Gráfico 8: Evolução dos Investimentos em Políticas Públicas de Turismo
A Autora (2017).
Conforme se denota do gráfico 7, especialmente pela trajetória formada pela linha, as políticas públicas de turismo involuiram em Santa Catarina no período foco da presente tese. Em que pese no ano de 2007 a aplicação de recursos no setor ter avançado, a realidade é que decorridos 10 anos o Governo do Estado passou a aplicar em torno de 62,70% do que gastou naquele ano com o turismo.
Os indicadores que mediram o desempenho das políticas públicas de turismo se mostraram desfavoráveis no território estudado. No entanto, a boa evolução demonstrada no ano de 2016, quando comparado com o ano de 2015, demonstra que a arrecadação tributária estadual pode dispender melhor atenção à atividade, mas, por certo, caberá instrumentalizar melhor o planejamento público, com base em suas principais ferramentas de gestão e de controle.
pela manutenção do projeto de política pública, sua alteração ou substituição, conformados pela comparação entre o que está especificado nas leis orçamentárias anuais (LOAs) e o que ocorreu nos procedimentos de implementação dos programas orçamentários.
Conforme amplamente debatido na fundamentação teórica desta tese, toda política pública possui uma ou mais premissas de relações causais, uma vez que passa pela percepção de um problema público, pela necessidade da tomada de decisão, pela definição de metas e pelos meios de alcançá-las. Fica implícito que apenas tomar uma decisão no planejamento público não basta, é preciso que os atores envolvidos em seu arcabouço tenham a capacidade de implementá-la.
A implementação na administração pública representa o processo de interação empreendido para atingir os objetivos das políticas públicas. Incide na atenção ao planejamento operacional e na organização das atividades meio e dos recursos necessários para realizar uma política pública. Resulta nos procedimentos pelo qual as ações programáticas de uma política pública são realizadas, ou seja, é a passagem da agenda de governo para a prática da execução orçamentária.
Najan (1995) reforça tal ponto de vista quando teoriza que a implementação é uma conjuntura organizacional para se alcançar os objetivos da política pública, toma o significado de um processo no qual tudo acontece na tentativa de alcançar o propósito estabelecido no planejamento público. Assumindo este viés, Carvalho et al. (2010) definem a implementação como uma etapa dinâmica de um processo de significado próprio, que não está restrito apenas na aplicação de uma dada política em ação, mas que pode transformar o planejamento da política pública em si.
Na modelagem do debate aqui proposto, a variável principal é a continuidade das ações programáticas. A continuidade deve ser compreendida como um instrumento temporal e medida por meio da comparação entre os períodos em que ocorreram a implementação dos projetos orçamentários. Haverá descontinuidade quando houver diferenças anuais entre as ações programáticas liquidadas e as suas respectivas dotações orçamentárias.
Seguindo esta orientação produziu-se a tabela 16, com base nos levantamentos constantes do APÊNDICE A, no sentido de permitir melhor
visualização do comportamento de cada ação programática inserida nas leis orçamentárias e que caracterizam os investimentos públicos no setor de turismo. Ao ponderar o foco estabelecido desconsiderou-se a separação por órgão executivo para perceber o conjunto das ações em favor de cada programa orçamentário de política pública voltada ao turismo. No período estudado, os programas de políticas públicas identificados contabilmente como investimentos foram:
• Programa 240 – Desenvolvimento do Turismo/PRODETUR (SC);
• Programa 600 – Novos Valores;
• Programa 640 – Promoção do Turismo Catarinense;
• Programa 650 – Fortalecimento de Eventos Esportivos.
A listagem abaixo (tabela 16) apresenta, ainda, indicativos das diferenças percentuais (R) em relação aos valores de dotação orçamentária (D) e valores liquidados (L). A tabela sinaliza com cor verde os períodos em que houve dotação orçamentária e liquidação, com cor amarela os momentos em que havia dotação mas não se aplicou o recurso destinado, e em vermelho quando mesmo não havendo dotação orçamentária houve liquidação de recursos financeiros.
