BENS PÚBLICOS
Bens públicos: são aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de DIREITO PÚBLICO (União, Estados, DF e Municípios, e respectivas autarquias e fundações públicas).
Os bens das entidades administrativas de direito privado NÃO são bens públicos, mas podem possuir as prerrogativas dos bens públicos (em especial, a impenhorabilidade e a não onerabilidade) caso sejam empregados diretamente na prestação de serviços públicos.
Domínio eminente do Estado: poder para disciplinar todas as coisas que se situam em seu território. Expressão da soberania nacional.
Domínio público: poder de propriedade que o Estado exerce sobre o seu patrimônio (domínio patrimonial). O termo também designa o conjunto de bens públicos.
CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS
Quanto à titularidade
Federais: por exemplo, terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras; lagos e rios que banhem mais de um Estado; ilhas fluviais e lacustres nas fronteiras; ilhas oceânicas e marítimas (exceto as que sejam sede de Municípios); plataforma continental; terrenos de marinha; mar territorial; terras indígenas.
Estaduais: por exemplo, ilhas marítimas; ilhas fluviais e lacustres; terras devolutas; todos, desde que não pertençam à União.
Municipais: não há previsão na CF. Mas são municipais, como regra, as ruas e praças, e também as ilhas marítimas que sejam sede de Município (ex: Floripa e Ilhabela).
Quanto à destinação
Bens de uso comum do povo: destinam-se à utilização geral pela coletividade. O uso pode ser gratuito ou oneroso. Ex: ruas, praças, mares, praias, rios navegáveis etc.
Bens de uso especial: destinam-se à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Ex: edifícios públicos, escolas, hospitais, cemitérios públicos, terras indígenas, veículos oficiais, material de consumo etc.
Bens dominicais: não têm uma destinação pública específica; constituem o patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer renda). Ex: terras devolutas; prédios públicos desativados;
móveis inservíveis etc.
Quanto à disponibilidade
Bens indisponíveis por natureza: não têm valor patrimonial e, por isso, não podem ser alienados. Ex: bens de uso comum.
Bens indisponíveis: possuem valor patrimonial mas não podem ser alienados por estarem afetados a uma destinação pública específica. Ex: bens de uso especial.
Bens disponíves: possuem valor patrimonial e podem ser alienados, por não estarem afetados a uma destinação pública específica. Ex: bens dominicais.
Prof. Erick Alves e Prof. Sérgio Machado Bens Públicos Direito Administrativo p/ SENADO
CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS
Inalienabilidade relativa: bens públicos de uso comum e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem essa qualificação (afetados); já os dominicais (desafetados) podem ser alienados.
Impenhorabilidade: os bens públicos NÃO podem ser objeto de penhora; as dívidas da Fazenda Pública são quitadas mediante o regime de precatório.
Imprescritibilidade: os bens públicos NÃO podem ser objeto de usucapião, inclusive os dominicais.
Não onerabilidade: os bens públicos NÃO podem constituir garantia real, como hipoteca e anticrese.
AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS
Aquisição originária: não há a transmissão de propriedade; a aquisição é direta. Ex: acessão por aluvião, caça e pesca, desapropriação.
Aquisição derivada: alguém transmite um bem ao adquirente. Ex: contrato de compra e venda.
Formas de aquisição: contratos de compra e venda; usucapião; desapropriação; acessão (ex: formação de ilhas, aluvião ou construção de obras ou plantações); causa mortis (herança sem dono); arrematação (leilão de bens penhorados);
adjudicação (aquisição de bem penhorado pelo credor); resgate na enfiteuse (apenas as constituídas na vigência do antigo Código Civil).
USO DE BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES
Autorização Permissão Concessão
Ato administrativo Ato administrativo Contrato administrativo
Não há licitação Licitação prévia Licitação prévia
Uso facultativo do bem pelo particular.
Utilização obrigatória do bem pelo particular, conforme a finalidade
permitida.
Utilização obrigatória do bem pelo particular, conforme a finalidade
concedida.
