Superintendência Nacional de Previdência Complementar

Criada em 2009 pela Lei n. 12.154, a Superintendência Nacional de Previdência Complementar (Previc) é uma autarquia federal, com autonomia administrativa e financeira e patrimônio próprio, vinculada ao Ministério da Economia. Possui corpo técnico qualificado e tem competência para criar normas, fiscalizar, atuar e punir no âmbito administrativo. Antes de 2009, as funções de supervisão e fiscalização das EFPCs faziam-se diretamente pelo Ministério da Previdência Social, já extinto, por meio da Secretaria de Previdência Complementar (SPC).

A Previc é responsável pela supervisão do oitavo maior sistema de previdência complementar do mundo, com aproximadamente R$ 990 bilhões em investimentos, de acordo com o Relatório Gerencial de Previdência

Complementar da Subsecretaria do Regime de Previdência Complementar –

SURPC. De todos os integrantes dos órgãos de controle, a Previc desempenha a tarefa de fiscalização direta nos fundos de pensão, o que atrai responsabilidade e protagonismo no seu ofício.

O extenso rol das principais competências e funções institucionais encontram-se no art. 2º do Decreto n. 8.992/2017.170 _{A quantidade de atribuições}

170 _{“Art. 2º Compete à Previc: I – proceder à fiscalização das atividades das entidades fechadas}

de previdência complementar e das suas operações;

II – apurar e julgar as infrações e aplicar as penalidades cabíveis;

III – expedir instruções e estabelecer procedimentos para a aplicação das normas relativas à sua área de competência, de acordo com as diretrizes do Conselho Nacional de Previdência Complementar, a que se refere o inciso XII do art. 29 da Lei n. 10.683, de 28 de maio de 2003; IV – autorizar:

a) a constituição e o funcionamento das entidades fechadas de previdência complementar e a aplicação dos respectivos estatutos e dos regulamentos de planos de benefícios;

b) as operações de fusão, cisão, incorporação ou qualquer outra forma de reorganização societária, relativas às entidades fechadas de previdência complementar;

c) a celebração de convênios e termos de adesão por patrocinadores e instituidores e as retiradas de patrocinadores e instituidores; e

d) as transferências de patrocínio, grupos de participantes e assistidos, planos de benefícios e reservas entre entidades fechadas de previdência complementar;

sob encargo da Previc pode sobrecarregar suas atividades: regulatórias e fiscalizatórias. O monitoramento dos 298 fundos de pensão, mais de 1.142 planos de benefícios e milhares de transações financeiras realizadas por cada entidade previdenciária, conforme dados obtidos do Consolidado Estatístico da Abrapp de agosto de 2019 e Informe Estatístico 3º Trimestre 2019 da Previc, torna o ofício da Previc de grande responsabilidade e, se não for feito a contento, pode facilitar ações delituosas contra os recursos garantidores das reservas técnicas e benefícios.

Em 2017, o Decreto n. 8.992/2017 alterou a estrutura organizacional da superintendência para criar a Coordenação-Geral de Inteligência e Gestão de Risco, que concentra um grupo de servidores para atuar em supervisão baseada em risco. Essa coordenação serve para balizar como a Previc deve agir mais rapidamente no combate a ilícitos e irregularidades nos fundos de pensão, prestando desde singela orientação até, em casos extremos, recomendação de

V – harmonizar as atividades das entidades fechadas de previdência complementar com as normas e as políticas estabelecidas para o segmento;

VI – decretar intervenção e liquidação extrajudicial das entidades fechadas de previdência complementar e nomear interventor ou liquidante, nos termos da lei;

VII – nomear administrador especial de plano de benefícios específico, podendo atribuir-lhe poderes de intervenção e liquidação extrajudicial, na forma da lei;

VIII – promover a mediação e a conciliação entre entidades fechadas de previdência complementar e entre as entidades e seus participantes, assistidos, patrocinadores ou instituidores, bem como dirimir os litígios que lhe forem submetidos na forma da Lei n. 9.307, de 23 de setembro de 1996;

IX – enviar relatório anual de suas atividades ao Ministério da Fazenda e, por seu intermédio, ao Presidente da República e ao Congresso Nacional; e

X – adotar as providências necessárias ao cumprimento de seus objetivos.

Parágrafo único. No exercício de suas competências administrativas, cabe ainda à Previc: I – deliberar e adotar os procedimentos necessários, nos termos da lei, quanto à:

a) celebração, alteração ou extinção de seus contratos; e b) nomeação e exoneração de servidores;

II – contratar obras ou serviços, de acordo com a legislação aplicável; III – adquirir, administrar e alienar seus bens;

IV – submeter ao Ministro de Estado da Fazenda sua proposta de orçamento;

V – criar unidades regionais, observados os limites e as condições estabelecidos neste Decreto; e

VI – exercer outras atribuições decorrentes de lei ou de regulamento”.

