Uma teoria da democracia como processo decisório

Em Sartori (1994: 286), a tomada de decisões pode ser distinguida em quatro tipos de decisão: (a) individual; (b) grupal; (c) coletiva; e (d) coletivizada.

As decisões individuais são tomadas por cada individuo isoladamente, independentemente de se referir a si próprio ou ao mundo exterior. As decisões grupais implicam que são tomadas por um grupo concreto, isto é, formado de indivíduos que interagem face a face e participam de forma significativa em tomá-la. As decisões coletivas são, em geral, consideradas como aquelas tomadas por muitos; pressupõem um grande organismo que não atua e não pode atuar – devido a seu tamanho – da mesma forma que os grupos concretos.

As decisões coletivizadas e as coletivas compartilham a propriedade de não serem, em qualquer sentido significativo, individuais. As decisões individuais, grupais e coletivas referem-se todas a um sujeito, a quem as toma. As decisões coletivizadas, porém, se aplica e são impostas a uma coletividade independentemente de serem tomadas por uma pessoa, por algumas

ou pela maioria. Nesse caso, o critério de definição não é mais quem toma as decisões, mas seu alcance: seja quem for que as tome, decide por todos.

A noção de decisões coletivizadas permite afirmar que a política consiste nelas, mas não implica necessariamente que elas sejam também decisões que correspondam ao interesse daqueles aos quais se aplicam.

Toda decisão de grupo ou coletiva tem custos internos, isto é, que afetam os próprios tomadores, em geral denominados custos de tomada de decisões. A decisão coletivizada envolve riscos externos, isto é, que afetam os destinatários, os que recebem as decisões de fora.

A coletividade que recebe as decisões que não foram tomadas por ela está sempre exposta a riscos. O risco político pode ser de dois tipos: o de opressão e os decorrentes de incompetência, estupidez ou interesses sinistros.

As decisões têm “custos”, embora a coletividade que as recebe enfrente “riscos”. Ambas as noções estão definidas de maneira limitada. Os custos são apenas internos e procedimentais; os riscos são apenas externos e relacionados a prejuízos.

Com referência aos custos decisórios, é intuitivo que a variável crucial é o número de pessoas participando da decisão: quanto maior esse número, tanto maiores os custos da tomada de decisão. Isso só se aplica quando pressupomos que os tomadores de decisão são indivíduos independentes e autocontrolados, livres para se expressarem. Se cada participante tem voz independente, o número de pessoas que toma decisões está em relação direta com custos das decisões – ambos aumentam juntos.

O número de pessoas que toma decisões está em relação inversa com os riscos externos – à medida que o órgão decisório cresce, os riscos externos diminuem.

Na democracia é fundamental que os tomadores de decisão sejam mais que um. As regras da maioria entram em cena sempre que o princípio da unanimidade se mostra impraticável. Segundo essas regras, uma dada proporção da coletividade ou do órgão decisório não tem peso nenhum, mas aumenta as probabilidades de se chegar a uma decisão.

Existem pelo menos três magnitudes abrangidas, muitas vezes de maneira confusa, sob o título de princípio da maioria: (a) maioria qualificada (frequentemente de dois terços); (b) maioria simples ou absoluta (50,01%); (c) maioria relativa, ou pluralidade, isto é, a maior minoria (inferior a 50%). São elas facilmente confundidas.

A razão para baixar o teto majoritário é, portanto, facilitar as decisões e, em última instância, garantir que uma questão não deixará de ser decidida. Mas, se a redução dos custos de tomada de decisão fosse o único critério, sempre recorreríamos às pluralidades.

O princípio da unanimidade e as maiorias qualificadas requerem que a maior parte obtenha o apoio de uma parte menor e com isso chegue a estabelecer (embora numa medida diferente) uma “regra da minoria”. Entretanto, da maneira como está descrita, a maioria só é real sob o critério da maioria absoluta (a maioria simples do universo). Nesse caso, os vereditos eleitorais perdem a legitimidade, pois não são muitos os eleitos que recebem uma proporção superior a 50% dos votos do eleitorado; está simplesmente errado equiparar qualquer maioria que não seja uma maioria absoluta a uma regra da minoria. Uma minoria que impede a ação não é o mesmo que “regra da minoria”. As minorias em pauta não têm o poder de decidir. Não podem impor suas preferências – podem apenas protegê-las.

Tais alegações indicam, agora, a existência de três variáveis: (a) o número de pessoas que tomam decisões; (b) a forma de selecioná-las (nomeá-las); e (c) as regras da tomada de decisão. É necessário minimizar os riscos externos em relação aos custos da tomada de decisão. Os riscos externos são identificados não em função do número de participantes de uma decisão, mas basicamente em função do método de formação do grupo que decide e, por conseguinte, de sua composição e natureza.

A representação torna-se a chave do problema. Apenas a redução drástica do universo dos representados para um pequeno grupo de representantes permite uma redução importante dos riscos externos (de opressão) sem agravar os custos decisórios. Se a única forma de minimizar os riscos externos for aumentar o número de pessoas que tomam decisões, quase nunca seria conveniente coletivizar uma área de decisões.

À medida que a “política como guerra” é afastada e aproximada da “política como negociação”, transfere-se de uma política de soma zero para políticas de soma positiva.

