operacionalizar e gerenciar, mas requer conexão com essas ações para desempenhar suas tarefas.
O planejamento é uma prática essencial, tanto na administração pública quando na privada, devido aos benefícios que o instrumento traz às organizações (MATIAS PEREIRA, 2009). Andrade et al. (2006) afirmam que o planejar é essencial ao administrador público responsável, pois é o ponto de partida da eficiência e eficácia da máquina pública, visto que ele ditará os rumos da gestão e se refletirá na qualidade do serviço prestado à população.
Planejamento público é, pois, uma base de funções que implica a formulação de um ou vários planos detalhados para conseguir um perfeito equilíbrio entre o que se necessita e o que se pode atender, ou seja, equilíbrio entre as demandas e as ofertas com os recursos de que se dispõe, visando estabelecer parâmetros para formalização de políticas públicas (FRANÇA JR., 2014).
Desde a Constituição Federal de 1988, a função de planejamento passou a ter maior ênfase no setor público, quando o orçamento público foi aliado ao planejamento. Nesta direção, a Carta Magna evidenciou a integração das ferramentas de planejamento na administração pública por meio do Plano Plurianual – PPA, da Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e da Lei Orçamentária Anual – LOA, para todas as esferas de governo.
O planejamento não diz respeito a decisões futuras, mas sim as implicações futuras de decisões presentes. Qualquer atividade humana realizada sem qualquer tipo de preparo é uma atividade aleatória que conduz, em geral, o indivíduo e as organizações a destinos não esperados e a situações piores que aquelas anteriormente existentes (DRUCKER, 1981).
O Planejamento pode ser definido como o desenvolvimento de um programa para a realização de objetivos e metas organizacionais, envolvendo a escolha de um curso de ação, a decisão antecipada do que deve ser feito e a determinação de como a ação deve ser realizada.
Neste sentido, Oliveira (2014, p. 36) ressalta que:
O planejamento visa o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes administrativas que proporcionam uma situação viável de avaliação das implicações futuras das decisões tomadas no presente em função dos objetivos empresariais, que facilitarão a tomada de decisão no futuro, de modo mais rápido, coerente, eficiente e eficaz. Deste modo, pode se afirmar que o exercício sistemático do planejamento tende a reduzir a incerteza envolvida no processo decisório e, consequentemente, provocar o aumento da probabilidade de alcance dos objetivos, desafios e metas estabelecidas. O planejamento envolve a busca de informações e o diagnóstico da situação, visando o estabelecimento dos objetivos e das metas, através da elaboração das políticas e dos procedimentos que servirão como orientadores das decisões, bem como da elaboração e da implementação de planos, programas e projetos que servirão para o alcance das metas desejadas, que se fazem por meio da elaboração de cronogramas de acompanhamento da execução, através do qual se procura manter o diagnóstico atualizado (LACOMBE; HEILBORN, 2003). Os autores afirmam ainda que:
O planejamento é a determinação da direção a ser seguida para se alcançar um resultado desejado. É a determinação consciente de cursos de ação, isto é, dos rumos, com base em objetivos, em fatos e na estimativa do que ocorreria em cada alternativa disponível (LACOMBE; HEILBORN, 2003, p.162).
As figuras 1 e 2 a seguir apresentam os componentes do planejamento segundo as ideias de Lacombe e Heilborn (2003):
Figura 1: Os Componentes do Planejamento
Fonte: Lacombe e Heilborn (2003), adaptado pela Autora (2017).
O planejamento deve identificar, antecipadamente:
Figura 2: Os Insumos do Planejamento
Fonte: Lacombe e Heilborn (2003), adaptado pela Autora (2017).
Deve-se planejar no sentido de assegurar a continuidade do comportamento atual em um ambiente previsível; deve-se planejar, também, para a melhoria da performance com o intuito de garantir a reação apropriada a possíveis mudanças em um ambiente mais dinâmico e incerto; e deve-se planejar, no sentido de antecipar as contingências que possam ocorrer no futuro, identificando ajustadas ações para quando elas eventualmente ocorrerem.
