evitando a duplicidade de fundos em uma mesma ação e servindo de parâmetro para estratégias mais eficientes (HALL, 2004).
Partindo da conjetura de que as políticas públicas são implementadas pelo governo, o qual define o que é relevante para ser trabalhado, passa-se a discorrer acerca do processo que envolve a elaboração de políticas públicas, o ciclo de políticas púbicas.
chegar ao término ou ser cancelada. Finalmente, os resultados da política eram apreciados ou avaliados contra os alvos e objetivos dos tomadores de decisão originais (HOWLETT; RAMESH, 2003).
Embora não haja um consenso na literatura acerca do número de fases que compõem o ciclo de políticas públicas, parte dos autores utiliza como base o modelo proposto por Lasswell.
Uma versão mais simples do ciclo da política foi desenvolvida por Gary Brewer, em 1974, dividindo o processo da política em seis estágios apenas: (1) a invenção/iniciação, (2) a estimativa, (3) a seleção, (4) a implementação, (5) a avaliação e (6) o término. Na visão de Brewer, a invenção ou iniciação referia-se ao primeiro estágio da sequência, quando um problema seria inicialmente sentido. Ele argumentava que este estágio se caracterizaria por uma definição imperfeita do problema e sugeria soluções para isso. O segundo estágio, da estimativa, dizia respeito ao cálculo dos riscos, custos e benefícios associados a cada uma das várias soluções apontadas no estágio inicial, o que envolveria tanto uma avaliação técnica quanto opções normativas. O objetivo deste estágio era reduzir a gama de opções plausíveis pela exclusão das que fossem inviáveis e, de alguma forma, ordenar as opções remanescentes em termos de preferência. O terceiro estágio consistia em adotar uma, ou nenhuma, ou uma combinação das soluções restantes, depois de terminar o estágio da estimativa. Os três últimos estágios compreendiam a implementação da opção selecionada, a avaliação dos resultados de todo o processo e o encerramento da política, consoante as conclusões obtidas por sua avaliação. (HOWLETT; RAMESH, 2003).
O modelo desenvolvido por Brewer (1974), do processo político, aperfeiçoou o trabalho pioneiro de Lasswell e inspirou o desenvolvimento de várias outras versões do ciclo de políticas públicas, sendo que as mais conhecidas apareceram nos trabalhos de Charles O. Jones (1984), James Anderson (1984) e Kingdon (1984). Cada um deles trazia interpretações ligeiramente diferentes sobre os nomes, o número e a ordem dos estágios no ciclo. A tabela 1 demonstra a lógica do modelo proposto por Brewer (1974), a mesma seguida pelos demais autores.
Tabela 1: Cinco estágios do ciclo da política pública e sua relação com a resolução aplicada de problemas
RESOLUÇÃO APLICADA DE PROBLEMAS ESTÁGIOS DO CICLO DA POLÍTICA 1. Reconhecimento do problema 1. Montagem da agenda
2. Proposta de solução 2. Formulação da política
3. Escolha da solução 3. Tomada de decisão
4. Efetivação da solução 4. Implementação da política 5. Monitoração dos resultados 5. Avaliação da política
Fonte: (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 13-14).
No modelo acima exposto, a montagem da agenda se refere ao processo pelo qual os problemas chegam à atenção dos governos; a formulação da política diz respeito ao modo pelo qual as opções de políticas são formuladas dentro do governo; a tomada de decisão é o processo pelo qual os governos adotam um curso particular de ação ou de não ação; a implementação de uma política trata de como os governos efetivamente põem as políticas em prática; e a avaliação da política se refere aos processos pelos quais tanto os atores do estado como os da sociedade monitoram os resultados das políticas, podendo decorrer daí a reconceituação dos problemas e soluções político-administrativos.
É na montagem da agenda que se definem os problemas que serão foco de ação governamental. Muito embora os problemas, maioria das vezes, sejam assumidos como indiscutíveis pelos governos, os meios e os mecanismos por meio dos quais eles são reconhecidos como alvos de ação governamental não são de forma alguma simples. As demandas surgem de atores diversos e se originam de várias maneiras, motivo pelo qual devem se submeter a um processo antes de serem consideradas e implementadas. A formação da agenda é o primeiro desses processos.
