SITUAÇÃO POR PAÍS EM ACORDOS COM TERCEIROS PAÍSES: ARGENTINA

Quantidade Percentual

E) Aprovadas pelo Parlamento 11 21,15 I) Não requerem aprovação

Parlamentar

8 15,38 J) Contemplada na legislação vigente

anterior

0 0,00 F) Em tramitação legislativa 7 13,46

G) Não ingressaram no Parlamento 26 50,00

TOTAL 52 100,00

BRASIL

Quantidade Percentual

E) Aprovadas pelo Parlamento 15 28,85 I) Não requerem aprovação

Parlamentar

4 7,69 J) Contemplada na legislação vigente

anterior

0 0,00 F) Em tramitação legislativa 4 7,69

G) Não ingressaram no Parlamento 29 55,77

TOTAL 52 100,00

PARAGUAI

Quantidade Percentual

E) Aprovadas pelo Parlamento 9 17,31 I) Não requerem aprovação

Parlamentar

4 7,69 J) Contemplada na legislação vigente

anterior

F) Em tramitação legislativa 5 9,62 G) Não ingressaram no Parlamento 33 63,46

TOTAL 52 100,00

URUGUAI

Quantidade Percentual

E) Aprovadas pelo Parlamento 7 13,46 I) Não requerem aprovacão

Parlamentar

11 21,15 J) Contemplada na legislação vigente

anterior

0 0,00 F) Em tramitação legislativa 4 7,69

G) Não ingressaram no Parlamento 30 57,69

TOTAL 52 100,00

Considerando o período de 1999 a 2006, e apenas as normas do Bloco (total de 77), temos uma média anual de 6,41 (seis vírgula quarenta e uma) normas que necessitam de tramitação no Parlamento, o que é muito baixo. Mesmo o Brasil atingindo uma cifra de 51,93% (cinqüenta e um vírgula noventa e três por cento) de normas aprovadas pelo Parlamento, o montante que gera este percentual é insignificante.

Os números dizem por si sós, e são suficientes a fotografar uma realidade; ou acontece de verdade a internação das normas de uma forma célere e eficiente, ou o Mercosul terá que peregrinar outra década para atingir a fase seguinte de seu desenvolvimento.

O tema preocupa tanto que estudos estão sendo feitos nesse sentido e idéias discutidas. O Brasil não ficou à reboque desse debate, e por intermédio da Representação Brasileira na Comissão Parlamentar Conjunta realizou seminário intitulado “Internalização de Normas do Mercosul”, no dia 02 de setembro de 2004, no Plenário 3, Anexo II, da Câmara dos Deputados. Compareceram a este evento diversas autoridades da então Comissão

Parlamentar Conjunta do Mercosul, da área política, relações exteriores, consultoria e outras123.

O encontro foi muito profícuo, haja vista que foram apresentadas soluções muito interessantes para a internalização de normas do Mercosul, todas de grande valor técnico e fruto de uma experiência de dentro do próprio Bloco.

O tema do seminário pode muito bem estar sintetizado na obra de Casal, quando afirma: “Ahora bien, lo que está en dicussión es: cuales son los instrumentos más idóneos para plasmar a la acción concreta la voluntad política al mas alto nível de nuestros estados en el sentido de profundizar el MERCOSUR desde lo político, lo social y lo cultural.”124

Na verdade, como harmonizar as normas destinadas aos Estados-Membros de forma a favorecer a desejada integração? Quais os instrumentos, meios e processos para isso?

Renovando o problema posto acima, considerando que o Mercosul não tem um direito comunitário, como prover a internalização de suas normas e criar um ordenamento jurídico próprio?

Com a pertinência habitual Nogueira registra que “não é de se esperar, a propósito, que investidores e demais operadores econômicos se interessem por um mercado onde não se saiba, com razoável segurança jurídica, quais sejam as leis aplicáveis e quais suas efetividades em relação a hipotéticos conflitos de interesses.”125

O problema passa necessariamente pela ordem interna de cada país, por sua estrutura constitucional e por seus valores. Até onde os Estados estariam preparados para receber um ordenamento jurídico supranacional? Abrir mão de parte ou totalmente de sua soberania?