Interesse predominante do particular.
Interesse público e particular são equivalentes.
Interesse público e particular são equivalentes.
Ato precário Ato precário Não há precariedade
Sem prazo (regra) Sem prazo (regra) Prazo determinado
Onerosa ou gratuita Onerosa ou gratuita Onerosa ou gratuita
Revogação a qualquer tempo sem indenização, salvo se outorgada
com prazo ou condicionada.
Revogação a qualquer tempo sem indenização, salvo se outorgada
com prazo ou condicionada.
Rescisão nas hipóteses previstas em lei. Cabe indenização, se a causa não
for imputável ao concessionário.
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Cessão de direito real de uso
Tem por objeto terrenos públicos e respectivo espaço aéreo;
Destina-se à urbanização, à edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que traduza interesse social;
Direito real, e não pessoal (pode ser transferido a terceiros);
Pode ser por prazo certo ou por prazo indeterminado;
Em regra, exige licitação na modalidade concorrência.
Cessão de uso
Colaboração entre órgãos públicos ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos;
Sempre gratuita e por prazo determinado;
Não exige licitação;
Só pode ter objeto bens dominicais.
PRINCIPAIS ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS
Terras devolutas: áreas que não são utilizadas para quaisquer finalidades. Bens dominicais.
Terrenos de marinha: faixa de 33 metros a partir do preamar médio de 1831, sujeita à influência das marés. Bens dominicais.
Terrenos reservados ou marginais: faixa de 15 metros a partir das margens das enchentes do rio, fora do alcance da influência das marés.
Terras dos índios: deve haver prévia autorização do Congresso para exploração. Bens de uso especial.
Plataforma continental: extensão das áreas continentais até a profundidade de 200 metros.
Faixa de fronteira: até 150 Km da divisa com outros países. Apenas as terras devolutas são propriedades do Poder Público.
As terras particulares sofrem restrições em nome da segurança nacional.
Prof. Erick Alves e Prof. Sérgio Machado Bens Públicos Direito Administrativo p/ SENADO
Jurisprudência
STJ – REsp 1070735/RS (10/11/2008)
TRIBUTÁRIO. AGRAVO REGIMENTAL. EXECUÇÃO FISCAL. PÓLO PASSIVO OCUPADO POR CONCESSIONÁRIA DE SERVIÇO PÚBLICO. PENHORA DE IMÓVEIS. SUBSTITUIÇÃO DE IMÓVEIS POR VEÍCULOS.
IMPOSSIBILIDADE. RAZOABILIDADE. ART. 678 DO CPC.
1. A aplicação dos arts. 10, 11 e 15 da Lei n. 6.830/80 e 656 do CPC deve ser feita com razoabilidade, especialmente quando está em jogo a consecução do interesse público primário (transporte), incidindo na espécie o art. 678 do CPC.
2. Por isso, esta Corte Superior vem admitindo a penhora de bens de empresas públicas (em sentido lato) prestadoras de serviço público apenas se estes não estiverem afetados à consecução da atividade-fim (serviço público) ou se, ainda que afetados, a penhora não comprometer o desempenho da atividade. Essa lógica se aplica às empresas privadas que sejam concessionárias ou permissionárias de serviços públicos (como ocorre no caso).
Precedentes.
3. O Tribunal de origem, soberano para avaliar o conjunto fático-probatório, considerou que eventual restrição sobre os bens indicados pela agravante comprometeria a prestação do serviço público, o que é suficiente para desautorizar sua penhora.
4. Agravo regimental não-provido.
STF – Súmula 340
340 - Desde a vigência do Código Civil, os bens dominicais, como os demais bens públicos, não podem ser adquiridos por usucapião.
STJ – REsp 425.416/DF (25/8/2009)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. OMISSÃO. NÃO- OCORRÊNCIA. TERRACAP. IMÓVEL PÚBLICO.
OCUPAÇÃO IRREGULAR. CONSTRUÇÃO DE GARAGEM A SER DEMOLIDA. INTERESSE DE AGIR SUBSISTENTE.
