A REVOLUÇÃO DE ABRIL E A NOVA GERAÇÃO DE POLITICAS SOCIAIS

acentuadas; os anos de transição deram origem a um salto modesto na tendência orçamental para a previdência, mas a democracia não gerou uma viragem orçamental permanente.” (Esping, 1993, p. 603).

Também Mozzicafreddo (1992), na análise ao Estado – Providência em Portugal, salienta que este se estruturou, institucionalmente, em volta do modelo universalista, contudo analisando as medidas que foram implementadas ao longo dos tempos a sua evolução tendeu para um modelo instrumental e seletivo revelando que as politicas sociais, equacionadas como resposta às solicitações imediatas da população, revela-se, no nosso caso, descontinuo e fragmentado o que resulta em parte pelas “pressões e

assimetrias do poder dos grupos sociais quer dos recursos públicos” (idem, p. 60).

3.2. A REVOLUÇÃO DE ABRIL E A NOVA GERAÇÃO DE POLITICAS SOCIAIS

No seguimento da revolução de Abril de 1974, a Constituição de 1976 aponta, já, para uma democracia desenvolvida e estabelecida quando se universalizam os direitos e se alargam os direitos sociais, culturais e políticos. Santos (1994) considera, aliás que a constituição é um dos passos mais importantes para a criação de um pacto social em Portugal. É nesta altura que se institui o direito ao trabalho, à assistência material no desemprego, ao salário mínimo, à segurança Social, à proteção na saúde, educação habitação e cultura. É nesta altura, também que se reconhece a importância das instituições particulares de solidariedade social as quais são regulamentadas e sujeitas a protocolos com o Estado, e dos sindicatos.

Alguns autores (Santos e Ferreira, 2003; Rodrigues, 2010) afirmam que até à década de 80, Portugal centra a sua intervenção num modelo social-democrata baseado no pressuposto de que todos os indivíduos são cobertos pelo regime não-contributivo, pelo contributivo ou pela ação social. Santos, salienta mesmo que e o papel ativo que o Estado teve na promoção de atores sociais “ao estilo social-democrata” foi o segundo passo, após constituição de 76, para a criação de um pacto social.

Em 1984 é, então, criado o Conselho Permanente de Concertação Social composto por seis representantes do Estado, seis dos trabalhadores e seis da confederação empresarial o qual tem amplas funções consultivas sobre as políticas económicas, fiscais e monetárias.

A integração de Portugal na União Europeia, na década de 80, traz a Portugal uma maior estabilidade política (Rodrigues, 2010), reforçando-se o protagonismo e autonomia do Estado e dando-se continuidade às reformas político-institucionais. Na opinião de Santos (2003) o ano da entrada de Portugal na UE representa o fim daquilo a que denomina de “Estado Paralelo”20_{, o qual se deveu à estabilidade governamental, ao} impacto da entrada dos fundos estruturais e de coesão e por mudanças na legislação laboral, dando como exemplo a entrada em vigor, no ano de 1989, da Lei que permitiu os contratos a prazo.

As políticas sociais viriam, segundo o mesmo autor, a conhecer dois grandes períodos: um que decorre entre 1986 e 1995, onde o PSD governou com maioria absoluta e onde as reformas possuíram duas orientações principais: a proteção e promoção do emprego e a reestruturação das empresas e setores económicos em crise, período que veio a conhecer várias medidas com objetivo de transformar a Segurança Social num elemento chave de emprego e reestruturação económica. O segundo período inicia-se em 1995 com a vitória do PS nas eleições e onde se inicia, para o autor, um novo ciclo no Estado-Providência português, caracterizado pelo regresso do modelo social-democrata universalista, e a adoção de programas “from-welfare-to-workfare”, iniciado nos Estados Unidos, e que em Portugal tem a sua expressão com a implementação do Rendimento Mínimo Garantido em 1996.

20_{O Estado Paralelo é definido por Santos como “uma discrepância mais ou menos pronunciada entre os quadros legais e as}

práticas sociais, entre o que dizem a lei e o Estado, enquanto aplicador formal da lei, e o que ocorre na realidade por omissão, conivência ou tolerância do Estado, quando não por iniciativa do próprio Estado”( Santos Boaventura S. 2001, disponível em ”( Santos Boaventura S. 2001, disponível em https://www.ces.uc.pt/opiniao/bss/015.php).

Em 2001 o PNAI refere que a consciência de que existem situações, decorrentes da modernização, de “nova pobreza” foi determinante para que se tenha desenvolvido em Portugal uma nova geração de políticas sociais ativas orientadas, precisamente, para o reforço da inclusão e efetivadas por um conjunto de novas medidas e metodologias de intervenção, de que o Rendimento Mínimo Garantido é o exemplo mais expressivo, a par do aumento substancial em cerca de 120% das despesas sociais. No referido documento a inclusão é concebido como sendo “um processo duplo de transformação das estruturas

e das instituições sociais, económicas, políticas e culturais no sentido de as tornar capazes de acolher todas as pessoas, em função das suas necessidades específicas e de permitir a realização dos seus direitos, criando as oportunidades necessárias e as condições de capacitação para o assumir pleno dos seus deveres e responsabilidades para consigo próprios” (PNAI, 2001, p. 4).

