recursos recebidos.

3.5 Programa MCT/Finep/Sebrae

Outra ação no contexto dos programas lançados pela Finep, na segunda metade da década de 2000, foi o programa MCT/Finep/Sebrae, um projeto conjunto do Ministério da Ciência e Tecnologia (MCT), da Finep e do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). Consistia em aporte financeiro não reembolsável a projetos de inovação de produtos e processos de MPEs em cooperação com ICTs nos estados. As ações de apoio eram implementadas por meio de chamadas públicas para a seleção de propostas apresentadas e executadas por ICTs, públicas ou privadas, voltadas ao apoio a projetos de inovação tecnológica envolvendo um grupo mínimo de três MPEs , em duas linhas de ação: linha 1, criada para apoiar as MPEs inseridas em APLs; e linha 2, para apoiar MPEs atuantes em setores definidos como estratégicos ou como portadores de futuro pela Pitce.

As propostas eram pré-qualificadas segundo o atendimento dos objetivos e dos requisitos da chamada pública. Em seguida era realizada a avaliação de mérito por um comitê de avaliação formado por técnicos da Finep e do Sebrae, bem como por especialistas de universidades e de instituições de pesquisa indicados, que avaliavam se a proposta atendia ou não aos critérios definidos no edital, com os respectivos pesos e notas. O processo de seleção prosseguia com a análise técnico-jurídica e a deliberação das diretorias da Finep e do Sebrae.

O apoio financeiro por empresa variava de R$ 200 mil a R$ 500 mil para a cobertura de despesas correntes e de capital. Os recursos não eram liberados diretamente para as empresas, e sim por intermédio das ICTs, após comprovadas, por parte da empresa beneficiária, as despesas em inovação, e não podiam ser utilizados na cobertura de despesas para a produção comercial. As ICTs aportavam contrapartida com percentual variável, em conformidade com o porte e a localização geográfica dos municípios; quanto ao aporte das empresas, dependia da localização geográfica. O Sistema Sebrae era encarregado da contratação dos convênios com as ICTs. O acompanhamento técnico e financeiro dos projetos das empresas cabia ao Sebrae e à Finep.

11. A PDP deu continuidade à Pitce, com quatro grandes metas que deveriam ser atingidas até 2010: aumentar a taxa de investimento, ampliar a participação das exportações brasileiras no comércio mundial, elevar o dispêndio privado em P&D e ampliar o número de MPEs exportadoras.

Não obstante ter o programa apoiado alguns APLs de alta tecnologia, a exemplo de TICs, biotecnologia, farmacologia e fitoterápicos, instrumentos médico-hospitalares e eletroeletrônica, o apoio dirigiu-se, principalmente, a setores tradicionais. A prevalência desse último tipo de setor nos APLs está em sintonia com a listagem anexa às chamadas públicas do programa, que traz listas de APLs indicados como referência, nas quais a maioria era formada por setores tradicionais, além de muitos se localizarem em cidades do interior, cuja vocação é mais voltada para atividades ligadas à elaboração de matérias-primas locais.

3.6 Programa Inova Brasil

Em substituição ao programa Pró-Inovação foi lançado, em outubro de 2008, o Programa de Incentivo à Inovação nas Empresas Brasileiras (Inova Brasil), para a concessão de crédito a empresas de setores prioritários definidos no plano do governo federal que buscava incentivar o aumento da competitividade (isto é, a PDP), adotado em 2008. O Pró-Inovação concedia financiamento para projetos de PD&I no valor de até R$ 100 milhões, e mínimo de R$ 1 milhão, para empresas com faturamento anual mínimo de R$ 10,5 milhões (limite inferior para classificar média empresa segundo o critério do BNDES). As taxas de juros do programa variavam de 4% a 8% a.a. Financiava os custos referentes a obras civis e instalações, aquisição de equipamentos, despesas com equipe própria, contratação de pesquisadores e especialistas, aquisição de insumos, materiais,

software e cobertura de outros custos.

As taxas de juros eram fixas (de 4,0%, 4,5% e 5,0% a.a.) para projetos enquadrados nas três linhas de atuação da PDP, respectivamente: mobilizadores em áreas estratégicas; consolidação e expansão da liderança; e fortalecimento da competitividade. O programa Inova Brasil dispunha também de linha de crédito para apoiar projetos de pré-investimento que se enquadrassem em programas prioritários, como o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC), a Copa do Mundo 2014 e a política habitacional da Caixa Econômica Federal, com taxa de juros de 4,0% a.a. Para outros projetos de pré-investimento inovadores não enquadrados nas linhas anteriores, a taxa de juros era de 8,0% a.a. Os recursos para empréstimos provinham do FAT (39,1%), do FND (20,4%), do FNDCT (32,3%) e de recursos próprios (8,2%), conforme dados das aplicações do ano de 2008. A equalização das taxas de juros era realizada com recursos do FVA.

O programa também concedia recursos não reembolsáveis para a contra-tação de projetos de P&D liderados pelas empresas, em cooperação com ICTs, no valor de até 10% das operações aprovadas.

3.7 Prime

Lançado em 2009, o programa concede subvenção econômica no valor de R$ 120 mil a empresa nascente inovadora, com até 24 meses de existência. É operacionalizado por meio de convênios entre a Finep e quinze incubadoras conveniadas, responsáveis pelo programa nos estados, por meio de editais para a seleção de empresas. O objetivo era criar condições para que a empresa pudesse consolidar a fase produtiva inicial, por meio de apoio financeiro para a contratação de recursos humanos qualificados e consultoria especializada em estudos de mercado, serviços jurídicos, financeiros, certificação e custos, entre outros. O programa era voltado para projetos que apresentem plano de negócios indicativo de seu potencial de crescimento. As empresas que atingirem as metas estabelecidas nos planos de negócios poderão candidatar-se a empréstimo do programa Juro Zero e a outros programas da Finep, como o programa de capital de risco Inovar Semente. Quando esse programa foi lançado, o objetivo de médio prazo era alcançar 5 mil empresas industriais e fornecedores de serviços e processos, com subvenções totais de R$ 650 milhões; o valor, contudo, não foi atingido, e ficou bem aquém da meta, pois, em 2012, a programação do programa Prime foi suspensa em decorrência de novas prioridades adotadas pela Finep, como se analisa na seção 5.