A capacidade de incorporar, adaptar e produzir novas tecnologias é fundamental para alavancar os ganhos de eficiência que impulsionam o crescimento econômico no longo prazo. E, nesse quesito, apesar dos esforços recentes na implementação de um conjunto de políticas de inovação relativamente bem desenhadas, os resultados têm sido modestos. A questão é: por que isso tem acontecido? A seção anterior evidenciou algumas das limitações das políticas públicas e do sistema de C&T brasileiro. As respostas para esses resultados modestos, pelo menos as que estão ao alcance do setor público, estão relacionadas a essas limitações, mas também a algumas condições sistêmicas da economia brasileira.
Em primeiro lugar, existem condições relacionadas à concorrência e ao ambiente institucional – que chamamos de sistêmicas – que reduzem a capacidade de inovação da economia brasileira, assim como os impactos esperados das políticas nessa área. Essas condições sistêmicas nem sempre estão ao alcance das políticas de inovação, embora estejam ao alcance da atuação governamental no sentido amplo.
O baixo nível de competição na economia brasileira, por exemplo, que permite a sobrevivência de empresas e atividades ineficientes, está relacionado ao baixo grau de abertura da economia e, por vezes, à própria atuação governamental. Políticas públicas que proveem subsídios fiscais ou creditícios para setores ou empresas ineficientes contribuem para dar a elas uma sobrevida que não teriam em condições normais e que prejudicam o conjunto da atividade econômica. A excessiva burocracia que afeta a atividade econômica, de um modo geral, afeta ainda mais fortemente as atividades de inovação, que requerem agilidade e eficiência da atuação pública.
Em segundo lugar, o desenho e a implementação das políticas de C&T necessitam ser aprimorados, a fim de ampliar a contribuição da C&T na solução dos problemas concretos do país. Esse aprimoramento passa pela superação das principais limitações observadas nessas políticas: a fragmentação excessiva e a baixa escala dos projetos de C&T, por um lado, e a falta de um sentido estratégico, por outro.
É fundamental, portanto, a constituição de uma nova geração de políticas de inovação capaz de fomentar o salto de qualidade que o país precisa em termos de C&T. Essa nova geração de políticas requer, em primeiro lugar, a superação da dicotomia ingênua entre Estado e mercado. O debate relevante, do ponto de vista de política científica e tecnológica, está muito mais relacionado à eficiência e à objetividade da atuação do Estado do que ao seu tamanho. O sistema de C&T norte-americano, por exemplo, é totalmente sustentado por recursos públicos: o orçamento das maiores universidades (privadas) do país não vem das mensalidades dos estudantes ou de contribuição de empresas privadas. Ao contrário, a maior parte do orçamento dessas instituições vem de projetos de pesquisa financiados pelo governo norte-americano. Qual a principal diferença, então, para o sistema de C&T brasileiro? A eficiência e a objetividade com a qual as agências governamentais gerenciam esses investimentos.
Os princípios que deveriam guiar essa nova geração de políticas de inovação são os seguintes:
• reforço da base científica brasileira, para que ela seja capaz de produzir ciência de fronteira e de competir em condições de igualdade com os melhores centros mundiais;
• reforço dessa base científica envolve a constituição de uma infraestrutura de pesquisa com escala relevante, objetivos claros, multidisciplinares e orientados a resultados;
• dar sentido estratégico aos investimentos públicos em P&D, que devem ser mais orientados a resultados. Parte significativa dos investimentos
públicos em P&D deveriam ter objetivos claros e relacionados aos desafios do país;
• aprimoramento do ambiente institucional que afeta a C&T no Brasil. As próximas subseções discutem alguns desses princípios.
3.1 P&D orientada a resultados
Uma das grandes diferenças entre os investimentos públicos em P&D em países como os Estados Unidos e o Brasil é que, aqui, o investimento público em P&D tem como principal objetivo fomentar a ciência, genericamente. Entretanto, parcela relevante do investimento público em P&D norte-americano é voltada a resolver problemas concretos da sociedade, sejam eles de defesa, sejam de saúde, sejam de segurança cibernética etc. O investimento norte-americano seria o que a literatura costuma chamar de P&D orientada a resultados (ou
mission oriented R&D) (Mowery, 2009).
É difícil conceituar ou estabelecer critérios para definir o que é um inves-timento em P&D orientado a resultados. A intuição é que o invesinves-timento em ciência não é, sempre, um fim em si mesmo, mas tem objetivos relacionados à melhoria das condições de vida na sociedade. Investir no desenvolvimento de uma nova vacina ou de um satélite para telecomunicações são exemplos de P&D orientada a resultados. Entretanto, investir em pesquisa na área de saúde ou em telecomunicações, embora também seja relevante, tem um escopo mais vago e menos vinculado à geração de resultados concretos.
De modo geral, a pesquisa aplicada e o desenvolvimento de produtos e processos tendem a ser mais próximos da obtenção de resultados concretos do que a pesquisa básica. No entanto, mesmo projetos de P&D voltados à obtenção de resultados concretos necessitam, ou podem necessitar, da realização de pesquisa básica para subsidiar o alcance do resultado esperado.
