PROPOSTA DE REGULAMENTO DE CONSULTAS COMUNITÁRIAS

Regulamento sobre Consultas e Representação Comunitárias na Gestão e Administração de Terras e Recursos Naturais

Fundamentação

A Política Nacional de Terras aprovou directrizes gerais importantes para a materialização do princípio constitucional segundo o qual o direito de acesso e uso da terra para a geração de riqueza e criação de condições para o bem-estar social e económico é reconhecido a todos os moçambicanos, cabendo ao Estado a responsabilidade tanto de o promover como de o defender. A preocupação do legislador constitucional pela protecção de direitos não descurou o necessário reconhecimento e valorização da importância da promoção de investimentos públicos e privados para assegurar o uso sustentável da terra e doutros recursos naturais para o desenvolvimento sustentável do país. Assim, e por forma a harmonizar estas duas

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responsabilidades públicas, através da Política Nacional de Terras, o Estado instituiu o procedimento da consulta comunitária, subsequentemente incluído na legislação sobre gestão de terras e outros recursos naturais, na legislação sobre ordenamento do território, bem como na legislação atinente ao funcionamento geral da administração pública neste e noutros sectores.

A experiência acumulada em mais de duas décadas de implementação da política e da legislação sobre terras mostrou, por um lado, a pertinência e o potencial do procedimento da consulta comunitária como mecanismo para a salvaguarda e protecção de direitos legítimos dos cidadãos, individual e colectivamente considerados, e para a manutenção e reforço da segurança de posse de terras pelas comunidades e famílias. Por outro lado, porém, as duas últimas décadas foram repletas de conflitos de terras envolvendo comunidades locais, governo e empresas, resultantes da má interpretação e implementação da lei, incluindo a falta de clareza sobre os objectivos para os quais o procedimento da consulta comunitária foi instituído e sobre o direito de participação e mecanismos de representação legítima das comunidades. A consequência desse facto tem sido uma generalizada falta ou má condução de consultas e proliferação de projectos de investimentos com preocupantes problemas legais e sociais.

A falta ou condução incorrecta de consultas comunitárias num contexto de crescente demanda de grandes extensões de terras para investimentos públicos e privados envolvendo a expropriação e extinção de direitos e o reassentamento populacional involuntário, no meio rural e no meio urbano, elevou a quantidade e a complexidade dos conflitos de terras, prejudicando sobremaneira a confiança dos cidadãos nas instituições do Estado e nas instituições de representação comunitária criadas pelo Estado, exacerbando animosidades entre comunidades locais e investidores e perigando assim a estabilidade social e económica do país.

Notoriamente, a falta de preparação adequada dos diferentes actores, em termos de literacia jurídica e integridade ética para a correcta implementação da legislação, constitui actualmente um dos principais factores de fragilização do grande potencial da legislação de terras para a protecção de direitos e promoção de investimentos sustentáveis.

Assim, e porque as consultas comunitárias continuam a ser consideradas mecanismos importantes de inclusão política e económica, o presente Decreto foi concebido numa perspectiva didáctica e com a finalidade de (a) esclarecer objectivos; (b) clarificar o papel dos diferentes actores; (c) completar e melhorar procedimentos para a redução de lacunas legais e de espaços para interpretação discricionária; (d) maximizar as oportunidades de participação das comunidades locais nos programas e projectos de desenvolvimento do país, incluindo oportunidades propiciadas pelos projectos de investimentos implantados em terras comunitárias; (e) promover e facilitar o acesso legal, pacífico e seguro à terra por investidores num ambiente estável para a implantação de negócios sustentáveis; e, (f) reduzir focos de instabilidade social e económica numa fase de grande demanda de terras para investimentos e, por isso, de grande potencial para conflitos.