123 Op. cit.

124 Op. cit., p. 21.

Há os que defendem que uma vez expedidas as normas pelo Mercosul, imediatamente deveriam ser recepcionadas pelos Estados- Membros, outros que dependeriam de aprovação dos Legislativos Nacionais e outros que existem normas que precisariam da apreciação dos Legislativos. Vê- se, dessa forma, que são defendidos vários caminhos para a almejada harmonização das normas com o fito de alcançar uma integração mais consciente e madura.

Discute-se até mesmo a valoração das normas internacionais. Abrindo um parêntese neste particular, Otávio Augusto Drummond Cançado Trindade126

defende que algumas espécies de atos internacionais deveriam ter um valor na escala hierárquica das normas conforme a complexidade do quorum legislativo. Por esse raciocínio teríamos várias espécies de tratados, a começar por aqueles que versariam sobre matérias que dependeriam da aprovação do Congresso por uma maioria simples até aqueles que estariam sujeitos a um quorum qualificado, e, portanto, estariam regendo uma relação internacional de maior grandeza, v.g., direitos humanos. O tratado teria no ordenamento jurídico posição hierárquica equivalente ao quorum de aprovação. Frise-se, ele disse que essa idéia se aplicaria para algumas espécies de atos internacionais, não para todas, pois exclui a adoção do quorum qualificado para os tratados constitutivos do Mercosul por entender que criaria inconvenientes que comprometeriam a segurança jurídica do Bloco127

.

Sob a ótica de muitos doutrinadores, haveria a urgente necessidade de ser fomentado o direito comunitário do Mercosul, bem como alteradas as constituições nacionais para recepcionarem as normas do novo órgão do sul.

Para Jucá128 “outro aspecto a considerar é que as normas do Mercosul, ratificadas pelo Parlamento do Mercosul, ganhem eficácia e

126 Op.cit., p. 115. 127 Op.cit., p. 117.

128 JUCÁ, Francisco Pedro. Parlamento do Mercosul. Alterações Necessárias à Constituição Brasileira de 1988, LTr, São Paulo, setembro de 2002, p. 156.

aplicabilidade direta e imediata em todos os países que o integram, como normas de Direito Interno, consagrando, ainda, a precedência do Direito Comunitário nas matérias e situações de interesse comunitário sobre o Direito Interno. Finalmente, fixar na Constituição os critérios gerais relativos ao processo de integração do Mercosul, especialmente no que tange à harmonização do ordenamento jurídico nacional com os dos demais integrantes do Sistema.”

Ele sustenta que o país deve passar por uma reforma constitucional para criar um regime constitucional próprio que proporcione a verdadeira integração buscada pelo Mercosul, bem assim permita promover a incorporação das normas de Direito pertinentes ao Mercosul de maneira facilitada, sob disciplina constitucional de regime especial, imunizando-as às discussões de constitucionalidades129.

A pergunta a ser ressaltada é, como estaria o arcabouço jurídico brasileiro? Teríamos uma base constitucional a recepcionar o ordenamento jurídico supranacional? Pensamos que não e explicamos o porquê.

O Deputado Gustavo Fruet, citado por Nogueira e Caputo Bastos, sustenta que “se efetivamente quisermos prosseguir na integração, precisamos fazer, primeiramente, o dever de casa e adotar na Constituição e no ordenamento jurídico normas que dêem substância e amparo às negociações internacionais.”130

A Constituição brasileira de 1988131

, com reformas posteriores, evoluiu de alguma forma em relação às relações externas, mas não trouxe nenhum instrumento legal que pudesse revolucionar o processo legislativo voltado para além-fronteira. Infelizmente ainda não encontramos a saída para uma negociação mais eficaz e célere, muito menos dispomos de algum dispositivo que

129 JUCÁ, Francisco Pedro. Parlamento do Mercosul. Alterações Necessárias à Constituição Brasileira de 1988, LTr, São Paulo, setembro de 2002, p. 154/158.

130 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura e BASTOS, Carlos Eduardo Caputo. Desafios Jurídicos do Mercosul. Correio Braziliense de 26 de março de 2001, Direito & Justiça, p. 3.

recepcione as normas do Mercosul. É possível que brevemente isso venha a ocorrer com a aprovação de excelentes idéias que estão em apreciação.

