Prof. Erick Alves Controle da Administração Pública p/tcdf Bens Públicos Prof. Erick Alves Prof. Sérgio Machado 1 de 109

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Prof. Erick Alves

Aula 14

Controle da Administração Pública p/TCDF

Bens Públicos

Direito Administrativo p/ SENADO

Prof. Erick Alves

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Prof. Erick Alves e Prof. Sérgio Machado Bens Públicos Direito Administrativo p/ SENADO

Sumário

SUMÁRIO ... 2

APRESENTAÇÃO ... 3

BENS PÚBLICOS ... 4

CLASSIFICAÇÃO DOS BENS PÚBLICOS ... 7

QUANTO À TITULARIDADE ... 7

QUANTO À DESTINAÇÃO ... 10

QUANTO À DISPONIBILIDADE ... 14

CARACTERÍSTICAS DOS BENS PÚBLICOS ... 16

INALIENABILIDADE RELATIVA ... 16

IMPENHORABILIDADE ... 18

IMPRESCRITIBILIDADE ... 19

NÃO ONERABILIDADE ... 21

AQUISIÇÃO DE BENS PÚBLICOS ... 23

FORMAS DE AQUISIÇÃO ... 23

AFETAÇÃO E DESAFETAÇÃO ... 27

USO DOS BENS PÚBLICOS POR PARTICULARES ... 29

AUTORIZAÇÃO DE USO ... 31

PERMISSÃO DE USO ... 32

CONCESSÃO DE USO ... 34

CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO ... 37

CESSÃO DE USO ... 38

PRINCIPAIS ESPÉCIES DE BENS PÚBLICOS ... 40

TERRAS DEVOLUTAS ... 40

TERRENOS DE MARINHA E SEUS ACRESCIDOS ... 41

TERRENOS RESERVADOS OU MARGINAIS ... 43

TERRAS OCUPADAS PELOS ÍNDIOS ... 44

PLATAFORMA CONTINENTAL E MAR TERRITORIAL ... 45

ILHAS ... 46

FAIXA DE FRONTEIRAS ... 47

ÁGUAS PÚBLICAS ... 48

QUESTÕES DE CONCURSO COMENTADAS ... 50

LISTA DE QUESTÕES ... 86

GABARITO ... 102

RESUMO DIRECIONADO ... 103

JURISPRUDÊNCIA ... 106

REFERÊNCIAS ... 109

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Apresentação

Este livro digital em PDF está organizado da seguinte forma:

1) Teoria permeada com questões, para fixação do conteúdo – estudo OBRIGATÓRIO

2) Bateria de questões comentadas da banca organizadora do concurso, para conhecer a banca e o seu nível de cobrança – estudo OBRIGATÓRIO

3) Lista de questões da banca sem comentários seguida de gabarito, para quem quiser tentar resolver antes de ler os comentários – estudo FACULTATIVO

4) Resumo Direcionado, para auxiliar na revisão – estudo FACULTATIVO

5) Leitura Complementar, para quem quiser aprofundar no assunto – estudo FACULTATIVO

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Bens públicos

A doutrina não é unânime ao apresentar o conceito de bem público.

Para alguns autores, o parâmetro que deve ser levado em conta é a titularidade dos bens. Nesse sentido, Hely Lopes Meirelles define bens públicos como “todas as coisas, corpóreas ou incorpóreas, imóveis, móveis ou semoventes¹, créditos, direitos e ações, que pertençam, a qualquer título, às entidades estatais, autárquicas, fundacionais e empresas governamentais”. Note que, para o autor, são bens públicos os bens pertencentes às entidades administrativas, de direito público ou privado.

Outra corrente doutrinária toma como parâmetro a finalidade a que se destinam os bens. Por esse critério, também chamado de critério da afetação ou da destinação, se o bem é pertencente a uma pessoa, de direito público ou privado, e estiver voltado à prestação de serviço público, será considerado bem público.

Há ainda quem adota um conceito que mescla os critérios da titularidade e da finalidade. É o caso, por exemplo, de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem bens públicos são os que “pertencem às pessoas jurídicas de direito público, isto é, União, Estados, Distrito Federal, Municípios, respectivas autarquias e fundações de direito público, bem como os que, embora não pertencentes a tais pessoas, estejam afetados à prestação de um serviço público”.

Em nosso ordenamento jurídico, o conceito de bem público é dado pelo Código Civil de 2002:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Portanto, segundo o art. 98 do Código Civil, só são considerados bens públicos aqueles pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, isto é, os bens de propriedade da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e das respectivas autarquias e fundações públicas de direito público.

Perceba que o Código Civil não faz nenhuma exigência quanto à destinação dos bens. Ele adota apenas o critério da titularidade, ou seja, o fator determinante para um bem ser considerado bem público é que sua propriedade esteja sob a titularidade de pessoas de direito público².

Todos os demais bens – ou seja, os bens de todas as pessoas que não sejam pessoas de direito público – são bens privados (particulares). Aí se incluem tanto os bens das pessoas da iniciativa privada como os bens das empresas públicas, das sociedades de economia mista e das fundações públicas que tenham personalidade jurídica de direito privado.

Ressalte-se que, embora os bens das entidades administrativas de direito privado sejam bens privados, a doutrina e a jurisprudência reconhecem que, caso sejam diretamente empregados na prestação de serviço

1 Semovente = dotado de movimento próprio; o termo é utilizado para designar os animais que constituem patrimônio (bovinos, ovinos, suínos, caprinos, equinos, etc.).

2 Diferentemente do conceito de Hely Lopes Meirelles, a definição do Código Civil exclui os bens das entidades administrativas de direito privado.

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público, ficam submetidos a regras características do regime jurídico dos bens públicos, especialmente a impenhorabilidade e a não onerabilidade³.

É o caso, por exemplo, dos bens da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, uma empresa pública – pessoa jurídica de direito privado – prestadora de serviço postal; os bens da empresa que estiverem sendo diretamente empregados na prestação do serviço, embora sejam bens privados, se sujeitam ao regramento aplicável aos bens públicos, não podendo ser penhorados ou onerados. Idêntico raciocínio é estendido para os bens de concessionárias e permissionárias de serviços públicos⁴.

Essa sujeição dos bens das entidades de direito privado a regras do regime público decorre do princípio da continuidade dos serviços públicos, vale dizer, serve para proteger aqueles bens considerados essenciais à prestação do serviço, visando à sua não interrupção. Tal sujeição, contudo, não transforma o bem da pessoa jurídica de direito privado em bem público. Ainda que se tornem impenhoráveis ou que não possam ser onerados enquanto estiverem afetados à prestação de um serviço público, tais bens continuam sendo privados.

Detalhando um pouco mais...

A doutrina, ao introduzir o tema bens públicos, costuma discorrer sobre os conceitos de domínio público e domínio eminente.