BRASIL. Decreto n. 8.992, de 20 de fevereiro de 2017. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/D8992.htm. Acesso em: 27 mar. 2019.

liquidação da entidade. Terá acesso a intercâmbio de dados, que auxilia na gestão de riscos e no combate a fraudes do sistema.171

Entre as variadas atribuições da Previc, destaca-se sua competência para criar normas, fiscalizar as irregularidades e julgá-las, aplicando punições desde advertência até elevadas multas. Na seara administrativa, após os julgamentos realizados por ela, caberá recurso para o Conselho Nacional de Previdência Complementar (CNPC), instância revisora dos julgamentos da autarquia.

A ação fiscalizadora da Previc é a principal maneira de descobrir os investimentos dos fundos de pensão em desacordo com as diretrizes do Conselho Monetário Nacional. A autarquia tem a incumbência de fiscalizar as atividades dos fundos de pensão e suas milhares de operações no mercado financeiro, como prevê o art. 2º, inciso I, do Decreto n. 8.992/2017, bem como a Coordenação- Geral de Inteligência e Gestão de Risco tem a competência específica de analisar procedimentos considerando os riscos das transações financeiras das EFPCs, por meio de um intercâmbio de informações, cruzamento de dados, pesquisas e coordenação da gestão de risco, conforme o disposto no art. 16, incisos I e II, do referido decreto.

A Previc pode descobrir os casos de FIP supervalorizado pela via do inquérito administrativo que decorrerá da decretação de intervenção ou liquidação extrajudicial (art. 61 da LC n. 109/2001), do oferecimento de denúncia e representação, bem como de ação de fiscalização. No entanto, a ação fiscal é mais recorrente para descoberta do ilícito e constatação da fraude, ocasião que instaura processo administrativo para lavrar o relatório do auto de infração. Os envolvidos são autuados, julgados e passíveis de sofrerem as penalidades administrativas previstas no Decreto n. 4.942/2003, como advertência, suspensão

171 _{Decreto n. 8.992/2017: “Art. 16. À Coordenação-Geral de Inteligência e Gestão de Riscos}

compete:

I – coordenar a gestão de riscos; e

II – executar pesquisas, intercâmbio de informações e cruzamento de dados; III – subsidiar o plano de supervisão da Previc; e

IV – supervisionar e coordenar as atividades de produção e disseminação de informações estratégicas, em especial as afetas à supervisão baseada em riscos, com vistas à prevenção de infrações e fraudes”.

do exercício de atividades nas EFPCs por 180 dias, inabilitação por 2 a 10 anos para o exercício do cargo e multa pecuniária.

Na história da Previc, destaca-se a atuação dela, por exemplo, em dois casos de FIP sobreprecificado que envolveu a malversação total de R$ 532 milhões de recursos garantidores das reservas técnicas e benefícios da Petros e da Funcef que investiram, respectivamente, no FIP Florestal e no FIP Cevix. Apesar de a quantia ser vultosa, o que poderia despertar a atenção do órgão fiscalizador, a atuação fiscalizadora da Previc demorou para identificar e punir os envolvidos no ilícito supracitado.

No julgamento do Processo n. 44011.000378/2017-14, a Câmara de Recursos da Previdência Complementar (CRPC) manteve a decisão da Previc, que condenou alguns dirigentes da comissão de investimento e outros membros da diretoria executiva da Fundação Petrobras de Seguridade Social (Petros) por terem cometido irregularidades na aprovação em 2009 de aquisições de cotas do FIP Florestal no valor de R$ 272 milhões, além de aprovarem a incorporação da empresa Florestal S.A. pelo Eldorado S.A. em desacordo com a legislação por não haver avaliação de risco, pagando-se um valor supervalorizado pelas cotas.

Já no caso do Processo n. 44011.000102/2016-47 o CRPC também ratificou a decisão da Previc que condenou os membros da comissão de investimento e diretoria executiva da Fundação dos Economiários Federais (Funcef) por terem realizado em 2009 e 2010 investimentos de cotas no FIP Cevix no valor de R$ 260 milhões sem avaliação adequada do estudo de precificação da empresa investida pelas áreas técnicas da Funcef, bem como com deficiências no processo de análise de investimento dos riscos de crédito, de mercado, de liquidez, operacional e legal.