Para Rodrigues (2008) o acesso às formas de participação, enquanto mecanismo condicionador da inclusão social, é diferenciado consoante os grupos sociais e suas características. É desta forma que as políticas públicas surgem como fator importante de compensação dos grupos sociais mais vulneráveis e de equilíbrio entre estes e a restante sociedade, e nesta lógica elas deverão ser tão multidimensionais quanto a multidimensionalidade dos fenómenos que as politicas visam combater.

Na verdade, caracterizando-se, no seu início, por um forte cariz assistencialista, tendo o Estado uma postura muito centralizada e burocrática (Hespanha, 2008), as políticas sociais em Portugal, conheceram, a partir dos anos 80/90, uma nova dimensão onde se privilegia a descentralização do Estado e se potencia, não só o papel do cidadão como agente ativo das medidas preconizadas, como também das próprias organizações da sociedade civil, enquanto parceiros fundamentais e mobilizadores das políticas sociais, e com quem se partilham responsabilidades na execução das medidas e no alcance de resultados. A intervenção que daqui resulta, baseia-se em projetos com quem o Estado partilha a sua concretização com outros parceiros. Nas palavras do autor “o cidadão

torna-se um agente ativo e competente com quem o Estado negoceia o formato das medidas e define os direitos e as obrigações” (ibidem, p.3).

Neste processo de descentralização, as autarquias assumem um papel preponderante, e trazem às políticas uma dimensão local que, de acordo com Hespanha se traduzem pelo envolvimento de níveis “inferiores de governação” na gestão e desenvolvimento de projetos nacionais, disfrutando de uma maior margem de manobra na execução das

mesmas. No entanto, reforça o autor, as autarquias apesar de gozarem de legitimidade politica, sujeitas que estão ao escrutínio democrático, não têm uma tradição na intervenção social o que se pode traduzir num risco elevado de partidarização das políticas.

Por sua vez o Estado, apesar de deter conhecimento e experiência na intervenção social, não goza de uma boa imagem pública, além de que a sua resposta é muitas vezes burocrática. Para além deste problema de legitimidade social que reduz a eficácia das parcerias, Pedro Hespanha aponta, ainda, o problema de cooperação interinstitucional, ou seja a falta de uma tradição de cooperação e parceria entre os vários parceiros, ao qual se vem juntar um outro problema ligado à não envolvência dos parceiros sempre que não se verifiquem os pressupostos básicos para a parceria. Por último há ainda a ter em conta a falta de recursos, pois muitas vezes os parceiros dependem das transferências financeiras do Estado e, ainda, aquilo a que chama Problema de participação dos

cidadãos, os quais não podem ser representados, por falta de legitimidade dos parceiros.

A este propósito Gonçalves (2011, p. 256) defende a ideia de “Políticas públicas

contextualizadas, atentas às especificidades culturais, sociais e económicas, atentas à participação dos cidadãos, capazes de transformar as estruturas e os discursos oficiais externos, a partir dos usos recontextualizados pelos atores locais”.

Na esteira deste pensamento, Cardim, Mota, & Pereira (2011), reforçam esta ideia de uma nova geração de políticas sociais que se caracterizam pelo seu carácter ativo, em detrimento de uma vocação mais assistencialista. Para estes autores, estas políticas, para além de mais facilmente promoverem uma efetiva inserção sócio-profissional dos beneficiários são, ainda, responsáveis pela amenização do clima de contestação social por parte dos contribuintes e pela promoção de práticas de responsabilidade cívica. Para tal as medidas de resposta aos problemas deverão ser claras e ajustadas às situações que as originaram e às especificidades dos destinatários. Estes autores salientam, igualmente o recurso a parcerias articuladas de outros sectores para além do Estado consubstanciando -se o uso do conceito de “welfare system, em detrimento do welfare state”.

Para Cardoso (20002), as políticas sociais ativas assumem uma dimensão de

coordenação, conceito que em Portugal se designa de Partenariado ou trabalho em

parceria definido como “estruturas e modos, mais ou menos formalizados, de

resposta concertada, face aos problemas emergentes e de contribuir para o desenvolvimento local” (idem, p. 85). Para a autora a coordenação deve-se estabelecer-se quer nos domínios de intervenção da política social, quer em vários níveis de atuação: central, regional, local, atores públicos e privados, e situa-se a três níveis: ao nível político onde a análise dos resultados da coordenação se centra nas medidas, e programas que são a tradução dos objetivos; Ao nível das instituições onde se espera que a coordenação produza um aumento da capacidade de oferta de serviços integrados; e ao nível dos indivíduos onde as respostas deverão traduzir uma melhor situação das pessoas em situação de exclusão.

Inscrevem-se, nesta nova geração de políticas ativas, o Rendimento Mínimo Garantido (agora Rendimentos Social de Inserção) e o Programa Especial de Realojamento, cijo esclarecimento filosófico e operativo se fará no capítulo seguinte, no qual se interpreta a inclusão social da comunidade cigana de Vila Real por inferência destas políticas.

3.3. A CAMINHO DA INCLUSÃO: MEDIDAS LEGISLATIVAS DIRIGIDAS A