O processo de se antecipar o futuro aumenta em muito o nível de conhecimento sobre o negócio. É uma ferramenta de gestão amplamente utilizada pelas organizações e consiste num instrumento administrativo relacionado com a estratégia empresarial (SAGIONETTI; FASCINA, 2004). O planejamento tem o condão de antever e minimizar os obstáculos dos resultados e maximizar os facilitadores no processo de tomada de decisão, pois permitem que o gestor tome decisões mais assertivas (ORLICKAS, 2010).
Como todo planejamento se subordina a uma filosofia de ação, Ackoff (1989) aponta três tipos de filosofia do planejamento:
a) Planejamento conservador: é o planejamento voltado para a estabilidade da situação existente, onde as decisões são tomadas a fim de obter bons resultados, mas não necessariamente os melhores possíveis. Sua ênfase é manter as práticas vigentes. O planejamento conservador está mais preocupado em identificar e sanar deficiências e problemas internos do que em explorar oportunidades futuras; sua base é predominantemente retrospectiva, no sentido de aproveitar a experiência passada e projetá-la para o futuro.
b) Planejamento otimizante: é o planejamento voltado para a adaptabilidade e inovação, em que as decisões são tomadas a fim de se obter o melhor resultado possível, seja minimizando recursos para alcançar um determinado desempenho ou meta, seja maximizando o desempenho para melhor aplicar os recursos disponíveis. O planejamento otimizante tem suporte em uma preocupação de melhorar as práticas do momento; sua base é predominantemente incremental, no sentido de melhorar continuamente, tornando as operações melhores a cada dia que passa.
c) Planejamento adaptativo: é o planejamento voltado para as contingências e o futuro, em que as decisões são tomadas a fim de equalizar os diferentes interesses envolvidos, elaborando uma composição capaz de levar a resultados para o amplo desenvolvimento e ajustá-las às contingências que surjam na trajetória. O planejamento adaptativo procura reduzir o planejamento conservador, voltado para a eliminação das deficiências localizadas no passado. Sua base é predominantemente aderente, no sentido de ajustar-se às demandas e preparar-se para as futuras contingências.
Nos tempos atuais o planejamento é ferramenta imprescindível para que as organizações possam manter uma posição de competitividade em qualquer ambiente, pois possibilita a análise do ambiente de uma organização favorecendo a criação de uma visão sobre as oportunidades e as ameaças, bem como a percepção dos pontos fortes e fracos.
Neste viés, Frezatti (2009, p. 14) aduz que “planejar é quase uma necessidade intrínseca, como é alimentar-se para o ser humano. Não se alimentar significa enfraquecimento e o mesmo ocorre com a organização, caso o planejamento não afete o seu dia a dia dentro do seu horizonte mais de longo prazo”.
As oportunidades de êxito de um projeto crescem quando um plano, estabelecido pelo planejamento, é aplicado na plenitude das diretrizes, com as ferramentas essenciais, na cronologia estabelecida e com as adequações ambientais que forem detectadas em sua gestão (FRANÇA JR., 2014).
Baseado nos pontos fortes, fracos e nas oportunidades que influenciam diretamente no sucesso de um empreendimento, uma técnica para absorver as incertezas são definir aonde se quer chegar, o que deve ser feito, quando deve ser feito e em que sequência. No desenvolvimento do planejamento deve-se levar em consideração o mercado de inserção, qual a mão de obra disponível, os recursos financeiros, a concorrência e os clientes. Este processo requer que tudo que for traçado deve ser seguido, com o acompanhamento das alterações e adequações que forem necessárias no transcurso de sua implementação (OLIVEIRA, 2014).
Dentro de um planejamento devem ser definidas quais serão as atividades em prioridade; esse processo deve ser permanente e contínuo, utilizando-se de informações para serem feitas previsões, projeções, predições, resoluções de problemas e planos empresariais (OLIVEIRA., 2014).
O processo do planejamento deve respeitar alguns princípios para que os resultados de sua operacionalização sejam os esperados; deste modo, Oliveira (2014, p. 06), aponta quatro princípios gerais para os quais os responsáveis pelo planejamento devem estar atentos:
• O princípio da contribuição aos objetivos e, neste aspecto, deve-se hierarquizar os objetivos estabelecidos e procurar alcança-los em sua totalidade, tendo em vista a interligação entre eles;
• O princípio da precedência, correspondendo a uma função administrativa que vem antes da organização, da direção e do controle, ou seja, o planejar está na ponta do processo;
• O princípio da maior eficiência, eficácia e efetividade, em que o planejamento procura maximizar os resultados e minimizar as deficiências;
• O princípio da maior penetração e abrangência, pois o planejamento pode provocar uma série de modificações nas características da atividade.