Com razão Nogueira quando averba que “no Brasil ainda não enfrentamos adequadamente a questão do valor jurídico dos tratados, matéria regulada em jurisprudência claudicante e imprecisa do STF dos anos 70.”132

Em uma abordagem, no mínimo interessante, Cachapuz de Medeiros leciona que “entre as duas doutrinas inconciliáveis e extremamente conflitantes, uma intérprete das concepções do Direito Puro e outra envolvida pela cegueira do totalitarismo político, desenvolveu-se, nos últimos anos, extenso movimento de idéias que se inclinou a ver no Direito Internacional Público uma manifestação da sociedade internacional considerando devidamente as realidades que integram seu contexto social e evitando o excesso de sistematização tendente a prendê-lo dentro de categorias fechadas e abstratas.”133

Se por um lado o aplicador do Direito preocupa-se com o excesso de normas, por outro, está atento à falta delas para situações não só ordinárias, quanto ainda, extraordinárias. Ora, uma vez atingindo-se um mínimo de harmonização legal, certamente será inevitável enfrentar as questões de urgência, relevância ou emergência que vêm sendo contornadas de forma individual e obtusa, com desdobramentos que terminam por afetar negativamente as relações de parceiros comerciais de um Bloco de uma região. Situações emergentes estão sendo tratadas com ordinariedade e isso também prejudica a integração.

Há, sem dúvida, de se achar um caminho para a internalização das normas do Mercosul, e, a partir daí, galgar, gradualmente, fase mais complexa de desenvolvimento. Se para isso é necessária a reforma constitucional ou não, caberá a cada país dar sua resposta.

132 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura. A Moeda do Mercosul. Correio Braziliense de 13 de junho de 2003, Opinião, página 15.

133 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antônio Paulo. As Relações Internacionais em Face do Direito e da Política. Direito & Justiça. Revista da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, número 1, Vol. 1, 1º semestre, 1979, p. 40.

Volvendo ao caso brasileiro, como lido anteriormente, a Constituição continua pouco familiarizada com as relações internacionais, até porque nossa tradição, ao contrário de nossos vizinhos, Argentina e Paraguai, não se firmou nessa direção e agora nos vemos obrigados a responder de forma apressada ao processo de globalização e de formação de um Bloco dentro de nosso próprio quintal.

No caso argentino a reforma constitucional deu primazia aos tratados sobre o ordenamento jurídico interno e isso decorreu de “uma opção de política jurídica mais incisiva e foi, claramente, uma atitude integracionista de grande efetividade, de vontade política e de compromisso irreversível com o Mercosul.134

”

A reforma constitucional argentina135

gerou a seguinte disposição:

“Corresponde al Congreso:

22. Aprobar o desechar tratados concluídos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales y con los concordatos con la Santa Sede. Los tratados y concordatos tienen jeraquía superior a las leyes. (...)”

Godoy136

ressalta que a Constituição argentina resguarda que o governo federal desenvolverá a imigração européia, estará impedido de criar, por qualquer meio, embaraços para que estrangeiros entrem na Argentina para lavrar a terra, aperfeiçoar as indústrias, introduzir e ensinar as artes e as ciências. Completa que é obrigação do governo estabelecer relações de paz e comércio com outros países por meio de tratados que se ajustem aos princípios de direito público.

134 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura. O Avanço Constitucional Argentino e o Brasil. Correio Braziliense de 06 de março de 2000, Direito & Justiça, p. 5.

135 Reforma constitucional argentina de 1994, artigo 75.

136 GODOY, Arnaldo Sampaio de Moraes. Direito Constitucional Comparado, Sergio Antonio Fabris Editor, Porto Alegre, 2006, pp. 114/115.

O exemplo argentino deve servir para uma meditação brasileira mais intensa, a uma porque antevê os elementos da supranacionalidade, e, a duas, porque eleva em hierarquia as normas que cuidam de integração.

O caso paraguaio137

é ainda mais sugestivo para nós, bastando ler o que dizem os artigos 137 e 154 da Constituição, respectivamente:

“De la supremacia de la Constitución

La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convênios y acuerdos internacionales aprobados e ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y outras disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia, integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado.

Del orden jurídico supranacional

La republica del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigência de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrolo, em lo político, econômico, social y cultural.”