Nos dois casos de investimento sem a adequada análise de risco, a aquisição de cotas supervalorizadas de FIP ocorreu nos anos de 2009, pela Petros, e de 2010, pela Funcef, mas os autos de infração da Previc só foram lavrados, respectivamente, em 2016 e 2017, com a condenação dos dirigentes da Petros, que ocorreu em 2018, e da Funcef em 2019.

O intervalo de sete anos entre a ocorrência da conduta ilícita e a expedição do auto de infração pela Previc revela uma demora expressiva no

papel institucional da autarquia em identificar investimentos milionário e eivados de erros que deixaram vulneráveis os ativos de milhares de participantes e patrocinadores.

Como se vê, a Previc cumpriu com seu mister de fiscalização e de punibilidade administrativa, mas o fez com demora significativa para iniciar o auto de infração e punir os responsáveis. Esse retardo em detectar a fraude, mesmo sendo praticada em valores vultosos, pode ser crucial para o patrimônio previdenciário, uma vez que permite que mais recursos saiam da Entidade Fechada de Previdência Complementar e investidos em operações temerárias e continuadas, reduzindo a chance de a EFPC recompor seu patrimônio ou desencadear o processo de desinvestimento dos ativos.

O auditor da Previc, ao elaborar seu relatório do auto de infração n. 0001/16-31, identificou a pluralidade de erros que pairou no procedimento de avaliação do investimento no FIP. Eis trecho do relatório:

42. Comparando o investimento realizado às características do FIP, foram observados alguns problemas desconsiderados durante o estudo inicial, separados nos tópicos a seguir:

a.Conflito de interesses na escolha da avaliação do investimento; b.Problemas no estudo e na aprovação da incorporação da empresa Florestal S.A pela Eldorado Celulose e Papel S.A;

c.Avaliação de riscos insuficiente;

d.Problemas em relação às condições de realização do investimento e autorização pelo conselho de diretores;

e.Problemas em relação a integralização dos bens na empresa investida.

Sendo as irregularidades dos exemplos citados de grande expressão financeira e decorrente de múltiplos erros, a Previc – pelo menos no caso analisado – não foi tão confiável e célere no seu mister fiscalizatório. Os participantes, assistidos e a própria patrocinadora não devem ficar totalmente tranquilos de que os investimentos do patrimônio previdenciário estão seguindo à risca as diretrizes do CMN e, portanto, incólumes da ameaça de fraude. Cabe salientar que os procedimentos de fiscalização da autarquia decorreram de demanda específica do Ministério Público Federal (MPF), no âmbito do grupo de trabalho da Operação Greenfield.

É que a força-tarefa da Operação Greenfield obteve informações da ilicitude previdenciária e propôs ação de improbidade administrativa na 10ª Vara de Justiça Federal, em Brasília, autuado sob Processo n. 0023307- 07.2017.4.01.3400, contra 26 pessoas por fraudes nos fundos de pensão, praticadas durante o período de 2009 a 2014, cujo valor reclamado é de R$ 4 bilhões.172 _{O referido processo busca a condenação dos envolvidos para reparar}

o total equivalente ao triplo do valor do desvio relatado dos atos de improbidade, reparação do dano moral coletivo gerado às vítimas do crime; e reparação do dano social difuso gerado. Nesse contexto, foram descobertos vários ilícitos, inclusive os FIP Cevix e Florestal, que serviram para a Previc promover sua atuação administrativa.

A ocorrência de desvios dessa grandeza tem servido para se promover questionamentos sobre a eficiência da Previc, bem como a sua dificuldade em monitorar tantas operações. Os atos da autarquia passaram a ser objeto de análise, críticas e investigação por setores da Administração Pública, como o Congresso Nacional (por meio de CPIs), o Tribunal de Contas da União e o Ministério Público Federal.

A dificuldade de a Previc ser ágil em sua ação fiscal aumenta a chance de desvio do patrimônio previdenciário; por isso a importância de os demais órgãos de controle atuarem em concomitância ou indiretamente no combate de atos ilícitos, sendo salutar a atuação de outros órgãos, a exemplo do Banco Central do Brasil, Conselho Monetário Nacional e Tribunal de Contas da União.

Analisam-se algumas causas que possam justificar o retardo da autarquia em detectar fraudes, ressaltando: (i) a estrutura insuficiente da autarquia; (ii) a falha no uso de inteligência financeira; e (ii) a impessoalidade, autonomia e independência da autarquia em relação ao Governo Federal.

