A adesão à Europa de acordo com as Constituições dos Estados-membros
8. Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte
No Reino Unido, na falta de disposições constitucionais escritas, o European Communities Act, adoptado em 1972, que permitiu a adesão deste país às Comunidades Europeias, avalizou, implicitamente, as transferências de competências operadas em benefício das Comunidades e adaptou as soluções tradicionais para responder às exigências da aplicação do Direito comunitário. A ratificação do Acto Único Europeu foi igualmente acompanhada da aprovação de uma emenda ao European Communities Act. Para o Tratado sobre a União Europeia, o Parlamento adoptou uma nova emenda no fim de um longo e delicado procedimento parlamentar.
O European Communities Amendment Bill, de 1992, refere-se a uma intervenção do Parlamento para uma eventual passagem à 3.ª fase da união monetária294.
294
Ver: RIDEAU, Joel - L' Europe dans les Constitutions des États Membres de L' Union Européenne, cit., p. 729-740, e também MARIÑO MENÉNDEZ, Fernando M. - Derecho Internacional ..., cit., p. 538-540.
9. Irlanda
A Irlanda reviu a sua Constituição por referendo, quando da sua adesão às Comunidades Europeias e considerou necessário proceder assim em cada etapa importante de evolução da construção europeia. A cláusula irlandesa é específica e evolutiva.
No momento da adesão, um referendo que foi precedido de um voto parlamentar introduziu no artigo 29.º, n.º 4.º, da Constituição, uma secção 3.ª autorizando o Estado a tornar-se membro das Comunidades Europeias. O Direito Comunitário e o Direito nacional de aplicação foram assim, voluntariamente, excluídos do controle da constitucionalidade que se pode exercer sobre os tratados.
A mesma coisa foi feita para o Acto Único Europeu. Um referendo interveio para inserir na secção 3.ª do n.º 4 do artigo 29.º da Constituição uma disposição segundo a qual “o Estado está autorizado a ratificar o Acto Único Europeu assinado pelos Estados-membros da Comunidade” e estender a este Acto, e aos textos de aplicação do mesmo, a imunidade precedentemente estabelecida pelos tratados institutivos pelo Direito comunitário derivado e pelos actos nacionais de aplicação295.
O mesmo procedimento foi seguido, em 1992, para o Tratado da União Europeia. A revisão operada pelo referendo introduziu no n.º 4, do mesmo artigo, as secções 4.ª e 5.ª que são inteiramente novas: “4.º O Estado pode ratificar o Tratado da União Europeia assinado em Maastricht, em 7 de Fevereiro de 1992, e pode tornar-se membro dessa União. 5.º Nenhuma disposição da presente Constituição invalida as leis promulgadas, os actos adoptados ou as medidas adoptadas pelo Estado e que se tenham tornado necessárias pelas obrigações decorrentes da adesão à União Europeia ou às Comunidades nem impede que as leis promulgadas, os actos ou as medidas adoptadas pela União Europeia ou pelas Comunidades ou pelas suas instituições, ou pelos órgãos competentes em virtude das matérias, tenham força de lei no Estado”296.
295 Texto resultante do chamado décimo aditamento de 1987 (tenth Amendment), pelo qual se autorizou
precisamente, ao Estado irlandês, ratificar o Acto Único Europeu de 1986.
Assim, a secção 4.ª do texto permitiu a ratificação pela Irlanda do Tratado da União Europeia, a secção 5.ª veio a atribuir força de lei aos actos ou medidas adoptados pelas Comunidades297.
10. Grécia
Na Grécia, os constituintes encararam a sua futura adesão às Comunidades Europeias no momento da redacção da nova Constituição de 1975 e inseriram no artigo 28.º dois números: “2. Com o fim de servir um interesse nacional importante e de promover a cooperação com outros Estados, é possível atribuir, por meio de tratado ou de acordo internacional, competências previstas pela Constituição aos órgãos de organizações internacionais, se bem que se requeira para a ratificação do tratado ou do acordo uma lei aprovada pela maioria de 3/5 do número total de deputados. 3. A Grécia procede livremente, mediante uma lei aprovada pela maioria do número total de deputados, a restrições do exercício da soberania nacional, na medida em que esta restrição seja imposta por um interesse nacional importante, não lese os direitos do homem nem os fundamentos do regime democrático e sejam efectuadas sobre a base do princípio da igualdade e sob a condição de reciprocidade”. Uma transferência de competências implica, com efeito, necessariamente uma limitação de soberania298. Estas competências previstas pela Constituição, transferíveis para órgãos de organizações internacionais, podem compreender, logicamente, as legislativas299.
