(x1000) PRIVADA (x1000) ESTADUAL (x1000) PRIVADA (x1000) 1996 133 40 337 51 2001 216 39 417 50 2002 229 39 408 50 2005 236 40 409 56 2010 208 35 420 56 2011 210 35 417 61 2012 211 37 416 64 2013 228 37 411 64
Fonte: MEC/INEP, Censo Escolar (2013).
A dependência administrativa estadual de Santa Catarina e do Paraná demonstraram comportamentos semelhantes quando apresentaram uma matrícula de 200 e 400 mil estudantes, respectivamente, no mesmo período. Todavia, percebe-se que há variação no número de matrículas nos referidos Estados, ora registrando crescimento, ora decrescimento. O crescimento da matrícula nos dois Estados, não apresenta crescimento linear. Como o maior número de matrículas nos dois Estados se encontra na dependência administrativa estadual, um maior número de professores também se concentram nesta dependência, como mostra a tabela 9.
Tabela 9: Distribuição dos professores do Ensino Médio dos Estados de Santa
Catarina e Paraná por dependência administrativa – federal/estadual/municipal/privada – (2013)
Federal Estadual Municipal Privada
Paraná 0,16% 85,37% - 14,47%
Santa Catarina 0,30% 81,41% 0,81% 17,48% Fonte: MEC/INEP, Censo Escolar (2013).
Os dados das tabelas 8 e 9 apontam que há concentração de matrículas e de professores na rede estadual de ensino dos Estados citados. Esta concentração evidencia a responsabilidade dos Estados, disposta na CF de 1988, em seu Art. 211º, inciso 3, que afirma que “os Estados e o Distrito Federal atuarão prioritariamente no Ensino Fundamental e Médio. E a união?
A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 211, declara que a colaboração entre as diferentes instâncias federadas ocorre desde o momento inicial de organização dos sistemas de ensino. Em seu parágrafo único especifica papéis diferenciados: a União atuará junto aos Estados, Distrito Federal e Municípios para prestar assistência técnica e financeira com a finalidade de desenvolvimento de seus sistemas de ensino e o atendimento prioritário à escolaridade obrigatória (WERLE, 2010, p. 3).
A EC nº 14/96, ao complementar o referido Art. 211º da CF de 1988, explicitou as funções da União:
Art.211.
§ 1º A União organizará o sistema federal de ensino e o dos Territórios, financiará as instituições de ensino públicas federais e exercerá, em matéria educacional, função redistributiva e supletiva, de forma a garantir equalização de oportunidades educacionais e padrão mínimo de qualidade do ensino mediante assistência técnica e financeira aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.
O espaço da União está diferenciado do estabelecido aos demais entes federados, “cabendo-lhe assistir aos demais e atuar, considerando critérios, de forma a redistribuir, suprir e equalizar” (WERLE, 2010). A União teve e tem um caráter suplementar às necessidades do atendimento à Educação Básica (CURY, 2008).
A LDB – Lei nº 9.394/96 traz várias sinalizações a respeito do regime de colaboração. Em seu Art. 5º indica o acesso à educação como responsabilidade dos Estados e do Municípios, cabendo à União procedimentos de assistência.
Art.10 Os Estados incumbir-se-ão de: [...], II – definir, com os Municípios, formas de colaboração na oferta do Ensino Fundamental, as quais devem assegurar a distribuição proporcional das responsabilidades, de acordo com a população a ser atendida e os recursos financeiros disponíveis em cada uma dessas esferas do poder público; [...] VI – assegurar o Ensino Fundamental e oferecer, com prioridade, o Ensino Médio a todos que o demandarem, respeitado o disposto no art. 38 desta lei;
[...];
Art. 11. Os Municípios incumbir-se-ão de: [...] V – oferecer a Educação Infantil em creches e pré-escolas, e, com prioridade, o Ensino Fundamental, permitida a atuação em outros níveis de ensino somente quando estiverem atendidas plenamente as necessidades de sua área de competência e com recursos acimados percentuais mínimos vinculados pela Constituição Federal à manutenção e desenvolvimento do ensino; [...] Parágrafo único. Os Municípios poderão optar, ainda, por se integrar ao sistema estadual de ensino ou compor com ele um sistema único de Educação Básica.
Este marco legal estabeleceu a atribuição de cada ente federado com as etapas da Educação Básica. O regime de colaboração é uma expressão que ilustra a autonomia das diferentes instâncias do Governo e a cooperação entre estas no tocante à educação escolar e à valorização dos professores.
