Segunda Etapa

A segunda etapa do estudo consistiu em avaliar os conselhos municipais de saúde quanto à dinâmica deliberativa e o desenho institucional e analisar a percepção dos conselheiros acerca da participação social nos conselhos de saúde:

a) Foram realizadas observações participante, com uso de diário de campo, das reuniões ordinárias e extraordinárias dos conselhos no

período de junho a dezembro 2012. Foram acompanhadas ao todo 21 reuniões. Durante as visitas aos conselhos foram solicitados documentos como regimento interno, atas das reuniões, composição dos conselhos, relatórios das conferências de saúde. A técnica para o exame dos documentos (regimento interno, atas das reuniões, relatórios das conferências de saúde), bem como do diário de campo das reuniões ordinárias e entrevistas em profundidade com os presidentes dos conselhos municipais de saúde fundamentou-se na análise de conteúdo, que teve por objetivo descobrir os temas que compõem uma comunicação, sendo a presença ou ausência de determinado conteúdo significativo para o preenchimento dos quadros de avaliação multidimensional dos conselhos municipais de saúde. A avaliação multidimensional de conselhos municipais de saúde baseia-se na análise da dinâmica deliberativa, na análise do desenho institucional (condicionantes endógenos). Cada tipo de análise é composto por indicadores como exposto nos quadros abaixo:

Quadro 1 - Análise da dinâmica deliberativa e seus indicadores

Debates face a face

Identificação dos temas e dos atores (sexo e segmento que representam no conselho), visando caracterizar o debate do ponto de vista das razões, temas apresentados e igualdade de participação entre os diferentes segmentos.

Igualdade na apresentação de razões

Todos que participam da deliberação devem ter igual oportunidade de apresentar suas razões: apresentar questões para a agenda, propor soluções, oferecer razões, iniciar o debate, voz efetiva na decisão dentre outras.

Ausência de coerção

Devem ser asseguradas as liberdades fundamentais (de consciência, opinião, expressão e associação) e as propostas não devem ser constrangidas pelas normas. A decisão deve decorrer das razões apresentadas e testadas e não de influências extra políticas emanadas de assimetria de poder, riqueza ou outro tipo de desigualdade social.

Interatividade e reciprocidade de

discurso

Presença de debates, nos quais diferentes atores opinam sobre um dado assunto.

Discordância entre os participantes

Contestação de ideias. Manifestação de conflitos na produção de acordos por meio do diálogo, apontando para o potencial auto reflexivo do conflito na construção de interesses comuns.

Publicidade

O espaço social em que deve ocorrer a deliberação, os procedimentos e os meios de debate e da decisão e a natureza das razões oferecidas devem ser públicos e coletivos.

Informação ampliada sobre os assuntos

Presença de comissões e conferências de saúde.

Conclusividade

A deliberação deve gerar decisão racionalmente motivada, decorrente de razões que são persuasivas para todos.

Análise do desenho institucional: condicionantes endógenos (grau de institucionalização, de democratização e representação).

Quadro 2 - Grau de institucionalização e seus indicadores

Tempo de existência da lei de criação e do regimento interno em vigor.

Estrutura organizacional como: mesa diretora, secretaria executiva, comissões temáticas e previsão de conferências municipais.

Frequência das reuniões ordinárias.

Quadro 3 - Grau de democratização e seus indicadores

Composição

Número e distribuição das cadeiras entre os segmentos do governo e sociedade civil (usuários, prestadores de

serviços, gestores e trabalhadores). Processo

decisório

Regras de votação, definição da pauta e tomada de decisão.

Presença de

comissões Tem a função de qualificar cognitivamente o debate. Previsão de

conferências

Possibilita a troca de informação entre os atores com perspectivas diversas, qualificando a atuação dos conselheiros.

Quadro 4 - Grau de representação e seus indicadores Existência de uma pluralidade de

segmentos representados

Definição de entidades que têm assento nessas instituições e número de cadeiras destinadas a cada segmento.

Existência de regras sobre as formas como adquirem

representação nessas instituições

As formas como estas definições ocorrem.

b) Entrevista em profundidade com os presidentes dos conselhos municipais cujo tema foi participação social. Para tanto, foi elaborado um roteiro de entrevista composto por questões norteadoras embasadas nas categorias de participação social como demonstra o quadro a seguir:

Quadro 5 - Roteiro de entrevista em profundidade

Categorias da Participação Social Questões norteadoras

Definição de participação social em saúde: ao longo dos anos houve uma mudança qualitativa na forma de participação.

1- Para você o que é participação social em saúde? Ou o que você entende por participação social em saúde?

Níveis de participação (Bobbio, Matteuci & Pasquino, 1991): a presença (forma menos intensa); a ativação (desenvolve atividades); e a participação (contribui para uma decisão política).

2- Como é a sua participação social em saúde? Descreva-a.

Objetivos da participação: a participação pode assumir um caráter instrumental, pragmático, altruísta ou orgânico, características estas que em certos momentos podem coexistir, interagir, e, inclusive, fundir-se ou opor-se.

3- O que te motiva a ser conselheiro? Ou quais são as suas motivações para participar do conselho?

