Terrorismo na Legislação sobre Lavagem de Dinheiro

Lavagem de dinheiro e terrorismo são fenômenos conexos. Grupos terroristas, por exemplo, utilizam mecanismos de lavagem para obter os recursos necessários à sua manutenção e à organização de atentados. A aproximação dos mecanismos de combate a cada um desses fenômenos, já relacionados em função dessa conexão, se consolidou quando o GAFI assumiu, em 2001, responsabilidades na seara do financiamento do terrorismo. Dessa forma, a implementação das Recomendações em relação a ambos os fenômenos se tornou um processo contínuo e interconectado. Com frequência, como se notará, se debateram normas sobre financiamento de terrorismo nas discussões sobre o combate à lavagem de dinheiro.

É importante compreender o aspecto evolutivo da legislação sobre lavagem de dinheiro no globo. Inicialmente, a legislação de primeira geração fazia referência apenas aos esforços empreendidos por grupos criminosos para introduzir na economia formal os recursos derivados do narcotráfico. O único crime antecedente à lavagem, na terminologia empregada, era o tráfico de drogas. Posteriormente, ampliou-se o rol de crimes antecedentes, para incluir uma variedade de condutas criminosas que, praticadas, eram usualmente seguidas pela lavagem de dinheiro. Essa é a legislação de segunda geração. Ao fim, chegou-se à conclusão de que a forma mais eficiente de se combater esse tipo de criminalidade era, ao invés de listar quais crimes poderiam ser considerados “antecedentes”, sinalizar que toda a conduta ilícita poderia servir de ponto de partida para a lavagem, ampliando, assim, o alcance dos instrumentos disponíveis para combatê-la – essa é a legislação de terceira geração (Veríssimo, 2008).

Inicialmente, a Lei nº 9.613/1999 fazia referência ao terrorismo como crime antecedente à lavagem de dinheiro. Era, portanto, uma legislação de segunda geração. Houve, em 2003, com a Lei nº 10.701, uma ampliação da referência ao terrorismo: passou-se e incluir como o crime antecedente tanto o terrorismo, quanto o financiamento do terrorismo. Interessante notar que, apesar das menções, não havia definição em relação a esse termo.

No processo de evolução das normas brasileiras referentes à lavagem de dinheiro, promovida também pelo GAFI, a questão do terrorismo acaba ganhando destaque no curso do processo legislativo que daria origem à Lei nº 12.683/2012, a nova Lei de Lavagem de Dinheiro. Essa discussão se deu no âmbito da tramitação do PLS

209/2003167_{, de autoria do Senador Antônio Carlos Valadares (PSB-SE). Após longa} tramitação nas comissões do Senado, o projeto chegou ao Plenário com formato que traria a legislação brasileira para a terceira geração, não havendo qualquer menção expressa ao terrorismo.

O Senador Romero Jucá, no entanto, apresentou, em dezembro de 2007, a Emenda de Plenário nº 1, a qual pretendia incluir uma definição para financiamento do terrorismo e, indiretamente, para o próprio fenômeno do terrorismo:

Prover, direta ou indiretamente, de bens, diretos ou valores, pessoa ou grupo de pessoas que pratique crime contra a pessoa com a finalidade de infundir pânico na população, para constranger o Estado Democrático ou organização internacional a agir ou abster-se de agir.

Elaborada pelo Ministério da Justiça, essa a emenda havia sido o elemento-chave na desarticulação da iniciativa para se tipificar o terrorismo em 2007. Com base nela, o COAF havia concordado em retirar seu apoio àquela iniciativa, enfraquecendo-a definitivamente.

A justificativa apresentada suporta essa tese. Nela, o Senador Romero Jucá fazia referência à ratificação, pelo Brasil, da Convenção Internacional para a Supressão do Financiamento do Terrorismo e à atuação do próprio do GAFI. Assinalava que “a emenda destina-se a cumprir essa obrigação, adaptando a normatividade internacional a exigências do sistema jurídico-penal pátrio”. A emenda recebeu parecer favorável tanto da Comissão de Assuntos Econômicos, quanto da CCJC, e passou a integrar o texto que foi aprovado pelo Plenário do Senado, em maio de 2008, e enviado para a Câmara dos Deputados.

A Ação 9 de 2011 da ENCCLA se referia justamente ao acompanhamento da tramitação dessa proposição. Ações de anos anteriores, no entanto, já faziam referência a essa legislação, considerada essencial. O texto eventualmente adotado pelo Senado sofreu grande influência desses anos de trabalho da ENCCLA.

Na Câmara dos Deputados, o dispositivo que fazia referência ao terrorismo foi mantido nos pareceres da CCJC e da Comissão de Segurança Pública e Combate ao Crime Organizado. No Plenário, no entanto, foi apresentada uma Emenda Substitutiva Global, em que a referência ao terrorismo havia sido retirada. Essa emenda foi apresentada pelo Dep. Marco Maia (PT-RS), à época Presidente da Câmara, e aprovada pelo Plenário. Em

167 _{Disponível em: <http://www25.senado.leg.br/web/atividade/materias/-/materia/58211>. Acesso em 01}

seguida, a bancada do PSDB apresentou requerimento de destaque com objetivo de reintroduzir no texto aprovado o dispositivo que fazia referência ao terrorismo.