Molina (2005, p. 45) defende que “o planejamento é um processo racional, sistemático e flexível, cuja finalidade é garantir o acesso a uma situação determinada, à qual não se poderia chegar sem ele”. O entendimento das estruturas organizacionais, a conexão entre as variáveis qualitativas e quantitativas da atividade, as decisões a serem assumidas e, ainda, as ações a executar no ambiente, são o resultado direto do planejamento.
O planejamento é, pois, o principal responsável pelo sucesso do empreendimento, uma vez que é ele que controlará o desempenho e a realização dos objetivos e das metas, o que por sua vez, faz aumentar as chances de serem tomadas as melhores decisões que afetarão o futuro.
O planejamento, por sua vez, pode ser visto sob três perspectivas diferentes:
planejamento estratégico, tático e operacional. A esse respeito, Oliveira (2014, p. 17- 18) apresenta os três estilos de planejamento com as seguintes definições:
a) Planejamento estratégico é o processo administrativo que proporciona sustentação metodológica para se estabelecer a melhor direção a ser seguida, visando ao otimizado grau de interação com os fatores externos, não controláveis, e atuando de forma inovadora e diferenciada.
b) Planejamento tático é a metodologia administrativa que tem por finalidade otimizar determinada área de resultado e, portanto, trabalha com decomposições dos objetivos, estratégias e políticas estabelecidas do planejamento; é utilizar apenas uma parte como alavanca, melhorar uma área para otimizar as demais.
c) Planejamento operacional é a formalização, principalmente através de documentos escritos, das metodologias de desenvolvimento e implementação de resultados específicos a serem alcançados pelas áreas funcionais; é estabelecer diretrizes e normas a serem seguidas, tornando padrão algumas atividades.
De acordo com França Jr. (2014), na aplicabilidade deve-se utilizar mais de um estilo de planejamento, pois cada um tem a sua particularidade; analisando os tipos acima propostos por Oliveira (2014), um aponta as metas a serem atingidas, outro busca uma parte da estratégia para alavancar as demais e o último tem a função de estabelecer regras e ferramentas para o planejamento, ou seja, um estilo completa o outro.
Vasconcellos (2006) trata o planejamento como um processo essencialmente político, no qual as partes interessadas negociam soluções para os problemas, dentro de uma arena de conflitos, na qual os diferentes modelos são usados como instrumento.
O planejamento estratégico é o processo de definir os objetivos de longo prazo da organização. Constitui uma das fundamentais funções administrativas e é através dele que o gestor e sua equipe estabelecem os parâmetros que vão
direcionar a organização da empresa, a condução da liderança, assim como o controle das atividades (ANDION; FAVA, 2002).
Na realidade contemporânea, caracterizada por um ambiente altamente competitivo, o planejamento estratégico está vinculado à gestão de negócios, que busca otimizar processos que elevem os níveis de competitividade conforme exigência dos dirigentes e acionistas.
O planejamento tático tem por objetivo otimizar determinada área de resultado, trabalhando de acordo com os objetivos e estratégias estabelecidos no planejamento estratégico. O processo de planejamento operacional começa com a divisão de um objetivo em objetivos menores, formando uma cadeia de meios e fins.
Segundo Maximiano (2009), para realizar os objetivos é preciso definir quais as atividades devem ser executadas e quais recursos são necessários para a execução das atividades; este processo de definição chama-se planejamento operacional.
O planejamento operacional, por sua vez, pode ser considerado como a materialização prática para a realização dos objetivos definidos no planejamento estratégico. É nesta etapa que se organiza, identifica e escolhe as alternativas operacionais viáveis a execução das metas estabelecidas no planejamento estratégico.
Neste sentido, os tipos de planejamentos são fundamentais, porém não podem controlar o que irá ocorrer a todo o momento no empreendimento. Por isso, devem ser identificadas todas as ações e os resultados que o estabelecimento possui com a finalidade de poder estipular o que pode vir a necessitar de correção rapidamente.
