7 O autor lança uma pergunta interessante: “(...) se tormarmos qualquer uma das cidades mais importantes do período anterior à Segunda Guerra Mundial, poderemos honestamente dizer que ela refletia as áreas vizinhas?” Afirma que não, pois quase todas eram, na verdade, réplicas exuberantes e exóticas de cidades européias. Existem cinco exemplos de cidades nessa con- dição: Lima sempre ficou pouco relacionada com sua terra andina e indígena; Buenos Aires sempre se voltou para a Europa e não para suas províncias argentinas; também as cidades de Caracas, Santiago e Rio de Janeiro. Pode-se, então, entender que, de uma forma geral, a ci- dade na América Latina sempre manteve pouca relação com o resto do país; daí faz sentido considerar que o discurso dos executivos da Rede Mercocidades, no que diz respeito ao item da autonomia política, tem raízes históricas. Mais detalhes sobre essa questão serão vistos no Capítulo 4.
cidades políticas dos espanhóis e as capitais políticas das repúblicas lati- no-americanas do século XIX. Assim, a cidade, por essa razão, ficou totalmente divorciada da realidade nacional.7
As cidades na América Latina, de uma forma geral, sempre tiveram difi- culdades para lidar com a questão da autonomia. E isso foi devido à grande influência da Escola Francesa de Governo, através dos reinados dos Bourbons na Espanha, entre os séculos XVIII e XIX, como ressalta Giuffré (1998). Todas as cidades da América Latina tiveram formas de governo e de administração centralizadas. Praticamente nenhuma autonomia era dada às colônias. A mai- oria das ordens e das consultas das colônias deveria ser direcionada à Casa das Índias, na Espanha, e decorriam meses ou anos para sua solução. Dessa maneira, um sistema político paternalista e centralizado foi implementado em toda a América Latina, com os governos sendo meramente representantes da Coroa.
Mas como a questão de autonomia é vista nos países da América Latina?
Schreiber e Boggio (2001, p. 12) argumentam que os textos constitucionais de vários países da América do Sul outorgaram efetivamente aos municípios uma ampliação da margem de autonomia política e administrativa. Alguns exemplos são: Argentina, Paraguai, Chile, Bolívia e Uruguai.
A Constituição nacional da Argentina, de 1992, consagrou que cada provín- cia ditaria sua própria Constituição. O Governo Federal garantiria o gozo e o exercício de suas instituições sempre que fosse implantado o regime represen- tativo republicano, desde que fosse assegurada a autonomia municipal em ter- mos de conteúdo institucional, político, administrativo e financeiro.
No Paraguai, a Constituição de 1992 dividiu o território nacional em depar- tamentos, municípios e distritos, os quais gozam de autonomia política, admi- nistrativa e normativa para a gestão de seus interesses e para o investimento de seus recursos. As municipalidades estão a cargo de um intendente e da Junta Municipal, gozando de livre gestão em urbanismo, meio ambiente, educação, cultura, esporte, turismo, assistência sanitária e social, segurança e adminis- tração. Para cumprir seus fins, é possível a associação de municipalidades nacionais e de outros países mediante lei.
No Chile, a Constituição de 1980 dividiu o território da República em re- giões e estas em províncias. A administração local das províncias é desenvolvi- da pelas comunas. O governo e a administração de cada região reside no Intendente. A administração local de cada comuna, ou grupo de comunas, resi- de numa municipalidade constituída pelo Alcaide, que é sua máxima autorida- de, e pelo Conselho Comunal respectivo. As municipalidades têm por finalidade satisfazer as necessidades da comunidade local e assegurar sua participação no processo econômico, social e cultural da comuna. Em cada municipalidade, existe o Conselho de Desenvolvimento Comunal, presidido pelo Alcaide e inte- grado por representantes das organizações comunitárias de caráter territorial, funcional em atividades relevantes dentro da comuna.