A expressão domínio público admite vários significados. De um lado, pode ser empregada para fazer referência aos bens que pertencem ao domínio do Estado ou que estejam sob sua administração e regulamentação. De outro lado, numa visão mais ampla, pode o domínio público ser visto como o conjunto de bens destinados à coletividade, incluindo não só os bens do patrimônio do Estado, como aqueles que servem para a utilização do público em geral (a exemplo das praças públicas). Enfim, a expressão domínio público diz respeito à prerrogativa que detém o Estado de controlar, proteger e regulamentar todos os tipos de bens públicos, incluindo aqueles que não são de sua propriedade direta (como os bens de uso comum).

O domínio eminente, por sua vez, como expressão da soberania nacional, é o poder político pelo qual o Estado submete à sua vontade todas as coisas situadas em seu território, alcançando todos os tipos de bens, públicos e privados. O domínio eminente confere ao Estado o poder de disciplinar todos os temas, áreas, atividades, bens, direitos, obrigações, etc. Enfim, tudo o que possa ser objeto de regulação pelo Direito está sujeito ao domínio eminente do Estado. É a partir do domínio eminente que o Estado pode, por exemplo, regulamentar situações relativas ao ar atmosférico ou às águas do mar.

Note que o domínio eminente não tem relação com a ideia de propriedade. O fato de o Estado regular matérias relativas ao ar atmosférico (como o controle dos níveis de poluição) não converte esse bem em propriedade do Estado.

Assim, não se pode afirmar, por exemplo, que o território nacional é propriedade da União ou da República Federativa do Brasil. É possível afirmar, tão somente, que o território nacional constitui o âmbito para o exercício do domínio eminente do Estado, o que, como dito, não importa em converter o território em bem submetido ao direito de propriedade⁵.

3 Estudaremos o que vem a ser essas características no decorrer da aula.

4 STJ – Resp 1070735

5 Lucas Furtado (2014, p. 663)

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Mas qual a diferença entre bens públicos e bens privados? Bom, basicamente, os bens públicos – corpóreos e incorpóreos, móveis e imóveis, qualquer que seja a sua utilização – estão integralmente sujeitos a regime jurídico próprio, o denominado “regime jurídico dos bens públicos”, traduzido nas características de imprescritibilidade, impenhorabilidade, não onerabilidade e na existência de restrições e condicionamentos a sua alienação⁶. São essas características protetivas (verdadeiras prerrogativas) que os diferenciam dos bens privados.

Enfim, fizemos um rápido passeio pelos vários conceitos de bem público apresentados pela doutrina. Não obstante, a definição mais aceita – e que você deve levar para a prova – é a presente do Código Civil, que restringe os bens públicos aos de propriedade das entidades de direito público. Quanto aos demais conceitos, é importante conhecê-los para não ser surpreendido(a) na prova.

Questões para fixar

1) Segundo o ordenamento jurídico vigente, são considerados públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; sendo os demais considerados bens particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

Comentário:

A assertiva reproduz o art. 98 do Código Civil. Vejamos:

Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.

A despeito da falta de uniformidade na doutrina quanto à definição de bens públicos, ora utilizando a destinação dos bens, ora a sua titularidade, o certo é que nosso ordenamento jurídico considera que são bens públicos

6 Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo (2014, p. 1000).

São bens públicos

•Bens pertencentes a pessoas jurídicas de direito público, qualquer que seja a sua utilização.

Não são bens públicos

•Bens das pessoas jurídicas dedireito privado.

•Esses bens podem estar sujeitos àsregrasdo regime jurídico dos bens públicos quando estiverem afetados à prestação de um serviço público.

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apenas aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público. Todos os demais são bens privados, inclusive os pertencentes às entidades de direito privado que prestam serviços públicos. Embora os bens destas entidades que estejam diretamente empregados na prestação do serviço se submetam ao regramento próprio dos bens públicos, incluindo as proteções características – em especial a impenhorabilidade e a não onerabilidade –, nem por isso tais bens passam a ser bens públicos. E isso pelo simples fato de pertencerem a uma pessoa jurídica de direito privado. Tais bens continuam sendo bens privados, mas com características de bens públicos.

Gabarito: Certo 2) Consideram-se bens públicos apenas os que constituem o patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, sendo eles objeto de direito pessoal ou real de cada uma das entidades federativas.

Comentário:

São bens públicos não apenas os que constituem o patrimônio da União, dos estados, do DF ou dos municípios, mas também os das respectivas autarquias e fundações públicas, ou seja, são bens públicos os que pertencem a todas as pessoas jurídicas de direito público.

Gabarito: Errado

Após essa parte introdutória, passemos ao estudo dos demais tópicos relacionados ao tema bens públicos.

Classificação dos bens públicos

Os bens públicos são tradicionalmente classificados levando-se em conta três aspectos: quanto à titularidade; quanto à destinação e quanto à disponibilidade. Vejamos.

Quanto à titularidade

Os bens públicos, quanto à pessoa titular, classificam-se em federais, estaduais, distritais e municipais, conforme pertençam, respectivamente, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.

Registre-se que os bens das entidades da administração indireta de direito público – autarquias e fundações de direito público – devem ser classificados de acordo com a vinculação destas com as entidades políticas. Por exemplo, os bens de uma autarquia estadual são bens estaduais.

Bens Federais

O art. 20 Constituição Federal enumera de forma exemplificativa os bens da União. São eles:

§ os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

§ as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

§ os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

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§ as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as de domínio dos Estados;

§ os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

§ o mar territorial;

§ os terrenos de marinha e seus acrescidos;

§ os potenciais de energia hidráulica;

§ os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

§ as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

§ as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

Note que a lista presente na CF é formada a partir de alguns critérios ligados à esfera federal, como a segurança nacional (ex: terras devolutas necessárias à defesa das fronteiras, ilhas fluviais nas zonas limítrofes com outros países), a proteção à economia do país (ex: recursos naturais da plataforma continental, potenciais de energia hidráulica, recursos minerais), o interesse público nacional (ex: terras devolutas indispensáveis à preservação ambiental, sítios arqueológicos) e a extensão do bem (ex: lagos e rios que banhem mais de um Estado).

Quanto aos recursos minerais e aos potenciais de energia hidráulica, apesar de serem de propriedade da União, o §1º do art. 20 da CF atribui aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de energia elétrica e de outros minerais no respectivo território, ou compensação financeira por essa exploração. São os chamados royalties.

Ressalte-se que a lista acima é meramente exemplificativa. A União possui outros bens além dos previstos na CF, afinal pode adquirir patrimônio de outras formas, como por meio de atos negociais (por exemplo, contrato de compra e venda, doação, permuta), desapropriação, dívida ativa, valores depositados judicialmente, dentre outros.