Na administração pública também existe a tendência de se adotar o planejamento estratégico como instrumento de resposta a um ambiente competitivo em constantes mudanças, tal como é caracterizada a atividade do turismo, o que exige constantes revisões das metas estabelecidas em suas ferramentas de trabalho, no qual o planejamento operacional pode fornecer os subsídios fundamentais para tais análises.
Para Francisco et al. (2006, p.1),
O planejamento é um curso de ação programado, visando ao atingimento de um objetivo. Planejar não é só declarar o que queremos que aconteça amanhã. Planejar é definir, com os meios que se têm, os caminhos a serem seguidos de acordo com a direção traçada para atingir a ação. No serviço público, estas ações são os programas que o governo desenvolve.
Matus (1997) chama atenção para a importância que o administrador público, que planeja, deve dar para a investigação da realidade, para conhecê-la, de modo que os resultados advindos desta investigação produzam as respostas que vai conduzir o processo de se estabelecer políticas públicas.
As políticas públicas têm crescido de forma significativa, com vista a atender as expectativas crescentes da comunidade, no sentido de uma busca permanente por novos padrões de vida, desenvolvimento e bem-estar de toda a sociedade (FRANCISCO et al., 2006).
Desenvolvimento, por sua vez, deve ser entendido em inúmeras e complexas dimensões, todas elas socialmente determinadas, portanto mutáveis com o tempo, os costumes e as necessidades dos povos e regiões. Ademais, o desenvolvimento de que aqui se fala, tampouco é fruto de mecanismos automáticos ou determinísticos, de modo que na ausência de indução minimamente coordenada e planejada, muito dificilmente um território conseguirá atingi-lo combinando, satisfatória e simultaneamente, aquelas inúmeras e complexas dimensões do desenvolvimento (CARDOSO JR., 2009).
Ao destacar a importância da gestão em plena interface com o planejamento, De Toni (2011, p. 29) comenta:
A frase tão usual “planejar é uma coisa, fazer é outra”: revela com frequência a ridicularização do esforço de planejamento na organização de sistemas públicos ou privados. Esta visão surge normalmente em instituições que tem precário planejamento ou é feito de modo normativo e determinista. A dicotomia “plano versus ação” opõe processos supostamente antagônicos mas que, na verdade, são parte de um único momento, é na ação concreta que o plano se decide e prova sua importância. Os métodos de planejamento tradicionais, ao ignorar a variável política, cortaram o caminho para o diálogo entre plano e gestão, relação absolutamente imprescindível para casar o “planejar” com o “fazer”.
A gestão pode ser entendida como uma etapa interativa, cujas informações retroalimentam o processo de planejamento (ALMEIDA et al., 1999). No bojo da afirmação, fica latente que a gestão não pode ser assumida como uma etapa
administrativa posterior ao planejamento, e deve ser tratada no coeficiente de integração ao que foi planejado, aproximando o estratégico do operacional.
Santos (1996) salienta que é necessário fornecer ao processo de planejamento e gestão do território uma visão mais administrativa ou gerencial, pois o mundo exige uma visão global e complexa da realidade, por mais específica e pontual que seja a problemática. Ponto de vista reforçado por Almeida et al. (1999) ao defenderem que o planejamento se apresenta como um processo racional de decisões, sistematizadas em quatro etapas: avaliação, seleção e aplicação de instrumentos, execução e controle.
Silveira (2002) descreve em seu estudo que desde Galileu a ciência moderna tem sido dominada pelo enfoque analítico ou reducionista, caracterizado pela redução de problemas a componentes menores com o objetivo de facilitar a sua análise. Sua pesquisa demonstra que o reducionismo apresenta vantagens evidentes, sendo responsável pelo ferramental metodológico que proporcionou o grande desenvolvimento científico e tecnológico experimentado pela humanidade nos últimos séculos. No entanto, para o autor, o enfoque analítico-reducionista se mostra inadequado para lidar com situações mais complexas, como o planejamento público, no qual os fenômenos devem ser entendidos não só em termos dos seus componentes, mas também em termos do conjunto integral das relações existentes com a sociedade.
O avanço do enfoque analítico para o estudo dos problemas como um todo trata-se de uma mudança metodológica que se admite como aplicável na presente tese, em que a medição do desempenho pelos indicadores do planejamento operacional interrelacionada com a análise das entrevistas permite averiguar a eficiência e a eficácia das políticas públicas estrategicamente assumidas nos instrumentos orçamentários.