BENFEITORIA INDENIZÁVEL. INEXISTÊNCIA.
1. A solução integral da controvérsia, com fundamento suficiente, não caracteriza ofensa ao art. 535 do CPC.
2. A alteração da destinação da área, que permitiria, em tese, a alienação do imóvel público ao ocupante irregular (recorrente), não afasta o interesse de agir da recorrida na Ação Reivindicatória.
3. A alegada boa-fé da ocupante, que ensejaria indenização pelas benfeitorias úteis e necessárias, não pode ser aferida em Recurso Especial, pois foi afastada peremptoriamente pelo Tribunal de origem com base na prova dos autos (Súmula 7/STJ).
4. A Corte Distrital inadmitiu a indenização das alegadas benfeitorias (garagem construída) porque deverão ser demolidas, o que demonstra a inexistência de benefício em favor do proprietário reivindicante.
5. No caso de ocupação irregular de imóvel público, não há posse, mas mera detenção, o que impede a aplicação da legislação civilista relativa à indenização por benfeitorias. Precedentes do STJ.
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6. Como regra, a natureza do imóvel (público ou privado) não pode ser examinada pelo STJ com base em dissídio jurisprudencial, como pretende a recorrente. A divergência que dá ensejo a Recurso Especial refere-se à interpretação da legislação federal, e não à qualificação jurídica pura e simples de determinados bens.
7. A mais recente jurisprudência do STJ, sedimentada pela Corte Especial, reconhece a natureza pública dos imóveis da Terracap.
8. O Tribunal de origem consignou que o bem foi ocupado, por mais de oito anos, irregularmente e sem qualquer autorização expressa, válida e inequívoca da Administração, o que implica dever de o particular indenizar o Poder Público pelo uso. Incabível, portanto, o argumento recursal de ter havido condenação sem comprovação de dano.
9. Quem ocupa ou utiliza ilicitamente bem público, qualquer que seja a sua natureza, tem o dever de, além de cessar de forma imediata a apropriação irregular, remunerar a sociedade, em valor de mercado, pela ocupação ou uso e indenizar eventuais prejuízos que tenha causado ao patrimônio do Estado ou da coletividade.
10. Recurso Especial não provido.
STF – Súmula 477
As concessões de terras devolutas situadas na faixa de fronteira, feitas pelos Estados, autorizam, apenas, o uso, permanecendo o domínio com a União, ainda que se mantenha inerte ou tolerante, em relação aos possuidores.
STF – ADI 255/RS (16/3/2011)
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCISO X DO ART. 7º DA CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL. BENS DO ESTADO. TERRAS DOS EXTINTOS ALDEAMENTOS INDÍGENAS.
VIOLAÇÃO DOS ARTS. 20, I E XI, 22, CAPUT E INCISO I, E 231 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INTERPRETAÇÃO CONFORME. EXTINÇÃO OCORRIDA ANTES DO ADVENTO DA CONSTITUIÇÃO DE 1891. ADI JULGADA PARCIALMENTE PROCEDENTE. I - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, por diversas vezes, reconheceu que as terras dos aldeamentos indígenas que se extinguiram antes da Constituição de 1891, por haverem perdido o caráter de bens destinados a uso especial, passaram à categoria de terras devolutas. II - Uma vez reconhecidos como terras devolutas, por força do artigo 64 da Constituição de 1891, os aldeamentos extintos transferiram-se ao domínio dos Estados. III – ADI julgada procedente em parte, para conferir interpretação conforme à Constituição ao dispositivo impugnado, a fim de que a sua aplicação fique adstrita aos aldeamentos indígenas extintos antes da edição da primeira Constituição Republicana.