172 _{Esse valor diz respeito a um processo da Força Tarefa da Greenfield que envolve Fundod e}

Investimento em Participação, todavia, os potenciais prejuízos “podem chegar a R$ 54 bilhões” e tem grande repercussão social, pois “somente em relação aos três maiores fundos de pensão do Brasil, o trabalho da FT Greenfield impacta diretamente na qualidade de vida de 1.251.954 pessoas que foram vítimas de crimes, sem contar os participantes de outros fundos de pensão, que passaram a ser também investigados recentemente pela FT Greenfield, e as vítimas do Postalis”. BRASIL. Ministério Público Federal. Relatório de atividades e de execução de plano de ação da Força-Tarefa Greenfield. Disponível em: http://www.mpf.mp.br/df/sala-de-imprensa/docs/relatorio-greenfield. Acesso em: 3 mai. 2020.

A estrutura da entidade não tem se revelado suficiente para responder por todo o universo de EFPCs no país. Conforme dados do Portal de Transparência, a entidade tem, em 2019, 444 servidores,173 _{para fiscalizar 298}

entidades e 1.142 planos de benefícios.174

Há certa estabilidade na quantidade de fundos no Brasil e também de planos de benefícios. Não se observa variação significativa de um ano para o outro. No entanto, o volume de transações que estão inseridas no universo de cada entidade previdenciária é imponente, o que implica esforço maior por parte da Previc para exercer sua tarefa fiscalizatória e sancionadora. O país tem dimensões continentais e a Superintendência só possui a matriz sediada em Brasília e cinco escritórios de representação, sendo três no Sudeste, um no Sul e um no Nordeste. Veja-se:

Gráfico 1 – Volume de EFPC e Planos no Brasil

Fonte: Previc 2019.

Pela quantidade de operações, de problemas e de responsabilidades a cargo na Previc, verifica-se que sua estrutura organizacional não tem sido eficaz em fiscalizar preventivamente tantas operações advindas das EFPCs e das modificações sofridas nos planos de benefícios ao longo do tempo, o que tem propiciado abertura para o crescimento de fraudes e suas consequências.

173 _{BRASIL. Controladoria-Geral da União. Portal da Transparência. Detalhamento dos servidores} públicos por órgão. Disponível em: http://www.portaldatransparencia.gov.br/ servidores/orgao?ordenarPor=orgaoSuperiorExercicioSIAPE&direcao=asc. Acesso em: 29 mar. 2019.

174 _{BRASIL. Ministério da Economia. Informe estatístico trimestral, junho/2018. Disponível em:}

http://www.previc.gov.br/central-de-conteudos/publicacoes/informe-estatistico/informes-de- 2018-1/informe-estatistico-2o-trimestre-2018.pdf. Acesso em: 29 mar. 2019.

2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Quantidade de EFPC 368 337 327 321 317 307 307 302 296 298 Quantidade de planos 1125 1143 1124 1131 1136 1138 1137 1108 1134 1142 368 _{337 327 321 317 307 307} 302 296 298 1125 1143 1124 1131 1136 1138 1137 ₁₁₀₈ 1134 1142

Além da estrutura física, a atividade de gerenciamento de risco das EFPCs por parte da autarquia e de intercâmbio de inteligência financeira também não têm sido eficazes.

A execução de pesquisas internas e monitoramento por parte da Previc para identificar fraude, ou mesmo a interação da autarquia com outras instituições parceiras (a exemplo da Polícia Federal e do Ministério Público Federal), a fim de viabilizar intercâmbio de informações e cruzamento de dados também não têm ocorrido com a eficácia desejada, de modo a evitar a ação delitiva ou deslindar- lhe logo após seu cometimento, hipótese em que o ativo previdenciário ficaria em vulnerabilidade por menor tempo possível. Esse aspecto de inteligência financeira e acompanhamento das operações de valores mobiliários, envolvendo recursos previdenciários, é mais relevante que a própria estrutura física e humana da Previc.

Outro problema diz respeito ao poder sancionatório da Superintendência de Previdência Complementar; o seu desempenho institucional pode ser comprometido pela dificuldade de preservar sua impessoalidade, autonomia e independência em relação ao Governo Federal, já que as autarquias vinculadas ao Poder Executivo (por meio do Ministério da Economia) nem sempre guardam total independência na execução de suas atividades.