Vale a pena ainda acrescentar que litígios que envolvam bens públicos federais devem ser dirimidos na Justiça Federal.

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Questão para fixar

3) Os terrenos de marinha, assim como os seus terrenos acrescidos, pertencem à União por expressa disposição constitucional.

Comentário:

O quesito está correto, nos termos do art. 20, VII da CF:

Art. 20. São bens da União:

(...)

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

Gabarito: Certo

Bens Estaduais e Distritais

No art. 26, a Constituição enumera os bens dos Estados, também de forma exemplificativa:

§ as águas superficiais ou subterrâneas, fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da União;

§ as áreas, nas ilhas oceânicas e costeiras, que estiverem no seu domínio, excluídas aquelas sob domínio da União, Municípios ou terceiros;

§ as ilhas fluviais e lacustres não pertencentes à União;

§ as terras devolutas não compreendidas entre as da União.

Perceba que os bens estaduais listados na CF são, de regra, residuais em relação aos da União, ou seja, se determinado bem não possuir as características que o enquadrem na propriedade da União, ele pertencerá aos Estados. Tomemos como exemplo as terras devolutas. As terras devolutas que pertencem à União são apenas aquelas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental. Assim, se determinada terra devoluta não for indispensável a nenhuma dessas finalidades, será um bem estadual.

Bens Municipais

Os Municípios não foram contemplados na partilha constitucional de bens públicos. Porém, isso não significa que eles não possuem bens. Como regra, as ruas, praças e os jardins públicos pertencem aos Municípios.

Também integram seus bens os edifícios públicos onde funciona a administração municipal.

Ademais, com a EC 46/2005, o art. 20, IV da Constituição passou a ter a seguinte redação:

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Art. 20. São bens da União:

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;

Em síntese, o dispositivo informa que as ilhas marítimas (costeiras e oceânicas) podem pertencer aos Municípios. Isso ocorre se, na ilha, estiver localizada a sede do Município, como ocorre, por exemplo, em São Luís, Florianópolis, Vitória, Ilha de Marajó e Ilhabela.

Quanto à destinação

Considerando o objetivo a que se destinam, os bens públicos classificam-se em:

Ü Bens de uso comum do povo;

Ü Bens de uso especial;

Ü Bens dominicais.

Ressalte-se que essas três categorias de bens estão previstas no art. 99 do Código Civil, da seguinte forma:

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Art. 100. Os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar.

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Art. 103. O uso comum dos bens públicos pode ser gratuito ou retribuído, conforme for estabelecido legalmente pela entidade a cuja administração pertencerem.

Vejamos os dados mais significativos dessa classificação.

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Bens de uso comum do povo

Os bens de uso comum do povo, como o próprio nome sugere, são aqueles que se destinam à utilização geral pelos indivíduos, podendo ser usufruídos por todos em igualdade de condições, sendo desnecessário consentimento individualizado por parte da Administração para que isso ocorra. Ressalte-se que os bens de uso comum do povo podem ser federais, estaduais, distritais ou municipais.

São exemplos as ruas, as praças, os logradouros públicos, as estradas, os mares, as praias, os rios navegáveis, etc.

Nessa categoria de bens não está presente o sentido técnico de propriedade. Afinal, o ente público não pode comprar ou vender um mar ou um rio, por exemplo. Aqui, o que prevalece é a destinação pública, no sentido de sua utilização efetiva pelos membros da coletividade.

De regra, o uso dos bens de uso comum do povo é gratuito, mas pode ser oneroso, tal como na cobrança de pedágio em estradas rodoviárias ou na cobrança de estacionamento rotativo em áreas públicas (ruas e praças) pelos Municípios.

Quando existe alguma restrição sobre os bens de uso comum, não apenas a cobrança de tarifas para utilização, mas também limitações decorrentes do poder de polícia (como a proibição de tráfego de veículos com peso ou altura superiores a determinados limites), diz-se que se trata de um bem de uso comum extraordinário ou de uso especial⁷. Por outro lado, quando o bem se encontra aberto a todos de forma indistinta, sem retribuição ou maiores exigências de uso, trata-se de um bem de uso comum ordinário.

Bens de uso especial

Os bens de uso especial são todos aqueles que visam à execução dos serviços administrativos e dos serviços públicos em geral. Tais bens constituem o aparelhamento material das pessoas jurídicas de direito público utilizados para atingir os seus fins. Da mesma forma que os de uso comum do povo, podem ser federais, estaduais, distritais e municipais.

São exemplos os edifícios públicos onde se situam as repartições públicas, as escolas públicas, os hospitais públicos, as universidades, os quartéis, os cemitérios públicos, as terras reservadas aos indígenas, os veículos oficiais, o material de consumo da Administração, dentre muitos outros.

Vale a pena ressaltar que os bens de uso especial podem ser tanto móveis como imóveis.

Bens dominicais

Segundo o Código Civil, os bens dominicais são os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma dessas entidades.

Note que essa definição do Código não é nada esclarecedora, não é mesmo? Então guarde o seguinte: bens dominicais são todos aqueles que não têm uma destinação pública definida e que, por isso, constituem o

7 Os bens de uso comum podem ser submetidos a um tipo de uso especial quando existe alguma restrição a sua utilização. Cuidado, porém, para não confundir com os “bens de uso especial”, tratados no item seguinte, que são uma espécie de bem diferente dos bens de uso comum.

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patrimônio disponível do Estado (podem ser alienados para fazer renda). Sendo assim, o beneficiário direto dos bens dominicais é o próprio Estado, pois inexiste utilização imediata pelo cidadão.

São exemplos as terras devolutas e todas as terras que não possuam uma destinação pública específica; os terrenos de marinha; os prédios públicos desativados; os móveis inservíveis; a dívida ativa etc.

Os bens dominicais constituem uma categoria residual, na qual se situam todos os bens que não se caracterizem como de uso comum do povo ou de uso especial. Se o bem, portanto, serve ao uso do público em geral, ou se presta à consecução das atividades administrativas, não será enquadrado como dominical.

Fique atento !!

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, os bens de uso comum do povo e os bens de uso especial possuem como característica comum o fato de possuírem uma destinação pública, o que os diferencia dos bens dominicais, que não têm destinação pública definida. Por essa razão, segundo a autora, pode-se dizer que existem duas modalidades de bens públicos:

§ os do DOMÍNIO PÚBLICO DO ESTADO, abrangendo os de uso comum do povo e os de uso especial;

§ os do DOMÍNIO PRIVADO DO ESTADO, abrangendo os bens dominicais.

Bens de uso comum

Utilizados pela coletividade em

geral

Ex: ruas, praças, mares.

Bens de uso especial

Utilizados para a prestação de

serviços

Ex: edifícios públicos, cemitérios públicos,

veículos oficiais.