No Brasil ainda vivenciamos o dilema de como cotejar os tratados com as normas internas.Obra interessante a respeito é a de Mirtô Fraga, que versa sobre “O Conflito entre Tratado Internacional e Norma de Direito Interno.”. Para a autora as soluções para enfrentar os conflitos variam. A seu ver “a adoção pode ser automática ou não; a superioridade do tratado sobre a lei poder ser expressa, sendo verdadeira, também, a posição oposta: pode-se, ainda, nada estabelecer, competindo, nesse caso, aos Tribunais a tarefa de determinar qual delas deva ser aplicada; é certa, no entanto, a tendência de se procurar uma interpretação que permita a conciliação. Para Hildebrando Accioly, o problema é bastante simples: em geral, os Estados cumprem as normas de Direito Internacional e, em alguns poucos casos, pretendem a sujeição deste ao direito

137 Constituição promulgada em 20 de junho de 1992 – única constituição do Mercosul que admite literalmente uma ordem jurídica supranacional e com o maior número de artigos devotados às relações internacionais.

interno, por questões ligadas ao dogma da soberania, em um excesso de nacionalismo.”138

Essa incerteza, no caso pátrio, traz conseqüência, principalmente, de ordem econômica e de segurança jurídica, como mesmo alerta Nogueira ao expressar que “mesmo antes das adaptações constitucionais apontadas pela comunidade acadêmica, das românticas especulações sobre direito originário e direito derivado no Mercosul, urge resolver-se, no Brasil, o dilema básico da hierarquia constitucional dos tratados, sem o que restaremos paralisados em face dos limites pétreos de nossa Lei Maior; para afinal sabermos, investidores, parceiros comerciais, acadêmicos, todos enfim, qual o efetivo valor do tratado, sempre em potencial conflito com as demais normas brasileiras, constitucionais e infraconstitucionais.”139

Acrescenta Nogueira que é fundamental que os Estados que se propõem a conviver em espaços jurídicos comunitários definam-se claramente com relação à questão da força vinculante dos tratados vis-à-vis ao ordenamento jurídico interno, seja pela via constitucional de definição da norma de conflito, seja pela via da elaboração jurisprudencial, com a criação de uma convicção político-jurídica sem a qual nenhum processo de integração pode edificar-se.140

Não obstante tudo isso, aplausos ao Brasil que, apesar de incipiente na área internacional, e sem ter uma postura definida na aplicação das normas externas diante das internas, conseguiu certa liderança no Mercosul, mas isso não é suficiente e nem se sustenta sem que se pense em termos de futuro e se tome medidas pró-ativas, principalmente pensando em conjunto.

138 FRAGA, Mirtô. O Conflito entre Tratado Internacional e Norma de Direito Interno (Estudo Analítico da Situação do Tratado na Ordem Jurídica Brasileira), Forense, Rio de Janeiro, 2006, p. 27.

139 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura. Limites Constitucionais a Parlamentos Regionais e à Supranacionalidade. Revista de Informação Legislativa, Senado Federal/SEEP, Brasília, ano 40, nº 159, julho/setembro – 2003, p. 223.

Oxalá tenha o país aprendido com Cachapuz de Medeiros que “política exterior é a expressão do interesse nacional de cada Estado relativamente aos outros, tendo geralmente como meta principal o Poder, considerado como capacidade de influir no comportamento dos demais. ”141

Fica nítido, portanto, que a recepção das normas do Mercosul no plano interno de cada Estado-Membro deve passar, indiscutivelmente, pelo crivo constitucional de cada um deles e merecer uma consulta interna prévia à sua vigência, pois somente assim será possível, de fato e de direito, falar em integração de verdade. E mais, o regime de incorporação de normas não é questão a ser resolvida à luz da Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados142

e, sim, do Direito Constitucional de cada Estado Parte143

e por intermédio de uma maior integração.

Um resultado positivo dessa integração é a Decisão CMC nº 22/04, que versa sobre a vigência e aplicação das normas emanadas dos órgãos com capacidade decisória do Mercosul. No anexo desta Decisão estão previstos os procedimentos para a entrada em vigor das normas mercosulinas que independem do crivo legislativo. Com base nesta Decisão deve ser realizada uma consulta prévia no Estado Parte para verificar a juridicidade da norma Mercosul e sua compatibilidade ou não com o ordenamento jurídico. Concluída esta etapa deve a norma voltar ao órgão normativo do Mercosul para aprovação, no que seguirá a publicação no Diário Oficial de cada Estado Parte, o que se dará conforme o procedimento interno de cada um deles quarenta dias antes de sua entrada em vigor. Esta publicação implicará na internalização da norma no ordenamento jurídico nacional, o que poderá refletir a revogação de normas de igual ou inferior hierarquia.