Um dos indicadores que a literatura costuma utilizar para avaliar o quão
mission oriented são os investimentos públicos em P&D de um país é a sua
distribuição entre os diferentes ministérios. Ministérios com missão específica, como Energia, Defesa, Saúde etc. tendem a utilizar o investimento em P&D para resolver problemas concretos nessas áreas, ao passo que ministérios hori-zontais, como Educação ou C&T possuem, por definição, a missão ampla de fomentar a ciência e a educação.
TABELA 5
Distribuição do investimento público em P&D no Brasil e nos Estados Unidos
Brasil (ministérios) (%) Estados Unidos (departamentos/agências) (%)
MCTI 36 Defesa (DoD) 49
MEC 19 Saúde (DHHS) 23
Mapa (Embrapa) 13 Energia (DoE) 8
MS (Fiocruz) 11 Nasa 9
MDIC (Inpi e Inmetro) 6 NSF 4 MP (IBGE) 6 Agricultura (USDA) 2
Fonte: De Negri (2015).
No Brasil, a maior parte da P&D pública não é orientada a resultados: apenas 30% dos recursos são relacionados a instituições e ministérios com a missão de resolver problemas nas áreas de saúde e agricultura, por exemplo. No caso americano, mais de 90% da P&D pública é orientada a resultados (tabela 5).
Outro indicador relevante da capacidade do Estado em realizar investimento em P&D orientado a resultados é a forma de contratação desse tipo de P&D. Quando o fomento à P&D é feito via bolsas de estudo ou subvenções a projetos de pesquisa, por exemplo, o próprio arcabouço jurídico brasileiro limita que esse investimento tenha um retorno concreto para o ministério responsável pelo investimento. Uma bolsa é concedida para a realização de pesquisa, apenas isso. O resultado que essa pesquisa irá gerar não é apropriável pelo órgão financiador da bolsa. Isso significa que também não é possível cobrar resultados concretos a partir desse investimento. Essa é a única forma pela qual o Estado brasileiro pode realizar investimentos em P&D diretamente. Outros mecanismos são muito mais frequentemente utilizados em outros países. Nos Estados Unidos, por exemplo, a contratação de P&D pelo setor público é possível e tem regras próprias que a diferenciam da contratação de um serviço convencional ou da compra de um bem. Grande parte do investimento público em P&D naquele país é feito por meio de contratação de P&D, o que é previsto na lei de licitações norte-americana (a Federal Acquisition Regulation).8
Todos esses indicadores mostram enormes limitações do Estado brasileiro em realizar investimento em P&D orientado à obtenção de resultados concretos. Além deles, contudo, existe outra limitação que é tão importante quanto as primeiras: a capacitação do Estado para realizar esse tipo de investimento. Não há, na estrutura do Estado brasileiro, competência técnica para demandar, contratar e avaliar os resultados de pesquisas com o objetivo de resolver problemas concretos.
8. Para esse tema, ver o artigo Encomendas Tecnológicas nos Estados Unidos: possibilidades do regulamento federal de aquisições, de André T. Rauen (2014).
Um redirecionamento das políticas públicas brasileiras nessa direção requereria um esforço de atração de cientistas e pesquisadores, temporariamente, para cargos públicos que seriam responsáveis por esse tipo de contratação. Além disso, mecanismos formais de consulta à comunidade científica – brasileira e interna-cional – poderiam ser utilizados para qualificar as demandas do setor público.
Algumas sugestões iniciais para a implementação de investimentos públicos em P&D mais orientados a resultados estão presentes em De Negri (2015) e são os seguintes:
• ampliar os investimentos em P&D em ministérios setoriais, tais como Saúde, Energia, Defesa, Agricultura etc. e utilizar esses investimen-tos para resolver problemas concreinvestimen-tos como: i) desenvolvimento de medicamentos e vacinas para o Sistema Único de Saúde (SUS);
ii) desenvolvimento de tecnologias de aumento da eficiência energética
ou para redução do consumo de água (a fim de amenizar a crise hídrica);
iii) desenvolvimento de novas tecnologias de sistemas para telemedicina
que possam aumentar a eficiência e reduzir os custos dos sistemas de saúde; iv) desenvolvimento de tecnologias de despoluição etc.; • capacitar os ministérios setoriais na contratação e no acompanhamento
desse tipo de investimento;
• introduzir, na Lei no 8.666/1993,9 mecanismos explícitos e claros de contratação de P&D pelo setor público. O Artigo 20 da Lei de Inovação (e sua regulamentação posterior) já prevê essa possibilidade, mas precisa ser aprimorado a fim de dar mais garantia jurídica para o gestor público; • reforçar políticas como a das plataformas tecnológicas, lançada em 2014,
voltadas à aquisição de P&D para o desenvolvimento de soluções de interesse público.