Bens dominicais

Não têm destinação pública

definida

Ex: terras devolutas, prédios públicos desativados, móveis

inservíveis.

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Questões para fixar

4) Os hospitais públicos e as universidades públicas, que visam à execução de serviços administrativos e de serviços públicos, classificam-se, quanto à sua destinação, como

a) enfiteuse.

b) bens de uso comum do povo.

c) bens dominicais.

d) bens de uso especial.

e) bens de concessão de direito real de uso.

Comentário:

Os hospitais públicos e as universidades públicas classificam-se como bens de uso especial, porque se destinam ao uso pelas entidades e órgãos da Administração Pública para a execução de atividades administrativas ou para a prestação de serviços públicos, e não ao uso pela população em geral. Evidente que toda estrutura do Estado está voltada para o atendimento dos interesses da população. No entanto, se o bem é utilizado diretamente por uma unidade administrativa qualquer, e apenas indiretamente pela população em geral, trata-se de bem de uso especial. A estrutura do hospital público, por exemplo, não pode ser pura e simplesmente utilizada pelo cidadão comum como se fosse uma praça ou uma praia. Ao contrário, essa estrutura é utilizada pelos servidores do hospital público para a prestação de um serviço à população, daí a sua caracterização com bem de uso especial.

Gabarito: alternativa “d”

5) Consideram-se bens públicos dominicais os que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal ou real de cada uma delas, os quais se submetem a um regime de direito privado, pois a administração pública age, em relação a eles, como um proprietário privado.

Comentário:

A questão está de acordo com a definição de bens dominicais presente no Código Civil. Vejamos:

Art. 99. São bens públicos:

(...)

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

Vamos aprofundar um pouco mais na análise desse artigo. A redação do inciso III não permite identificar exatamente quais bens seriam considerados bens dominicais. Tampouco o parágrafo único é esclarecedor. A doutrina, inclusive, critica bastante a redação do parágrafo único do art. 99. Lucas Furtado, contudo, ensina que a expressão “estrutura de direito privado” se refere aos bens das pessoas de direito público, ou seja, aos bens públicos. Assim, se em razão da finalidade dada aos bens pertencentes às pessoas de direito público verificar-

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se a aplicação do direito privado, ou seja, se a relação que os afeta for estruturada com base no direito privado – de que seriam exemplos os títulos da dívida pública ou os bens públicos objeto de contrato de locação ou de cessão (contratos regidos pelo direito privado) -, referidos bens são reputados dominicais. Ainda que pertencentes às pessoas de direito público, ou seja, ainda que sejam bens públicos sujeitos ao regime jurídico dos bens públicos, os bens dominicais, por não estarem afetados a uma finalidade pública, também se submetem a um regime de direito privado. Assim, por exemplo, é que a Administração pode utilizar, além das formas de direito público, também formas de direito privado para outorgar o uso privativo de bens dominicais, como a locação e o comodato.

Ressalte-se que o uso de estruturas de direito privado somente é legítimo para a utilização dos bens públicos dominicais, não sendo admissível para os bens de uso comum ou de uso especial.

Gabarito: Certo 6) Sob o aspecto jurídico, há duas modalidades de bens públicos: os do domínio público do Estado e os do domínio privado do Estado.

Comentário:

A classificação dos bens públicos definida no Código Civil toma como critério a utilização conferida ao bem. São apresentadas, conforme examinado, três categorias: bens de uso comum, bens de uso especial e bens dominicais. Maria Sylvia Di Pietro afirma que, não obstante “a classificação do Código Civil abranja três modalidades de bens, quanto ao regime jurídico existem apenas duas”. A autora apresenta, em seguida, a divisão dos bens públicos em razão do regime jurídico adotado, dividindo-os em bens de domínio público – que compreenderia os bens com alguma destinação pública específica, quais sejam, os bens de uso comum e os de uso especial – e os bens do domínio privado, categoria que abarcaria somente os bens dominicais, ou seja, aqueles sem destinação pública específica.

Gabarito: Certo

Quanto à disponibilidade

Quanto à disponibilidade, os bens públicos classificam-se em:

Ü Bens indisponíveis por natureza;

Ü Bens patrimoniais indisponíveis;

Ü Bens patrimoniais disponíveis.

Essa classificação tem por fim distinguir os bens públicos no que diz respeito à sua disponibilidade em relação às pessoas de direito público a que pertencem. Vejamos.

Bens Indisponíveis por Natureza

Os bens indisponíveis por natureza são aqueles que não ostentam natureza tipicamente patrimonial (vale dizer, não podem ser avaliados em termos monetários) e que, por isso mesmo, as pessoas que os detêm não podem deles dispor, ou seja, não podem aliená-los ou onerá-los.

São bens indisponíveis por natureza os bens de uso comum do povo, como os mares, os rios, as estradas, o espaço aéreo etc.

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Bens Patrimoniais Indisponíveis

Os bens patrimoniais indisponíveis são aqueles que, embora tenham natureza patrimonial, o Poder Público não pode deles dispor, em razão de estarem afetados a uma destinação pública específica.

Tais bens possuem caráter patrimonial porque são suscetíveis de avaliação pecuniária, ou seja, são bens que possuem valor patrimonial. Entretanto, são indisponíveis porque são efetivamente utilizados pelo Estado para alcançar os seus fins.

Enquadram-se nessa categoria os bens de uso especial, sejam móveis ou imóveis, de que são exemplo os prédios das repartições públicas, os veículos oficiais, as universidades públicas etc. Enquanto esses bens forem utilizados pela Administração para uma finalidade pública específica, serão bens patrimoniais indisponíveis.

Vale ainda destacar o art. 225, §5º da CF, que confere caráter de indisponibilidade às “terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais”. Como tais terras são utilizadas na defesa do patrimônio ambiental, vale dizer, possuem uma destinação pública específica, se enquadram na categoria dos bens de uso especial e, nessa condição, são indisponíveis.

Bens Patrimoniais Disponíveis

Os bens patrimoniais disponíveis são todos aqueles que possuem natureza patrimonial e, por não estarem afetados a certa finalidade pública, podem ser alienados, obviamente nas condições que a lei estabelecer (por exemplo, necessidade de avaliação prévia, autorização legislativa para imóveis, presença de interesse público e, em regra, licitação). Não se trata, portanto, de livre alienação, e sim de disponibilidade dentro das condições legalmente fixadas.

Os bens patrimoniais disponíveis são os bens dominicais em geral, exatamente porque esses bens não se destinam ao público em geral, nem são utilizados para o desempenho das atividades administrativas.

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Características dos bens públicos

Como já assinalado, os bens públicos se distinguem dos bens privados em razão do regime jurídico aplicável:

os bens públicos estão sujeitos a regime jurídico de direito público e os bens privados a regime jurídico de direito privado. A diferença fundamental entre esses dois regimes são algumas regras de proteção presentes no regime de direito público, a saber: a inalienabilidade relativa, a impenhorabilidade, a não-onerabilidade e a imprescritibilidade. Essas, portanto, são as principais características dos bens públicos, conforme veremos a seguir.