A Constituição da Bolívia de 1967 estabeleceu que o território da Repúbli- ca fosse dividido politicamente em departamentos, províncias, seções de pro- víncia e cantões. Os governos departamentais desenvolveram-se de acordo com um regime de descentralização administrativa. O Governo Departamental compõe-se da Assembléia Consultiva da Fiscalização Departamental e da Pre- feitura. O Poder Executivo está representado pelo Prefeito.
A Constituição do Uruguai de 1967 considerou a República Oriental do Uruguai como um Estado unitário, atenuado por uma ampla descentralização em matéria departamental, que é dupla: a territorial e a de serviços. O Governo Departamental é composto pelo Intendente, pela Junta Departamental e pelas Juntas Locais. As Juntas Departamentais possuem funções legislativas e admi- nistrativas. O Intendente cumpre uma função executiva, administrativa e de re- presentação do Governo Departamental. A reforma de 1996 determinou que o Estado implementasse políticas de descentralização, para promover o desen- volvimento regional e o bem-estar geral. Previu a formulação de programas e de planos de desenvolvimento — a planificação de políticas de descentralização que seriam executadas pelos Governos Departamentais, assim como a forma- ção de uma comissão setorial integrada pelos delegados do Congresso de Intendentes e dos Ministérios competentes. Por lei, poder-se-á destinar tanto ao desenvolvimento do interior do país como à execução de políticas de descentralização uma alíquota dos tributos nacionais recolhidos fora do Depar- tamento de Montevidéu.
Historicamente, no Brasil, sempre a questão da autonomia municipal foi problemática. Especificamente, a primeira configuração constitucional de auto- nomia municipal foi dada pela Constituição de 16 de julho de 1934. Apesar de ter sido revogada parcialmente pela de 1937, que instituiu o Estado Novo, os hori- zontes que ela abriu para os municípios foram importantes. Somente depois do Estado Novo, em 1946, com a presença de municipalistas nomeados, como Aliomar Baleeiro, Otávio Mangabeira, Nereu Ramos, Juracy Magalhães e Hermes Lima, dentre outros, na Constituinte de 1946, o município ganhou raízes mais profundas no texto legal, entretanto ainda com enormes limitações. As duas Constituições seguintes (de 1967 e 1969) mantiveram as conquistas municipais (autonomia política, administrativa e financeira, manutenção de impostos parti- lhados e inclusão da autonomia municipal entre os princípios constitucionais da União) que vinham desde a de 1934, mas o município ainda não era expressa- mente mencionado como parte integrante da Federação, o que veio somente com a Constituição de 1988. Para um aprofundamento maior dessa questão, ver Souza (1989).
A Constituição promulgada no dia 5 de outubro de 1988 abordou com mais propriedade a questão da autonomia, inserindo expressamente, no seu
8 A Constituição Federal, no artigo 1º, estabelece que a República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel dos estados, dos municípios e do Distrito Federal e constitui-se em Estado Democrático de Direito. No artigo 18, argumenta que a organização político-administra- tiva da República Federativa do Brasil compreende a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, todos autônomos, nos termos dessa Constituição.
9 Os artigos 21 e 22 enumeram as matérias de competência exclusiva da União. O artigo 23 relaciona as matérias de competência comum, apesar disso, esse aspecto deveria ter sido mais explorado. O artigo 24 enumera os casos de competência concorrente. O § 1º do artigo 25 confere aos estados competência residual ou remanescente. Quanto ao município, sua compe- tência está expressa nos artigos 29 e 30 da Constituição, que tratam da lei que o rege e das matérias de sua competência.
art.1o e também no art.18, o município como ente federativo.8 Sabe-se que a competência de cada uma das esferas governamentais está definida na Cons- tituição Federal, que também estabelece o que lhes é vedado.9 O município é, pois, autônomo, como, aliás, está claramente dito no art. 18. O primeiro ponto basilar de garantia da autonomia municipal está no art. 29: o município reger- se-á por Lei Orgânica própria, ditada pela Câmara Municipal, que a promul- gará. Rompeu-se, assim, com a interferência do legislador ordinário estadual em assuntos de organização do município, generalizando a forma adotada pelo Rio Grande do Sul desde a Constituição de 1891.
