2012, p. 33).Para a efetiva utilização da execução negociada, contudo, é necessário que o juiz seja capacitado na técnica de mediação e tenha inclinação pessoal para o diálogo e a paciência.
De qualquer maneira, na implantação judicial de políticas públicas, a mediação é algo novo e desafiador mesmo para quem está habituado a esse método alternativo de solução de controvérsias, visto que o instituto é preponderantemente raciocinado para a execução de conflitos empresariais, trabalhistas, familiares e ambientais. Ademais, o juiz é obrigado a sincronizar-se com três formas de diálogo estruturalmente distintas, mas funcionalmente interdependentes: precisa interagir (a) com os agentes políticos para que a atuação dos técnicos seja politicamente orientada [...]; (b) com o staff técnico para que a ação dos políticos receba diretriz técnica [...]; (c) com os destinatários e os demais interessados na ação governamental para que a atuação dos técnicos e políticos esteja sintonizada com os anseios gerais da população(COSTA, 2012, p. 34).
Há necessidade de um Judiciário remodelado, apto a ouvir e a compreender divergências e dificuldades, reconhecendo que a aplicação é apenas uma das etapas para efetivação do direito. Conforme lembram Theodoro Júnior et alli, a proposta de Costa é bastante elogiável e pertinente, mas o diálogo e as outras virtudes suscitadas devem ser estendidas também à fase de conhecimento das lides envolvendo direitos prestacionais: “Se tratamos da implantação de políticas públicas, então o ‘público’ que será atingido pela mesma [decisão judicial] deve ter tido oportunidade de participar não apenas na fase executiva, mas também na cognição”(THEODORO JÚNIOR et al, 2013, p. 131).
O diálogo, além de sinergias entre o Executivo e os demais órgãos e Poderes, permite uma ação mais eficaz na efetivação do direito à saúde115.
organização do Estado, dado o alargamento de suas funções de proteção de direitos indisponíveis e de interesses coletivo”(SILVA, 2004, p. 597). No âmbito do direito fundamental à saúde, em que figuram, entre outros problemas, a falta de medicamentos, a não realização de cirurgias, a ausência de médicos especialistas, o sucateamento de hospitais públicos e os desvios de verbas, a atuação do Ministério Público ganha maior relevância. Neste tema, Casagrande(2008, p. 20) destaca uma particularidade institucional no Brasil: “a concepção de um Ministério Público como órgão de defesa da cidadania e do interesse público, constituído como órgão estatal independente dos demais poderes políticos”.
Na busca pela efetivação do sistema de saúde, Felipe Rangel Machado(MACHADO, 2006, p. 6) destaca que a ação civil pública desponta como meio singular. Tal oportunidade processual, para cuja propositura o Ministério Público tem legitimidade, é regulamentada pela Lei Federal n° 7.347/1985, que estabelece a competência para a defesa de assuntos concernentes aos interesses difusos ou coletivos, incluindo a concretização do direito à saúde.
A ação civil pública ainda se presta para que o Ministério Público possa questionar políticas públicas, quando do zelo para que os Poderes Públicos e os serviços de relevância pública observem os direitos assegurados na Constituição. Com certeza não poderá o Ministério Público pedir ao Poder Judiciário administre no lugar do administrador; contudo, poderá cobrar em juízo a aplicação de princípios da Administração que possam estar sendo descurados, e, com isso, restaurar a legalidade(MAZZILLI, 2002, p. 108).
Constata-se, portanto, que o Ministério Público pode atuar, em consonância com os critérios já expostos no capítulo terceiro, sempre que houver omissão injustificável do Poder Executivo, quanto à formulação ou à implementação de políticas públicas.
A atuação do Ministério Público, no âmbito da saúde, dá-se, precipuamente, sob a forma coletiva. As lides individuais, a despeito das delicadas causas de pedir, não representamqualquer estratégia de sistematização ou de direcionamento de esforços para uma política pública específica, tampouco para um grupo social determinado – ou, afinal, para uma alocação de recursos eficiente.
As ações civis públicas, nesse contexto, poderiam integrar uma litigância estratégica capaz de direcionar os esforços do Executivo para determinada opção política. Os problemas decorrentes de possível falta de diálogo, nesse âmbito, são os mesmos já elencados para a relação Executivo-Judiciário; em verdade, a despeito da evidente disposição do Ministério Público em proteger as instâncias representantivas e do papel fundamental do órgão na garantia da democracia, a legitimidade democrática das escolhas feitas pelo Parquet, em demandas determinadas, pode ser questionada.