Inalienabilidade relativa

Costuma-se dizer que os bens públicos são inalienáveis, no sentido de que as pessoas jurídicas de direito público não podem transferir a terceiros os bens móveis e imóveis de sua propriedade. Porém essa regra não é tão rígida como parece.

Segundo o art. 100 do Código Civil, “os bens públicos de uso comum do povo e os de uso especial são inalienáveis, enquanto conservarem a sua qualificação, na forma que a lei determinar”.

O art. 101, por seu turno, dispõe que “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.

Portanto, como se nota, a inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Afinal, possuem essa característica apenas os bens de uso comum do povo e os de uso especial e, mesmo assim, apenas enquanto conservarem essa qualificação. Já os bens dominicais, que são exatamente os bens públicos que não se encontram vinculados a uma destinação específica, podem ser objeto de alienação, observados os requisitos legais. Daí porque a doutrina considera ser impróprio falar-se tão somente em inalienabilidade, sendo melhor dizer que os bens públicos possuem como característica a inalienabilidade relativa ou a alienabilidade condicionada.

• Bens afetadosNÃO podem ser alienados.

• Bens desafetadospodem ser alienados, observando as normas legais.

Inalienabilidade relativa

• Bens públicos NÃO podem ser objeto de penhora;

• As dívidas da Fazenda Pública são quitadas mediante o regime de precatório.

Impenhorabilidade

• Bens públicos NÃO podem ser objeto de usucapião, inclusive os dominicais.

Imprescritibilidade

• Bens públicos NÃO podem constituir garantia real, como hipotecae anticrese.

Não onerabilidade

(17)

Dessa forma, caso o Estado pretenda, por exemplo, alienar um imóvel em que funciona uma repartição pública (bem de uso especial), deverá primeiro retirar essa destinação específica, transformando-a num bem público dominical, para aí sim consumar a venda⁸.

A rigor, somente são absolutamente inalienáveis os bens indisponíveis por sua própria natureza, ou seja, aqueles bens que não têm valor patrimonial mensurável, como os rios, os mares e as praias.

Cabe lembrar que os requisitos para a alienação de bens públicos constam da Lei 8.666/1993, que exige demonstração do interesse público, prévia avaliação, licitação (em regra) e, caso se trate de bem imóvel, autorização legislativa (art. 17).

Por fim, esclareça-se que os bens públicos, mesmo afetados, podem ser alienados entre as entidades do Estado. Ou seja, a União, por exemplo, poderia vender ou doar um edifício a um Estado. Assim, esta característica de alienabilidade condicionada diz respeito a transações de bens públicos com particulares, não atingindo transações entre integrantes do Estado. Alguns autores, então, dizem que os bens públicos estão fora do comércio privado, mas não fora do comércio público.

Questões para fixar

7) Sendo uma das características do regime jurídico dos bens públicos a inalienabilidade, é correto afirmar que, segundo o ordenamento jurídico brasileiro vigente, todos os bens públicos são absolutamente inalienáveis.

Comentário:

A inalienabilidade dos bens públicos não é absoluta. Os bens de uso comum e dos de uso especial podem ser alienados desde que percam essa qualificação, ou seja, desde que sejam desafetados. Já os bens dominicais podem ser regularmente alienados, afinal, por definição, já são bens desafetados.

Além da desafetação, as demais condições para a alienação dos bens públicos encontram-se previstas no art. 17 da Lei 8.666/93:

Ü Alienação de bens imóveis:

§ Interesse público devidamente justificado;

§ Avaliação prévia;

§ Autorização legislativa;

§ Licitação na modalidade concorrência, ressalvadas as hipóteses previstas na Lei de Licitações, em que é admitido o leilão (art. 19, III), ou em que a licitação é dispensada.

Ü Alienação de bens móveis:

§ Interesse público devidamente justificado;

8 Veremos que, para ocorrer a desafetação, de regra, não é necessário um rito ou ato específico. Basta, por exemplo, a ocorrência de um fato administrativo, como, por exemplo, o início do processo de venda pelo Poder Público.

Os bens públicos de uso comum do povo e de uso especial são inalienáveis, porém, só enquanto estiverem afetados à destinação

pública. Logo, a partir da desafetação, os bens poderão ser alienados, observadas as

condições previstas na Lei de Licitações

(18)

§ Avaliação prévia;

§ Licitação na modalidade leilão, ressalvadas as hipóteses em que a Lei de Licitações obriga a concorrência (art. 17, §6º), ou aquelas em que a licitação é dispensada (art. 17, §2º).

Gabarito: Errado 8) Em decorrência do princípio da indisponibilidade do interesse público, não é permitido à administração alienar qualquer bem público enquanto este bem estiver sendo utilizado para uma destinação pública específica.

Comentário:

Nos termos do Código Civil, são inalienáveis os bens de uso comum e os de uso especial, enquanto conservarem essa qualificação, ou seja, enquanto estiverem sendo destinados para alguma função pública específica. Daí decorre que, se perderem essa qualificação, tais bens poderão ser alienados. A perda da qualificação recebe o nome de desafetação. Uma vez desafetados, os bens de uso comum e de uso especial passam à categoria de dominicais, e, assim, passam a integrar o patrimônio disponível do Estado.

Gabarito: Certo

Impenhorabilidade

A penhora é ato de natureza constritiva que recai sobre os bens do devedor para propiciar a satisfação do credor no caso do não cumprimento da obrigação. Ou seja, quando uma pessoa deve a outra, pode ter parte de seus bens penhorados para fazer frente à dívida. Os bens penhorados podem ser alienados a terceiros para que o produto da alienação satisfaça o interesse do credor⁹.

Os bens públicos, porém, não se sujeitam ao regime de penhora e, por esse motivo, são caracterizados como impenhoráveis. Ressalte-se que a impenhorabilidade recai, inclusive, sobre os bens dominicais.

Sendo assim, a pessoa que tiver algum crédito perante o Estado jamais poderá ter como garantia a penhora de algum bem público que ela possa vender para satisfazer a dívida.

E como então o Estado paga as suas dívidas?

De acordo com o art. 100 da Constituição Federal, as dívidas da Fazenda Pública serão, de regra, quitadas mediante a expedição de precatórios. O regime de precatórios possui como objetivo proteger o patrimônio público do regime de execução a que se submetem os bens dos particulares em geral. Assim, quando o Poder Público é condenado judicialmente a saldar uma dívida perante terceiros, ao invés de ocorrer a penhora do patrimônio público para garantir o pagamento, são consignadas dotações no orçamento com esse objetivo.