A agenda é a lista de assuntos ou problemas aos quais oficiais do governo e pessoas fora do governo, mas associadas a esses governantes, estão considerando seriamente em um momento específico (KINGDON, 2003).
De acordo com Capella (2004, p. 9), a agenda corresponde ao “conjunto de questões relevantes na mídia, na opinião pública, ou dentro do governo, durante um período de tempo”. E o processo pelo qual as ideias disputam para ganhar espaço, chamando a atenção da mídia, do público e do governo, é denominado de agenda
setting, ou seja, construção da agenda.
A formação da agenda é determinante no processo político e interfere no seu resultado:
O que acontece nesse estágio inicial tem um impacto decisivo em todo o processo político e seus resultados. A maneira e a forma em que os problemas são reconhecidos – se é que são de algum modo, pelo menos reconhecidos – são determinantes fundamentais de como eles serão, enfim, tratados pelos decisores de políticas públicas (HOWLETT; RAMESH, 2003, p. 121).
É certo que é impossível para os governantes concentrarem suas atenções em todos os problemas existentes na sociedade, bem como atenderem a todos os pleitos, dado que estes são abundantes e os recursos necessários para solucioná- los, infelizmente, escassos; por isso, é necessário que se estabeleçam quais questões serão tratadas, quais serão priorizadas, dentre tantas que estão concorrendo por atenção (KINGDON, 2003).
Neste sentido, a formação da agenda é vista por Kingdon (2003) como a limitação de uma gama de problemas que potencialmente poderiam ocupar um lugar de destaque. Dentre todos os grupos de assuntos ou problemas concebíveis para os quais governantes poderiam dar atenção, eles de fato atentam para alguns, em vez de outros. Deste modo, o estabelecimento da agenda se estreita para o grupo de assuntos concebíveis que se tornam o foco da atenção.
Em sua essência, a agenda é o espaço no qual são estabelecidos quais problemas, assuntos ou demandas que os decisores de políticas públicas pretendem tratar, ou são impulsionados a tratar, em um determinado momento. Essas questões que se transformam em agenda são fruto das aspirações da sociedade, contidas e codificadas em termos de decisão política.
Segundo Howlett e Ramesh (2003), essas demandas são vistas como símbolos e estatísticas, tanto reais como artificiais, e usadas para dar base ao entendimento que se tem das causas do problema. Assim,
Símbolos antigos e contemporâneos são descobertos ou criados para cada qual defender seu caso. Estatísticas convenientes são reunidas para sustentar o caso em jogo. Nessas estatísticas – como sabem muito bem os policy-makers – acha-se o que se procura (HOWLETT; RAMESH, 2003, p 122).
Neste ínterim, a agenda é formada, levando-se em consideração vários
fatores, como, por exemplo, vontade política, mobilização popular, influência dos diversos atores envolvidos no processo político e sensibilização destes quanto ao problema a ser enfrentado.
Entender a montagem da agenda é compreender de que forma as demandas são geradas pelos formuladores de políticas e como são respondidas pelo governo e vice-versa, assim como entender as condições sobre as quais essas ideias surgem e são articuladas no processo político.
Superada a fase de construção da agenda, cabe à administração pública colocar em prática a política elegida, ou seja, implementar a decisão, momento este em que o estabelecimento e a escolha do problema são transformados em atos.
O problema reconhecido no caminho da agenda política e transformado em proposta se torna, então, decisão prática. Esse é o estágio da implementação no processo do ciclo político; processo por meio do qual programas ou políticas são executados, ocorrendo a transformação de planos em prática (HOWLETT, RAMESH, 2003).
Para Frey (2000), a implementação é uma das fases do ciclo da política pública, tradicionalmente dividido em: formulação, implementação e controle dos impactos da política. Neste sentido, o autor considera o processo de implementação como uma fase precedente à formulação, que produz do mesmo modo resultados e impactos na política.
Segundo Silva e Melo (2000, p. 4), existem duas visões tradicionais sobre o processo de implementação, a visão clássica e a visão simples. Na visão clássica a implementação “corresponde à execução de atividades que permite que ações sejam implementadas com vistas à obtenção de metas definidas no processo de formulação das políticas”. Baseada em diagnósticos e sistema de informações, na fase de formulação da política são definidas as metas, os recursos e a atividade temporal do planejamento. Definidos esses parâmetros, pode-se aferir a eficiência dos programas ou das políticas e o seu grau de eficácia.