A intensidade de preferência nos conduz a considerar o fato de que toda questão desperta um grau diferente de afeto, envolvimento ou desinteresse. Adianta-se, por conseguinte, a intensidade desigual das preferências individuais. As preferências não variam apenas por serem diferentes, mas também por serem fortes ou fracas.

contrárias e que, para superar os impasses, o que é preferido por um número maior deve prevalecer o do número menor. Essa regra ignora totalmente o fato de essas preferências terem uma intensidade diferente. Uma maioria de 51% é imbatível se consistir também em membros intensos; mas uma maioria de 51% (e até maior) não é imbatível quando é pouco intensa.

Em relação ao princípio, não é possível contestar que a unanimidade é sensível à intensidade das preferências; na verdade, é sensível demais, pois legitima o veto de um único dissidente intenso. Embora possa ser defendida, a unanimidade parece não funcionar na prática.

Na verdade, chega-se a acordos exatamente porque os membros do grupo não são igualmente intensos com respeito a todas as questões. O mecanismo do acordo no grupo consiste, em grande parte, em que os não intensos cedem aos intensos.

Os comitês46 são outro mecanismo de decisão bastante utilizado na contemporaneidade; eles estão em processo de proliferação nas democracias. Sempre que um órgão decisório se torna grande demais, cria, em geral, em seu interior, um grupo menor, isto é, um comitê, que esboça de fato as decisões posteriormente tomadas pelo órgão maior. Os comitês têm sido grupos com objetivos especiais, “representantes” de talentos e competências técnicas.

Quando a democracia é traduzida ao pé da letra como poder do demos, isto é, quando é compreendida como um poder literal do povo, nada jamais será democrático. No fim, o poder reside em seu exercício, não em sua atribuição. Se a democracia é avaliada em termos de produto, então é possível entender que um sistema de comitês não é um anticorpo que neutraliza o aperfeiçoamento do poder do demos, mas um sistema de tomada de decisões que dá sustentação a distribuições entre o demos.

Os comitês evitam a regra da maioria, procuram acordos unânimes; já as assembleias institucionalizadas funcionam com a regra da maioria. As coletividades votantes e dispersas são caracterizadas pelo fato de um universo disperso ser incapaz de interagir ou de admitir trocas de votos: cada pessoa que toma decisões faz uma opção discreta.

A democracia majoritária é apenas um tipo de democracia. Outro tipo é a

democracia consociativa, onde a regra majoritária é substituída pela regra consensual conjunta e

cujos princípios de funcionamento, coalizões, veto mútuo, proporcionalidade e autonomia dos

46 _{Sartori (1994: 308) define comitê como “um grupo durável e institucionalizado. È institucioalizado no sentido da}

segmentos afastam-se claramente dos princípios majoritários. A teoria da democracia consociativa refere-se a minorias étnicas, linguísticas e religiosas que não são apenas grandes, mas também definidas por uma estrutura particular de clivagens, as quais são cumulativas, reforçadas e especificamente “isolantes”.

Muitas e até a maioria das decisões não refletem nem a regra majoritária nem a regra da unanimidade. Essas decisões não constituem realmente aplicações da regra majoritária, literal e estritamente compreendida porque, diante de oposição e de minoria intensas, as maiorias em geral fazem concessões, diminuem as arestas e impõem, quando o fazem, uma vontade majoritária atenuada. As decisões unânimes ou quase unânimes dos comitês não resultam de forma alguma da regra da unanimidade, pois o elemento característico dessa regra, o veto, não desempenha papel algum no código operacional das compensações recíprocas retardadas.

A democracia clássica em pauta seria apenas a democracia grega; e, como os gregos antigos ainda não tinham separado a ética da política, da religião, da economia etc., qualificar a democracia dos antigos como uma sociedade política moralmente ordenada pode ser algo desorientador.

Sem dúvida, a democracia parece exigir transparência, que a sede do poder seja uma casa de vidro, pois grande visibilidade permite um controle melhor e, por isso, reduz os riscos externos. Mesmo quando a visibilidade significa custos decisórios mais elevados, esses custos são perfeitamente justificados. O elemento visibilidade pode melhorar, mas também distorcer o comportamento; a visibilidade pode intensificar conflitos, quando não os cria. À medida que a visibilidade impede o comportamento responsável, instiga a venda da imagem e a demagogia, intensifica conflitos, leva à paralisia decisória. Visibilidade demais, em coisas demais, atrapalha a visibilidade.

A noção de democracia participativa pode abranger uma série de coisas diferentes, quais sejam: (a) participação em termos de interesse, atenção, informação e competência; (b) participação em apoio à “voz”, isto é, em termos de democracia de manifestação; (c) participação no poder, isto é, uma participação real e efetiva na tomada de decisões; (d) uma participação que equivale a uma verdadeira democracia direta. Para Sartori (1994: 324), a afirmação de que

todos os que se envolvem têm uma contribuição positiva a fazer [...] é ingênua e impraticável [...]. Há três tipos genéricos de pessoas: os que se envolvem e fazem contribuições; os que [...] contribuem pouco ou nada; e aqueles que, com um impulso infalível para a coisa errada [...] criam para o resto da sociedade muitos problemas, despesas e sofrimento.