1199901136JIHGFEDCBA
111111111111111111111111111111111"11111MLKJIHGFEDCBA
O R Ç A M E N T O P Ú B L I C O E D E S C E N T R A L I Z A Ç Ã O A D M I N I S T R A T I V A
B a n c a e x a m in a d o r a
P r o f O r ie n t a d o r .
P r o f .
P r o f .
P r o f .
Pensar não é sair da caverna nem substituir a incerteza das som bras pelos contornos nítidos das próprias coisas, a claridade vacilante de um a cham a pela luz do verdadeiro Sol. É entrar no Labirinto, m ais exatam ente fazer ser e aparecer um Labirinto ao passo que se poderia ter ficado
'estendido entre as flores, voltado para o céu '. É perder-se em galerias que só existem porque as cavam os incansavelm ente, girar no fundo de um beco cujo acesso se fechou atrás de nossos passos -até que essa rotação, inexplicavelm ente, abra, na
parede, fendas por onde se pode passar.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
FUNDAÇÃO GETULIO VARGAS
ESCOLA DE ADMINISTRAÇÃO DE EMPRESAS DE SÃO PAULO
ÁLVARO MARTIM GUEDES
ORÇAMENTO PÚBLICO E DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
Tese apresentada ao Curso de
Pós-Graduação da FGV/SP Área de
Concentração em Organização,
Recursos Humanos e Planejamento -ORH.
Orientador: Professor Haroldo
Clemente Giacometti
Fundação C..elulioVargas
Escola de AdminislraçâoZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
d e E m p r e s a s d e S ã o P '8 1 . 1 1 0 B ib lio r e c o lt
ts c b la d e A d m in is tr a ç ã o d e
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GtlamadaqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA26.05
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jj3b/99
Palavras-Chave: Orçamento Público - Controle Público Administração Pública
Reforma Administrativa Descentralização Pública Contratos de Gestão -Organizações Sociais.
GUEDES, Álvaro Martim. Orçamento Público e Descentralização Administrativa. São Paulo: EAESPIFGV, 1999. 111p. (Tese de Doutoramento apresentada ao Curso de Pós-Graduação da EAESPIFGV, Área de Concentração: Organização, Recursos Humanos e Planejamento - ORH)
- AGRADECIMENTOS 2
- APRESENTAÇÃO 3
- INTRODUÇÃO 5
CAPÍTULO -1- REFORMA ADMINISTRATIVA 10
- INTRODUÇÃO 10
- A ADMINISTRAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO 13
- O DECRETO-LEI 200 DE 1967 17
'- O MODELO GERENCIAL DA REFORMA ADMINISTRATIVA 22
- CONCLUSÃO 29
CAPÍTULO -2 - ORÇAMENTO ENQUANTO TÉCNICA DE INTEGRAÇÃO COM O
PLANEJAMENTO ....•..•••....•.•..•...••••••••.••••.••••.••••...•...•.•...31
- INTRODUÇÃO 31
- A INTEGRAÇÃO ADMINISTRATIVA DERIVADA DO PROCESSO ORÇAMENTÁRIO E A
IDÉIA DE "REVOLUÇÃO ORÇAMENTÁRIA" 33
- FLEXIBILIZAÇÃO E CICLO ORÇAMENTÁRIO 37
_ AS DIVERSAS ETAPAS PERTENCENTES AO CICLO .41
- A PRETENDIDA INTEGRAÇÃO ENTRE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO 44
- A REPERCUSSÃO NO BRASIL DA TÉCNICA DE ORÇAMENTO-PROGRAMA .47
- CONCLUSÃO 51
CAPÍTULO -3 - UMA REFLEXÃO TEÓRICA PARA O ORÇAMENTO PÚBLICO ....••••.•.•....53
- INTRODUÇÃO 53
- ORÇAMENTO E AS INTENÇÕES E DESEJOS HUMANOS 56
- ORÇAMENTO ENQUANTO REFLEXO DO PASSADO E PREDIÇÃO FUTURA 58
- ORÇAMENTO E PODER 62
- ORÇAMENTO E REDE DE INFORMAÇÕES 65
- CONCLUSÃO 67
CAPÍTULO -4 - ORÇAMENTO PÚBLICO, CONTROLE E DESCENTRALIZAÇÃO ...•... 69
- INTRODUÇÃO 69
- CONTROLE ENQUANTO AVALIAÇÃO DE RESUL T ADOS 75
- CONTROLE AUTOMÁTICO VIA MERCADO PARA O SETOR PÚBLICO 80
- AS QUESTÕES VINCULADAS AO INÍCIO DO USO DA AVALIAÇÃO DE RESULTADOS 86
- AS RECOMENDAÇÕES PRETENDIDAS PARA REINVENT AR O GOVERNO 90
- A POSSIBILIDADE DE ALTERAÇÃO DAS ORIENTAÇÕES ORÇAMENTÁRIAS PELA
DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA. 95
- SOLUÇÃO NECESSÁRIA: OS CONTRATOS DE GESTÃO 99
- CONCLUSÃO 103
POSSÍVEL CONCLUSÃO FINAL: FIM DOS VELHOS TEMPOS OU ABERTURA DOS NOVOS? ...•...•... 106
- A G R A D EC IM EN TO SZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
ÀzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBACAPES pela bolsa concedida.
À Carmen Sylvia Guedes e à Benilde Justo Lacorte Caniato pela revisão do
texto.
Ao Professor Leonel Mazalli por suas opiniões acertadas. Ao Professor Haroldo Giacometti pela orientação dada.
- A PR ESEN TA Ç Ã OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
A origem do Orçamento Público e dos seus princípios reside na intenção de
impor ao poder executivo ações previamente decididas no Legislativo resultantes de
negociações políticas. O desenvolvimento do papel do Orçamento deriva do fato de
que esse instrumento de gestão financeira passou com o tempo a ser reflexo de amplo
espectro social. A participação no processo decisório da formulação do Orçamento é
hoje um dos pontos cruciais para que algum grupo ou interesse político tenha
sobrevida.
As técnicas de Orçamento Público elaboradas no passado visaram
-coerentemente com essa ótica de Orçamento enquanto resultado do conflito de
múltiplos interesses - permitir que a ação estatal ocorresse para atender necessidades
interpretadas como coletivas.
A possibilidade de concatenação entre as diversas opções de ação pública,
consubstanciadas em políticas, e o processo orçamentário, enquanto programação de
gastos condicionados por receitas limitadas, é o desafio que o estudo e a formulação
de técnicas de orçamentação vêm procurando resolver.
A atual técnica de orçamentação pública aplicada no Brasil é a de
Orçamento-Programa. Algumas outras maneiras inovadoras de orçar surgiram, essas, porém, não
trouxeram significativos reflexos nas práticas orçamentárias brasileiras. O contexto
atual, de Reforma Administrativa, permite retomar a discussão das bases do processo
orçamentário vigente, expor as diversas contradições internas dos processos
administrativos e verificar a capacidade de planejamento do Estado.
O presente trabalho pretende induzir a discussão da hipótese de radicais efeitos
da Reforma Administrativa sobre o modelo conceitual de Orçamento em uso. Esse
debate inexiste na literatura nacional e é fundamental para que soluções possam ser
IN TR O D U Ç Ã OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Há inicialmente necessidade de reconhecimento e análise do contexto no qual
se insere o Orçamento que acaba por se refletir no modelo conceitual empregado. A
necessidade de assim iniciar e desenvolver o estudo sobre Orçamento Público deve-se
ao reconhecido fato de que fazemos do processo orçamentário uma oportunidade de
legitimação e, decorrente viabilização efetiva, das diferentes ações públicas. Nesse
processo ocorre, sobretudo, a publicidade das propostas de ação governamental para
que diferentes agentes se insiram de maneira organizada.