Tabela 16: Ações Programáticas das LOAs 2005/16
Programa Ação Descrição 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 R%
240 0409 Cooperação Técnica e Financeira D L D L D D 59,60
240 0425 Infraestrutura Básica e Turística D L D L L 137,31
240 0471 Plano de Marketing Integrado L D L L 59,73
240 0476 Fortalecimento da Gestão L D L D 76,81
240 0477 Sistema de Informações Turísticas D L D L 103,19
240 0478 Certificação de Sustentabilidade D L D 24,56
240 0479 Programa de Conscientização Turística L D L D L 127,07
240 0480 Centros de Atendimento ao Turista D L D L 72,29
240 0481 Plano Catarina 2020 Marketing Turístico D L D L 36,93
240 0633 Elaboração do Zoneamento Turístico D L D L 173,74
240 0634 Capacitação de Agentes Turísticos D L D L 55,69
240 0637 Expansão do Turismo Rural D D 0
240 0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas D L D L D L D D 48,31
240 0643 Capacitação/Qualificação de Áreas Prioritárias D L L L 145,14
240 0660 Programa Regionalização Turística D L D L 106,22
240 0676 Construção e Instalação de Portais Turísticos L Erro
240 0686 Capacitação de Agentes Turísticos D L 7,97
240 0788 Rodovia Turística Porto Belo/Bombinhas D L 104,42
240 0789 Revitalização Roteiro Blumenau/Pomerode D L 117,43
240 0799 Estruturação Circuito Náutico D 0
240 0822 Melhoria Aeroportos de Florianópolis e Navegantes D 0
240 0836 Escola Parque Balneário Camboriú D L 162,34
240 0898 Unidade de Coordenação Estadual D L D L D L D L D L 10,58
240 2197 Sinalização Turística L L D L D L 185,18
240 9525 Programa de Fidelização Turística D L 50,61
600 0006 Encargos com Estagiários D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 45,35
640 0121 Desenvolvimento de Atividades Prioritárias D D D D D D 0
640 0149 Fomento a Atividade Turística D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 241,01
640 0292 Participação e Apoio na Realização de Eventos D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L D L 89,44
640 0334 Incentivo a Entidades do Setor D L D L D L D L D L D L D L D L D D D 37,66
640 0405 Captação de Eventos D L D L 39,92
640 0409 Cooperação Técnica e Financeira D L D L 54,13
640 0425 Infraestrutura Básica e Turística D L D L D L D L 62,61
640 0471 Plano de Marketing Integrado D D D 0
640 0477 Sistema de Informações Turísticas D L D D D L D 47,63
640 0484 Promoção, Pesquisa e Recuperação D L D L D L D L D L D D L D L D D D 45,61
640 0631 Programa SC Rural L L L Erro
640 0638 Elaboração de Pesquisas Mercadológicas D L D L 176,11
640 0643 Qualificação de Áreas Prioritárias D L D 10,48
640 0660 Programa Regionalização Turística D L 385,81
640 0665 Licença Ambiental Aeroporto São Joaquim L Erro
640 0676 Construção e Instalação de Portais D L D L D L D L D L 73,51
640 0686 Capacitação para Apresentar Destinos D L D L D L D L D L D D D D D 30,69
640 0722 Campanhas Promocionais D L D L D L D L D L D D L D L D L D L D L D L 186,68
640 0913 Construção Centro de Eventos de Balneário Camboriú L D L D L 29,23
640 0915 Apoio Troféu Guga Kuerten L Erro
640 1020 Elaboração de Material Promocional D L D L D L D L D L D D D L D L D D L D 78,11
640 1021 Jornada de Familiarização Turística D D D D D D D D 0
640 1026 Estudos e Pesquisas Científicas D L D L D L D D D L 12,21
640 1050 Construção de Espaço Multiuso D L D L D L 85,86
640 1196 Evento Guerra do Contestado D 0
640 2197 Sinalização Turística D D L D L L L 313,71
640 2198 Construção Boulevard de São Joaquim D 0
640 9999 Devolução de Recursos ao Ministério do Turístico L L Erro
650 0147 Incentivo a Eventos Esportivos D L D L D L D L D D D D D D 4,88
650 0149 Fomento a Atividade Turística L L Erro
650 0631 Programa SC Rural L Erro
650 0915 Apoio Troféu Guga Kuerten L L L Erro
Fonte: A Autora (2017).
Nas ações programáticas elencadas encontram-se projetos de aplicação específica, em que a própria descrição da conta já identifica ao quê se destina, mas também existem ações de ampla aplicação onde deve-se registrar a sua destinação.