O artigo 28.º serviu de base jurídica global da adesão da Grécia à Comunidade Europeia e, de maneira mais indirecta, à ratificação do Acto Único Europeu, sem que esteja claramente estabelecido se no quadro do n.º 2 ou do n.º 3. Encontra-se a mesma incerteza
297
No que diz respeito ao Tratado de Nice, como já referimos, previa ser ratificado pelos quinze Estados-membros antes do final de 2002, a Irlanda é o único Estado da União Europeia onde tal ratificação pressupõe um referendo, o qual se realizou pela primeira vez em Junho de 2001 e os irlandeses votaram “não” por 54%, num escrutínio marcado por uma fraca adesão. Assim, o Governo irlandês efectuou novo referendo, em 19 de Outubro de 2002, e obtiveram o “sim” por uma percentagem de 60%, o que veio permitir completar a ratificação do referido tratado pelos diferentes Estados-membros.
298 Ver: RIDEAU, Joel - L' Europe dans les Constitutions des États Membres de L' Union Européenne,
cit., p. 717-735.
299
Ver: RODRÍGUEZ CARRIÓN, Alejandro J. - Lecciones de Derecho Internacional Público. 4.ª ed.. Madrid: Editorial Tecnos, S.A., 1998, p. 301.
sobre a base jurídica utilizada pelo projecto de lei, tendente a autorizar a ratificação do Tratado sobre a União Europeia, que foi adoptado, em 1992, pela Câmara dos Deputados.
11. Espanha
Em Espanha, a Constituição de 1978 foi redigida na perspectiva de uma futura adesão às Comunidades. O artigo 93.º da Constituição prevê que: “Mediante lei orgânica poderá autorizar-se a conclusão de tratados atribuindo a uma organização ou a uma instituição internacional o exercício de competências derivadas da Constituição. Cabe às Cortes Gerais ou ao Governo, segundo os casos, garantir a execução destes tratados e das resoluções que emanam das organizações internacionais ou supranacionais que beneficiam desta transferência de competências.”. Estas leis, devem, em virtude do artigo 81.º, n.º 2, ser adoptadas pela maioria absoluta dos membros do Congresso de Deputados (com base no artigo 93.º aprovou-se, mediante as Leis Orgânicas n.ºs 10/85 e 4/86, a ratificação pelo Estado espanhol do Acto Único Europeu e igualmente a autorização da ratificação do Tratado da União Europeia de 7/2/92, pela Lei Orgânica de 28/12/1992). Uma parte da doutrina sustenta que este texto permitia, implicitamente, adoptar disposições modificando a aplicação da Constituição, segundo um procedimento diferente do previsto pelo Título X para a revisão e igualmente adoptar disposições que afectem os Estatutos das Regiões Autónomas, cuja revisão está submetida, normalmente, a um referendo prévio300. No entanto, uma vez que a competência para rever a Constituição não pode ser considerada uma competência derivada da mesma, o artigo 93.º da Constituição espanhola não constitui uma via para modificar ou rever a Constituição, via que seja alternativa aos procedimentos previstos pelo título X da própria Constituição. Assim, para modificar o artigo 13.º, n.º 2, da Constituição espanhola que era incompatível com o artigo 8.º-B, hoje artigo 19.º do T.C.E. (Tratado da Comunidade Europeia), as Cortes basearam-se no artigo 167.º da Constituição301.
300 Ver: RIDEAU, Joel - L' Europe dans les Constitutions des États Membres de L' Union Européenne,
cit., especialmente p. 717-735 e também DIEZ DE VELASCO, Manuel - Instituciones de Derecho ..., cit., p. 198 e ss..
Por outro lado, certa jurisprudência do Tribunal Constitucional espanhol deixou claro que a utilização do artigo 93.º para a recepção em Espanha do Direito Comunitário não o converte num parâmetro autónomo de constitucionalidade, pelo que, os problemas que coloque a sua aplicação não podem ser considerados problemas de constitucionalidade ou de validade mas só de eficácia, e por isso não deverão ser resolvidos pelo Tribunal Constitucional, que não terá assim de recorrer por sua vez ao Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias, segundo o artigo 234.º do T.C.E.302. Na sentença do Tribunal Constitucional n.º 64/91 de 22/3, publicada no boletim oficial espanhol de 24/4/1991, este estabeleceu a doutrina de que não cabe formular recurso quanto a normas ou actos das instituições da Comunidade mas sim, só contra disposições, actos jurídicos ou simples acto de facto dos poderes públicos internos. Na medida em que se impugne um acto do poder público, que tendo sido ditado em execução do Direito Comunitário lesione um direito fundamental, o conhecimento de tal pretensão corresponde à jurisdição constitucional. Segundo essa jurisprudência aos órgãos judiciais internos e ao Tribunal das Comunidades corresponde-lhes pronunciar-se sobre as contradições entre Direito interno e Direito Comunitário e, como tal, neste caso sobre a não aplicação do primeiro. Explicitamente, contudo, o Tribunal Constitucional não afirmou ainda a completa primazia da Constituição no caso de conflito entre Direito Constitucional espanhol e Direito Comunitário303.