Vejamos:

9 Carvalho Filho (2014, p. 1170).

(19)

Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal, Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-se-ão exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para este fim.

Ressalte-se que há uma única exceção: estão excluídos do regime de precatórios os pagamentos de obrigações definidas em lei como de pequeno valor (art. 100, §3º).

Embora o caput do art. 100 determine que o pagamento ocorrerá exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios, o §1º do mesmo artigo dispõe que os débitos de natureza alimentícia têm preferência. Além disso, consoante o art. 100, §2º, também terão prioridade os débitos de natureza alimentícia que não ultrapassem o triplo da importância fixada em lei como “obrigação de pequeno valor” e devam ser pagos a titulares que tenham sessenta anos de idade ou mais, ou, nos termos da lei, sejam portadores de doença grave¹⁰. Para o fim de preferência no pagamento dos precatórios, consideram-se débitos de natureza alimentícia aqueles decorrentes de salários, vencimentos, proventos, pensões e suas complementações, benefícios previdenciários e indenizações por morte ou por invalidez, fundadas em responsabilidade civil, em virtude de sentença judicial transitada em julgado (art. 100, §1º).

As entidades de direito público estão obrigadas a incluir, nos respectivos orçamentos, a verba necessária ao pagamento de seus precatórios apresentados até 1º de julho, fazendo-se o pagamento até o final do exercício seguinte, quando terão seus valores atualizados monetariamente (art. 100, §5º).

As dotações orçamentárias e os créditos abertos serão consignados diretamente ao Poder Judiciário, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a decisão condenatória determinar o pagamento integral e autorizar o sequestro da quantia respectiva, a requerimento do credor, nos casos de preterimento de seu direito de precedência ou de não alocação orçamentária do valor necessário à satisfação do seu débito (art. 100, §6º).

Portanto, embora os bens públicos sejam realmente impenhoráveis, é possível ocorrer o sequestro de valores (dinheiro público) necessários à satisfação de dívidas constantes de precatórios judiciais, no caso de ofensa à ordem de pagamento ou de não alocação orçamentária dos valores correspondentes.

Imprescritibilidade

A imprescritibilidade significa que os bens públicos, seja qual for a sua natureza, são insuscetíveis de aquisição por decurso de prazo, vale dizer, não podem ser objeto de usucapião¹¹.

Dessa forma, diferentemente do que ocorre com os bens privados, mesmo que o interessado tenha a posse do bem público por determinado período, não nascerá para ele o direito de propriedade sobre esse bem. A

10 No julgamento da ADI 4.425/DF e da ADI 4.357/DF, o Supremo Tribunal Federal declarou inconstitucional a expressão “na data de expedição do precatório” constante do art. 100, §2º da CF. Dessa forma, a regra de prioridade vale inclusive para os titulares que tenham completado sessenta anos de idade após a expedição do precatório.

11 De fato, os bens públicos não estão sujeitos à usucapião; no entanto, os bens particulares de posse do Estado poderão, cumpridos os requisitos da Legislação Civil, ser objeto de prescrição aquisitiva. Em outras palavras, o Estado poderá adquirir bens de particulares por usucapião.

(20)

ocupação ilegítima em área de domínio público, ainda que por longo período, permite que o Estado formule a respectiva ação reintegratória, sendo incabível a alegação de omissão administrativa¹².

A Constituição Federal estabelece regra específica a respeito, vedando qualquer tipo de usucapião de imóveis públicos, quer localizados na zona urbana (CF, art. 183, §3º), quer na área rural (CF, art. 191, parágrafo único). Embora a CF se refira apenas aos bens imóveis, ressalte-se que a imprescritibilidade é característica tanto dos bens públicos imóveis como dos bens públicos móveis. Ademais, conforme o entendimento do STF, aplica-se também aos bens públicos dominicais¹³.

Questões para fixar

9) Consoante o disposto na CF, os bens públicos são passíveis de aquisição por meio de usucapião.

Comentário:

Ao contrário do que afirma o quesito, os bens públicos, qualquer que seja a sua qualificação – uso comum, especial ou dominical – são imprescritíveis, ou seja, não são passíveis de aquisição por meio de usucapião.

Assim, mesmo que um particular tenha a posse pacífica de um bem público por qualquer período de tempo, não adquirirá direito de propriedade sobre esse bem.

Gabarito: Errado 10) A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público.

Comentário:

Trata-se de verbete da jurisprudência do STJ. Vejamos:

REsp 146.367

Ementa: INTERDITO PROIBITÓRIO. OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA, PERTENCENTE À COMPANHIA IMOBILIÁRIA DE BRASÍLIA TERRACAP. INADMISSIBILIDADE DA PROTEÇÃO POSSESSÓRIA NO CASO. A ocupação de bem público, ainda que dominical, não passa de mera detenção, caso em que se afigura inadmissível o pleito de proteção possessória contra o órgão público. Não induzem posse os atos de mera tolerância (art. 497 do CC/1916 ). Recurso especial não conhecido.

Esse entendimento decorre da imprescritibilidade dos bens públicos, que os protege de ser objeto de usucapião. Assim, em caso de ocupação irregular, não se admite a ação de proteção possessória contra o órgão público, ou seja, ação judicial com vistas a discutir a posse do bem.

Gabarito: Certo

12 Inclusive, para o STJ, a ocupação irregular, sem qualquer autorização da Administração, implica para o particular o dever de indenizar o Poder Público pelo uso, além de indenizar eventuais prejuízos que tenha causado ao patrimônio público do Estado ou coletividade (STJ – REsp 425.416)

13 Súmula 340.

(21)

Não onerabilidade

Onerar um bem significa deixá-lo como garantia para o credor no caso de inadimplemento da obrigação¹⁴. Exemplos de direitos reais de garantia sobre a coisa alheia são o penhor, a hipoteca e a anticrese (Código Civil, art. 1.419).

Os bens públicos não podem ser gravados com esse tipo de garantia em favor de terceiros. Afinal, como dito, a própria Constituição contemplou o regime de precatórios para o pagamento dos créditos contra a Fazenda Pública. Dessa forma, o credor do Poder Público não pode ajustar garantia real sobre bens públicos, sob pena de nulidade da garantia.

Detalhando um pouco mais...

É importante ressaltar que os bens públicos podem ser objeto de oneração, desde que não se tenha por fim a constituição de direito real de garantia. Ou seja, a não onerabilidade não é absoluta.

É admitida, por exemplo, a oneração com direitos reais de fruição. Outro exemplo está na Lei 11.079/2004 (parceria público-privada), cujo art. 6º, IV autoriza a Administração outorgar direitos sobre bens públicos dominicais a título de contraprestação do parceiro público para o privado (art. 6º).

Já o art. 16 autoriza a União a constituir o Fundo Garantidor de Parceiras Público-Privadas – FGP, podendo, para tanto, integralizar bens imóveis dominicais, entre outros meios.