A necessária caracterização do gerenciamento desse ambiente de inserção
múltipla é fundamental para uma interpretação da tecnicidade, das bases conceituais
adotadas, do formato de Orçamento proposto, dos indicadores selecionados para
controle orçamentário e da forma de apropriar valor aos itens pertencentes ao
Orçamento.
Os estudos. iniciais sobre a implementação da técnica de Orçamento-Programa
no Brasil demonstram claramente, ademais, que a técnica sempre deve ser introduzida
em um contexto maior de inovação. Contexto, por sua vez, que se dá via processos de
reforma e modernização administrativa. Para tal constatação, vale lembrar a constante
referência à Comissão Hoover na literatura nacional, criada com o fim de repensar a
administração pública dos Estados Unidos, e o anseio dos diversos autores em vir a
promover um amplo processo de racionalização da denominada máquina pública no
Brasil.
O que esses fatos históricos me fizeram perceber é que sempre há o apelo
prévio para reformas de amplo espectro. Tal convocação, para mudanças significativas
e de boa magnitude, é que gera a oportunidade e a conveniência para o emprego de
novas técnicas relativas ao Orçamento Público.
Ou seja, é mais significativo haver a atitude prévia de propor repensar a técnica
prevalecente do que a existência de uma nova proposta técnica que vise substituir a
antiga. Deve ser destacado dessa observação que o convívio e a aceitação da
necessidade de revisão e os objetivos propostos por essa são elementos mais cruciais,
pois sem esses não haverá, seguramente, alteração de fato na organização.
Mais do que uma afirmação taxativa, a observação quanto ao contexto de
aceitação vale pela análise decorrente dos diversos textos introdutórios do
Orçamento-Programa no Brasil. O que estava em curso era a aplicação de uma técnica com a
pretensão de introduzir indistintamente em todas as organizações públicas a
supremacia da racionalização no uso de recursos escassos. Belchior, por exemplo, é
levado
a
afirmar, logo na introdução de sua obra, que:ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAoqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAO rçam ento-Program a é a técnica indicada quando se pretende
conseguir m elhor aplicação de recursos escassos, não só no setor público,
com o no setor privado, pois perm ite o tratam ento m ais correto do
problem a, no estabelecim ento de prioridades, ria distribuição desses
recursos e, principalm ente, no controle de execução e na avaliação de
resultados.EDCBA1
A pretensão era de que a nova técnica apresentada seria uma resposta de efeito
profundo no gigantesco esforço de empreender a plena e efetiva atitude racional na
gestão pública.
O que se deve ter presente no início desse trabalho é a concepção de que a
proposta de modernização, decorrente da introdução de novas técnicas e
procedimentos, é acima de tudo um resultado do reconhecimento inicial da necessidade
de alteração em tudo o que vem sendo feito e não somente um fim limitado ao novo
processo. Ou, como Martner nos instruiu à época:ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o
qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAsistem a orçam entário por program as e atividades foi introduzido nospaíses avançados com o um a form a de racionalizar o gasto público, de
orientá-lo a longo prazo, e d.e m elhorar a seleção das atividades
governam entais.2
Ou seja, é possível depreender de afirmações como essa que o que se tem em
pauta é a intenção de que haja um novo padrão superior de desempenho sobre os
resultados observados e que, para tal, lança-se mão de uma forma técnica disponível,
considerada como a mais adequada. Dessa forma, as mudanças orçamentárias a serem
introduzidas devem ser interpretadas como a intenção de se estabelecer um novo
patamar na administração corno um todo. Visto assim, é fácil deduzir que, igualmente
ao passado, o ambiente administrativo geral está apresentando a oportunidade de vir a
aceitar alterações técnicas no Orçamento que possam, por conseqüência, vir a alterar a
própria organização em sua totalidade. Daí decorre a pretensão de que as mudanças na
gestão orçamentária venham a auxiliar a transformar a máquina administrativa e
vice-versa.
O que se está reconhecendo é que não é possível, dentro de um ambiente
identificado como carente de melhor eficiência e eficácia, vir a propor uma nova gestão
para o aprimoramento do Orçamento que deixe de ser de caráter crucial e de impacto
amplo. As mudanças, quaisquer que elas sejam, sempre pretendem atender à vontade
2MAR1NER, Gonzalo. A técnica de Orçamento por programas e atividades, in Revista de Finanças
Públicas, jan! mar de 1971.
de transformação em todos os padrões de gerenciamento voltados para as mais
diversas rotinas existentes. Isto se confirma em particular no caso do Orçamento
devido a seu espectro que afeta diretamente todos os setores de uma administração
pública, pois esse trata da estratégica repartição de verbas entre diversos atores que as
disputam dentro de um limite de escassez. Deriva disso o reconhecimento aqui que a
discussão sobre Orçamento tende a tomar-se invariavelmente mais elevada e de
repercussão ilimitada na organização.
O ponto realçado é que se deve compreender que nos casos de reforma
administrativa o que antes ocorre é a formação de um contexto social de aceitação da
necessidade de alteração da organização pública que acaba por trazer, como uma
conseqüência natural, uma resposta a essa necessidade. Não podemos, portanto,
confundir a necessidade de modernização com a modernização propriamente dita. A
dissociação entre esses dois elementos, um endógeno e outro exógeno, irá permitir
fazer da interpretação de uma possível alteração orçamentária não um fim em si, mas a
verdadeira interpretação do que está sendo de fato proposto. Assim sendo, as
alterações orçamentárias a serem realizadas por força da Reforma Administrativa serão
tão-somente as possíveis conseqüências e não as causas das mudanças.
Ao aqui fazer este realce estou buscando, de início, o resgate da idéia
concebida como sendo a de modernização administrativa e o que se persegue pela
alteração no Orçamento Público. Sem essa necessária dissociação haverá uma
miscigenação indevida entre a Reforma e uma nova técnica qualquer. Isso nos levaria
para um debate restrito do sentido da Reforma Administrativa como o de simples ato
normativo.
É necessário também destacar que a caracterização inicial desse ambiente de
reforma e mudança pode pôr o risco de datar diferentes técnicas orçamentárias e de
simplesmente estudá-las enquanto registro histórico. Este problema de restrição
historiográfica está presente em qualquer dos estudos administrativos e sendo a
administração pública altamente suscetível, pela sua natureza, ao momento histórico,
distanciamento do risco de circunscrever a datas o presente trabalho será obtido
através da caracterização da Reforma Administrativa em seus pontos conceituais.
Sem fazer essa referência inicial com vista a contextualização, também,
corre-se igualmente o risco de analisar o Orçamento através da forma puramente normativa e
sem dar atenção e resposta às dificuldades práticas. A idéia de retomar a discussão do
Orçamento Público, porém, dentro de um reconhecido ambiente de Reforma
Administrativa, é a de perceber a correlação que está presente quando da discussão da
introdução de novas técnicas orçamentárias e do Orçamento enquanto processo de
legitimação. Dessa forma, poderemos nos resguardar do desvio de pretender
prescrever as ações da administração pública por decorrência de um novo e
esperançoso tipo de Orçamento.
Com o presente trabalho, há a intenção similar apontada por Galnoor e Gross
no passado:qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
D e qualquer form a, seja qual/or o resultado a curto ou longo prazo de talEDCBAe s fo rç o , ele será firm em ente apoiado no am biente especial d a nação em desenvolvim ento, contribuindo para um a atitude m ental avançada em relação ao O rçam ento governam ental. 3
O que aqui pretendo é exatamente o mesmo, ou seja, não perder de perspectiva
de que se trata de um estudo sobre Orçamento Público dentro de um contexto mais
amplo determinado pela percepção dos agentes envolvidos. Esse contexto definido
pelas dimensões administrativa, política e cultural permite a interpretação acurada do
padrão de gerenciamento adotado, dos limites e das formas de controle público
determinados pelo grau de descentralização e de influência do exercício de cidadania.