Diz Pérez Royo que o princípio da “soberania da Constituição” não se alterou com o ingresso de Espanha nas Comunidades Europeias e pela posterior formação da União Europeia, como teve oportunidade de afirmar o Tribunal Constitucional desde a sua sentença n.º 28/1991. O Direito Comunitário é “Direito infraconstitucional”, que não é “cânone de constitucionalidade do Direito interno” e não pode fazer-se valer como se fosse Direito Constitucional espanhol.
A finalidade do artigo 93.º era a de possibilitar, sem necessidade de rever a Constituição, o processo de incorporação de Espanha nas Comunidades Europeias. Esta disposição constitucional tinha precedente no Direito comparado europeu - artigo 24.º da Lei Fundamental de Bonn. Na realidade, no dito artigo 93.º o constituinte limita-se a habilitar o
302
Ver Sentenças do Tribunal Constitucional n.º 28/91 de 14/2, in Boletim Oficial de Espanha (B.O.E), de 15/3/1991 e n.º 181/93 de 31/5/1993.
303 MARIÑO MENÉNDEZ, Fernando M. - Derecho Internacional ..., cit., p. 566, e também RUBIO
legislador orgânico para que possa limitar materialmente a soberania do Estado espanhol, mediante a transferência do exercício de determinadas competências derivadas da Constituição a uma organização supranacional. Habilitação que, no momento em que se fizesse uso dela para incorporar a Espanha nas Comunidades Europeias, acabaria, entre outras coisas, com o monopólio estatal da produção de normas jurídicas. A incorporação de Espanha nas Comunidades Europeias supunha a transformação da tradicional capacidade exclusiva e excluente do Estado, numa capacidade normativa compartilhada com uma organização supranacional, que criaria Direito imediatamente vinculante para o Estado espanhol sem necessidade de nenhuma mediação posterior. Juridicamente é esta a grande novidade das Comunidades Europeias.
Esta habilitação pressupôs a integração de Espanha numa instância supranacional na qual se cria um Direito distinto já que o direito produzido pelas Comunidades Europeias não é nem direito estatal nem Direito Internacional, mas sim um direito supra-estatal, que é em certa medida direito “interno” para os países que integram a União Europeia, como deixou dito o Tribunal Constitucional na STC n.º 165/94: “(…) quando Espanha actua no âmbito das Comunidades Europeias fá-lo numa estrutura jurídica que é muito distinta da tradicional das relações internacionais. O desenvolvimento do processo de integração europeia tem vindo a criar uma ordem jurídica, a comunitária, que para o conjunto dos Estados componentes das Comunidades Europeias pode considerar-se para certos efeitos como direito ‘interno’”. O artigo 93.º da Constituição contém uma habilitação exclusivamente formal que pode não ser fundamento constitucional suficiente, numa perspectiva material, para que o Direito Comunitário possa incorporar-se no ordenamento espanhol como direito “interno”304.
O artigo 93.º foi interpretado por parte da doutrina espanhola como uma auto-ruptura constitucional, na medida em que entendia que possibilitava a criação de direito a uma instância alheia que não entende de Constituição, que se limita a produzir normas imediatamente aplicáveis a todos os cidadãos dos Estados-membros à margem do que disponha a Constituição de cada país. O Direito Comunitário subverteria, desta maneira, o fundamento de todo o sistema de fontes, característico do Estado constitucional democrático, que como sabemos arranca da afirmação da Constituição como norma jurídica superior e de unificação de todo o ordenamento jurídico. O artigo 93.º permitiria, portanto, o nascimento de
304 Ver: PÉREZ ROYO, Javier - Curso de Derecho Constitucional. 5.ª ed.. Madrid/Barcelona: Marcial
Pons, Ediciones Jurídicas Y Sociales, S.A., 1998, p. 826 e 828-829 e também DIEZ DE VELASCO, Manuel -
direito anticonstitucional sem que o dito direito exigisse uma revisão do texto constitucional, nos termos previstos no Título X da Constituição. Esta posição não foi exclusivamente doutrinal, mas também foi a posição adoptada pelo Conselho de Estado (Decisões n.ºs 850/1991 e 412/1992) e pelo próprio Governo perante o Tribunal Constitucional (DTC de 1 de Julho de 1992) no debate suscitado sobre a necessidade de reformar ou não a Constituição antes da ratificação do Tratado de Maastricht. Com efeito, na sentença do Tribunal Constitucional n.º 28/91305, o Tribunal Constitucional definiu o alcance do artigo 93.º através de três notas distintivas: 1.ª o artigo 93.º é o fundamento constitucional último da vinculação de Espanha ao Direito Comunitário; 2.ª ele não permite esquecer que o preceito constitucional de índole orgânico procedimental se limita a regular o modo de celebração de uma determinada classe de tratados internacionais; 3.ª o artigo 93.º não dota as normas de Direito Comunitário de valor e força constitucional.