Pressupõe-se que o regime de colaboração seja o princípio de não somente efetivar o direito a educação, mas também de efetivar a qualidade do ensino. Todavia, o regime de colaboração prevê, apesar da divisão de competências entre os níveis de governo, a necessidade de existir um entrosamento entre os entes federados, para que possam ser atendidos os sérios problemas do setor educacional, incluso o de seus professores (RAMOS, 2013).
O Estado vem se eximindo do seu lugar e deixando de fazer o que os principais países fizeram no final do século XX, a implantação dos Sistemas Nacionais de Educação (SAVIANI, 1998).
O Brasil foi retardando essa iniciativa e, com isso, foi acumulando um déficit histórico imenso no campo educacional, em contraste com os países que implantaram os respectivos sistemas nacionais de ensino tanto na Europa e América do Norte como na América Latina como o ilustram os casos da Argentina, Chile e Uruguai. Estes equacionaram o problema na passagem do século XIX para o XX. O Brasil já ingressou no século XXI e continua postergando a dupla meta sempre proclamada de universalizar o Ensino Fundamental e erradicar o analfabetismo (SAVIANI, 2009, p.16).
Saviani (2009) aponta que é a implantação dos Sistemas Nacional de Educação é possível cumprindo-se o Art. 8º da LDB: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino”. Este artigo traz de forma muito indicativa como os entes federados devem proceder quanto à organização de seus sistemas e a coordenação e articulação da educação nacional (WERLE, 2010).
Todos os entes federados estão comprometidos com a organização, em regime de colaboração, dos respectivos sistemas de ensino. Ou seja, os sistemas de ensino não são unidades autônomas em si, mas em mútua interação e articulação. Os sistemas municipais de ensino não são enclaves no sistema estadual de ensino e estes não o são no sistema federal de educação. O regime de colaboração, pode-se compreender, implica em ações de convergência e colaboração de diferentes direções, originárias dos diversos entes federados (WERLE, 2010, p. 3).
Saviani (2009) define sistema como “[...] unidade de vários elementos intencionalmente reunidos de modo a formar um conjunto coerente e operante. Para se ter um sistema educacional são necessários alguns elementos como: consciência dos problemas, conhecimentos da realidade e a formulação da teoria educacional. Ramos (2013, p. 5) afirma que Sistema Nacional de Educação é “o produto intencional da junção de elementos diferentes, pensados para solucionar determinados problemas relativos à educação escolar”.
Saviani (2009) aponta quatro obstáculos para a implantação do Sistema Nacional de Educação no Brasil desde a época dos jesuítas. São eles: financeiro, política educacional, referencial teórico e referencial legal.
O texto constitucional prescreve “sistemas” de ensino, no plural. O reconhecimento de que cada ente tem autonomia de organizar os próprios sistemas de ensino, conduz a uma transferência de dever, de atribuições. O fato de se ter um sistema (no singular) não tira a autonomia dos demais entes federados (RAMOS, 2013).
No que se refere à construção do Sistema Nacional de Educação propriamente dito, o ponto de referência é o regime de colaboração entre a União, os Estados/Distrito Federal e os Municípios, estabelecido pela Constituição Federal. A implementação do regime de colaboração implicará uma repartição das responsabilidades entre os entes federativos, todos voltados para o mesmo objetivo de prover uma educação com o mesmo padrão de qualidade a toda a população brasileira. Assim, deixam de ter sentido os argumentos contra o sistema nacional baseados no caráter federativo que pressupõe a autonomia de Estados e Municípios. O regime de colaboração é um preceito constitucional que, obviamente não fere a autonomia dos entes federativos. Mesmo porque, como já afirmei, sistema não é a unidade da identidade, mas unidade da variedade. Logo, a melhor maneira de preservar a diversidade e as peculiaridades locais não é isolá- las e considerá-las em si mesmas, secundarizando suas interrelações. Ao contrário, trata-se de articulá-las num todo coerente, como elementos que são da mesma nação, a brasileira, no interior da qual se expressam toda a sua força e significado (RAMOS, 2013, p. 6).
Ao organizar um sistema nacional de educação ficam estabelecidos os procedimentos do regime de colaboração, “formas de colaboração, de modo a assegurar a universalização do ensino obrigatório” (Inciso 4º do Art. 211º da CF de 1988), definindo competências para cada ente federado.