Essa visão clássica da implementação não considera o ciclo político como um processo e tampouco os seus efeitos retroalimentadores sobre a formulação da
política. A implementação é entendida, de acordo com Silva e Melo (2000, p. 5),
“como um jogo de uma só rodada onde a ação governamental, expressa em programas ou projetos de intervenção, é implementada de cima para baixo (top down)”.
Já na visão simples, a implementação é compreendida como um processo do ciclo político. Embora os autores considerem essa visão um avanço em relação à visão clássica, eles ressaltam que ela está assentada em premissas equivocadas, conferindo importância excessiva ao processo de formulação em detrimento dos outros. Os problemas de implementação são entendidos como “desvios de rota”
(SILVA; MELO, 2000, p. 6).
Prosseguindo, os autores afirmam que essa visão simplificada da fase da implementação pressupõe uma visão ingênua e irrealista do funcionamento da máquina estatal, que aparece como um “mecanismo operativo perfeito”, sendo possível assegurar a fidelidade da implementação ao desenho proposto inicialmente.
Essa visão hierárquica da burocracia pública como correspondente ao ideal weberiano é francamente idealizada. Ela está ancorada em policy environment caracterizado por informação perfeita, recursos ilimitados, coordenação perfeita, controle, hierarquia, clareza de objetivos, enforcement de regras perfeitas e uniformes, linhas únicas de comando e autoridade, além de legitimidade política e consenso quanto ao programa ou política. (SILVA; MELO, 2000, p. 8).
Na prática, entretanto, sabe-se que não é assim que funciona a administração pública, rodeada de vícios, negociatas e divergências. Em vez de perfeita informação, recursos ilimitados, controle e hierarquia, clareza de objetivos e consenso, a fase da implementação de uma política pública depara-se com falhas de comunicação, falta de recursos, ambiguidade de objetivos, problemas de coordenação e interesses diversos.
Ademais, no decorrer da fase de implementação, comumentemente, a política passa por modificações, quer seja por detecção de erro formal, quer seja por interesse de grupos. A fase de implementação que envolve regras, decretos e leis é vista como instável pelos planejadores de políticas públicas, em que dificilmente uma proposta é posta em prática exatamente da maneira como se planejou.
Diante disto, Kingdon (2003) afirma que a viabilidade de uma política pública está altamente envolvida com sua implementação. Para que uma questão seja posta
em prática, ela deve ser técnica e financeiramente viável e aceitável tanto pela comunidade política quanto pela pública, além de gerar consenso entre formuladores, implementadores e grupos de interesse. Nesse caminho, alguns programas acabam sendo descartados, quando verificado que não atingirão suas metas. Propostas que satisfaçam critérios melhoram as suas chances de sobrevivência.
Destarte, a implementação pode ser mais bem representada como um jogo entre implementadores, em que papéis são negociados, os graus de adesão ao programa variam e os recursos entre atores são objetos de barganha (SILVA;
MELO, 2000). Assim, a fase da implementação, que via de regra, poderia ser entendida como simples execução de dada ação, acaba sendo marcada pela imprevisibilidade e pelas renegociações, permitindo a ocorrência de mudanças de rumo na política delineada.
É necessário averiguar se aquilo que está sendo pensado/ implementado como política pública consegue, de fato, atingir o seu maior objetivo, que é a utilidade pública. Para tanto, o mecanismo de avaliação é elemento-chave para a produção de feedback das fases anteriores do ciclo.
A avaliação é a fase do ciclo de políticas públicas em que o processo de implementação e o desempenho da política pública são checados, com o intuito de conhecer o caminho que a política tomou e saber se seus resultados são satisfatórios na redução do problema que a gerou. É nesta fase que se definem os critérios, os indicadores e os padrões que possam servir como base para as escolhas ou julgamentos que se fizerem necessários (SECCHI, 2010).
É o processo de avaliação o meio de análise mais apropriado para se ter um feedback da política implementada. É nessa fase que se consegue observar de forma critica os parâmetros entre as consequências pretendidas e aquelas efetivadas e detectar as disparidades entre as metas e os resultados pretendidos (CASTRO, 1989).