O artigo 93.º é um preceito exclusivamente formal mediante o qual se possibilita o exercício, por uma organização supranacional, de uma competência derivada da Constituição tão importante como é a criação de Direito. Mas não diz nada a respeito do conteúdo desse Direito, do seu valor e da sua compatibilidade ou não com a Constituição.
Esta doutrina da STC n.º 28/91 seria confirmada e aprofundada na decisão de 1 de Julho de 1992. O Tribunal Constitucional descartou a interpretação do artigo 93.º proposta pelo Conselho de Estado e pelo Governo e afirma de maneira peremptória o seguinte: “Em virtude do artigo 93.º as Cortes Gerais podem (…) ceder ou atribuir o exercício de competências derivadas da Constituição, não dispor da Constituição ela mesma, contrariando ou permitindo contrariar as suas determinações, pois, nem o poder de revisão constitucional é uma competência cujo exercício seja susceptível de cessão, nem a própria Constituição admite ser reformada por outra via que não seja a do seu Título X, isto é, através dos procedimentos e com as garantias aí estabelecidos e mediante a modificação expressa do seu próprio texto. Esta é a conclusão que impõe o disposto no artigo 95.º, n.º 1, (…) que pela sua generalidade é de aplicação a todo o tipo de tratados, incluídos os subscritos ao abrigo do artigo 93.º”. Constituição não há mais do que uma. Tanto antes da adesão às Comunidades Europeias como após. E não há mais Direito de natureza constitucional do que aquele que está contido na Constituição. O resto do Direito, tanto o interno como o comunitário, é “Direito infraconstitucional” (STC n.ºs 28/91 e 45/96) ou em todo o caso “não constitucional” (STC
n.º 180/93), que não pode pôr-se nunca em pé de igualdade com o Direito Constitucional. Nesta premissa tem assente toda a jurisprudência ditada pelo Tribunal Constitucional, ao longo da última década. Este é o princípio director das relações entre o Direito Comunitário e o Direito interno306.
Contudo, uma parte da doutrina espanhola, que encontrou eco na posição do Conselho de Estado, vai ao ponto de manter que o tratado de adesão (e as subsequentes revisões) podem emendar a Constituição. Esta doutrina foi rejeitada pelo Tribunal Constitucional, na sua declaração de 1 de Julho de 1992307.
12. Portugal
Portugal foi membro fundador da Organização Europeia de Cooperação Económica (O.E.C.E.) constituída, em Abril de 1948, para administrar a ajuda americana concedida pelo plano Marshall, tendo mais tarde aderido ao acordo que criou, no quadro desta organização, a União Europeia de Pagamentos, depois substituída pelo Acordo Monetário Europeu. Em 1960, foi co-fundador da Organização de Cooperação e Desenvolvimento Económico (O.C.D.E.). Em 4 de Janeiro de 1960, foi assinada a Convenção de Estocolmo que criou a Associação Europeia de Comércio Livre (E.F.T.A.), a qual pretendia apenas instituir um sistema de trocas comerciais livres, a que Portugal aderiu. Dadas as disparidades de desenvolvimento económico existentes entre Portugal e os restantes membros da E.F.T.A., este foi o único a obter um estatuto especial, o desmantelamento alfandegário mais vantajoso (20 anos) que o concedido aos restantes Estados. Portugal podia proteger as indústrias nascentes, assegurando o desenvolvimento de novas indústrias em condições competitivas308. A 22 de Julho de 1972, foram assinados dois acordos comerciais um com a C.E.E., e outro com a C.E.C.A. e respectivos Estados-membros, os quais entraram em vigor em 1 de Janeiro
306
Ver: PÉREZ ROYO, Javier - Curso de Derecho Constitucional ..., cit., p. 830-832 e também DIEZ DE VELASCO, Manuel - Instituciones de Derecho ..., cit., p. 205 e ss..