Condicionantes da participação: fatores inerentes ao sujeito como os fatores culturais (idade, sexo, camada social, grau e tipo de instrução) e os fatores psicossociais (normas e valores); ponderações sobre os custos e benefícios desta participação; bem como o regime político da sociedade em que se inserem as instâncias de participação.

4- Em sua opinião, de que forma a sua história de vida contribuiu ou influenciou na sua decisão de participar do conselho?

5- De que forma o conselho favorece a sua participação?

Categorias da Participação Social Questões norteadoras

Efetividade deliberativa: expressa na

institucionalização dos

procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação pública e inclusiva, na proposição de novos temas, na decisão sobre as políticas públicas e no controle sobre essas ações.

6- Em sua opinião, há interesse dos gestores no funcionamento do conselho de saúde e na participação social na definição de políticas públicas? (Quem institui)

7- Que tipos de

organizações/movimentos sociais têm inserção no conselho? (Quem participa)

8- Quais seriam as motivações dos conselheiros para participação?

9- De que forma a capacidade de comunicação dos participantes e o conhecimento técnico interfere nos processos deliberativos?

Desenho institucional: configurações e regras específicas que modelam o funcionamento dos conselhos.

10- Qual a frequência das reuniões? 11- Como é definida a pauta das reuniões? E quem participa dessa definição?

12- Como é a estrutura organizacional do conselho?

13- Quais as organizações são convidadas para compor o conselho? 14- Como é o processo de escolha dos conselheiros?

15- Como ocorre o processo de tomada de decisão pelo conselho? Há regras? Quais? Há presença de comissões?

Categorias da Participação Social Questões norteadoras

Representatividade política: representatividade dos indivíduos que atuam em nome da sociedade civil nos conselhos.

16- Como é o processo de escolha dos conselheiros por suas organizações de base?

17- De que maneira esses conselheiros oriundos de diferentes organizações influenciam os processos de tomada de decisão? 18- Os conselheiros repassam às suas bases decisões do conselho? Do mesmo modo, informam o conselho, as proposições de sua base? (Publicidade das ações do conselho e processo de influência comunicativa)

Categorias da Participação Social Questões norteadoras

Verificar a vocalização das demandas de saúde da comunidade pelos conselhos de saúde no processo de regionalização à luz do Decreto 7508/2011, do COAPS e do Plano de Ação das Redes Temáticas.

19- O conselho de saúde tem participado do processo de regionalização, com base no Decreto 7508/2011 que trata da organização do SUS em redes de atenção à saúde? De que maneira?

20- O conselho de saúde tem participado da elaboração do Contrato Organizativo da Ação Pública da Saúde (COAPS) que prevê a definição de metas e indicadores, de recursos financeiros e a responsabilização de cada ente Federado na região de saúde? Se sim, de que maneira?

21- Em caso afirmativo, o conselho de saúde consegue vocalizar as demandas de saúde da comunidade no processo de regionalização?

22- Essas demandas são levadas em consideração na elaboração da COAPS?

23- O conselho de saúde participa da elaboração do Plano de ação das redes temáticas (rede materno- infantil-Rede cegonha; rede de urgência e emergência - RUE; rede de atenção psicossocial - RAPS; rede de pessoa com deficiência)? Se sim, de que maneira?

24- As demandas da comunidade são contempladas no plano de ação das redes temáticas?

As entrevistas foram realizadas em salas isoladas, com o consentimento dos presidentes e com agendamento prévio. Posteriormente foram transcritas pela própria pesquisadora. Para análise do conteúdo das entrevistas foi utilizado o software ALCESTE versão 2012 (Analyse Lexicale par Contexte

base em operações estatísticas, o software efetua uma análise lexical e semântica de palavras (dados textuais), visando sintetizar e organizar as informações mais importantes do texto. Apoiando-se no teste de qui-quadrado sobre unidades textuais, o programa identifica dissimilaridades e similaridades, o que lhe permite efetuar agrupamentos linguísticos de unidades textuais semelhantes. Esta operação sobre os dados textuais redunda em uma Classificação Hierárquica Descendente (CDH), graficamente apresentada na forma de uma árvore denominada dendograma, a qual indica os eixos, as classes lexicais e suas oposições. O dendograma possibilita visualizar a relação entre as classes (que varia de 0 a 1) e qual a contribuição de cada classe (em porcentagem) para o conjunto do corpus avaliado (Camargo, 2005; Leão-Almeida, 2009).

Dessa forma, para a formatação do corpus foi criado um arquivo digitado no Word, salvo no formato txt. As linhas de comando foram digitadas sempre antes de cada conteúdo semântico da entrevista, com o intuito de separar cada Unidade de Contexto Inicial (UCI), que diz respeito às respostas que os atores sociais mencionaram frente às perguntas norteadoras. Nas linhas de asteriscos ou de comando foram digitadas as variáveis descritivas (gênero, idade, escolaridade, profissão e segmento que representa no conselho) (Camargo, 2005).

Após a formatação do corpus, procedeu-se a análise no software

ALCESTE, que envolve quatro etapas operacionais: etapa A: Leitura do texto e

cálculo dos dicionários; etapa B: Cálculo das matrizes de dados e classificação das unidades de contexto elementar (UCE´s); etapa C: Descrição das classes de UCE´s; etapa D: Cálculos complementares (Camargo, 2005).