SISTEMA FEDERATIVO: ASPECTOS TEÓRICOS

O federalismo é um sistema político e de organização territorial que constituí um Estado como soberano e que compartilha poderes entre os entes federados e é caracterizado da seguinte forma:

No Estado Federativo, vigora, em princípio, a colaboração e o compartilhamento no processo de tomada de decisão entre a União e os demais entes federados, todavia, cada um dos níveis de governo mantém a sua autonomia. É valido ressaltar que os entes federados não são nações independentes, tampouco, somente instâncias

administrativas. Trata-se, então, de um sistema político em que são distribuídos os poderes e as funções entre o governo central e os governos regionais, compartilhando tarefas articuladas entre si, com um objetivo comum (CABRAL NETO, 2014, p. 44).

De tal modo, para atender esses aspectos alguns elementos são essenciais para que seja efetivado um pacto de sistema federativo, como as relações intergovernamentais, regime de colaboração e a coordenação federativa. Assim sendo, o Brasil adotou o sistema federativo como forma de Estado, tendo o governo como república e o regime político a democracia, que foram instituídos pela Constituição Federal (CF) de 1988. O artigo 1º menciona que “A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito” (BRASIL, 1988, p. 01). Além disso, veda qualquer proposta de emenda que vise abolir a forma federativa de Estado, conforme o artigo 60, parágrafo 4º e inciso I.

A Constituição Federal de 1988 (CF/88) foi um marco na reorganização do federalismo brasileiro, uma vez que definiu um sistema mais claro de transferências constitucionais de recursos públicos entre as esferas governamentais, com vistas a possibilitar que estados e municípios executassem políticas públicas para a garantia de suprimento de necessidades básicas da população sob sua responsabilidade. Além disso, trouxe como novidade o reconhecimento dos municípios como entes federados dotados de autonomia político-administrativa, com o mesmo status jurídico que tem os estados e União (CRUZ, 2009, p. 86).

Para atender este propósito definido pela Carta Magna, o artigo 18 estabeleceu que o modo de organização política administrativa é formado no total de 5.597 entes federativos, a União, os 26 estados, o Distrito Federal e os 5.570 municípios, de maneira intergovernamental, autônoma e sujeito aos direitos e sanções decorrentes do exercício das atribuições como ente federativo (IBGE, 2018). Na figura 2, apresentamos o mapa político e regional do território brasileiro.

Figura 2 – Mapa regional com a divisão dos Estados do território brasileiro

O Estado brasileiro, na sua trajetória histórica, política e social, após a redemocratização no ano de 1988, vem se constituindo na dinâmica política administrativa do federalismo, a qual prevalece articulada com a interdependência a partir de uma regulamentação centrada no governo federal. Nesses termos, permanece um desequilíbrio no que se refere a autonomia dos estados e municípios diante da União.

Nessa perspectiva, o Estado federativo, no Brasil, tem adotado diversos contornos e arranjos políticos e territoriais que foram sendo construídos ao longo da história. Desse modo, uma das principais características do sistema federalista é a flexibilidade, o que pode ser exemplificado pela sucessão entre centralização e descentralização política e econômica, constatada nos períodos de intervenção militar e, depois, na redemocratização do país (CABRAL NETO, 2014, p. 51).

Como aspecto basilar instituído e ainda em construção pelo pacto federativo trata-se da cooperação com a repartição de competência destinada às unidades subnacionais, que são os estados e os municípios, os quais tem sido o alicerce para a organização política, administrativa e financeira no território brasileiro.

Tal padrão coloca no centro da agenda a construção de mecanismos de coordenação/cooperação que incluam os estados e os municípios bastante heterogêneos, tanto do ponto de vista econômico-tributário quanto do político social. O modelo assumido, no país, justifica-se na perspectiva de equilibrar os conflitos existentes na federação, de buscar o comedimento de poderes entre a União e os Estados membros por meio de práticas de colaboração e distribuição de competências, de forma planejada e com objetivos comuns (CABRAL NETO, 2014, p. 52).

Assim sendo, foram estabelecidas matrizes de competências dos e entre os entes federativos, sendo de aspecto comum e concorrente.

Competências são modalidades de poder das quais se servem os órgãos ou entidades estatais para realizar suas funções. Dividem-se em legislativa e administrativa, em que a competência legislativa é a capacidade de estabelecer normas gerais e leis em sentido estrito. A competência administrativa (ou material) cuida da atuação concreta do ente, ou seja, dos atos administrativos (ARAÚJO, 2010, p. 234).

A competência comum apresenta-se como uma condição de igualdade para o compartilhamento de responsabilidade para execução de funções administrativas com atuação simultânea e de maneira conjunta, mas sem excluir o compromisso de cada ente federativo, ou seja, todos exercem as atividades de forma cumulativa de maneira a dar materialidade ao regime de colaboração entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.

A competência concorrente se constitui das disposições dos atos legislativos, em que os entes federativos indistintamente podem legislar cumulativamente sobre materiais de sua

atribuição ou de predominância do interesse, porém, sem sobreposição a uma decisão da União (ARAÚJO, 2010).

A Constituição Federal de 1988 definiu a base do Estado federativo brasileiro a partir de uma estrutura cooperativa de repartição de competências, em que, relativamente ao aspecto jurídico-político, coexistem competências exclusivas, privativas, concorrentes e comuns entre os entes federados, tanto nos aspectos legislativos, quanto nos aspectos administrativos, as chamadas competências materiais. As competências materiais podem ser exclusiva (art. 21, CF/88) e comum, cumulativa ou paralela (art. 23, CF/88); as competências legislativas podem ser exclusivas (art. 25, §§ 1º e 2º, CF/88); privativas (art. 22, CF/88); concorrentes (art. 24, CF/88) e suplementar (art. 24, § 2º, CF/88) (ARAÚJO, 2010, p. 234).