307 RUBIO LLORENT, Francisco - Constitucionalism in the “integrated” states of Europe, cit..
308 De acordo com o Anexo G, à referida Convenção, que prevê disposições especiais para Portugal,
relativas aos direitos de importação e às restrições quantitativas à exportação, o qual está previsto no artigo 38.º da mesma.
de 1973. O objectivo era o estabelecimento progressivo de uma zona de comércio livre limitada aos produtos industriais, entre Portugal e as duas Comunidades. Entretanto, naquela altura, Portugal não preenchia as condições necessárias para participar, nem no Conselho da Europa nem nas Comunidades Europeias, de acordo com os requisitos de adesão que se encontram hoje estipulados nos artigos 6.º e 49.º do Tratado da União Europeia (anteriores artigos F. e L. do Tratado da Comunidade Económica Europeia - T.C.E.E.).
Após a Revolução de 1974, embora se tenha esboçado de imediato uma aproximação tanto a uma como às outras organizações, as dificuldades sociais e económicas surgidas e a luta pelo poder também logo desencadeada desviaram a atenção dos cidadãos e dos sucessivos Governos provisórios para outros problemas. A entrada nas Comunidades justificar-se-ia não só por razões económicas e sociais mas sobretudo por razões políticas: ela seria uma garantia acrescida contra qualquer retorno antidemocrático.
A aprovação da Constituição, em 2 de Abril de 1976, pôs fim às incertezas acerca do destino do país e permitiu que alguns meses depois se pedisse a adesão ao Conselho da Europa e às Comunidades Europeias. Em 28 de Março de 1977, Portugal apresentou o seu pedido de adesão às Comunidades. Antes dessa data, a 20 de Setembro de 1976, foram assinados, em Bruxelas, o Protocolo Financeiro e o Protocolo Adicional ao Acordo de 1972. Em 19 de Dezembro de 1979, foi assinado um novo Protocolo complementar dos Acordos de 1972. Em 1978, Portugal ingressaria no Conselho da Europa, ao mesmo tempo que ratificava a Convenção Europeia dos Direitos do Homem e que aceitava a jurisdição da Comissão e do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem. Em 6 de Julho de 1978, o Conselho de Ministros das Comunidades Europeias pronunciava-se a favor da adesão, após parecer favorável da Comissão Europeia, de 19 de Maio de 1978, e de uma reflexão de conjunto sobre o problema do alargamento. As negociações de adesão de Portugal às Comunidades iniciaram-se no Luxemburgo a 17 de Outubro de 1978, tendo sido concluídas em Março de 1985. Os tratados de adesão de Portugal foram aprovados pela Assembleia da República em 10 de Julho de 1985, tendo sido publicados no Diário da República de 18 de Setembro de 1985. Em 1 de Janeiro de 1986, Portugal tornava-se membro das Comunidades309.
309 Ver: CUNHA, J. Silva e PEREIRA, Maria da Assunção do Vale - Manual de Direito Internacional Público. Coimbra: Livraria Almedina, 2000, p. 554 e ss.; pode também ver-se: MIRANDA, Jorge - O Direito
Constitucional Português da Integração Europeia - Alguns Aspectos. In “Nos 25 Anos da Constituição da República Portuguesa de 1976”. Lisboa: Associação Académica da Faculdade de Direito de Lisboa, 2001, p. 15- 63, especialmente p. 27 e ss..
O texto originário da Constituição não fazia qualquer referência à Europa e às Comunidades. Em face de determinadas normas da organização económica não faltaram vozes a sustentar a incompatibilidade entre a Constituição e o Tratado de Roma.
Mas, por um lado, a Constituição económica previa um regime económico de transição do capitalismo para o socialismo, coexistindo elementos do regime económico capitalista com elementos do regime económico socialista, por outro lado, o Tratado de Roma não deve ser lido como puro texto liberal à século XIX, esquecendo-se, por exemplo, a política agrícola e a política regional nele previstas ou por ele propiciadas. Quanto à “independência nacional”, ela não deve identificar-se com “soberania” numa acepção jurídico-formal, deve antes ser tomada como capacidade de prossecução de interesses nacionais, o que não exclui formas de integração internacional, observados os indispensáveis requisitos de igualdade.
A 1.ª revisão constitucional, efectuada pela Lei Constitucional n.º 1/82, de 30 de Setembro, eliminou todas as normas que poderiam, eventualmente, suscitar obstáculos à integração e, sobretudo310, acrescentou ao artigo 8.º da Constituição um n.º 3, nos termos do qual “as normas emanadas dos órgãos competentes das organizações nas quais Portugal participa integram-se directamente na ordem interna desde que tal efeito esteja previsto