Devanir da Silva faz críticas à vinculação da Previc com o governo:

A Previc ainda não se configurou como órgão de Estado. Essa é uma obra a concluir. Pela missão de longo prazo que tem, a Previc precisa necessariamente estar consolidada como um órgão de Estado. Apesar de todo o inegável esforço de seus atuais dirigentes, há uma clara instabilidade exclusivamente por ainda se achar atrelada ao governo. O Sistema, definitivamente, não pode ficar dependente de governos. A Previc que imaginamos deve ser estável, autônoma, capacitada tecnicamente com especialistas e remuneração adequada de mercado.175

O atrelamento da Previc com o Governo pode ser constatado dentro de sua estrutura no Poder Executivo. Ela está vinculada ao Ministério da Economia, pasta que normalmente é ocupada por político (ou indicado) que pode querer

175 _{SILVA, Devanir de. Fundos de pensão e Abrapp – história de lutas e vitórias. A construção da}

influenciar as diretrizes da Previc. O Ministério da Economia é dividido176 _{entre: a)}

órgãos específicos singulares; b) órgãos colegiados; e c) entidades vinculadas, compostas por empresas públicas, sociedades de economia mista e autarquias. A Previc tem natureza de autarquia e, portanto, possui vinculação como quarto nível hierárquico ao Ministro. De acordo com o art. 4º do Regimento Interno177 _do

órgão, a Diretoria Colegiada é nomeada pelo Presidente da República a partir de indicação do Ministro da Economia.

No Relatório Final da CPI dos Correios, a discussão acerca da autonomia da Previc veio à tona novamente, e se entendeu necessário fazer proposta legislativa para dar maior liberdade funcional à autarquia. Na conclusão do Relatório, a Comissão Parlamentar Mista de Inquérito dos Correios ressalta a importância de a Previc ter independência, a fim de evitar influência externa:

Em especial, cabe ao legislador refletir sobre a diferença entre independência e autonomia de uma agência reguladora. A independência aproxima o órgão supervisor (a agência) daqueles vícios que afligem o seu desenvolvimento institucional, uma vez que o independente não se submete a instâncias superiores, mas meramente presta conta do realizado. O autônomo, por outro lado, tem a liberdade de atuação, mas as ações são cobradas e, eventualmente, revertidas por uma instituição superior. [...] A regulação e a fiscalização dos fundos de pensão devem ter um formato de autonomia. Para isso, seria necessária a criação de duas instituições, hierarquicamente distintas e independentes quanto ao orçamento.178

A indicação de pessoas do governo para ocupar autarquias, como a Previc, já foi motivo de debates. Em novembro de 2017, a Associação dos

176 _{BRASIL. Ministério da Fazenda. Estrutura organizacional do Ministério da Fazenda. Disponível}

em: http://www.fazenda.gov.br/acesso-a-informacao/institucional/imagens/organograma- mf_24-09.2018. Acesso em: 30 mar. 2019.

177 _{Regimento Interno da Superintendência Nacional de Previdência Complementar Previc: “Art. 4º}

A Previc é dirigida por uma Diretoria Colegiada composta por um Diretor-Superintendente e quatro Diretores, escolhidos entre pessoas de ilibada reputação e de notória competência, indicados pelo Ministro de Estado da Fazenda e nomeados pelo Presidente da República”. BRASIL. Previc. Portaria MF n. 529, de 8 de dezembro de 2017. Disponível em: http://sislex.previdencia.gov.br/paginas/66/MF/2017/529.htm. Acesso em: 12 maio 2019.

178 _{BRASIL. Senado Federal. Comissão Parlamentar Mista de Inquérito dos Correios. Relatório} Final da CPI dos Correios. v. III, p. 1577-1578. Disponível em: http://www2.senado. leg.br/bdsf/handle/id/84897. Acesso em: 30 mar. 2019.

Profissionais dos Correios (Adcap)179 _{alegou irregularidades na nomeação do}

diretor-superintendente substituto da Superintendência Nacional de Previdência Complementar, Fábio Coelho, e de outros dois diretores da autarquia. A entidade solicitou ao Tribunal de Contas da União (TCU) o afastamento dos servidores e à Procuradoria-Geral da República (PGR) a instauração de inquérito civil.180

O Congresso Nacional, por sua vez, preocupou-se com situação da proteção previdenciária de participantes prejudicados no Postalis e com a atuação da Previc, a ponto de, em 30 de junho de 2015, haver requerido auditoria na respectiva entidade por meio do Requerimento n. 51/2015, do senador Otto Alencar (PSD/BA), que acabou sendo encaminhado ao TCU, que analisou tanto a situação da Entidade Fechada de Previdência Complementar como a da autarquia.

No requerimento, o senador Otto Alencar considera que “a combinação de ingerência política, investimentos desastrosos e regulação frágil forma a receita perfeita para a destruição de um fundo de pensão”.181 _{Pondera que,}

apesar de terem sido lavrados 35 autos de infração pela Superintendência Nacional de Previdência Complementar, isso não foi suficiente para ela ter