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Conselho de Ministros ___________________________

Decreto No…/2019, de 25 de Setembro

Havendo necessidade de sistematizar e consolidar as normas e procedimentos a aplicar para a realização de consultas comunitárias legalmente impostas aos processos de tomada de decisões no contexto da atribuição de novos direitos de uso e aproveitamento de terras em áreas já ocupadas por comunidades locais ao abrigo do Artigo 12 da Lei de Terras, com vista a reforçar a protecção de direitos comunitários sobre a terra e recursos naturais existentes nas áreas por elas ocupadas e a criar um ambiente atractivo para o investimento privado e público, por forma a assegurar a inclusão política e económica bem como a partilha justa e equitativa de benefícios entre as comunidades locais e outros actores interessados, e com vista a estimular a criação de um ambiente de convivência pacífica e mutuamente vantajosa entre comunidades e investidores no uso da terra e recursos naturais, ao abrigo do Artigo 111 da Constituição da República, do Ponto 61 da Política Nacional de Terras aprovada pela Resolução No.10/95, de 17 de Outubro, bem como do Artigo 24 da Lei de Terras, Lei No.19/97, de 1 de Julho, o Conselho de Ministros decreta:

Artigo 1. É aprovado o Regulamento sobre Consultas e Representação Comunitária na Gestão e Administração de Terras e Recursos Naturais, que é parte integrante do presente Decreto.

Artigo 2. Compete ao Ministro que superintende a área de terras aprovar, sempre que necessário, normas complementares para operacionalização do presente Decreto. Artigo 3. São revogados o Decreto No.43/2010, de 20 de Outubro, o Diploma Ministerial No.158/2011, de 15 de Junho, assim como o Artigo 117 do Decreto No.11/2005, de 10 de Junho.

Artigo 4. O presente Decreto entra em vigor 90 dias após a sua publicação.

Aprovado pelo Conselho de Ministros a 30 de Setembro de 2019. Publique-se.

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REGULAMENTO DE CONSULTAS COMUNITÁRIAS

CAPITULO I: DISPOSIÇÕES GERAIS Artigo 1: Definições

1. Comunidade Local: agrupamento de famílias e indivíduos, vivendo numa circunscrição territorial de nível de localidade ou inferior, que visa a salvaguarda de interesses comuns através da protecção de áreas habitacionais, áreas agrícolas, sejam cultivadas ou em pousio, florestas, sítios de importância cultural, pastagens, fontes de água e áreas de expansão;

2. Comunidade Local Urbana: famílias e cidadãos residentes nos bairros urbanos, a quem é reconhecido o direito à consulta e participação em processos decisórios tal como previsto no Artigo 24 da Lei de Terras, com as devidas adaptações, bem como nos Artigos 4 e 22 da Lei do Ordenamento Territorial;

3. Consulta Comunitária: procedimento administrativo visando a obtenção formal do consentimento livre, prévio e informado das comunidades locais, famílias e indivíduos titulares de direitos legítimos, relativamente à pretensão de ocupação de terras para investimentos económicos, sociais ou doutra natureza por parte do Estado, das empresas ou outras entidades. 4. Co-titularidade: partilha da titularidade do direito de uso e aproveitamento da terra entre todos os membros de uma determinada comunidade relativo à área territorial por elas ocupada colectivamente.

5. Entidades de Representação Comunitária: indivíduos ou instituições escolhidas pelas próprias comunidades com base nas normas e práticas costumeiras ou por via de disposições contidas no presente Decreto.

6. Líder Tradicional: entidade de liderança e representação comunitária escolhida e legitimada pelas respectivas comunidades com base nas suas normas e práticas costumeiras.

7. Mediador Independente: Indivíduo ou entidade tecnicamente qualificada e devidamente registada pela Autoridade de Avaliação do Impacto Ambiental Central, contratada por concurso público para a condução de processos de consulta comunitária.

8. Ocupação: utilização de uma parcela de terra, com base num sistema integrado de produção, incluindo áreas em pousio assim como áreas e recursos não usados ou explorados e reservados para o uso futuro da comunidade, família ou indivíduo.

9. Parecer de Conformidade: documento a emitir pelo Administrador do Distrito e pela Comissão Nacional de Direitos Humanos atestando a conformidade procedimental do processo de consulta comunitária e confirmando a legalidade da emissão de DUATs ou licenças no respeitante à obtenção do consentimento livre, prévio e informado das comunidades locais e famílias titulares de direitos pré-existentes na área visada pelo requerente.

10. Terra Comunitária: parcela do território nacional sob ocupação e jurisdição comunitária legitimada por normas e práticas costumeiras, quer tenha sido delimitada ou não, incluindo as áreas sob domínio público do Estado e áreas ocupadas por empresas privadas integradas em tal parcela.