Comparando os municípios dos países da América Latina com os mais desenvolvidos do Mercado Comum Europeu, do Canadá e dos Estados Unidos, Carvajal (1995) evidenciou que eles sempre tiveram uma característica bem maior de autonomia do que os dos países latino-americanos. Isso foi medido relacio- nando-se o número de municípios com a área e a população que existem em cada um dos países.
A Tabela 1.1 apresenta essa relação em vários países. Apesar de ser notado que existe um padrão diferenciado de institucionalidade pública local nos países da América Latina em relação aos demais, seria interessante que o autor tivesse sustentado com mais propriedade a questão de autonomia.
Entretanto existe consenso de que a América Latina apresenta poderes públicos locais com vastos territórios e muitos habitantes, conseqüentemente, uma limitação das funções que a eles correspondem.
Lá existe um município para cada 1,3 mil km2 de território e para cerca de 28 mil habitantes, sendo o mesmo observado para países como o Brasil, o Uruguai, a Argentina, o Paraguai e o Chile.
Na Europa Ocidental, essa relação é de um município para cada 26km2 de território e para 3,6 mil habitantes. Na realidade, o que Carvajal (1995) chama de submunicipalização é um fenômeno que se apresenta para as populações
latino-americanas e é caracterizado pela inexistência de instituições públicas e pelas limitações de acesso aos centros de decisões e de serviços públicos.
Existem evidências na literatura de que tal fato teve a sua condicionante na própria pobreza dos municípios. Sem recursos financeiros e humanos sufi- cientes, como é o caso da grande maioria dos governos locais — tanto no Brasil como na América Latina —, eles não podiam elaborar produtos de forma a elevar a expectativa de seus munícipes. Os partidos políticos, por sua vez, não preencheram a função que deles se esperava, que era a agregação de interesses.
Essa função foi preenchida pelos sindicatos, pelas associações comer- ciais, pelas Forças Armadas e pela Igreja. Assim, pode-se entender que, em
Tabela 1.1
Território, população e número de municípios existentes em vários países, nos anos 90
ÁREA E POPULAÇÃO POR MUNICÍPIO PAÍSES TERRITÓRIO
(1 000km2) (A)
POPULAÇÃO (milhões de
hab.) (B)
NÚMERO DE MUNICÍPIOS
(C) A/B (km2)
B/C (hab.) União Soviética ... 22 402 288,7 48 296 464 5 978 Europa Ocidental
(1) ... 1 639 229,3 63 086 26 3 635 Europa Oriental
(2) ... 441 53,5 11 300 39 4 735 Canadá (3) ... 6 052 26,2 4 657 1 300 5 626 Estados Unidos ... 9 372 248,0 19 200 488 12 917 América Latina .... 20 877 439,3 15 600 1 338 28 160 Brasil ... 8 547 157,1 4 974 1 718 31 584
Uruguai ... 176 3,2 19 9 263 168 Argentina ... 2 780 35,7 1 617 1 719 20 768
Paraguai ... 407 5,1 185 2 200 27 567 Chile ... 757 14,6 325 2 329 6 269 FONTE DOS DADOS BRUTOS: CARVAJAL, E. P. Descentralizacion y democracia: el nuevo município latino americano. Revista de La Cepal, v. 55, 1995.
ALMANAQUE ABRIL 1998. São Paulo: Abril, 1998.
GOVERNMENT FINANCE STATISTICS YEARBOOK.
Washington: FMI, 1996.
(1) Estão incluídas somente a ex-República Federal da Alemanha, a Espanha, a França, a Holanda e a Itália. (2) Estão incluídas somente a Tcheco-Eslováquia e a Polônia. (3) Estão excluídas as províncias do território de Yukon e os territórios do nordeste.
10 O caso latino-americano é diferente, por exemplo, do caso típico norte-americano, onde houve um movimento de união de unidades autônomas (Giambiagi; Além, 1999, p. 249).
nível local, os partidos políticos foram instrumentos da classe dominante, o que demonstra o coronelismo que havia desde então. Portanto, há uma jurisdição institucional similar entre os países da América Latina, que situa no mesmo nível a instância municipal.