O regime de colaboração é uma expressão técnica que ilustra a autonomia das diferentes instâncias do Governo e a cooperação entre estas no tocante à educação escolar e que pressupõe a descentralização como princípio de, não somente, efetivar este direito, mas também a qualidade do ensino (RAMOS, 2013).
O termo “regime de colaboração” aparece 21 vezes no texto da Lei nº 13.005 de 25 de junho de 2014. Porém, é forçoso registrar que após vinte e seis anos de vigência da Constituição Federal e de sua previsão de materialização de um regime de colaboração, uma parte das citações ainda ficaram no terreno das boas intenções (ARAÚJO, 2014, p.61).
Mesmo admitindo possíveis limites, avanços relevantes na busca pela criação de um sistema de colaboração entre os entes da federação estão inscritos, por exemplo, no Art. 7ª da Lei nº 13.005/14 diz que: “A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das Metas e à implementação das estratégias objeto deste Plano”. No caput do artigo é repisada a necessidade da atuação conjunta dos entes federados para o alcance das Metas e Estratégias do plano e o inciso 5 apresenta a obrigação de organizar “[..] uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios”. O inciso 6 afirma que “O fortalecimento do regime de colaboração entre os Estados e respectivos Municípios incluirá a
instituição de instâncias permanentes de negociação, cooperação e pactuação em cada Estado”
A falta de regulamentação do regime de colaboração gerou dois fenômenos nocivos ao equilíbrio federativo e à garantia do direito à educação. De um lado, houve clara sobrecarga de alguns entes federados, especialmente os Municípios, que assumiram mais responsabilidades do que previsto na Constituição (a oferta do Ensino Fundamental é exemplar) e tais atribuições não foram acompanhadas de alocação de recursos proporcionais. De outro lado, houve concorrência entre Estados e Municípios e uma relação de subordinação da esfera municipal, fruto do padrão de relacionamento político existente em muitas unidades da federação (ARAÚJO, 2014, p.63).
A educação manteve um formato desconcentrado de funcionamento, pois “os princípios proclamados pela Constituição ficam sumariamente relativizados ao sabor do entendimento político dos governos de turno em cada unidade federada” (ABICALIL, 2002, p. 256). Apenas recentemente a discussão sobre um SNE voltou a ganhar força, quando o novo PNE, no seu Art. 13º, estabeleceu um prazo para que esta lacuna seja superada.
Art. 13º O poder público deverá instituir, em lei específica, contados 2 (dois) anos da publicação desta Lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das Diretrizes, Metas e Estratégias do Plano Nacional de Educação.
Em diversas estratégias do PNE (2014-2024) a questão do regime de colaboração se apresenta. No geral, mesmo que exista previsão constitucional clara de a qual ente federado cabe a responsabilidade pelo provimento educacional de dada etapa ou modalidade, a capacidade do ente em cumprir a Meta ou Estratégia estabelecida no plano é insuficiente para que a mesma se concretize. Assim, cabe ajuda dos demais entes federados (ARAÚJO, 2014).
A União arrecada mais do que Estados e Municípios somados, mas é responsável por aproximadamente 20% do investimento em educação. É necessário dividir a conta (ALVES; PINTO, 2011). Com articulação de todos os entes federados em prol de um mesmo propósito, existe a possibilidade de democratizar o acesso e a permanência no Ensino Médio e valorizar os professores (SAVIANI, 2013), vislumbrando a sua qualidade e universalização.
No âmbito específico do trabalho docente, o que inclui os trabalhadores e as condições em que realizam suas atividades, os Estados e Municípios ficam responsabilizados pela Educação Básica e têm autonomia para estabelecerem as
carreiras e formas de remuneração dos docentes. Seus professores são contratados e submetidos a distintas possibilidades de formação, salário, carreira e condições de trabalho (COSTA; OLIVEIRA, 2011). Importa considerar que a discussão sobre as condições de formação, trabalho e emprego dos docentes do Ensino Médio, ainda que apresentem baixa atratividade em geral, comportam diferentes situações nas 27 redes públicas estaduais, incluindo o Distrito Federal, em que estão inseridos (COSTA, 2013).
O Distrito Federal, por exemplo, entre os entes federados, é o que cumpre na íntegra a Lei 11.738/08, que trata do Piso Salarial Profissional Nacional – PSPN. Um professor com uma carga horária de 40 horas/semana tinha, em 2014, com nível médio um vencimento de R$ 2.919,79 e remuneração de R$ 3.795,73. Com licenciatura plena tinha um vencimento de R$ 3.695,93 e uma remuneração R$ 4.804,71. Esses professores têm garantida 37% da sua carga horária para hora- atividade.