3.2 Reforço da base científica brasileira
Não se faz inovação de fronteira nem se desenvolvem tecnologias capazes de resolver os problemas concretos do país – como a epidemia de Zika, por exemplo – sem uma base científica forte e dinâmica. Nesse quesito, embora o Brasil tenha constituído um dos parques científicos mais desenvolvidos da América Latina, com algumas universidades e instituições de ponta em nível mundial, ainda temos um longo caminho a percorrer. O país ainda precisa desenvolver instituições e criar instalações de pesquisa capazes de dar vazão à criatividade dos pesquisadores brasileiros e condições para que eles desenvolvam ciência de excelência.
O que o levantamento sobre infraestrutura de pesquisa realizado pelo Ipea evidenciou é que o país não dispõe de laboratórios capazes de dar condições com-petitivas de trabalho aos novos doutores que o país tem formado. Os laboratórios no qual o país investiu, nos últimos anos, com raras exceções, são laboratórios pequenos, geralmente vinculados a um professor, dentro dos departamentos das universidades brasileiras. Geralmente, os equipamentos desses laboratórios, embora modernos, são utilizados apenas por aquele professor responsável e por seus orientandos.
Mais do que isso, o que o levantamento do Ipea mostrou é a ausência de perspectivas profissionais para os novos pesquisadores brasileiros. A única – ou quase – alternativa profissional para eles é prestar um concurso público para professor em uma das universidades brasileiras. Se quiser ser pesquisador, muito provavelmente terá que montar seu próprio laboratório – que será mais um dos pequenos e dispensáveis laboratórios que constituem a nossa infraestrutura de C&T. Trabalhar em pesquisa de ponta, com grandes equipes multidisciplinares voltadas para resolver problemas complexos, será um privilégio dos poucos pesquisadores que conseguirem ingressar em uma das nossas poucas instituições de pesquisa de relevo.
Nesse sentido, De Negri (2015) apresenta algumas sugestões:
• investir na criação de grandes laboratórios e centros de pesquisa mul-tiusuários com capacidade de produzir ciência de classe mundial. Essas instituições poderiam ser organizações sociais ou parcerias público-privadas capazes de ter flexibilidade e agilidade operacional; • estimular que laboratórios já existentes tornem-se infraestruturas
abertas e multiusuário, com regras claras e transparência na utilização dos equipamentos.
3.3 Ambiente institucional mais dinâmico10
Um ambiente institucional complexo e burocrático é um desincentivo ao investi-mento, especialmente em inovação. Uma das principais publicações que tentam avaliar o quanto um ambiente é ou não favorável aos negócios é o chamado Doing
Business, do Banco Mundial. Segundo esse indicador, o Brasil é um dos países que
menos melhorou seu ambiente de negócios nos últimos anos. Estimativas realizadas pela equipe do Ipea mostram que os impactos de uma melhoria nesses indicadores sobre o investimento e a produtividade seriam significativos.
Do ponto de vista da inovação, essas dificuldades manifestam-se em várias áreas: i) no tempo que se leva para conceder uma patente; ii) no tempo e nos
requisitos necessários para aprovar uma pesquisa ou um novo medicamento na Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa); iii) nas restrições existentes para a abertura e o fechamento de empresas; iv) na regulação dos investimentos realizados por fundos de capital de risco; v) na dificuldade para importar insumos e equipamentos de pesquisa; vi) nas dificuldades operacionais para executar recursos públicos em instituições de pesquisa; vii) na difícil relação universidade-empresa etc.
As diversas dificuldades e o grau no qual elas afetam o sistema de inovação no Brasil carecem de uma sistematização. Sendo assim, algumas diretrizes básicas, a priori, são:
• consolidar e acompanhar uma agenda de melhoria de ambiente de negócios, identificando exatamente quais são as normas, os regulamentos e a legislação que poderiam ser modificados de modo a melhorar o ambiente institucional para a inovação;
• reformular e modernizar a Lei de Inovação: ela foi criada em 2004 e vários dos seus artigos nunca foram utilizados ou o foram de forma insignificante para o país (exemplo é o Artigo 20, que possibilita a aquisição de P&D pelo setor público);
• rever a legislação que rege a abertura e o fechamento de empresas, a fim de facilitar e agilizar esse processo e estimular o empreendedorismo; • reduzir a burocracia associada à P&D, especialmente nas ciências da vida.
A Lei da Biodiversidade foi um avanço nesse sentido, mas necessita ser acompanhada e modernizada com frequência;
• facilitar o processo para que pesquisadores de instituições públicas possam desenvolver projetos de inovação e consultorias para empresas. Essa possibilidade foi regulamentada na Lei de Inovação, mas, posteriormente, a regulamentação da carreira docente em universidades públicas restringiu enormemente essa possibilidade;
• acompanhar a implementação do código nacional de C&T e aprimorá-lo; • extinguir instrumentos de políticas públicas que desincentivam o processo
de inovação. Um exemplo é o PBB associado à Lei de Informática, que estabelece normas de fabricação para que uma empresa tenha acesso aos benefícios fiscais. Uma inovação, por definição, não estará coberta pelo PPB;
• em conjunto com os órgãos de controle, construir um entendimento claro e consensual sobre os limites e as possibilidades legais do gestor público no fomento à inovação, de forma que haja controle e eficiência, mas não se inviabilize o progresso técnico.