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Artigo 2: Fundamentos Político-Legais e Princípios Gerais

A interpretação e implementação das disposições contidas no presente Decreto serão orientadas pelas seguintes directrizes gerais, decorrentes de princípios fundamentais da Constituição da República:

1. Conformidade Constitucional e Legalidade: A actuação das instituições da administração pública, bem assim das comunidades locais, investidores e outros actores envolvidos nos processos de consulta comunitária está vinculada aos ditames da Constituição e da lei na perspectiva do Estado de direito democrático, incluindo a aplicação das normas e práticas costumeiras;

2. Inclusão e Igualdade de Direitos: Enquanto co-titulares do direito colectivo de uso e aproveitamento de terras constitucionalmente reconhecido às comunidades locais, nos termos do artigo 10, No.3 da Lei de Terras, todos os membros da comunidade gozam de direitos iguais de participação em todos os processos decisórios, directamente ou por via das entidades de representação comunitária previstas no presente Decreto;

3. Pluralismo Jurídico e Institucional: Nas comunidades locais os recursos naturais são geridos por entidades de representação e liderança comunitária, aplicando- se as normas e práticas costumeiras aos processos e as decisões tomadas em relação ao DUAT colectivo, bem como aos DUATs familiares e individuais, adquiridos por ocupação;

4. Igualdade de Género: As mulheres e os homens, jovens e adultos, co-titulares do DUAT reconhecido `a comunidade local, têm direito igual de participação na tomada de decisões sobre o acesso, utilização, parcerias, desanexação, sub- divisão ou qualquer outra decisão respeitante ao território e recursos naturais nele abrangidos;

5. Acesso à Justiça: Com vista à salvaguarda e respeito de direitos fundamentais, e com vista a garantir que os processos de gestão e administração de terras e as consultas a eles associadas, produziram resultados baseados na justiça e equidade, as comunidades locais têm o direito de beneficiar de apoio técnico e jurídico, sempre que tal se mostre necessário quer antes, durante ou após os processos e consulta.

6. Acesso à Informação e Transparência: As comunidades e cidadãos têm o direito de dar o seu consentimento prévio, e de forma livre e informada, às decisões e actividades das entidades públicas e privadas, tendo para o efeito o direito de acesso, consulta e divulgação de todas as informações de interesse público na posse de tais entidades e que possam afectar os seus direitos e interesses legítimos;

7. Responsabilização: As comunidades locais, famílias e indivíduos titulares legítimos de DUATs, têm o direito à adequada reparação ou compensação de danos causados pela preterição de requisitos processuais destinados à sua participação nas consultas comunitárias e outros processos de tomada de decisões relativas às terras por eles ocupadas, nos termos prescritos, com as devidas adaptações, na Lei 20/97, de 1 de Outubro, e no Artigo 13 da Lei 14/2011, de 10 de Agosto.

Artigo 3: Substracto Social e Base Territorial da Comunidade Local

1. São membros da comunidade local todas as pessoas e entidades residentes ou domiciliadas no território ocupado por uma determinada comunidade local definida nos termos indicados no artigo 1 da Lei de Terras.

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2. Consideram-se residentes ou domiciliadas as pessoas ou entidades que tenham, de modo permanente, e por um período superior a 6 meses consecutivos, incluindo as pessoas integradas na comunidade por via de casamento, residência ou domicílio reconhecido como legítimos pelas próprias comunidades com base nas suas normas e práticas costumeiras, ou com base na legislação aplicável em vigor no país.

3. Ás áreas de domínio público do Estado integradas em terras comunitárias é aplicável o regime previsto nos artigos 7 a 9 da Lei de Terras, devendo as mesmas ser previamente demarcadas e registadas no cadastro nacional de terras sempre que haja interesse na implantação de projectos públicos ou privados em terras comunitárias.

4. A criação, demarcação e registo de áreas de domínio público do Estado deverá seguir o processo de consultas previsto no presente Decreto, além das normas sobre expropriação previstas na Constituição da República, bem como na legislação sobre terras e sobre ordenamento territorial.