A valorização do professor, como política, está entre os princípios da CF de 1988, quando declara ser esta condição necessária na garantia do padrão de qualidade da educação pública brasileira O PNE para o próximo decênio traz a valorização do professor como uma das prioridades dentre as vinte Metas propostas (MEDEIROS, 2014). Entre estas Metas destacam-se as de número 15, 16, 17 e 18, á referenciadas, que trazem em seus textos estratégias a serem implementadas na busca da valorização do professor no Brasil.
A Meta 15 da Lei nº 13.005/14, que institui o PNE para o próximo decênio, trata da formação do professor da Educação Básica.
Meta 15: Garantir, em regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo de 1 (um) ano de vigência deste PNE, política nacional de formação dos profissionais da educação de que tratam os incisos I, II e III do caput do Art. 61 da Lei no 9.394, de 20 de dezembro de 1996, assegurado que todos os professores e as professoras da Educação Básica possuam formação específica de nível superior, obtida em curso de licenciatura na área de conhecimento em que atuam.
A referida Meta traz um conjunto de 13 estratégias que preveem que no prazo de um ano, deverá ser institucionalizada a política nacional de formação dos profissionais da educação, com vistas a ampliar as possibilidades de formação. Cursos e programas devem ser implementados para que os docentes não licenciados ou licenciados em outra área diversa de sua atuação, que estejam em efetivo exercício, tenham formação específica em sua área de atuação.
A preocupação com a formação dos professores também é exposta na Meta 16 (estratégia 16.2), quando afirma o sentido de [...] “consolidar política nacional de formação de professores e professoras da Educação Básica, definindo diretrizes nacionais, áreas prioritárias, instituições formadoras e processos de certificação das atividades formativas”.
Estes dados demonstram que a formação para o trabalho docente, grande questão levantada na LDB – Lei nº 9.394/96, PNE (2001-2011) e agora no PNE (2014-2024), ainda está por ser resolvida. A formação é considerada elemento central na consolidação da qualidade da educação pública
A tabela 10 apresenta a realidade da formação dos professores que atuam na Educação Básica brasileira.
Tabela 10: Formação dos professores da Educação Básica no Brasil (2013)
Atual (%)
Professores da Educação Básica com Curso Superior 74,8
Professores da Educação Básica com Licenciatura 65,4
Professores dos anos finais do Ensino Fundamental com Licenciatura na área em que atuam
32,8
Professores do Ensino Médio com Licenciatura na área em que atuam
48,3
Fonte: MEC/INEP, Censo Escolar (2013).
Em 2013, apenas 74,8% tinham Curso Superior e 65,4% tinham licenciatura. Esses dados expressam que dos 74,8% dos professores com curso superior, 9,4% não possui licenciatura. A LDB – Lei nº 9.394/96 define que todo professor deve ser formado em pedagogia ou em curso de licenciatura para lecionar
nos anos finais do Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
Observa-se que 67,2% dos professores que lecionam nos anos finais do Ensino Fundamental, e 51,7%, no Ensino Médio, não possuem licenciatura na área em que atuam. Faz-se necessário garantir a formação específica por meio de cursos de licenciatura nestas áreas.
Os aspectos relacionados à valorização dos professores, sobretudo sua formação, articulam-se com o desafio de universalizar o Ensino Médio com qualidade social e estão contemplados na Meta 15 da Lei nº 13.005/14, como referido. Retomar a expansão da matrícula do Ensino Médio nas escolas públicas
67,2% (EF) e 51,7% (EM) sem licenciatura na área em que atuam
estaduais implica ampliar o número de professores com licenciatura na disciplina que lecionam como propõe a referida Meta.
O Art. 35 da LDB – Lei nº 9.394/96, inciso IV, determina que o Ensino Médio deve ter como uma das suas finalidades “a compreensão dos fundamentos científico-tecnológicos dos processos produtivos, relacionando a teoria com a prática, no ensino de cada disciplina”. Implicitamente, aponta que o professor contribua para que os sujeitos da aprendizagem adquiram a capacidade de aprender e de relacionar a teoria com a prática em cada disciplina do currículo. Para tanto, este precisa de formação adequada.