Para evitar ir além do necessário em cada uma dessas dimensões, irei buscar
atender aoMLKJIHGFEDCBAo b j e t i v o d e s t a T e s e d e e s t u d a r e x c l u s i v a m e n t e a s p o s s í v e i s a l t e r a ç õ e s n o O r ç a m e n t o P ú b l i c o e n q u a n .t o i n s t r u m e n t o g e r e n c i a l .
3 GALNOOR, 1. e GROSS, B. M. "Os novos sistemas orçamentários e as nações em desenvolvimento", in Inovação na administração pública, coletânea de artigos do Intemartional Social Science Journal, v. 21,11. 1, 1969 - UNESCO, Rio de Janeiro, Fundação Getúlio Vargas, 1974, pág. 21-50.
C apítulo -1 - R E FO R M A A D M IN IS TR A TIV AJIHGFEDCBA
- IN TR O D U Ç Ã OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o
termo Reforma Administrativa refere-se à reforma do padrão daadministração pública. O termo surgiu do reconhecimento da necessidade de
implementar mudanças no âmbito da gestão estatal pública e sua origem histórica está
associada no Brasil à criação do DASP, Departamento da Administração do Serviço
Público. Essas, por sua vez, passaram a existir com vistas a atender a um novo padrão
de prestação de serviços que estivesse em sintonia com as exigências que as novas
funções estatais viessem a ter.
Como Kliksberg nos leva a aceitar:qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
U m a via razoável de form ulação de políticas dessa ordem (de administração pública) seria extraí-las do quadro de referência geral,
constituído pelos planos de desenvolvim ento econôm ico e social, desagregar as m etas expressas pelos m esm os e tirar dali objetivos concretos a serem cum pridos no cam po da m áquina pública, instrum ento fundam ental para sua execução. Isso levaria a incluir no
Plano um capítulo dedicado à adequação do aparelho do Estado e ao desenvolvim ento de sua capacidade efetiva de ação organizacional. 4
Sendo assim, o que foi sendo colocado em pauta, ao longo dos anos e das
diversas experiências de Reforma, foi, em grande medida, uma dinâmica de
4KLIKSBERG, Bernardo, Como transformar o Estado. Para além de mitos e dogmas, Brasília, ENAP,
reorganização das rotinas e dos procedimentos diante de novos papéis do Estad05 e
com vistas a adaptar a máquina estatal às novas exigências de maior eficiência e
fi ' . 6 e lcaCla .
Este aspecto específico, de redefinição de rotinas, passível de denominação
genérica como Reforma Administrativa, não pode ser confundido com uma reforma
do Estado enquanto funções e papel na sociedade. Porém, indevidamente, é agregada
a implementação das Reformas Administrativas à complexidade das alterações
históricas do Estado.
Observo, a título de destaque, que as modificações relativas ao papel do
Estado na sociedade, de caráter mais amplo, por exigirem processos políticos em que
os atores são vários e potencialmente atuam com grau de autonomia com relação aos
funcionários públicos, permitem fazer dessas reformas aquelas que são empreendidas
na própria sociedade. Sendo assim, a Reforma Administrativa, de menor limite, é
restrita a um novo padrão de gerenciamento do cotidiano e as novas formas que esse
passa a solicitar.
Devo ainda acrescentar e perceber que o sentido da reforma do Estado é
amplo, de conseqüências profundas, articulado durante um período histórico longo,
determinado por fatores múltiplos. Não é, também, necessariamente planejada com
rigor (intencional) e, quando materializada, tem reflexos e conseqüências diretas, com
maior ou menor intensidade, para todos os membros da sociedade.
A Reforma Administrativa não assume, obrigatoriamente, características
simultâneas de espectro, temporalidade e impacto. Embora algumas delas em certo
5 MOTI A, Paulo Roberto "Administração para o desenvolvimento a disciplina em busca da relevância", in Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 6(3): 39-53, jul/set 1972.
6Entendo o termo eficiência como a potencialização dos resultados frente aos recursos disponíveis e eficácia o atendimento de metas propostas.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
sentido e isoladamente possam estar presentes, não é possível, no entanto, interpretar
e aceitar que a promoção da Reforma Administrativa tenha o sentido e a pretensão de
estabelecer um novo modelo de sociedade. Além do que, para este, não basta e nem é
possível ocorrer ato normativo ou gerencial para que seja estabelecido. As Reformas
Administrativas visaram, sobretudo, adaptações organizacionais, o que permitiu
inclusive que passassem a ser denominadas enquanto termo específico, ganhando,
assim,qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAstatus técnico. Acrescento, por último, que existem posições ideológicas
presentes nas defesas das Reformas promovidas. Tais posições, no entanto, não
atribuíram às técnicas específicas alguma identidade.
O presente Capítulo visa apresentar o contexto histórico da atual Reforma
Administrativa ao traçar um paralelo entre o Plano Diretor da Reforma do Aparelho
de Estado? e o Decreto-Lei 200 de 1967. Ambos os documentos, um sobre as linhas
estratégicas da reforma atual e o outro o ato legal, estão, naturalmente, inseridos em
uma sociedade com momentos distintos. Porém, ambos são registros marcantes que
traduzem as intenções dos mandatários governamentais de imprimir, no caso, uma
descentralização administrativa e, portanto, permitem a análise enquanto comparação
entre documentos relevantes. Naturalmente, é importante realçar, a história da
Reforma Administrativa no Brasil está muito além desses dois registros, mesmo
assim, esses são suficientes para tentar caracterizar o atual momento em sua
peculiaridade marcante que é a relativa à descentralização.
- A A D M IN ISTR A Ç Ã O PA R AMLKJIHGFEDCBAO D ESEN VO LVIM EN TOzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Foi durante os anos sessenta, marcado por concepções desenvolvimentistas,
que se consagrou o termo "Administração para o Desenvolvimento", muito revelador
dos intuitos da idéia de Reforma Administrativa presente no Decreto-Lei 200/67. Em
vários textos em que essa Reforma foi analisada, o termo surgiu imbuído de um
sentido próprio no qual a proposta básica8 era a de possibilitar uma estratégia centrada
na implementação de programas com vistas a maior racionalização, programas que
resultariam em aumento da eficiência e eficácia da ação pública.
o
objetivo estratégico da Reforma Administrativa em 1967 foi o de promoçãodeqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"m udança dos padrões de racionalidade adm inistrativa envolvendo reform as de
estruturas, processo ou com portam ento gerencial.,,9. Esse objetivo partiu do
reconhecimento da necessidade de que a Reforma viesse com o sentido predominante
de impor, para um quadro funcional "competente e neutro, cujo comportamento era
definido somente em termos das normas burocráticas'l'", uma nova regulamentação
para a coordenação das ações diárias e, simultaneamente, propor a existência de novas
estruturas organizacionais que permitissem ocorrer estas novas ações. Sendo assim,
Motta diz que:
C onseqüentem ente, a atenção m aior da reform a volta-se para as
atividades-m eio que definem os valores norm ativos gerencialistas da organização e não para os valores funcionais que refletem os objetivos
8MOITA, Paulo Roberto "Doutrinas de inovação em administração pública: a questão dos valores", in
Inovação na Administração Pública, coletânea de artigos do Intemational Social Science Joumal, v. 21,ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
n . 1,1969 - UNESCO.