É imprescindível, assim, que os promotores e procuradores ingressem em debates com os gestores, buscando conhecer a rotina das Secretarias de Saúde e possíveis constrangimentos fiscais, políticos ou organizacionais enfrentados pelas Prefeituras e pelos Governos dos Estados e do Distrito Federal. Conhecer as especificidades da área de saúde e a realidade local são imprescindíveis para uma melhor atuação do órgão, sendo que, para tanto, o diálogo com a comunidade e com outros agentes políticos torna-se imprescindível.
Nesse contexto, em pesquisa sobre a experiência do Ministério Público do Estado de Minas Gerais, o promotor de justiça Luciano Moreira Oliveira traçou uma distinção entre dois perfis de atuação do órgão em demandas que envolvem políticas públicas de saúde:
Quadro 01 – Modelos de atuação do Ministério Público
Ministério Público demandista Ministério Público resolutivo
Ação penal pública Acordo referendado pelo Ministério Público Ação civil pública Atendimento ao público Ação de inconstitucionalidade Audiências públicas Ação para fins de intervenção do
Estado nos municípios Recomendações
Manifestações em processos Medidas administrativas para a garantia de direitos fundamentais
Mandado de segurança Compromissos de ajuste de conduta
Interposição de recursos Fonte: (OLIVEIRA, 2014, p. 85).
O quadro elaborado busca fazer uma correspondência entre o Ministério Público demandista e as faculdades processuais, de um lado, e, de outro, o Parquet resolutivo e os mecanismos alternativos.
Embora tenham força de título executivo extrajudicial, os termos de ajuste de conduta são formulados a partir de procedimentos administrativos, internos às estruturas das Procuradorias, com aberto diálogo entre as partes envolvidas, inclusive em relação aos prazos e às cominações envolvidas no cumprimento desejado da obrigação de fazer ou de não fazer.
Em verdade, métodos sutis de convencimento dos atores envolvidos na prestação da sáude, como audiências públicas, realmente podem contribuir e gerar uma consciência de realização voluntária de direitos fundamentais. A repercussão midiática que têm as reuniões com o Ministério Público também colabora na difusão, entre a população, do conhecimento dos direitos a exigir do administrador. Embora representar o interesse público em juízo seja prerrogativa do Ministério Público, é mais adequado tentar demonstrar, ao próprio público, o que é de seu interesse, por meio de seminários e audiências, instruindo os destinatários das políticas públicas das noções necessárias para sua participação efetiva no debate reivindicatório. Além de dar mais fluidez à democracia, aproximando os governados das estruturas de poder, esse embate propositivo, de que o Ministério Público pode ser instrutor, estimula os próprios gestores, usualmente talhados para a conciliação de interesses e pouco afeitos à discussão de minúcias jurídicas que serão tratadas como estratégia de defesa em uma longa ação civil pública.
Sobre esse papel do Ministério Público, Felipe Asensi enfatiza:
considerando que a estratégia privilegiada do MP é o diálogo, tanto nas pesquisas dos
“estudiosos da judicialização” e dos “pesquisadores da judicialização” (com a ressalva de qualquer reducionismo em relação ao enquadramento desses numa ou noutra classificação) - podemos observar que as relações sociais podem sofrer muito mais um juridicização (conflitos que não são levados ao Judiciário, mas que são discutidos do ponto de vista jurídico, principalmente em momentos pré-processuais pelo MP) do que uma judicialização (conflitos que são levados ao Judiciário na forma de ação civil pública ou algum outro instrumento processual) (ASENSI, 2010, p. 96).
A incorporação da sociedade civil na concepção de sua atuação, através de procedimentos de participação popular, como audiências públicas setorizadas, a busca pelo diálogo na relação com o Executivo, discutindo a estratégia das políticas públicas, construindo, em conjunto, prazos e procedimentos, dentro de realidade local, e não trazendo modelos que não refletem as necessidades específicas, fazem parte dessa concepção ativa e plural do Ministério Público116. Esse é o caminho para sua ação efetiva (ASENSI, 2010, p. 136-137).