141 CACHAPUZ DE MEDEIROS, Antônio Paulo. As Relações Internacionais em Face do Direito e da Política. Direito & Justiça. Revista da Faculdade de Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, número 1, Vol. 1, 1º semestre, 1979, p. 38.

142 SEITENFUS, Ricardo (Org.). Legislação Internacional. Barueri: Manole, 2004, p. 823 - Convenção de Viena sobre Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969.

143 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura e BASTOS, Carlos Eduardo Caputo. Desafios Jurídicos do Mercosul. Correio Braziliense de 26 de março de 2001, Direito & Justiça, pág. 3.

O empenho da integração não deve ser fruto de um único seguimento da sociedade, governo, empresário ou político, mas de todos, pois, de nada adiantará o comércio pulular a todo canto da região, ou se ter um Parlamento, ou uma atuação governamental firme se estes vetores não estiverem alinhados e com um só propósito. Não adianta fazer uma festa se os convidados dela não querem participar.

Portanto, há se concluir, a construção de Blocos econômicos é uma tarefa jurídica. “Não se constrói um Bloco econômico com o discurso político. A vontade política é fundamental. A base econômica é o plasma da integração. O comércio é o sangue da integração. Porém, o trabalho de construção institucional é eminentemente jurídico e os operadores do Direito – não gostam da expressão, mas ela está em voga – sabem que faremos a integração mudando nossos Direitos internos, preparando os nossos países para a integração? Não importando modelos que não darão certo em nenhuma hipótese.”144

2.2 – Método de Harmonização de Normas da União Européia

A União Européia nos traz um exemplo interessante de harmonização de normas e que merece ser trazido para o cotejo do que temos e pretendemos.

O artigo 100, do Tratado de Roma estabelece:

“O Conselho, deliberando por unanimidade, sob proposta da Comissão, adotará as diretivas para a aproximação das disposições

144 NOGUEIRA, Jorge Luiz Fontoura in COMISSÃO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL. Internacionalização de Normas do Mercosul – Seminário realizado em 2 de setembro de 2004, no Plenário 3, Anexo II, da Câmara dos Deputados, Brasília-DF, Congresso Nacional, Brasília, 2005, p. 21.

legislativas, regulamentares e administrativas dos Estados-Membros que tenham incidência direta no estabelecimento ou no funcionamento do mercado comum”.

Três são as espécies de normas criadas pelo tratado, as legislativas, as regulamentares e as administrativas. Representam essas espécies as diretivas, os regulamentos e as decisões respectivamente. Há ainda os acordos que são os instrumentos firmados diretamente entre um Estado e outro para fim específico.

As diretivas cuidam dos comandos gerais a serem obedecidos, ditam os objetivos a serem alcançados, e cada Estado-Membro, por seu ordenamento interno, trata de atendê-los. Temos, portanto, na União Européia, uma valorização não do Direito Internacional, mas das regras de cada Estado Parte para a integração do Bloco, haja vista que cada um deles adaptar- se-á às diretivas conforme sua realidade.

Como bem observa Krammes145

, o que interessa “é tão somente o resultado a ser obtido, este deve corresponder com exatidão absoluta ao objetivado pela regulamentação previamente indicada.” Schwartz146 leciona que o forte da diretiva é “a aproximação dos direitos materiais nacionais, no sentido de sua harmonização funcional.”

Os regulamentos estão previstos no artigo 189 do Tratado da Comunidade Econômica Européia o qual diz que eles têm “caráter-geral e são obrigatórios em todos os seus elementos e diretamente aplicáveis em todos os Estados-membros.”

A distinção dos regulamentos para as diretivas está em que estas últimas lançam um comando geral que será recepcionado por cada Estado Parte que o moldará conforme sua ordem interna, importando, portanto, apenas o resultado final, ao passo que os primeiros, devem ser obedecidos em

145 KRAMMES, Alexandre G. Harmonização Legislativa no Mercosul. Jus Navigandi, Teresina, ano 3, n. 33, jul. 1999. Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=1625, p. 3.

146 SCHWARTZ, Ivo E., De la concepcion du rapprochement dês législatitions dans la Communauté économique européene, Rev. Trim. Droit Europ., 1967-1, p. 258.

todos os seus elementos, não comportando que uma norma interna de qualquer país altere-os ou aplique-os parcialmente ou de forma seletiva. Em suma, os regulamentos dispensam a atuação da ordem interna para esclarecê-los ou completá-los.

Por fim temos as decisões que são obrigatórias para um