9Idem, pág. XXI.
sociais da instituição.EDCBAllzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Ou como mostra KLlKSBERG:
Esquem aticam ente, a política 'im plícita' predom inante visualiza a
adm inistração pública com o um a grande m áquina, construída para
cum prir fins especificos e pré-estabelecidos, que apresenta problem as
m ecânicos de funcionam ento e, por isso, gera rendim ento deficiente. A
via indicada para solucionar os problem as seria a superação do atraso
técnico da m aquinaria, isto é, sua m odernização.12
A questão é perceber que no passado recente a estratégia básica das Reformas
Administrativas, e em muitos casos acionadas em diferentes países durante os anos
sessenta, aparentemente buscou centrar -se em atos normativos julgados como
passíveis de serem plenamente implementados sem grandes dificuldades. O objetivo
era não o de alterar qualitativamente os resultados das ações, mas, sem
questionamentos prévios, deveriam simplesmente ser propostos novos meios para o
desenvolvimento organizacional.
Foi esse objetivo limitado que fez com que a literatura da época diante de
fracassos, ou de objetivos e metas parcialmente alcançadas, sempre fosse levada a
reduzir a interpretação de suas causas à inépcia do quadro de pessoal indevidamente
treinado. Esse tipo de explicação para as falhas ocorridas, pela sua limitação analítica,
revela e reforça o sentido meramente normativo das Reformas e a restrição de seus
propósitos ao impacto centrado no instrumental básico de racionalização de processos
e treinamento de pessoal.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1 0 Idem, pág. XII.
I IIdem, ibidem, pág. XIll.
12KLIKSBERG, Bernardo Como transformar o Estado. Para além de mitos e dogmas. Brasília ENAP,
Nesse mesmo sentido, é possível interpretar que as novas tendências
gerenciais decorrentes da Administração para o Desenvolvimento surgiram tendo em
vista aqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"prem ência de preencher a grande defasagem que havia entre a elaboração
de planos de desenvolvim ento econôm ico e a capacidade adm inistrativa das nações
em desenvolvim ento para im plem entar estes planos ,,13. O que se depreende dessa
observação é que a nova concepção doutrinária da Administração para o
Desenvolvimento pretendia promover um grande processo de adaptação da "máquina"
estatal dentro de um cenário reconhecido como propício à indução de um grande
processo de desenvolvimento econômico. Sendo assim, o pensamento administrativo
da época procurou fazer um diagnóstico organizacional em que se evidenciassem as
mazelas administrativas causadas pela falta de capacidade de planejamento e
implementação e que essa carência, por sua vez, fosse passível de superação pela
busca de maior eficiência e eficáciaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAI 4
A restrição a apenas esses dois parâmetros de desempenho (eficiência e
eficácia) além das conseqüências apontadas por MOTTAIs (de limitação de objetivos
quanto à ação do Estado) traduziu o verdadeiro sentido da modernização como aquele
que visava apenas introduzir novos processos de racionalização já obtidos em outros
países em que o desenvolvimento econômico também já havia sido conquistado para
igualmente propiciar o mesmo desenvolvimento econômico. Portanto, a administração
para o desenvolvimento buscava exatamente administrar o Estado para desenvolver
economicamente o país bem ao espírito da Aliança para o Progresso.
Esse desenvolvimentismo resultante, obtido através de uma racionalidade
13 MOITA, Paulo Roberto "Administração para o desenvolvimento a disciplina em busca da relevância", in Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 6(3): 39-53, jul/set 1972, pág. 39.
14MOITA, Paulo Roberto Administração... pág. 41. 15MOITA, P. R. Administração... pág. 41
importada'", revelou-se na prática de efeitos limitados, mas garantiu dois elementos
para uma reflexão mais elaborada. Primeiro, é que na época houve a consolidação da
opinião de que o setor público poderia adquirir novas práticas administrativas cujo
cerne exclusivo fosse a competência técnica. Essa crença na capacidade técnica como
única útil à administração pública norteou o Decreto-Lei 200/67 e, sob certa medida,
permaneceu influente até a Constituição Federal de 1988 quando da instituição do
Regime Jurídico Único.
Segundo, é que essa doutrina da administração para o desenvolvimento por
centrar-se na opinião de queqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"um a boa prática adm inistrativa, baseada em princípios
organizacionais destilados da atuação eficaz dos países desenvolvidos (adaptada
onde necessária) é a solução para a criação e m anutenção dos serviços de queZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAo s países em desenvolvim ento tanto precisam ,,17 acabou por fornecer novo referendo ao
componente de submissão científica presente até hoje.
Conseqüentemente, o espírito da Administração para o Desenvolvimento era o
de promover uma racionalidade técnica auto aplicável, ou seja, todo o problema da
disfunção administrativa pública restringia-se à falta de observação de sistemas de
racionalidade já adotadas em outros países, cuja prova de sucesso era o próprio
desenvolvimento econômico verificado. O Decreto-Lei 200/67 foi elaborado dentro
desse espírito e foi seu produto mais marcante na Administração Pública brasileira e
seus reflexos podem ser até hoje percebidos na legislação relativa à gestão financeira
e orçamentária.
1 6 KL1KSBERG, Bernardo. Como transformar o Estado. Para além de mitos e dogmas. Brasília, ENAP, 1992,pág.44
- o
JIHGFEDCBAD EC R ETO -LEI 200 D E 1967zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAo
pensamento administrativo público no Brasil tem como marco de pesquisa acriação do DASP, Departamento Administrativo do Serviço Público, em 1938. Essa
data revelou o movimento da intenção deliberada de fazer da prática administrativa
pública a resultante de uma proposta mais abrangente e organizada'", inspirada
principalmente pelo sentido de racionalidade técnica.
Éusual, por conseqüência, determinar nos estudos sobre administração pública
brasileira uma primeira etapa. Essa se inicia em 1938 e alcança o término no ano de
1967, com a edição do Decreto-Lei 200/67.
A referência para esta limitação entre datas é a distinção qualitativa que
interpreta o DASP como uma reação realizada no período de Getúlio Vargas com o
sentido de quebrar as influências cartoriais, ou seja, a posse e a manutenção de cargos
administrativos públicos por grupos definidos. O momento posterior, por sua vez
reativo à proposta de centralização no DASP, ocorreu sob forte influência dos apelos
desenvolvimentistas decorrentes da industrialização.
Porém, para MARCELIN019
, a etapa de 1938 até 1945 é considerada como
um primeiro período, ou período Clássico da administração pública. Os anos entre
1945 até 1967 configuram uma fase de transição, influenciada pela Administração
para o Desenvolvimento.
O propósito deste estudo não é o de aprofundar a distinção entre os anos de
18Conferir em KEINERT, Tania M. Mezzomo, "Os paradigmas da administração pública no Brasil", in
Revista de Administração de Empresas, RAE São Paulo, v. 34, n. 3, p. 41-48, mai/jun 1994.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
1 9 MARCELINO, Gileno Fernandes Governo, imagem e sociedade Brasília, Fundação Centro de Formação do Servidor Público - FUNCEP, 1988, pág. 39.
1945 a 1967. Aqui me basta entender o significado do período da etapa posterior ao
Decreto-Lei 200 - no qual a Administração para o Desenvolvimento tem o seu auge
-como sendo aquele em que a forma descentralizada estatal, ou seja, a forma para
tentar uma aproximação de mecanismos de mercado ", ganhou força. Sem dúvida a
demarcação entre datas não é determinante para entender com exatidão a formação do
pensamento administrativo público. O emprego de datas tem somente o sentido de
auxiliar a localizar no tempo uma dinâmica histórica.
Esta nova configuração da maneira de administrar o Estado ocorreu porque o
impacto da descentralização, proposto noKJIHGFEDCBAD L 200, introduziu significativas mudanças
qualitativas nas práticas administrativas. Como exemplo, citamos o advento do
planejamento " que impôs uma substancial modificação pela obrigatoriedade de
formulação de planos para o condicionamento da programação financeira ..
