Dentre as definições concorrentes de políticas públicas, algumas são bem complexas enquanto outras razoavelmente simples. No entanto todas, de alguma maneira, concordam, nos seus aspectos básicos, que as políticas públicas são tanto decisões tomadas pelos governos para manter como também para modificar determinada ação buscando a resolução de um problema entendido como relevante.
Souza (2007, p. 68) ensina que não existe uma única nem uma melhor definição sobre o que seja política pública, citando, como exemplos, as definições trazidas por Mead, Peters, Dye e Lynn acerca das políticas públicas:
Para Mead política pública é um campo dentro do estudo da política pública que analisa o governo à luz de grandes questões; para Peters é a soma das atividades dos governos, que agem diretamente ou por delegação e que influenciam a vida dos cidadãos; para Dye é aquilo que o governo escolhe fazer ou não fazer; e para Lynn é um conjunto de ações do governo que produzirão efeitos específicos.
Já a definição mais clássica de política pública é atribuída à Lowi (1985), como sendo atos exercidos por autoridade governamental, a fim de influenciar, alterar, regular, o comportamento individual ou coletivo através de sanções positivas e negativas. Na perspectiva de Lowi (1985) as políticas públicas são vistas como a solidificação das intenções do Estado para atingir objetivos coletivos através de programas e projetos governamentais, tais como o combate à pobreza, a criação de novos impostos, o controle de epidemias, etc.
As políticas públicas são próprias da política e das decisões do governo e da oposição. Assim, a política pode ser analisada como a busca para estabelecer políticas públicas sobre determinados temas, ou de influenciá-las. Por sua vez, um elemento chave do governo se refere à concepção, à gestão e à avaliação das políticas públicas (PARADA, 2006).
Neste sentido, é importante fazer uma distinção entre política pública e decisão política. A primeira envolve mais de uma decisão e requer diversas ações estrategicamente selecionadas para implementar as decisões tomadas; já a segunda corresponde a uma escolha dentre um leque de opções, levando em consideração a hierarquia das preferências dos atores envolvidos e expressando, de certa forma, uma adequação entre os fins pretendidos e os meios disponíveis (RUA,
1998). Deste modo, embora uma política pública implique decisão política, nem toda decisão política chega a estabelecer uma política pública.
De acordo com Fernandes (2007), em que pese políticas públicas constituírem em um conjunto de ações desencadeadas pelo Estado, para que sejam implementadas necessitam de definição e compreensão da estrutura institucional do Estado. Assim, é preciso vislumbrar o campo das políticas públicas muito além do aspecto administrativo ou técnico que a envolve; há de se considerar também o seu aspecto político, uma vez que é dependente de processo decisório exercido pelo Estado, e este, faz suas escolhas sobre quais áreas atuar, onde atuar, porque atuar e quando atuar, geralmente, levando em consideração os interesses dos mais diversos grupos sociais.
Lamounier (1982), por sua vez, dividiu a compreensão de políticas públicas de duas formas, na qual em primeiro plano se deve entender a dimensão técnico- administrativa que a compõe e, assim, verificar sua eficiência e resultado prático; e em segundo plano reconhecer que toda política pública é uma forma de intervenção do Estado, e que esse processo decisório se dá por força de interesses e expectativas sociais.
E nesse aspecto da negociação de interesses e da intermediação do Estado em relação às demandas da sociedade, entram como atores os diversos setores da sociedade civil, ora organizados como entidades, ora como movimentos sociais, ora como partícipes nos diversos instrumentos colocados à disposição da sociedade.
Para Couto (2005), política pública é tudo aquilo que o Estado produz como resultado de seu funcionamento ordinário. Deste modo, a produção de políticas públicas depende, ao mesmo tempo, tanto da política competitiva, como da política constitucional, sendo que esta define duas coisas: primeiro o parâmetro de competição em que a política pode se desenvolver e, na sequência, os conteúdos legítimos das políticas públicas realizadas como desfecho do jogo político, determinando os programas de ação governamental iniciados, interrompidos, alterados ou que têm prosseguimento.
No entender de Kingdon (2003), as políticas públicas podem ser compreendidas como ideias que nascem de diversas fontes e atores, não sendo
ideia original de um único ator e de um único lugar, assim sendo, o que explica a proeminência de um assunto na agenda governamental é o clima no governo ou a receptividade da ideia, independentemente da sua fonte.