Questões para fixar

11) Em relação ao regime jurídico dos bens públicos, a doutrina de Direito Administrativo destaca a característica da:

A) inalienabilidade, segundo a qual os bens dominicais não podem ser, em qualquer hipótese, alienados;

B) impenhorabilidade, segundo a qual os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora;

C) imprescritibilidade, segundo a qual os bens públicos não podem ser objeto de usucapião, exceto os de uso especial;

D) onerabilidade, segundo a qual os bens públicos podem ser gravados com hipoteca e anticrese em favor de terceiros;

E) licitação, segundo a qual todos os bens públicos só podem ser adquiridos mediante prévio procedimento licitatório.

Comentário:

a) Errada. O art. 101, do Código Civil, dispõe que “os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei”.

b) Correta. Os bens públicos não se sujeitam ao regime de penhora e, por esse motivo, são caracterizados como impenhoráveis.

14 Carvalho Filho (2014, p. 1172)

(22)

c) Errada. De fato, conforme o Código Civil:

Art. 102. Os bens públicos não estão sujeitos a usucapião.

Repare que a exceção para bens de uso especial, criada pela alternativa, não existe.

d) Errada. De acordo com a característica da não onerabilidade, os bens públicos não podem ser gravados com hipoteca e anticrese em favor de terceiros.

e) Errada. Licitação não é uma das características dos bens públicos, até porque eles podem ser adquiridos (e alienados) sem procedimento licitatório.

Gabarito: alternativa B

(23)

Aquisição de bens públicos

O Poder Público pode adquirir bens para o seu patrimônio de diversas formas. Esses bens geralmente são privados, mas quando adquiridos pelas pessoas públicas convertem-se em bens públicos.

A doutrina ensina que existem dois tipos de aquisição de bens públicos:

Ü Aquisição originária Ü Aquisição derivada

Na aquisição originária não há a transmissão de propriedade por qualquer manifestação de vontade. A aquisição é direta, ou seja, não existe um proprietário anterior do bem. Exemplo de aquisição originária é o da acessão por aluvião, em que a margem ribeirinha se amplia em razão da ação das águas. A pesca e a caça também propiciam a aquisição originária dos animais.

Já na aquisição derivada alguém transmite um bem ao adquirente mediante certas condições por eles estabelecidas. Exemplo de aquisição derivada é a que resulta de contrato de compra e venda¹⁵.

Dito isso, vamos aprender, de forma sucinta, as principais formas de aquisição de bens públicos, nos valendo, para tanto, dos ensinamentos de Carvalho Filho.

Formas de aquisição

Contratos

Como qualquer particular, o Estado pode celebrar contratos para adquirir bens. Além dos contratos de compra e venda, o Poder Público também pode celebrar contratos de doação, de permuta e de dação em pagamento.

Assim, por exemplo, é possível que uma entidade privada faça doação de bens ao Município ou que um contribuinte em débito com tributos estaduais celebre com o Estado um ajuste de dação em pagamento.

Ingressando no acervo das pessoas de direito público, tais bens passarão a ter a qualificação de bens públicos.

Ressalte-se que os contratos de aquisição de bens podem ser tanto de direito privado como de direito público. Os contratos de doação e dação em pagamento, por exemplo, são contratos de direito privado. Já a compra de bens móveis necessários aos fins administrativos se caracteriza como contrato administrativo, ou seja, trata-se de um contrato de direito público.

Por fim, cabe anotar que a aquisição de bem imóvel objeto do contrato, mesmo se efetivada pelo Poder Público, se sujeita a registro no cartório do Registro de Imóveis, sem o que a transferência da propriedade não se consuma. Em outras palavras, os contratos não transferem por si mesmos a propriedade, sendo necessário, ainda, o registro no cartório.

Usucapião

Embora os bens públicos não possam ser objeto de usucapião, é perfeitamente possível que as pessoas de direito público (União, Estados, DF, Municípios e respectivas autarquias e fundações públicas) adquiram bens por

15 Carvalho Filho (2014, p. 1174)

(24)

usucapião. Basta que sejam observados os requisitos legais exigidos para os particulares em geral, como a posse do bem por determinado período, a boa-fé e a sentença declaratória da propriedade. Esses bens, uma vez consumado o processo aquisitivo, tornar-se-ão bens públicos.

Desapropriação

Desapropriação é o procedimento pelo qual o Poder Público, fundado na necessidade pública, utilidade pública ou interesse social, compulsoriamente, transfere para si a propriedade de terceiro, mediante justa e prévia indenização.

Os bens desapropriados transformam-se em bens públicos tão logo ingressem no patrimônio do ente expropriante.

Registre-se que a doutrina classifica a desapropriação como forma originária de aquisição de propriedade, porque não provém de nenhum título anterior.

A desapropriação é forma originária de aquisição de

bens públicos.

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Acessão

A acessão é forma de aquisição de bens prevista no Código Civil, pela qual passa a pertencer ao proprietário tudo o que aderir à propriedade, revelando um acréscimo a esse direito.

A acessão pode efetivar-se, por exemplo, pela formação de ilhas, por aluvião¹⁶ ou pela construção de obras ou plantações.

Assim, por exemplo, caso se forme uma ilha num rio de propriedade da União, tal ilha será um bem federal.

Igualmente haverá aquisição de bem federal se a União tiver propriedade ribeirinha e nela ocorra o aluvião ou, ainda, se o ente construir ou plantar em um terreno seu, hipótese em que adquirirá a propriedade das construções e plantações por acessão. Repare que, em todos esses casos, temos exemplos de aquisições originárias, pois os bens não são adquiridos de um terceiro.

Aquisição causa mortis

Dispõe o art. 1.822 do Código Civil que “a declaração de vacância da herança não prejudicará os herdeiros que legalmente se habilitarem; mas, decorridos cinco anos da abertura da sucessão, os bens arrecadados passarão ao domínio do Município ou do Distrito Federal, se localizados nas respectivas circunscrições, incorporando-se ao domínio da União quando situados em território federal”.

Ademais, o art. 1.844 do Código consigna que “não sobrevivendo cônjuge, ou companheiro, nem parente algum sucessível, ou tendo eles renunciado a herança, esta se devolve ao Município ou ao Distrito Federal, se localizada nas respectivas circunscrições, ou à União, quando situada em território federal”. Assim, os bens oriundos desse tipo de herança “sem dono” passam a qualificar-se como bens públicos.

Note que não é correto apontar o Poder Público como herdeiro, ou que ele adquire a propriedade por força de herança. Porém, se os herdeiros não forem identificados, os bens que compõem a herança poderão ser incorporados ao patrimônio público.