Desta forma, o período após a edição do Decreto-Lei 200 merece o destaque
por distinguir-se na tentativa de introdução de uma ênfase na administração pública
menos centralizada e, portanto, como se percebe hoje, mais próxima da lógica do
mercado. Tal aproximação se deu através da criação de novos meIOS
organizacionais'", para dar suporte à flexibilização das relações contratuais de compra
e de contratação da mão de obra, e através da delegação a terceiros de
responsabilidades federais. O Decreto-Lei 200 é o que demarca uma tendência na
administração pública brasileira para além-muros do Estado.
20 Estes mecanismos passaram a ganhar hoje um significado diferente do daquela época.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÀ época a intenção era a de propiciar ao Estado uma forma mais ágil para a contratações de fatores (mão de obra,
serviços, materiais etc.). As questões da competitividade do mercado e de financiamento alternativo à
tributação não estavam ainda delineadas. O D.L. 200, por exemplo, não faz menção a alternativas de financiamento e mantém implícita a tributária.
2\ Artigo 7°, Capítulo I, Decreto-Lei 200/67.
22O texto do Artigo 10, do DL 200/67, que reserva um Capítulo inteiro àdescentralização (Capítulo
Naturalmente, os mecanismos presentes no Decreto-Lei 200 visaram, como as
propostas de reforma anteriores, a racionalização administrativa por alterações legais,
ou seja, por mecanismos formais e dentro do âmbito do Estado. A premissa da
neutralidade técnica e da impessoalidade da lei, inerentes à normatização, permaneceu
como via alternativa de per si para a reforma administrativa de 1967.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o sentido lógico da norma legal como prescrição, presente no Decreto-Lei
200, também perseguiu, como nos instrumentos similares de reforma anteriores, o
disciplinamento das rotinas e dos procedimentos e o treinamento de pessoal, porém
inovou ao propor a indução da descentralização estatal via autarquias ou empresas e
ao estabelecer a relação entre entes administrativos, via processos orçamentários, que
refletissem a necessidade de planejamento.
É importante destacar o novo papel qualitativamente supenor atribuído ao
Orçamento no DL 200. Este papel revela que, embora a descentralização tenha sido a
opção principal da reforma do DL 200, a relação de mando hierárquico entre
administração central e descentralizada ficou resguardada com limites muito bem
definidos via planos, tutela, supervisão e participação acionária, todos esses refletidos
no Orçamento-Programa.
Neste sentido é a intenção de descentralização junto com o novo papel do
Orçamento (portanto do planejamento) crucial à caracterização do Decreto-Lei 200.
As novas organizações descentralizadas passam a ser criadas a partir de mecanismos
de controle sobre os seus propósitos e com permanentes condicionantes para as suas
ações através de liberações orçamentárias='.
23O parágrafo 6° do Art. 10 diz que se condiciona "a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e convênios" e o Art. 18 diz que "Toda atividade deverá ajustar-se à programação
governamental e ao Orçamento-programa, e os compromissos financeiros só poderão ser assumidos em (cont.)
Estes condicionantes dos repasses orçamentários, já previstos antes pela Lei
4320/64, em nada foram acrescidos, no Decreto-Lei 200, de substantivo, somente
reforçados. É fato que oKJIHGFEDCBAD L 200 buscou inovar, quando apontou para a possibilidade
de contratações de entes privados como executores de ações públicas'". Todavia, ao
não identificá-los claramente" e ao pautar a descentralização através daquelas
entidades ainda sob controle direto do poder público (maioria acionária e autarquias) e
sob as determinações de planos pré-concebidos, o D L 200 não mostrou outra via
efetiva para a descentralização que não aquela ainda sob a égide do poder público
estatal. Sendo assim, esta substância descentralizadora era intencionalmente limitada.
o
elemento claro de limitação reside na supervisão ministerial " proposta.Através das responsabilidades e das competências, visou-se garantir a supremacia da
Administração Direta em detrimento da crescente Indireta. A descentralização
proposta não se caracterizou por parceria entre iguais. Foi uma descentralização
submissa sem grandes possibilidades de exercício de autonomia senão aquelas
limitadas a contratações de pessoas e serviços e mesmo assim constrangida por planos
e supervisões.
É ainda possível afirmar, contudo, que o que foi feito no Brasil na década de
60 não diferiu em essência das intenções da reforma administrativa que hoje é
consonância com a programação financeira de desembolso". Dessa forma, o D.L. 200 reforçava a submissão e o controle através do vital e imprescindível repasse de recursos financeiros.
24 Na alínea C, parágrafo lOdo Art. lO, é dito que a descentralização será posta em prática em três
planos principais, sendo um deles "da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou concessões." No parágrafo 70 do mesmo Art. 10, há o acréscimo, com vistas a "impedir o
desmesurado crescimento da máquina administrativa", de que "a Administração procurará desobrigar-se da realização material de tarefas executivas", para isso poderá firmar contrato à execução indireta "desde que exista na área, iniciativa privada suficientemente desenvolvida e capacitada a desempenhar os encargos da execução". Pela redação, a possibilidade de contratação de empresas privadas existe, porém rn..inimizada por condicionantes não muito definidos.
25 Quando se trata de identificar no âmbito da Administração Pública a forma indireta, o D.L. 200 é
proposta".
o
que ocorre com o DL 200 é, na verdade, o início de um processo dedescentralização que hoje ainda repercute.
Pode-se assim facilmente perceber que há uma similaridade entre os principais
instrumentos da materialização da atual reforma administrativa, que são os Contratos
de Gestão e as Organizações Sociais, como os dignos herdeiros da modernização
anterior. Estes instrumentos atuais pertencem a uma clara linha evolutiva a partir do
Orçamento-Programa, planos e autarquias.
Há, portanto, uma seqüência de desenvolvimento entre os dois processos, o da
década de 60 e o atual pós ano 90. Isso empresta uma peculiaridade à Reforma
Administrativa no Brasil em relação às realizadas em outros países, que
aparentemente têm uma demarcação histórica mais recente que a brasileira28.
Dessa forma, é pertinente concluir que a atual Reforma Administrativa segue
uma linha evolutiva do Estado brasileiro, que tem o sentido histórico de promover e
estimular o desenvolvimento econômico. A etapa anterior, porém, prevista no DL
200, detinha a intenção de fazer esse desenvolvimento através de organizações com
maior autonomia mas ainda com um certo grau de subordinação e vínculo ao Estado.
A atual difere ao prever uma maior autonomia, como será visto adiante. O que não é
permitido deixar de reconhecer é que o papel do Orçamento Público nessa etapa era
crucial para garantir a descentralização prescrita no DL 200. Para a atual Reforma
esse papel do Orçamento terá que ser revisto.
26 Os Artigos 19 e 20 dão a competência de supervisionar que o Artigo 26 detalha à exaustão.
Supervisionar oferece plenas possibilidades de interferência e mando por parte do órgão que tutela o ente descentralizado.
27 Conferir em SOUZA, Nelson Mello e. "Reforma Administrativa no Brasil: um debate interminável",
in Revista de Administração Pública, RAP, Rio de Janeiro, 28(1): 5470, jan/mar. 1994.
28 HOOD, C. Refletions on variations in 1980s public management reform, Workshop on accouting,
accoutability and the 'New European Public Sector', Helsinki, 27-9 Sept., 1992
- o
JIHGFEDCBAM O D ELO G ER EN C IA L D A R EFO R M A A D M IN ISTR A TlVAzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAA Proposta de Emenda Constitucional, PEC, n." 173, resultante do Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estad029, apresenta correlação com o movimento
de descentralização do Estado contido noKJIHGFEDCBAD L 200 e, também, revela as bases
diferenciadas dos dois momentos históricos. A primeira parte do ato normativo
(contidos nos planos de governo) para propor a descentralização das múltiplas
atividades do Estado. A diretriz do D L 200 é a da racionalização condicionada pelo
processo de planejamento.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o atual Plano da Reforma propõe novos princípios descentralizadores. Não
será mais uma descentralização concedida e limitada, como foi a do D L 200. A
proposta do Plano Diretor visa a flexibilização descentralizadora através de
movimentos de efeitos mais intensos, que são a privatização e a publicização'". Esse
último (publicização) representa o potencial de introdução definitiva - e a sua
supremacia - das normas de direito privado para entidades de caráter público.