A avaliação de políticas pode ser uma atividade que obtém, combina e compara dados de desempenho com um conjunto de metas; pode responder às questões sobre eficácia e efetividade dos programas com a finalidade de julgar e
informar; e pode detectar falhas e aferir méritos dos programas no decorrer da sua elaboração ou implementação, a fim de permitir a correção ou a confirmação de rumos (FARIA, 2007).
O propósito da avaliação é o de orientar os tomadores de decisão na condução dos rumos da política implementada, servindo como referência quanto à continuidade, à necessidade de correções ou mesmo à suspensão de uma determinada política ou programa (COSTA; CASTANHAR, 2003).
A avaliação pode ser entendida como um processo transversal a toda a política. Implica a definição da finalidade, da metodologia, e como o processo de análise pode produzir informações válidas sobre o desempenho da política e consequente tomada de decisão com relação a possíveis modificações, continuidade ou exclusão de uma política ou programa público. Tendo ainda a particularidade de que permite aos governos aprender sobre as consequências de suas ações, para poder decidir sobre determinada política, ajudando também a administração pública a melhorar ou modificar a formulação, a concepção e a implementação das políticas (MAGGIOLO; PEROZO MAGGIOLO, 2007).
No entanto, é preciso tomar cuidado na definição da avaliação, pois para a maioria dos observadores leigos, ela transmite uma conotação de simples critério econômico, mas, essencialmente, avaliação é uma técnica muito mais abrangente, consiste em qualquer processo que procura ordenar preferências (HALL, 1992).
A definição de Hall (1992) é perspicaz, uma vez que muitas definições restringem a palavra à fase do que ocorreu após a implementação da política pública, no entanto, a avaliação pode ser realizada anteriormente a sua implementação, no decorrer desta, como também após, servindo como uma ferramenta de transformação da administração pública, útil a desenhar ou modificar políticas.
Corroborando, Costa e Castanhar (2003) apontam a distinção do processo de avaliação em três fases: ex ante, aquela realizada anterior à implementação da política pública, in itinere, aquela realizada durante o processo de implementação para fins de ajustes imediatos, e ex post, aquela realizada posteriormente a
implementação da política pública. Cada uma delas, a seu tempo, serve de medida para a efetivação, a reestruturação ou a extinção da política.
Assim, pode-se determinar a fase de avaliação como aquela que aprecia a efetividade de uma política pública em termos das intenções percebidas e de seus resultados. A intensidade ou profundidade com que é feita a avaliação depende daqueles que solicitam a sua iniciação e/ou daqueles que se comprometem com ela e o que eles pretendem fazer com os resultados obtidos.
Uma vez que a necessidade de direcionar um problema público é reconhecida, várias soluções possíveis são consideradas, e algumas dentre estas são selecionadas e colocadas em prática, e o governo, então, através da avaliação verifica a melhor ação a ser implementada ou acompanha o seu andamento. Ao mesmo tempo, vários membros interessados dos subsistemas políticos e do público estão engajados em suas próprias avaliações dos trabalhos e dos resultados da política de forma a expressar apoio ou oposição à política, ou a demandar mudanças nela (HOWLETT; RAMESH, 2003).
No entanto, apesar da preocupação normativa com a avaliação da política pública, ela tem surgido de forma singular e subjetiva, sem o estabelecimento de dispositivo que lhe apresente um parâmetro de valor. É neste contexto que se entende fundamental a avaliação realizada através do diagnóstico dos investimentos na área do turismo em Santa Catarina, proporcionando à política pública sobre o turismo níveis de alcance de utilidade e resultado para a sociedade.
A fase de avaliação no ciclo das políticas públicas é demasiadamente importante, pois produz informações que podem ser utilizadas já antes da definição de um programa a ser colocado em prática na solução de um problema, oportunizando aos tomadores de decisão, escolher sempre o melhor caminho para a efetividade de uma política, pugnando sempre pela eficiência administrativa e econômica da ação pública, além, claro, de ser um forte instrumento de correção de falhas, saneamento de erros e definição de novos rumos.
Dito isto, vislumbra-se o diagnóstico no processo de avaliação de políticas públicas de turismo, como forma de propiciar aos gestores públicos uma ferramenta
de utilidade de análise de ação, em que se pode segundo os resultados obtidos questionar, alterar, modificar ou manter a sua ação.