Artigo 4: Objectivos das Consultas Comunitárias

Em conformidade com o estatuído no Ponto 61 da Política Nacional de Terras, nos Artigos 13 e 24 da Lei de Terras, assim como nos Artigos 24 e 27 do Regulamento da Lei de Terras, as consultas comunitárias visam a prossecução dos seguintes objectivos específicos:

1. A determinação prévia da situação socio-jurídica de uma determinada parcela de terra ocupada por comunidades locais e visada para investimentos públicos ou privados;

2. A identificação pelas comunidades locais de espaços disponíveis para ocupação por investimentos públicos ou privados;

3. A avaliação prévia pelas comunidades locais da viabilidade social, económica e ambiental das propostas de projectos visando a ocupação das suas terras; 4. A negociação com o requerente de possíveis parcerias, incluindo a

negociação de contratos de cessão de exploração, esquemas de fomento e outras modalidades de engajamento entre as comunidades e investidores; 5. A valorização da terra e dos recursos naturais do país através da promoção do

investimento privado ou público promotor do desenvolvimento sustentável e gerador de riqueza, num ambiente de estabilidade social e segurança jurídica tanto para as comunidades locais como para os investidores;

6. A partilha justa e equitativa de benefícios entre comunidades e famílias locais e investidores externos, através da negociação de acordos consensuais baseados na valorização correcta da terra e dos direitos comunitários a ela associados que garantam a continuidade e reforço da base de desenvolvimento sustentável da comunidade;

7. A prevenção de conflitos entre comunidades locais, ou entre estas e entidades públicas e privadas.

CAPITULO II: DO PROCESSO DE CONSULTAS COMUNITÁRIAS Artigo 5: Iniciativa do Processo

1. O processo de consulta comunitária é iniciado pelo proponente do projecto, através da submissão de um formal ao governo do Distrito, com conhecimento

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da comunidade ou comunidades cujas terras possam ser abrangidas pelo projecto ou programa em questão, no qual será incluída uma breve descrição do projecto ou programa, a localização e dimensão da terra a ocupar ou dos recursos a explorar, bem como o seu enquadramento no Plano Distrital de Uso de Terras e no Plano Estratégico de Desenvolvimento Distrital.

2. As consultas comunitárias podem ser igualmente realizadas por iniciativa das comunidades locais interessadas em implementar projectos próprios no seu território, casos em que as mesmas serão iniciadas pelas entidades de representação comunitária ou pela família ou grupo de famílias envolvidas; 3. As comunidades locais poderão igualmente realizar consultas no âmbito do

processo de delimitação das suas terras, bem como no âmbito do desenho e aprovação de instrumentos de ordenamento do território de nível comunitário, distrital, provincial e nacional.

Artigo 6. Partes Envolvidas

1. De acordo com o princípio da co-titularidade, as consultas destinadas à ocupação de terras comunitárias por entidades públicas ou privadas, para fins económicos, sociais ou doutra natureza, envolverão o maior número possível de membros da comunidade local e seus representantes.

2. As consultas terão também a participação directa, com direito à intervenção, das seguintes entidades:

a) Administrador Distrital;

b) Proponente do projecto e requerente do DUAT, licença especial ou outras licenças e autorizações;

c) Membros das comunidades e seus representantes; d) Mediador independente;

e) Organizações da sociedade civil.

3. A participação do Administrador Distrital nas consultas comunitárias é pessoal, podendo, em casos excepcionais devidamente e formalmente justificados às demais partes envolvidas, ser substituído pelo chefe dos serviços distritais que superintendem a área de terras e ordenamento territorial.

4. A presença pessoal do Administrador Distrital em encontros de provisão de informação pelo requerente e no encontro de formalização de acordos e memorandos de entendimento é obrigatória.

5. Do lado da comunidade, além da generalidade dos seus membros, participarão igualmente nas consultas comunitárias as entidades de representação comunitária devidamente escolhidas e legitimadas pelos membros da comunidade de acordo com as disposições do Artigo 22 do presente Decreto, bem como os assessores de apoio técnico e jurídico por elas escolhidas.

6. As consultas realizadas por iniciativa da comunidade serão conduzidas pela respectiva entidade de representação comunitária, ou pelo governo distrital mediante solicitação submetida pela comunidade para esse efeito, devendo igualmente acautelar-se o disposto no número 9 do presente Artigo.