A diferença é verificada na existência e predominância das empresas públicas,
que passaram a representar, por conseqüência do D L 200, uma situação
intermediária" entre poder público e organização sob normas de direito privado. As
propostas do Plano Diretor, de privatizações e de publicização, significam: primeiro, o
abandono da atividade de caráter empresarial no âmbito do Estado e, segundo, que o
29Presidência da República, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Brasília, 1996.
30 O texto do Plano Diretor, na sua pág.73, diz que a publicização dos serviços públicos significa a "sua transferência do setor estatal para o público não-estatal, onde assumirão a forma de 'organizações sociais'".
3 \ Essa situação intermediária é observada pela orientação, seguida nas políticas das empresas,
propósito público pode ser atingido por organizações que não aquelas representativas
por direito legal do poder de Estado.
o
que se constata, da leitura do Plano Diretor, é que enquanto o DLZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA2 0 0 eraum indicador para o uso de contratações de empresas privadas e o fomentador e
regulador das atividades das empresas públicas, o atual processo de Reforma, iniciado
após 1996, é seguido para distanciar-se da atividade empresarial como recurso de uso
própri032 na execução de políticas públicas. O Plano Diretor é mais definitivo no
repasse de certas atividades estatais para outros entes que não aqueles pertencentes ao
Estado. Há, portanto, no Plano, o claro abandono de uma via de ação de grande
significado econômico e gerencial.
É claramente percebível que o Plano Diretor da Reforma Administrativa,
devido ao incentivo simultâneo à privatização e à publicização é, sobretudo, um
movimento de maior intensidade (visto que acrescido de caráter definitivo na
descentralização) em relação àquele iniciado pelo DL 2 0 0 .
Esta maior intensidade, ou aumento do significado, da descentralização tem
um objetivo definido, qual seja, o de estabelecimento de um novo padrão de
administração pública que permita a tendência à ruptura com as regras administrativas
puramente burocráticas (formais). A intenção é de agora assumir a direção a um novo
padrão de administração pública, identificado como sendo gerencial 33
o
Plano Diretor, portanto, rompe com o entendimento de que somente o atoempresas atuavam. Posteriormente esta situação lubrida intensificou-se pelas contratações de pessoal para posterior transferência aos órgãos públicos.
32 Procede a caracterização de recurso próprio já que a entidade. descentralizada (empresa pública ou
mista) é de propriedade acionária majoritariamente pública. No caso das autarquias ou das fundações essa supremacia estatal é ainda mais evidente.
33BRESSER PEREIRA, Luis Carlos, Da administração burocrática à gerencial, abril de 1996, mimeo.
e FERREIRA, Caio Mareio Marini, "A modernização da gestão burocrática pública na transição pós-burocrática", in I Congresso Interanlericano deI CLAD sobre la reforma dei Estado y de la administración públicª, Rio de Janeiro, Brasil, 7,8 y 9 de noviembre de 1996.
centralizador normativo (plano de governo aprovado) seja o suficiente na promoção
de uma reforma efetiva. Para realizar a mudança administrativa, o Plano supera o DL
200 ao indicar um novo meio organizacional (Organizações Sociais) e um novo
instrumento (Contrato de Gestão)34 pelos quais essa alteração será implementada.
O DL 200, como foi dito, concentrou sua ação transformadora somente na
introdução do uso de Planos, ou seja, na prática de Planejamento Centralizado. O
Plano Diretor aponta para meios novos, partindo do reconhecimento de que há um
gradiente da capacidade de intervenção do Estado nas atividades prestação e
regulação de serviços em geral. O quadro a seguir· (próxima página), extraído do
Plano Diretor, reproduz a síntese desta nova estratégia de intervenção do Estado na
execução de serviços de caráter público.
34A relação decorrente do contrato de gestão equipara poder público e ente contratado, ou seja, o plano
FORMA DE PROPRIEDADE FORMA DE
CLEO ESTRATÉGICO Legislativo, Judiciário, Presidência, Cúpula dos Ministérios ATIVIDADES EXCLUSIVAS Polícia, Regulamentação, Fiscalização, Fomento,
e social Básica
Privada Estatal Pública Não -Estatal SERVIÇOS EXCLUSIVOS Publicização Universidade, Hospitais,
Centros de Pesquisa, Museus
PR PARA0
MERCADO Empresas Estatais
Privatização
Fonte: Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, página 59.
O Quadro acima deixa claro que passarão a existir novas áreas de
intermediação entre a disponibilização de recursos e os agentes executores. Isto
colocará o controle e uso dos indicadores em um patamar diferenciado de análise. O
objetivo claro é para passar a existir uma alocação dos recursos a ser intermediada por
parâmetros de resultados".
Interpreto, também, que a existência das novas organizações de intermediação
e do instrumento para tal (Organizações Sociais e Contrato de Gestão) determinam
que a premissa lógica presente no Plano é a do Estado enquanto um agente regulador
e não mais como um agente executor direto. Este novo papel, crucial na qualificação
da Reforma do Administrativa em curso, exige que as novas funções sejam
executadas com grau de complexidade maior, rigor técnico semelhante ao da alta
direção das empresas e, sobretudo, transferindo as decisões estratégicas para o meio
em que as políticas públicas serão executadas ".
Conforme se depreende do texto do Plano Diretor, há a expressa constatação
da limitação da ação estatal enquanto executora. O texto do Plano diz que:qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
É im portante destacar que o com prom isso fundam ental do Estado não é o de realizar dentro de seu aparelho todas as funções dem andadas pela
sociedade. Ao invés, é o de assegurar ou facilitar a sua realizaçãoEDCBA , I 37
sem pre que pO SSlve ...
Mais adiante - nesta intenção de coordenar o Estado para desenvolver ações
efetivas - ao formular a proposta de Avaliação Estrutural - o mesmo Plano Diretor
define que a linha da reordenação dos órgãos e agências públicas (para evitar as
sempre presentes duplicidades e disfunções) parte das seguintes perguntas básicas:
(1) Q ual a m issão desta entidade? (2) O Estado deve se encarregar dessa m issão e das respectivas atividades envolvidas? (3) Q uais podem
ser elim inadas? (4) Q uais devem ser transferidas da U nião para os Estados e os m unicípios? (5) E quais podem ser transferidas para o setor público não-estatal? (6) O u então para o setor privador'"
Estas questões todas visam concluir que:
dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras: (1) D eve o
35 Esta questão, crucial para a interpretação do novo papel do Orçamento Público, será no Capítulo 4
mais bem analisada.
36 Esta caracterização, através desses elementos descritos, é a do novo padrão pretendido para a
administração pública denominado como New Public Management, ou NPM. Através da bibliografia publicada pela OECD, Organization for Economic Co-Operation and Development, este novo modelo poderá ser mais bem entendido no seu significado conceitual.
Estado criar novas instituições?zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA(2) Q uais?39 Em síntese, a reordenação interna do Estado, e o posterior reflexo externo são,
sobretudo, para modificar o sentido da ação estatal de elemento participante direto
para árbitro, regulador e animador.
No entanto, o PEC n." 173 e o debate em torno deste destinaram a maior parte
para as questões relativas ao funcionalismo público. A maioria das mudanças
apresentadas é com relação às regras de estabilidade, gastos com pessoal, política
salarial, regime de trabalho, avaliação de desempenho e a capacitação dos
funcionários'". Apesar do Plano Diretor ser mais modificador quanto ao aspecto da
descentralização, é por existir no pessoal o maior constrangimento de ordem legal que
a maior atenção regulatória do Projeto está presente.