Arrematação

Arrematação é o meio de aquisição de bens através da alienação de bem penhorado, em processo de execução, em praça ou leilão judicial. Nada impede que as pessoas de direito público participem dos processos públicos de alienação de bens penhorados e sejam vitoriosas no oferecimento do lance. Os bens adquiridos por esse sistema também se classificam como bens públicos.

Adjudicação

A adjudicação assemelha-se à arrematação, pois se constitui na aquisição de bens penhorados e praceados.

A diferença é que o adquirente, na adjudicação, é credor da pessoa proprietária dos bens. Desse modo, situando- se as pessoas de direito público na posição de credoras, podem requerer que lhes sejam adjudicados os bens praceados e, assim, adquirir-lhes a propriedade.

Resgate na enfiteuse

16 Aluvião é o fenômeno pelo qual as águas vão vagarosamente aumentando as margens dos rios, ampliando a extensão da propriedade ribeirinha.

(26)

Enfiteuse era o direito real sobre a coisa alheia, pelo qual o uso e o gozo do bem (domínio útil) pertenciam ao enfiteuta; ao proprietário (ou senhorio direto) cabia apenas a nua propriedade (propriedade abstrata). O antigo Código Civil disciplinava o instituto, mas o Código vigente não mais incluiu a enfiteuse entre os direitos reais. Não obstante, manteve as já existentes, que continuam reguladas pelo Código anterior (art. 2.038¹⁷).

Dentre as regras que disciplinavam a enfiteuse, uma referia-se ao resgate, situação jurídica que permitia ao enfiteuta, após o prazo de 10 anos, consolidar a propriedade, pagando ao senhorio direto determinado valor previsto em lei. Assim, se o enfiteuta for pessoa de direito público – considerando os direitos reais constituídos antes do novo Código Civil –, poderá ela efetuar o resgate por meio do devido pagamento ao senhorio direito;

dessa forma, passará a ter a propriedade do bem que até então era privado.

Aquisição ex vi legis

Trata-se de formas de aquisição previstas em normas de direito público, não enquadradas nos regimes usuais de aquisição de bens.

Uma dessas modalidades é a que ressai dos loteamentos. A lei que regula o parcelamento do solo urbano¹⁸ estabelece que algumas áreas dos loteamentos serão reservadas ao Poder Público, as quais constituirão as ruas, as praças, os espaços livres e, se for o caso, as áreas para a construção de prédios públicos. A aquisição desses bens dispensa qualquer instrumento especial, ingressando automaticamente na categoria dos bens públicos.

Outra forma é o perdimento de bens. Nessa categoria se enquadra, por exemplo, a perda, em favor do Poder Público, dos bens obtidos ilicitamente por condenados pela prática de crimes ou de atos de impropriedade administrativa.

A reversão nas concessões de serviços públicos também importa a aquisição de bens pelas pessoas públicas.

No caso, a reversão consiste na transferência ao poder concedente dos bens do concessionário empregados na execução do serviço, após o término do contrato de concessão.

Por fim há a figura do abandono, em que o proprietário exclui o bem de sua propriedade sem manifestação expressa de vontade; simplesmente se desinteressa dele. Diz a lei civil que o imóvel abandonado, não se encontrando na posse de outrem, “poderá ser arrecadado, como bem vago, e passar, três anos depois, à propriedade do Município ou à do Distrito Federal”, caso se trate de imóvel urbano (art. 1.276) ou à da União, se imóvel rural (art. 1.276, §1º).

17 Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei no 3.071, de 1o de janeiro de 1916, e leis posteriores.

§ 1o Nos aforamentos a que se refere este artigo é defeso:

I - cobrar laudêmio ou prestação análoga nas transmissões de bem aforado, sobre o valor das construções ou plantações;

II - constituir subenfiteuse.

§ 2o A enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial.

18 Lei 6.766/1979

(27)

Afetação e desafetação

A destinação dos bens públicos pode ser modificada ao longo do tempo. Um bem que hoje possui uma destinação pública específica amanhã pode não ter mais, e vice-versa. É aí que entram os institutos da afetação e da desafetação.

Se um bem está sendo utilizado para determinado fim público, seja diretamente pelo Estado, seja pelos particulares em geral, diz-se que o bem está afetado a determinado fim público. Por exemplo: uma praça, como bem de uso comum do povo, se estiver sendo utilizada pela população, será considerada um bem afetado ao fim público; da mesma forma, um prédio em que funcione um hospital público também estará afetado a um fim público, na qualidade de bem de uso especial.

Ao contrário, caso o bem não esteja sendo utilizado para qualquer destinação pública, diz-se que está desafetado. Por exemplo: um imóvel do Município que não esteja sendo utilizado para qualquer fim é um bem desafetado de fim público; uma viatura policial recolhida ao depósito como inservível igualmente se caracteriza como bem desafetado. Os bens desafetados, a bem da verdade, são bens dominicais.

Ocorre que os bens públicos não necessariamente permanecem para sempre na mesma categoria em que foram classificados em decorrência da sua destinação. Se o bem está afetado e passa a desafetado, ocorre a desafetação; se, ao revés, o bem está desativado, sem utilização, e passa a ter uma finalidade pública, tem-se a afetação.

Um exemplo para ilustrar o assunto¹⁹: um prédio onde haja uma Secretaria de Estado em funcionamento pode ser desativado para que o órgão seja instalado em local diverso. Esse prédio, como é lógico, sairá de sua categoria de bem de uso especial e ingressará na de bem dominical. A desativação do prédio implica sua desafetação. Se, posteriormente, no mesmo prédio, for instalada uma creche organizada pelo Estado, haverá afetação, e o bem, que estava na categoria dos dominicais, retornará a sua condição de bem de uso especial. Outro exemplo é o da desestatização (privatização), que também pode render ensejo à desafetação.

Ressalte-se que até mesmo os bens de uso comum do povo podem sofrer alteração em sua finalidade. Uma praça pública, por exemplo, pode desaparecer em razão de alteração no projeto urbanístico.

A afetação e a desafetação possuem especial repercussão na alienabilidade dos bens públicos, pois, como visto, os bens de uso comum do povo ou de uso especial que possuem alguma destinação pública, ou seja, os bens afetados, não podem ser alienados. Por outro lado, caso os bens de uso comum e os de uso especial venham a ser desafetados, isto é, venham a perder sua finalidade pública específica, serão convertidos em bens dominicais, e, como tais, poderão ser alienados.

Importante destacar que a afetação e a desafetação podem ocorrer de diferentes formas, especialmente em decorrência da:

§ Edição de uma lei: por exemplo, lei que converta terra devoluta (bem dominical) em terreno de preservação ambiental (bem de uso especial);

§ Prática de um ato administrativo: por exemplo, decreto do Prefeito que determina a instalação, em prédio desativado (bem dominical), de creche municipal (bem de uso especial);

19 Carvalho Filho (2014, p. 1167).