7. Do lado do requerente, participarão nos encontros de consultas comunitárias pessoas detentoras de poder decisório e autoridade para prestar esclarecimentos e assumir compromissos, podendo os mesmos fazer-se acompanhar de especialistas para apoio técnico e jurídico de acordo com as suas necessidades.

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8. Nos processos de consultas comunitárias relativas a projectos que impliquem a extinção de direitos, expropriação de bens e ou o reassentamento populacional involuntário será obrigatória a presença da Comissão Nacional de Direitos Humanos e da Procuradoria Distrital da República.

9. Na organização das consultas deverá ser salvaguardada a representação e participação efectiva dos diferentes grupos sociais existentes nas comunidades, especialmente mulheres, jovens, idosos e outros grupos vulneráveis, devendo o plano de consultas prever a organização de sessões específicas para a provisão de informação, esclarecimento de dúvidas, auscultação de preocupações e opiniões particulares destes grupos.

Artigo 7. Mediação Independente de Consultas Comunitárias

1. As consultas comunitárias serão conduzidas por consultores tecnicamente qualificados, a serem seleccionados por via de concurso público;

2. Os consultores referidos no número anterior, que deverão ter formação superior comprovada em ciências sociais ou ciências jurídico-ambientais, serão registados junto da Autoridade de Avaliação do Impacto Ambiental Central, nos termos previstos no Artigo 6, No.2, alínea (c), e Artigo 23 do Decreto No.54/2015, de 31 de Dezembro, que aprova o Regulamento sobre o Processo de Avaliação do Impacto Ambiental;

3. Em caso de divergência em relação à entidade a contratar para a realização das consultas comunitárias, prevalecerá a escolha da comunidade.

1. Artigo A consulta comunitária é sempre precedida do processo de delimitação da terra ocupada pela(s) comunidade(s) a consultar, com vista a confirmar a base territorial e limites físicos da referida ocupação e correspondente direito colectivo, e com vista a identificar o número de famílias e indivíduos com DUATs legítimos dentro da referida comunidade;

2. Nos casos em que a delimitação de terras comunitárias tenha já sido realizada, será conduzido um processo simplificado de reconfirmação administrativa da ocupação e limites físicos da comunidade, com base nos dados contidos no certificado do direito de uso e aproveitamento de terras emitido a favor da comunidade;

3. A reconfirmação administrativa mencionada no número anterior será realizada pelos serviços distritais de cadastro de terras e visará igualmente a confirmação da inexistência de disputas ou conflitos de limites territoriais supervenientes à emissão dos certificados, junto das instituições de representação comunitária da comunidade a consultar e das comunidades vizinhas;

8. Fases Obrigatórias do Processo de Consultas Comunitárias

1. São fases obrigatórias de qualquer processo de consultas comunitárias as seguintes:

a) Preparação prévia técnica e legal das comunidades locais e seus representantes;

b) Provisão de informação relevante pelo requerente; c) Revisão e discussão comunitária;

d) Auscultação e pré-negociação;

e) Negociação e preparação de propostas de contratos; f) Divulgação de propostas de contratos;

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2. Serão realizados no mínimo dois encontros formais entre a comunidade e o requerente para o alcance de consensos e acordos nos quais todas as partes devem participar de forma livre e informada;

3. Será nulo e de nenhum efeito legal todo o processo de consultas conduzido total ou parcialmente com recurso à violência ou outra forma de coacção, explícita ou velada, incluindo qualquer forma de limitação da liberdade expressão dos participantes, particularmente dos membros das comunidades locais;

4. Por forma a garantir um ambiente negocial livre de qualquer tipo de coacção ou violência sobre qualquer das partes, todo o processo de consultas e negociações entre as partes relevantes deverá decorrer livre de quaisquer intervenções coactivas de qualquer ramo das forças de defesa e segurança.

Artigo 9. Preparação prévia técnica e legal das comunidades locais e seus representantes

1. O processo de preparação prévia a ser conduzido pelo governo distrital consistirá também na organização de sessões de pré-consulta destinadas a: a) assegurar que a comunidade e os seus membros estão plenamente

conscientes dos seus direitos e obrigações colectivos e individuais relativos à terra e outros recursos naturais;

b) criar e capacitar, onde necessário, entidades de representação da