É de se observar que embora haja proporção maior para com o pessoal, esta
não significa impacto qualitativo de igual magnitude se comparada com o redesenho
decorrente da descentralização. Isto porque o item pessoal está circunscrito na
administração direta, portanto, afeta somente os recursos disponibilizados diretamente
ao Estado. A descentralização, ao contrário, é de espectro ainda não totalmente
percebido, visto que exigirá prazo histórico para se fazer sentir.
A administração de pessoal, por último, reflete somente a grande
regulamentação que o setor há décadas vem recebendo; daí seu significado legal
numérico maior, mas, não necessariamente qualitativo também maior. Em que pesem
essas considerações, o impacto imediato do Plano Diretor recai sobre o item de
38Presidência da República, Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, Brasília, 1996, pág. 72. 39Presidência da República, Plano Diretor da Refoillla do Aparelho do Estado, Brasília, 1996, pág. 72. 40Na consulta dahom e-page do Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, MARE, em novembro de 1997, no item que resume as principais mudanças propostas pela PEC n.? 173 aprovadas
no l° turno na Câmara dos Deputados, em l° de outubro de 1997, constam estes itens elencados.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAÉ interessante notar que foi apresentado um total de 43 itens; destes, 31 versam sobre questões de
pessoal, perfazendo um total de 72 %.
pessoal, nos salários, na forma de contratação, nas aposentadorias etc. Os outros itens,
despercebidos pela opinião pública, tais como os Contratos de Gestão e as
Organizações Sociais, detêm um significado de mudança muito mais intenso. Essa,
porém, somente se fará sentir no longo prazo. O que é importante notar é a
significativa intensificação do processo de descentralização do Estado brasileiro cujas
-C O N C LU SÃ OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
A linha condutora existente nos dois momentos históricos marcados, um, peloKJIHGFEDCBA
D L 200/67 e o outro, pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho de Estado é,
notoriamente, a de um processo de descentralização do Estado. No primeiro
momento, como foi visto, a linha pautou-se por uma descentralização mitigada, não
distante do âmbito e controle do Estado e impositiva hierarquicamente. No segundo
momento, ou atual, a linha busca estabelecer uma relação de mútua dependência
-como a existente entre parceiros - entre administração pública estatal e agentes agindo
dentro do interesse coletivo ou até público.
A nova forma de desenho organizacional, proposta pelo Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado, traz consigo a exigência de novos padrões de
gerenciamento dos recursos orçamentários.MLKJIHGFEDCBAO u seja, além de um inovador processo de hierarquização dos recursos a serem disponibilizados os elementos de
contingenciamento financeiro e o fator de barganha política também terão que ser
revistos.
A gestão financeira e orçamentária em uso deverá vir a obedecer a novos
instrumentos que não mais aqueles em que existe o rol dos gastos associados a
elementos. A busca de superação deste tipo de controle por objeto de gasto, ou
controle por aprovisionamento de recursos, como veremos, é a mesma que mobilizou
as reflexões sobre reformas orçamentárias no passado, principalmente a que
introduziu o Orçamento-Programa. O fato novo nesta é que agora há uma busca de
execução do Orçamento por via indireta, ou melhor caracterizando, de forma
descentralizada.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o
que é relevante notar é que esse direcionamento para fora do denominadoNúcleo Estratégico do Estado, expresso no quadro extraído do Plano, indica,
seguramente, que também o Orçamento Público deverá ser revisto na sua essência
C apítulo -2 - O R Ç A M E N TO E N Q U A N TO TÉ C N IC A O E
IN TE G R A Ç Ã O C O M O P LA N E JA M E N TOJIHGFEDCBA
- IN TR O D U Ç Ã OzyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Por muitos anos, durante a década de cinqüenta e a de sessenta, o Orçamento
foi apresentado como sendo uma possibilidade única da sociedade poder de fato
equacionar o desenvolvimento econômico. A idéia central perseguida era a de
prescrever uma política fiscal de equilíbrio dinâmico da atividade econômica com
base na técnica orçamentária. Tal pretensão, decorrente da influência da doutrinaqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
keynesiana, visava, sobretudo, fazer do gasto público o mecanismo eficaz de controle, que impedisse efeitos negativos no nível de emprego, advindos dos momentos de
contração da atividade, e, no caso da expansão, de garantia de equilíbrio entre oferta e
demanda frente a necessidade de atendimento do aumento do consumo. Também, era
pretendido, nesta doutrina, um instrumental regulatório de longo prazo da taxa de
investimento, onde o controle dos agregados econômicos estivessem harmonizados.
Passados anos de impossibilidade de que tal viesse a ocorrer plenamente, ou
seja, confirmado o fato de que a atividade econômica depende de outras variáveis que
não simplesmente o gasto público, confirmou-se, também, a limitação de depositar
exclusivamente no processo orçamentário público a oportunidade de vir a promover o
desenvolvimento econômico. Conseqüentemente, deixou de ser entendida a política
fiscal como a única responsável pelo equilíbrio entre a oferta e a demanda agregada e,
também, o planejamento econômico passou a ser questionado até como possibilidade
efetiva.
Superada esta fase de desencanto com as potencialidades decorrentes da
projeção de receitas e da fixação dos gastos públicos com o fim de promover a
regulação da atividade econômica, ressurgiu aquela em que o debate sobre as ações
financeiras governamentais serviriam como o principal elo de ligação entre os
governos e a sociedade. Reassumiu, portanto, o Orçamento o seu papel contratual
básico, com período determinado, para condicionar as ações futuras de governo com
os anseios da sociedade.
Há, porém, necessidade de verificar antes qual foi o fulcro das propostas
técnicas, qual a sua propositura quando da integração com o planejamento e a sua
repercussão no pensamento brasileiro acerca do papel do Orçamento Público. Por isso
interpretar o que as novas propostas estavam naquela época promulgando depende da
prévia percepção do que essas pretendiam nas suas recomendações de caráter
administrativo.
É necessário, de início, perceber que a integração pretendida entre o
planejamento e o Orçamento, ou Planning, Program Budget System, PPBS (item
central da temática orçamentária na época das inovações), transformou-se na
promoção de uma ação racional do Estado no processo de desenvolvimento
econômico, com base em uma também racional alocação de recursos para consecução
dos seus programas. Ou seja, quando da introdução da idéia de promover a integração
entre o planejamento e o Orçamento existiam, também, outras intenções mais amplas,
que não apenas as de somente disciplinar o processo interno de orçamentação pública.
Vou a seguir examinar esta proposta dentro de uma revisão teórica e, com isso,
_ A IN TEG R A Ç Ã O A D M IN ISTR A TIVA D ER IVA D A D O PR O C ESSO
O R Ç A M EN TÁ R IO E A ID ÉIA D E "R EVO LU Ç Ã O O R Ç A M EN TÁ R IA "zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
Jesse Burk:head, na sua obra "Orçamento Público,,41, editada pela FGV em
1971, foi quem introduziu na reflexão acadêmica brasileira as novas promessas
advindas com as técnicas orçamentárias praticadas em outros países. A idéia
subjacente era a de fazer do Orçamento Público uma oportunidade para promover a
integração administrativa governamental e, por conseqüência, vir a fomentar o
desenvolvimento econômico'f.
Nesta direção, as recomendações reunidas por Burk:head, baseadas em
experiências internacionais, demonstraram como as discussões do Orçamento, até
então praticadas, passaram a ser oportunidades privilegiadas para a alocação de
recursos governamentais. O que ficou demonstrado por Burk:head foi que o processo
orçamentário tinha gradativamente evoluído de uma discussão restrita ao controle
político do parlamento sobre o executivo para a condição de oportunidade de
racionalização ampla das ações de governo 43.