Nesse sentido, o artigo 23 da CF/88 define como competência comum para a União, os Estados e Municípios com a partilha das mesmas responsabilidades das áreas fundamentais e dos direitos sociais, como: a saúde, (inclusive a que envolve a proteção e a garantia das pessoas com deficiência), educação, cultura, alimentação, habitação, saneamento básico, combate à pobreza, dentre outros.

No parágrafo único, desse artigo 23, havia como previsão uma lei complementar de fixação de normas com a definição dos modos de cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento das políticas sociais em âmbito nacional. Mas, uma alteração desse dispositivo legal pela Emenda Constitucional Nº 53, que ampliou para criação de leis complementares, assim deixou a menção da unicidade jurídica.

Cruz (2009), menciona a necessidade da regulamentação desse artigo 23 da CF/88 para que ocorra o detalhamento das competências de cada ente federativo, de maneira que permita que o papel do Estado seja repensado diante das reponsabilidades públicas ao considerar as disparidades existentes e as capacidades tributárias dos entes federativos. Ainda ressalta, que a União assumiu as questões relacionadas à política externa, da defesa nacional, questão econômica e de desenvolvimento nacional conforme os artigos 21 e 22 da Constituição Federal de 1988.

Para os estados não há um detalhamento explícito, visto que as competências são amplas, portanto, o que deixa de ser aplicado diz respeito apenas às proibições que estão expressas no artigo 25 da CF/88. E aos municípios no artigo 30 estabeleceu como competência as questões de organização territorial, a definição e arrecadação de tributos de sua jurisdição, a oferta de educação infantil, do ensino fundamental, os serviços de saúde pública, dentre outros, contando com o apoio dos estados e da União (BRASIL, 2012a).

Em relação ao quesito ‘competência de legislação’, o artigo 24 da CF/88 define quais as matérias que a União, o Distrito Federal e os estados devem legislar de modo concomitante, fica explicitado que a União atuará mediante normas gerais, sem eximir a competência suplementar dos estados. E nos casos de ausência de uma lei federal sobre as normas gerais, os estados exercerão a competência legislativa para atender as suas peculiaridades, mas haverá a superveniência da lei federal sobre normas gerais, se for necessário para suspender a eficácia da lei estadual. Os municípios conforme o artigo 30 farão a elaboração de legislação em âmbito local ou, no que couber, uma legislação suplementar referente a federal e estadual (BRASIL, 2012).

Vale destacar outro aspecto do federalismo do Estado brasileiro que se trata da prática de redemocratização que está relacionada à descentralização, Ferreira e França (2012) afirmam que:

No caso do Brasil, há autores que argumentam que não houve um processo de descentralização, mas de desconcentração. Essa constatação está vinculada à incapacidade de a União prover seus entes federados de condições técnicas e financeiras para gerir de forma autônoma suas políticas (FERREIRA e FRANÇA, 2012, p. 126).

Para tanto, a descentralização está entrelaçada como coordenação federativa mediante os regulamentos e compartilhamento de decisões e responsabilidades. Segundo Novaes e Fialho (2014), ainda prevalece certa imprecisão para definição do conceito que envolve a descentralização.

Parece, portanto, residir na descentralização, especialmente sob a perspectiva da transferência de poder para tomar decisões, um processo complexo, na medida em que estão implicadas distintas relações de poder. De um lado, por exemplo, se situam as estruturas centrais que desfrutam da prerrogativa de utilizar o poder para tomar decisões sobre os principais assuntos. De outro, estão aquelas que almejam ampliar, ou obter poderes, para responder às necessidades locais e prementes de gestão. Essa relação parece ensejar conflitos e tensões, notadamente quando se trata de estruturas organizacionais públicas, onde os níveis de hierarquia apresentam-se mais difusos (NOVAES; FIALHO, 2010, p. 589).

Com a descentralização há uma correlação de forças que envolve a estrutura organizacional, que parte do âmbito local, no caso dos municípios, que dependem das condições técnicas para garantia do compromisso com a implementação das políticas sociais determinada pelo âmbito federal, que fica com a transferência de competência para tomadas de decisões.

A despeito de se reconhecer certa imprecisão acerca do conceito de descentralização, em linhas gerais pode-se considerar que esse termo se caracteriza como um processo que confere às estruturas político-administrativas locais, autoridade para a formulação e decisão acerca de suas políticas e necessidades de natureza locais. A

descentralização assume, a partir desse ponto de vista, uma característica de transferência de atribuições, o que implica em certo grau de poder para as estruturas locais (NOVAES; FIALHO, 2010, p. 588-589)

Essa situação provoca conflito em virtude da capacidade política administrativa de cada esfera administrativa, principalmente para a condução das políticas sociais em âmbito local (CRUZ, 2009). Tendo como limite para os municípios o reconhecimento com a mesma condição de direitos e deveres que os Estados pela CF/88, visto que ficaram com o compromisso pela execução de políticas sociais e, além disso, pela adoção de medidas que contemplem as propostas da própria União.

Nesse sentido, na próxima seção abordamos como o sistema tributário se constitui diante das condições desfavoráveis que trazem impactos aos entes federados, sobretudo, aos municípios para execução de políticas educacionais.