A formação de professores brasileiros ocorre basicamente em cinco formatos institucionais distintos, de acordo com o documento referência da CONAE- 2010:
a) nas escolas normais, que ainda oferecem o curso de magistério/normal de nível médio;
b) nas universidades que oferecem os cursos de licenciatura que oferecem o curso de pedagogia e complementação pedagógica dos demais cursos de licenciatura;
c) nas IES, ou seja, centros universitários, faculdades integradas centros que oferecem licenciatura em geral;
d) nos institutos superiores de educação, criados pela LDB para funcionarem no interior das IES e assumirem a formação inicial e continuada de professores;
e) Nos centros federais de educação tecnológica ou institutos federais de educação, ciência e tecnologia que podem ofertar cursos de licenciatura, além de licenciatura específica para educação profissional (CONAE, 2010, p. 64).
A formação inicial é regulamentada pelas Diretrizes Curriculares da Pedagogias e das Licenciaturas dispostas na LDB – Lei nº 9.394/96, sendo que até 2009 a formação de professores que atuariam na Educação Básica dar-se-ia através de cursos de nível superior de acordo com os seus artigos 61 e 63, regulamentados por meio de Decreto n° 3.276/99. Contudo, a Lei n°12.014/09 sancionada para definir as categorias de trabalhadores que devem considerar profissionais da educação, representou um retrocesso no que havia sido estabelecido anteriormente. Esta Lei deu nova redação ao Art. 61º citado, permitindo que os professores sejam formados em nível médio ou superior para o exercício da docência na Educação Infantil, no Ensino Fundamental e no Ensino Médio.
Este ordenamento legal também vai de encontro à Meta 15 da Lei nº 13.005/14. A normativa se contrapõe às discussões realizadas em torno da proposta de PNE que propõe o regime de colaboração para que todos os professores da
Educação Básica possuam formação em nível superior e no componente curricular que lecionam.
No âmbito do presente estudo, importa considerar a formação inicial dos docentes que trabalham no Ensino Médio da dependência administrativa estadual no Estado de Santa Catarina. Pode-se observar que 9,04% dos professores do Ensino Médio não possuem nenhum tipo de curso superior. Já no Paraná este percentual é de 0,25%, consideravelmente menor. O percentual de professores licenciados no Estado de Santa Catarina é de 84,61%, menos 8,19% que no Estado do Paraná como pode ser visualizado na tabela 11.
Tabela 11: Escolaridade dos professores do Ensino Médio Regular nos
Estados de Santa Catarina e Paraná (2013)
SANTA CATARINA PARANÁ
Nº PROFESSORES % Nº PROFESSORES % Fundamental Completo 5 0,04% - - Ensino Médio/Magistério 164 1,29% 14 0,05% Ensino Médio 979 7,71% 55 0,20% Ensino Superior sem
licenciatura 805 6,34% 1927 6,95%
Ensino Superior com
licenciatura 10737 84,61% 25720 92,80%
12690 100% 27716 100%
Fonte: MEC/INEP, Censo Escolar (2013).
No Estado do Paraná, quase toda a totalidade de professores possui curso superior, 99,75%, enquanto no Estado de Santa Catarina esse percentual cai para 90,95%, uma diferença de 8,8%. Os percentuais apresentados do Estado de Santa Catarina apontam que a formação dos docentes não condiz com o que se espera de uma educação de qualidade social. A respeito da maioria dos professores possuírem formação em nível superior, ainda persistia, em 2013, um número expressivo de professores que não possuíam licenciatura. Os dados apontam a
99,75% dos professores do PR possuem curso superior, enquanto que em SC este percentual é de 90,95% 9,04% dos professores de SC
não possuem nenhum curso superior, enquanto que no PR, este percentual é de 0,25%
possibilidade de ser professor do Ensino Médio sem ter licenciatura, graduação e, até mesmo, Ensino Médio. A presença expressiva de professores sem formação adequada para lecionar no Ensino Médio explicita a ausência de valorização do professor nos Estados de Santa Catarina e Paraná.
Este cenário de desvalorização do professor se agrava quando, ao desagregar os dados do censo escolar de 2013 relativos à formação, constata-se que em vários componentes curriculares mais de 50% dos professores do Ensino Médio não possuíam licenciatura nas disciplinas sob sua responsabilidade. Mesmo considerando que um número expressivo de professores do Ensino Médio em 2013 possuía licenciatura, em muitos casos seus cursos não lhes habilitam lecionar as disciplinas sob sua responsabilidade.
Importa considerar a presença expressiva de professores do Ensino Médio sem habilitação no componente curricular que lecionam. Na tabela 12 está