Com apoio nos registros contábeis (ANEXO B) identificou-se a que serve as ações programáticas abaixo destacadas:
- 0121-Desenvolvimento de atividades prioritárias: realização de seminários, fóruns e estudos técnicos voltados ao empreendedorismo turístico;
- 0149/Fomento a atividade turística: auxílio financeiro a entidades setoriais, tais como, associações culturais, associações empresariais, associações esportivas, escolas de samba, centros de tradições gaúchas, centros religiosos, câmaras de dirigentes lojistas, associações e conselhos de classe, instituições musicais, entre outras instituições que promovem o turismo no Estado; gastos com o Conselho Estadual de Turismo (hotéis, diárias, ajuda de custo e transportes); apoio a realização de eventos religiosos, concertos musicais, apresentações artísticas, feiras artesanais e culturais;
- 0292/Participação e apoio na realização de eventos: participação em eventos nacionais e internacionais para divulgação dos atrativos turísticos do Estado, despesas com diárias e transportes de pessoal envolvido com as atividades da SOL e da SANTUR, patrocínio a eventos de interesse turístico e apoio técnico regional em festas tradicionais;
- 0334/Incentivo a entidades do setor: apoio financeiro e técnico para entidades vinculadas na realização de atividades turísticas aos moldes das associações culturais, artísticas e históricas, blocos e escolas de samba, centros de tradições, centros religiosos e órgãos de utilidade pública que promovem o turismo;
- 0409/Cooperação técnica e financeira: transferência de recursos financeiros e técnicos aos municípios e instituições públicas em função de realização de atividades de interesse do setor;
- 0425/Infraestrutura básica e turística: realização de obras de engenharia destinada a infraestrutura do turismo aos moldes de estradas, redes de coleta
e tratamento de esgoto, praças e paisagens públicas, iluminação pública, sistemas de transportes turísticos, hidrovias, píeres turísticos, entre outros;
- 0476/Fortalecimento da gestão: aquisição de equipamentos, acessórios, componentes físicos, programas e sistemas de rede de informática e de telecomunicação, assim como, a contratação de cursos e treinamentos específicos para área;
- 0479/Programa de conscientização turística: realização de treinamento, viagens, fóruns e seminários nas regiões turísticas visando empreender a atividade, desenvolvimento de programas especiais (ecoturismo, turismo social, turismo de eventos, turismo religioso, enoturismo, dentre outros), realização de diagnósticos setoriais;
- 0484/Promoção, pesquisa e recuperação: despesas operacionais para desenvolver nichos de turismo, apoio a rede de rádio e de televisão para divulgar as atividades setoriais, apoio a instituições relacionadas com a atividade turística, participação em eventos, feiras e congressos;
- O643/Capacitação e qualificação de áreas prioritárias: investimentos no turismo de sol e mar;
- 0660/Programa de regionalização turística: conscientização e treinamento dos municípios quanto a valoração da natureza, paisagem construída, história e cultura, no âmbito de desenvolver atividades voltadas ao turismo;
- 0722/Campanhas promocionais: realização de publicidade, ações de divulgação, criação de peças publicitárias, desenvolvimento de estratégia de comunicação, gastos com imprensa, participação em feiras, congressos e eventos.
Pela tabela 16 é possível concluir uma série de questões envolvendo a execução das ações programáticas voltadas ao desenvolvimento da atividade turística, até mesmo em relação a legalidade perante o que está previsto na lei de responsabilidade fiscal. Como tal aspecto não é objeto da presente tese, e tendo em vista que os atores públicos envolvidos na execução orçamentária possuem responsabilidade para resolver possíveis problemas perante o Tribunal de Contas do Estado, o condão da análise voltou-se a extrair da tabela os impactos mais
relevantes ao desenvolvimento das políticas públicas de turismo, conforme a seguir se detalha:
a) Em todo período estratificado, verifica-se no programa 600 (novos valores) a continuidade plena na ação programática 0006 (encargos com estagiários), mesma tendência encontrada nas ações 0149 (fomento a atividade turística) e 0292 (participação e apoio na realização de eventos) do programa 640 (promoção do turismo catarinense). Apesar de no ano de 2016 a conta 0292 não ter tido recursos vinculados foi a que resultou no melhor índice relacional, com 89,44% dos valores liquidados;
b) Ao se calcular a relação percentual para a ação 0149 (fomento a atividade turística), do programa 640, que resultou na aplicação de recursos em 141,01%
acima da previsão, o total histórico liquidado chega ao valor de R$ 191.501.767,01.