Na discussão sobre esse requerimento, em 26/11/2011, já era possível rastrear alguns dos rumos que a discussão sobre o PL 2016/2015 tomaria168. De um lado, o Dep. Sibá Machado (PT-AC) levantou a preocupação de que o conceito de terrorismo fosse aproveitado “ao bel-prazer pelos dominadores do Estado”. O Dep. Chico Alencar (PSOL- RJ) já utilizava argumentos que seriam reproduzidos em 2015:

Sr. Presidente, nós estamos tratando, aqui, da lavagem de dinheiro, tentamos colocar esse vínculo, que é corriqueiro, com crimes contra a administração pública, mas neste caso merece uma discussão em separado e muito mais profunda, sob pena de estarmos reeditando a visão “bushiana”, felizmente superada, de eixo do mal e eixo do bem. O que é terrorismo? Há o terrorismo de Estado, que a ditadura militar, apoiada por alguns antecessores de nobres Parlamentares aqui, praticou violentamente contra a população. O que é inspirar pânico na população? Pânico, por exemplo, vivem os trabalhadores rurais no Pará, que vivem sob a ameaça do latifúndio, dos capatazes e dos criminosos, que ceifam vidas constantemente, como aconteceu no sábado passado.

De outro, deputados do PSDB apontavam para a necessidade do dispositivo, tendo em vista a recepção, pelo Brasil, dos grandes eventos. A votação sobre esse requerimento seguiu linhas bem demarcadas: o Governo encaminhou a votação para a rejeição do mesmo, enquanto a Minoria encaminhou de forma favorável. O requerimento acabou rejeitado, em votação simbólica. Voltando ao Senado, para a votação sobre as alterações realizadas pela Câmara, não houve mais menção a terrorismo.

Impedir a permanência do dispositivo inserido pela emenda do Senador Romero Jucá no texto final requereu um esforço do governo Dilma. É o que recontam Marivaldo Pereira, Secretário-Executivo do MJ, e Gabriel Sampaio, Secretário de Assuntos Legislativos do MJ em 2015 e 2016:

Marivaldo Pereira:

[...] uma proposta que saiu do Senado para a Câmara, continha ali a previsão do terrorismo, do crime do terrorismo, entendeu? E aí, nós trabalhamos pela retirada do dispositivo, por quê? Porque não havia maturidade para se prosseguir com o tema e porque há uma dificuldade muito grande de se definir o que é terrorismo. [...] esse conceito de terrorismo é muito difícil de ser estabelecido, de ser definido, sobretudo para fins penais, que precisa ser uma lei absolutamente objetiva, que não dê margem a interpretações, que não dê margem a que você acabe tipificando como terrorismo condutas reivindicatórias, condutas de movimentos sociais, condutas que nada tem a ver com o terrorismo que se quer combate.

Então, assim, lá atrás caiu por isso, por todas essas razões, nós conseguimos avançar e retiramos essa parte do terrorismo, embora tivesse uma pressão

168 _{As notas taquigráficas se encontram disponíveis em:}

<http://imagem.camara.gov.br/Imagem/d/pdf/DCD26OUT2011.PDF#page=289 >. Acesso em 01 jan. 2017.

muito grande, principalmente dos órgãos que cuidam das investigações e tudo mais, do Ministério Público, da Polícia, então havia uma pressão muito grande para que entrasse, mas nós conseguimos, no diálogo, chegamos ao consenso de que não era o momento.

Gabriel Sampaio:

Como isso introduziria a necessidade de uma lei antiterrorismo, foi feito um esforço governamental grande, pelo menos por parte do Ministério da Justiça, para tirar da Lei de Lavagem de Dinheiro o dispositivo daquele gênero. Então foi aprovada a Nova Legislação de Lavagem de Dinheiro sem menção ao fenômeno do terrorismo.

Foi feito um esforço muito grande para que não entrasse na lei de lavagem de dinheiro exatamente porque ela [a emenda], a despeito de trazer proteção contra a lavagem, ela externaria uma suposta insuficiência da nossa legislação em torno da tipificação do terrorismo. Na época, nós entendíamos que a nossa legislação, por conta de uma análise sistemática, já dava conta da proteção de eventual ação de terrorismo. A avaliação àquela época era de que não havia uma lacuna legislativa em relação à matéria, pois ela sempre estaria associada a algum outro ato ilícito que a nossa legislação já abarcaria. Fazer uma menção, como era aquela proposta de emenda, poderia gerar uma falsa interpretação de que haveria no país, por não ter uma definição na forma como outras legislações internacionais propunham de uma lei antiterrorismo, uma falsa insegurança jurídica numa avaliação nossa de que, na época, a nossa legislação era suficiente para a prevenção e repressão ao terrorismo no país.

Havia, portanto, duas preocupações: (i) que a definição apresentada já fosse empregada para criminalizar movimentos sociais e reivindicatórios e (ii) que essa menção ao terrorismo servisse de indício, para organizações internacionais, especialmente para o GAFI, de que o país tinha de fato uma lacuna legislativa, justo no momento em que autoridades governamentais tentavam convencer aquelas organizações de que o ordenamento brasileiro não necessitava de reparos nesse ponto.

Esse esforço contrariou e desmontou, entretanto, aquele acordo celebrado entre atores do Ministério da Justiça e do Ministério da Fazenda, em 2007. A falta de comunicação entre os atores originalmente responsáveis por esse acordo e aqueles envolvidos com a sua desarticulação aparentemente acidental – todos do mesmo órgão, o Ministério da Justiça – foi responsável por retirar do texto da Nova Lei de Lavagem de Dinheiro a referência ao financiamento do terrorismo. Assim, uma previsão que havia sido apresentada ao GAFI, em 2007, como suficiente para suprir as deficiências apontadas, acabou nunca sendo adotada.

Interessante notar que uma previsão percebida, em 2007, como inofensiva, no que se referia à criminalização dos movimentos sociais, ou, ao menos, um mal necessário para evitar o pior – a tipificação ampla do terrorismo – foi vista, em 2011, como uma grave ameaça. Isso na percepção de atores que ocupavam o mesmo locus na Administração Federal – o Ministério da Justiça.

4.7 Comissão Mista do Congresso Nacional para Regulamentar a