Partindo desses ensinamentos, pode-se definir políticas públicas como planos, diretrizes, regulamentos, normas e, notadamente, decisões, que expressam a intenção do poder público em intervir em determinada demanda. A política pública é, na sua forma mais simples, uma decisão tomada pelo governo em empreender um determinado curso da ação ou em manter o seu status quo.
A política é o conjunto de procedimentos formais e informais que expressam relações de poder e se destinam à resolução pacífica de conflitos, e são públicas quando envolvem a alocação de valores ou bens públicos e se revestem de autoridade soberana do poder público (RUA, 1998).
Segundo Secchi (2010, p. 02) “qualquer definição de política pública é arbitrária”, uma vez que não existe um consenso na literatura especializada sobre respostas básicas que influenciam diretamente no entendimento da questão, como saber se são consideradas como políticas públicas somente aquelas elaboradas por atores estatais ou se também por atores não-estatais; se as omissões ou negligencias também podem ser consideradas políticas públicas; e se apenas as diretrizes de nível estratégico são políticas públicas ou se também as são as de diretrizes operacionais.
Neste sentido, duas correntes se apresentam, a de abordagem estatista, que defende as políticas públicas como ações de monopólio de atores estatais, e a de abordagem multicêntrica, em que as políticas públicas são exercidas conjuntamente com outros entes não estatais, como organizações privadas, organismos multilaterais, redes de políticas públicas, dentre outros. A diferença está no entendimento do adjetivo “pública”, pois no primeiro caso, se refere as ações exercidas por atores estatais, ou seja, a tomada de decisão é exclusiva do Estado, e no segundo, público é o problema que se tem a enfrentar, assim independe quem vai ser o autor a implementá-la (SECCHI, 2010).
Nesse aspecto, o entendimento a ser seguido no presente trabalho é o da corrente de abordagem estatista, uma vez que se entende que o problema a ser
tratado como política pública deve ser admitido e inserido em agenda governamental.
Não resta dúvida que o problema público é um problema de todos, devendo ter a participação da sociedade, dos organismos não governamentais, da academia, dos estudiosos da área, na definição da necessidade a ascender à agenda governamental e no seu enfrentamento, contudo política pública, embora possa sofrer a influência de atores não estatais na definição da agenda, depende da atuação soberana do Estado para ser implementada.
Cabe destacar que a política é frequentemente vista como o conjunto de atividades inerentes à administração pública, no entanto não é desempenhada exclusivamente pelo Estado, sendo exercida aos mesmos modos pela sociedade.
Contudo, enquanto a política pode ser desempenhada pela sociedade, a política pública é ação exclusiva do Estado (DIAS, 2003). Deste modo, um assunto se transforma em política pública, quando sua proeminência é reconhecida pelos governantes.
O processo de formulação de políticas públicas deve envolver atores da sociedade e do governo; a sociedade possui papel fundamental na identificação dos problemas a serem trabalhados, pois os vivenciam diretamente e reconhecem as suas necessidades, além de elegerem as pessoas que representarão o governo e colocarão essas ações em prática; o governo, por sua vez, tem a função de analisar as demandas da sociedade e eleger as de maior interesse público. Deste modo, não há como separar a sociedade e o governo, pois ambos possuem papel fundamental para a elaboração de políticas públicas.
É importante observar que as políticas públicas não ficam restritas aos anseios da sociedade civil, pois abrangem aspectos econômicos da coletividade advindos de diferentes setores da economia, sendo necessária a intervenção do Estado na coordenação e organização da agenda, de modo que não haja conflito de interesses.
A coordenação pelo Estado dos diferentes setores é necessária em todos os campos do governo, pois serve para otimizar a aplicação dos recursos advindos das diversas entidades governamentais, bem como dos investimentos do setor privado,
evitando a duplicidade de fundos em uma mesma ação e servindo de parâmetro para estratégias mais eficientes (HALL, 2004).
Partindo da conjetura de que as políticas públicas são implementadas pelo governo, o qual define o que é relevante para ser trabalhado, passa-se a discorrer acerca do processo que envolve a elaboração de políticas públicas, o ciclo de políticas púbicas.