Trata-se de uma considerável cifra, superando em volume financeiro qualquer outro projeto turístico ao longo do período avaliado. Fato preocupante deve-se a sua destinação, fortemente direcionada para apoio financeiro a entidades e eventos específicos, teoricamente longe de um alcance social mais amplo;
c) Ainda no programa 640, com pequena descontinuidade aparecem as ações 0334 (incentivo a entidades do setor), 0484 (promoção, pesquisa e recuperação) e 0722 (campanhas promocionais). No projeto 0722 não houve liquidação de valores no ano de 2010 apesar de ter havido destinação de recursos na LOA, agravado na condição de ter liquidado durante todo o período recursos de 86,68% acima do que havia sido provisionado. As contas 0334 e 0484 aparecem nas leis orçamentárias anuais a partir de 2006, mas desde 2014 não se aplicam recursos;
d) No período de 2005 a 2009, dentro do programa 640, percebe-se adequada continuidade nas contas 0425 (infraestrutura básica e turística), 0676 (construção e instalação de portais) e 1050 (construção de espaços multiuso), todas com índice acima de 62% dos recursos aplicados em relação ao que havia sido historicamente destinado, no entanto, desde o último ano referencial as ações apontadas não foram mais inseridas nas leis orçamentárias;
e) No programa 240 (Desenvolvimento do Turismo-PRODETUR/SC), cujas ações foram realizadas com financiamento do Banco Interamericano de Desenvolvimento,
obteve-se boa continuidade na conta 0898 (unidade de coordenação estadual) deixando claro que o programa encerrou suas atividades no ano de 2009, e desde então o Estado não conquistou novos financiamentos para o desenvolvimento do turismo;
f) Questão preocupante refere-se à quantidade de anos em que ocorreu despesas em ações que não continham qualquer dotação orçamentária, com destaque na ação 0149 (fomento a atividade turística) do programa 650 (fortalecimento de eventos esportivos) e nas ações 0631 (Programa SC Rural) e 0915 (apoio ao troféu Guga Kuerten) dos programas 640 e 650. Tais ações estão indicadas na coluna “R”
da tabela 16 com a palavra “Erro”;
g) Outro fato relevante está na quantidade de anos em que houve destinação orçamentária e nada foi executado, em alguns casos as ações previstas na LOA não realizaram nada em momento algum, notadamente no programa 640 através dos projetos 0121 (desenvolvimento de atividades prioritárias), 0471 (plano de marketing integrado), 0665 (licença ambiental para o aeroporto de São Joaquim), 1021 (jornada de familiarização turística), 1196 (evento guerra do contestado) e 2198 (construção do Boulevard de São Joaquim), além dos ocorridos no programa 240 por meio das contas 0637 (expansão do turismo rural), 0799 (estruturação do circuito náutico) e 0822 (melhorias nos aeroportos de Florianópolis e Navegantes).
Tais ações estão indicadas na coluna “R” da tabela 16 pelo número zero;
h) Na relação percentual entre os valores liquidados e dotações orçamentárias (coluna “R”) destacou-se com cor azul as ações que indicam discrepância acima do que estava previsto para o período, em valores históricos, que em alguns casos chegam a mais de 150%.
Há que se observar que nos 12 anos estudados as leis orçamentárias anuais indicam um total de 58 ações programáticas de investimento em turismo, nas quais 15 delas apresentam discrepância superior, indicando que se gastou mais do que estava previsto, e outras 38 contas apresentam discrepância inferior a 70%, indicando que se investiu menos de 70% daquilo que se podia empreender. Assim, a abordagem indica evidências de desequilíbrio sistemático na implementação das leis orçamentárias anuais.
Cabe, ainda, argumentar que não se debruçou sobre a efetividade das ações programáticas, uma vez que a presente pesquisa se direcionou a aferir a eficácia dos programas de políticas públicas em turismo, ao longo de um período pré- definido, sem discutir os possíveis benefícios sociais e econômicos percebidos pela população.