Com isso, vislumbrou-se a oportunidade real de promoção, pela autoridade
estatal, do progresso econômico de um país, pois, Burk:head demonstrou que o
processo orçamentário tomou-se um momento estratégico, que permitiu a
possibilidade efetiva de integração dos poderes públicos com a administração
41 Esta obra foi originalmente publicada em língua inglesa em 1956. Ela representou um marco da
influência teórica de domínio na ONU, quando da recomendação para as nações de adoção de novas técnicas orçamentárias e de novas classificações das despesas e receitas.
42Logo ao início da obra de Burkhead, no prefácio da edição americana, ele afirma que "O Orçamento
Público constitui um dos principais instrumentos para o planejamento e controle da utilização dos recursos públicos. Na medida em que seja bem utilizado, os programas governamentais atenderão cada vez melhor ao interesse da população, elevando seu status material e cultural."
propriamente dita44.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
o resultado de uma ação coordenada entre a intenção política mais geral e a
estrutura administrativa que implementa as diversas políticas públicas passou a ser
uma oportunidade real.
Dessa forma, o impacto promovido pela discussão do Orçamento na
organização (inerente ao processo orçamentário) tornou-se, pela prática, um momento
benéfico de grande potencialidade para a busca de ações públicas coordenadas, que
significam, em última instância, a alocação precisa de recursos escassos. Esse
momento de alocação, segundo o autor, passou a ter gradativamente grande
significado, devido ao papel econômico do público, a ponto de permitir alterações
estruturais no Estado. Decorreu disso a idéia de uma grande representatividade na
modernização orçamentária, pois, para Burkhead:qponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
N ão há dúvida que um sistem a orçam entário representa um a reform a
adm inistrativa das m ais im portantes, especialm ente em unidades
governam entais nos Estados U nidos. A im plantação de um sistem a
orçam entário im plica no reconhecim ento de que o G overno tem
responsabilidade e deseja cum pri-las.4 5
E, assim sendo, o autor entende que:
Por este m otivo, o desenvolvim ento da técnica orçam entária nos Estados
U nidos colidiu frontalm ente com a doutrina da separação dos poderes. As
distinções entre autoridades executiva e legislativa nas C onstituições e
nas praxes governam entais am ericanas tiveram que ser profundam ente
43 BURKHEAD, Jesse Orçamento Público, Rio de Janeiro, FGV, 1971,p á g . 12 a 38.
44 BURKHEAD, 1. O. P.,p á g . 38-9.
alteradas para queZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAo s sistem as orçam entários pudessem ser
estabelecidos.zyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA46
o
que o levou a concluir que:Sob este aspecto, a criação de sistem as orçam entários nos Estados
U nidos foi revolucionária, constituindo, ao m esm o tem po, um produto e
um a contribuição em prol de um a m udança fundam ental na estrutura do
G overno.47
É por ter entendido que havia um papel revolucionário para o Orçamento
Público, decorrente da sua introdução como elemento para alterações administrativas,
que Burkhead nos indicou que durante o processo orçamentário é possível fazer uma
ampla integração da organização. Sendo assim, o autor afirma que:
Visto em term os de organização, o O rçam ento expressa decisões que
foram tom adas hierarquicam ente, com interação entre o s órgãos de
escalão superior e o s subordinados e entre aqueles que devem
proporcionar liderança executiva e o s que devem proporcionar
liderança legislativa.48
Ficou assim demonstrado que o Orçamento é uma resultante lógica da
articulação interna do Estado e que, também, baliza o equilíbrio, pretendido entre
poder legislativo e executivo, na busca permanente de propiciar ações públicas em
resposta às necessidades de uma sociedade. Abriram-se com esse pensamento as
potencialidades intrínsecas do Orçamento como instrumento de coordenação. Estava
sendo percebida uma nova etapa de aprimoramento técnico público dita como
revolucionária na qual o Orçamento tinha um papel dos mais relevantes.
46BURKHEAD, J . O. P., pág. 38.
47BURKHEAD, J .O. P., pág. 38.
A divulgação deste esteio técnico, empreendida pela Organização das Nações
Unidas, ONU, tendo Burkhead como um dos autores participantes, foi no sentido de
incentivar em todos os países (principalmente naqueles subdesenvolvidos) a
implementação deste novo potencializador administrativo 49.
Para que tal ocorresse, Burkhead indicou que a configuração do processo
orçamentário, na definição de cada uma de suas etapas, é que seria a garantia deste
resultado. Daí a importância de sua obra ao resumir em termos práticos as
recomendações das ações e de cada uma de suas etapas para que o Orçamento
trouxesse resultados positivos de integração entre as políticas pretendidas e as ações
decorrentes.
Verificar-se-ão, a seguir, as implicações dessas etapas dentro do seu contexto
de maior significado e como a difusão da idéia de "revolução" facilitou a aceitação de
novas técnicas orçamentárias.
48BURKHEAD,ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBAJ .O. P., pág. 112.
37JIHGFEDCBA - FLEXIB ILIZA Ç Ã O E C IC LO O R Ç A M EN TÁ R IO
o
Orçamento exige, de acordo com seus princípios 50, o estabelecimento deprazo de validade. Isto significa perceber que a tradição orçamentária encarregou-se
de estabelecer a premissa necessária à existência da demarcação de um ciclo
processual.
Havendo a intenção de acondicionar a ação em um prazo limitado, a existência
do ciclo processual, ou ciclo orçamentário, exige a sincronização da execução das
diversas atividades com base no crítico parâmetro financeiro. Esse parâmetro, é bom
notar, apresenta a vantagem de ser de espectro de controle amplo, pois é passível de
ser utilizado indistintamente para toda e qualquer ação, passível de representação em
unidades comparáveis e de uso e compreensão acessível aos diversos escalões
hierárquicos.
A descrição e a recomendação de como se deve desenvolver este ciclo de
composição e uso do Orçamento (entendido como o processo orçamentário) é, dessa
forma, reconhecidamente o ponto relevante que possibilita vir a sintonizar as etapas
que antecedem com as que ocorrem durante e, ainda, com aquelas que são posteriores.
Isto significa, sobretudo, impor ao ciclo orçamentário uma seqüência lógica de
realização.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
É necessário, então, constatar o fato de que o ciclo orçamentário tem um
significado mais amplo do que o de mero demonstrativo contábil ou deqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA"conjunto de
partidas dobradas que relacionam gastos com receitaszyxwvutsrqponmlkjihgfedcbaZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA,,51. Isto porque para se chegar
a este conjunto de contas foram anteriormente equacionados programas de trabalho de
acordo com as necessidades das diversas políticas públicas exigidas.
É por essa razão que Burkhead alerta para o problema fundamental da
temporalidade entre a programação presente (entendida como a elaboração dos
planos) e a execução orçamentária futura (realização dos planos programados). Este
problema indica a dificuldade prática - e sempre presente nos processos de
planejamento - entre o tempo presente da elaboração de propostas e o tempo futuro
nos quais essas propostas ocorrerão.
Isto porque:
Em m atéria de sistem ática, o O rçam ento é o produto de um a sucessão de decisões encadeadas no tem po e tom adas no contexto organizacional. 52
Sendo este produto necessariamente condicionado por decisões
administrativas anteriores e seqüenciais, há a necessidade da devida coerência com
cada uma das decisões precedentes, naquilo que são as suas características específicas.
As exigências de ordem hierárquica, técnica e prática do processo orçamentário
significam propiciar ao resultado final (Orçamento) um significado efetivo e
consistente.
O alerta de Burkhead é que nada será obtido caso o ciclo orçamentário
represente somente o cumprimento formal de datas com o objetivo de que o
Orçamento seja somente mais uma lei a ser aprovada. O objetivo maior do Orçamento
é que esse seja um instrumento efetivo de trabalho para a execução de políticas
públicas.ZYXWVUTSRQPONMLKJIHGFEDCBA