STF – RE 599.4517/RJ (29/9/2009)
EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO. IPTU. IMÓVEL DE PROPRIEDADE DA UNIÃO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE USO. POSSE PRECÁRIA. PÓLO PASSIVO DA OBRIGAÇÃO TRIBUTÁRIA. IMUNIDADE RECÍPROCA. ART. 150, VI, "A", DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. IMPOSSIBILIDADE DA TRIBUTAÇÃO. 1. O Supremo Tribunal Federal, em caso análogo ao presente, o RE n. 451.152, Relator o Ministro Gilmar Mendes, DJ de 27.4.07, fixou entendimento no sentido da impossibilidade do detentor da posse precária e desdobrada, decorrente de contrato de concessão de uso, figurar no pólo passivo da obrigação tributária. Precedentes. 2. Impossibilidade de tributação, pela Municipalidade, dos terrenos de propriedade da União, em face da imunidade prevista no art. 150, VI, "a", da Constituição. Precedentes. Agravo regimental a que se nega provimento.
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STF – RE 253.472/SP (25/8/2010)
EMENTA: TRIBUTÁRIO. IMUNIDADE RECÍPROCA. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA CONTROLADA POR ENTE FEDERADO. CONDIÇÕES PARA APLICABILIDADE DA PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL. ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. COMPANHIA DOCAS DO ESTADO DE SÃO PAULO (CODESP). INSTRUMENTALIDADE ESTATAL.
ARTS. 21, XII, f, 22, X, e 150, VI, a DA CONSTITUIÇÃO. DECRETO FEDERAL 85.309/1980. 1. IMUNIDADE RECÍPROCA. CARACTERIZAÇÃO. Segundo teste proposto pelo ministro-relator, a aplicabilidade da imunidade tributária recíproca (art. 150, VI, a da Constituição) deve passar por três estágios, sem prejuízo do atendimento de outras normas constitucionais e legais: 1.1. A imunidade tributária recíproca se aplica à propriedade, bens e serviços utilizados na satisfação dos objetivos institucionais imanentes do ente federado, cuja tributação poderia colocar em risco a respectiva autonomia política. Em conseqüência, é incorreto ler a cláusula de imunização de modo a reduzi-la a mero instrumento destinado a dar ao ente federado condições de contratar em circunstâncias mais vantajosas, independentemente do contexto. 1.2. Atividades de exploração econômica, destinadas primordialmente a aumentar o patrimônio do Estado ou de particulares, devem ser submetidas à tributação, por apresentarem-se como manifestações de riqueza e deixarem a salvo a autonomia política. 1.3. A desoneração não deve ter como efeito colateral relevante a quebra dos princípios da livre-concorrência e do exercício de atividade profissional ou econômica lícita. Em princípio, o sucesso ou a desventura empresarial devem pautar-se por virtudes e vícios próprios do mercado e da administração, sem que a intervenção do Estado seja favor preponderante. 2. SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. EXPLORAÇÃO DE SERVIÇOS DE ADMINISTRAÇÃO PORTUÁRIA. CONTROLE ACIONÁRIO MAJORITÁRIO DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTUITO LUCRATIVO. FALTA DE RISCO AO EQUILÍBRIO CONCORRENCIAL E À LIVRE-INICIATIVA. Segundo se depreende dos autos, a Codesp é instrumentalidade estatal, pois: 2.1. Em uma série de precedentes, esta Corte reconheceu que a exploração dos portos marítimos, fluviais e lacustres caracteriza-se como serviço público. 2.2. O controle acionário da Codesp pertence em sua quase totalidade à União (99,97%). Falta da indicação de que a atividade da pessoa jurídica satisfaça primordialmente interesse de acúmulo patrimonial público ou privado. 2.3. Não há indicação de risco de quebra do equilíbrio concorrencial ou de livre-iniciativa, eis que ausente comprovação de que a Codesp concorra com outras entidades no campo de sua atuação. 3. Ressalva do ministro-relator, no sentido de que “cabe à autoridade fiscal indicar com precisão se a destinação concreta dada ao imóvel atende ao interesse público primário ou à geração de receita de interesse particular ou privado”. Recurso conhecido parcialmente e ao qual se dá parcial provimento.
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Prof. Erick Alves e Prof. Sérgio Machado Bens Públicos Direito Administrativo p/ SENADO