FACULDADE DE CIÊNCIAS AGRONÔMICAS CAMPUS DE BOTUCATU
EFICIÊNCIA DE PRODUÇÃO SEGUNDO DIFERENTES
MECANISMOS DE ACESSO À TERRA NA REFORMA AGRÁRIA BRASILEIRA
MARCELO MARQUES DE MAGALHÃES
Tese apresentada à Faculdade de Ciências Agronômicas da Unesp – Campus de Botucatu, para obtenção do título de Doutor em Agronomia, Área de Concentração em Energia na Agricultura.
FACULDADE DE CIÊNCIAS AGRONÔMICAS CAMPUS DE BOTUCATU
EFICIÊNCIA DE PRODUÇÃO SEGUNDO DIFERENTES
MECANISMOS DE ACESSO À TERRA NA REFORMA AGRÁRIA BRASILEIRA
MARCELO MARQUES DE MAGALHÃES
Orientadora: Profª. Drª. MARISTELA SIMÕES DO CARMO
Tese apresentada à Faculdade de Ciências Agronômicas da Unesp – Campus de Botucatu, para obtenção do título de Doutor em Agronomia, Área de Concentração em Energia na Agricultura.
FICHA CATALOGRÁFICA ELABORADA PELA SEÇÃO TÉCNICA DE AQUISIÇÃO E TRATAMENTO DA INFORMAÇÃO – SERVIÇO TÉCNICO DE BIBLIOTECA E DOCU- MENTAÇÃO - UNESP - FCA- LAGEADO - BOTUCATU (SP)
Magalhães, Marcelo Marques de, 1970
M188e Eficiência de produção segundo diferentes meca-nismos de acesso à terra na reforma agrária brasi-leira / Marcelo Marques de Magalhães. – Botucatu : [s.n], 2011
xiv, 155 f.: grafs., tabs., fots.
Tese (Doutorado) - Universidade Estadual Paulis-ta, Faculdade de Ciências Agronômicas, Botucatu, 2011
Orientador: Maristela Simões do Carmo Inclui bibliografia
AGRADECIMENTOS
Agradeço ao Programa de Pós-graduação em Agronomia e à Faculdade de Ciências Agronômicas da Universidade Estadual Paulista pela oportunidade oferecida.
Agradeço à equipe técnica do Programa de Pós-graduação, em particular ao apoio e orientação de Jaqueline de M. Gonçalves, Kátia O. Duarte, Marlene R. de Freitas e Taynan R. M. da Silva.
No Departamento de Gestão e Tecnologia Agroindustrial (FCA/UNESP) agradeço ao apoio técnico de Marcos N. Tavares, Mário E. B. Baldini e Nivaldo A. Diez.
À Prof. Dra. Maristela Simões do Carmo (DTGA/FCA/UNESP) agradeço pela confiança, apoio e orientação.
Ao Prof. Dr. Elias José Simon (DTGA/FCA/UNESP) agradeço pela orientação para o ingresso no Programa e pela presença nos momentos importantes.
À Profa. Dra. Maura S. T. Esperancini (DTGA/FCA/UNESP) e ao Prof. Dr. Luis Carlos F. de Almeida (DTGA/FCA/UNESP) agradeço pela orientação na qualificação.
Aos colegas Prof. Dr. Leonardo B. Pinto (CET/UNESP), Prof. Dr. Danilo F. Pereira (CET/UNESP) e Guilherme R. B. Lambais (Aluno do IE/UNICAMP) pelo apoio cotidiano, disponibilidade para discussão e participação quando necessário.
Agradeço ao Prof. Dr. Miguel R. Sousa (Departamento de Economia/Universidade de Évora) e ao Prof. Dr. Hildo M. de Souza Filho (DEP/UFScar) pela introdução e incentivo ao estudo da eficiência de produção.
SUMÁRIO
Página
1 INTRODUÇÃO ... 1
1.1 Justificativa ... 5
1.2 Hipótese ... 7
1.3 Objetivos ... 7
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA ... 9
2.1 Reforma agrária e mecanismos de acesso à terra ... 10
2.1.1 Evolução da política agrária no Brasil ... 10
2.1.1.1 Origem da concentração de terras no Brasil ... 10
2.1.1.2 Desenvolvimento institucional e pressão por reforma agrária ... 12
2.1.1.3 Período militar e o quadro jurídico para a redistribuição de terras ... 13
2.1.1.4 Período de redemocratização ... 16
2.1.1.5 Evolução da estrutura fundiária ... 22
2.1.2 Os mecanismos de acesso à terra ... 25
2.1.2.1 Estrutura de governança no contexto da reforma agrária ... 26
2.1.2.2 Acesso à terra por desapropriação ... 28
2.1.2.3 Acesso à terra via mercado ... 32
2.1.2.4 Quadro comparativo entre os mecanismos de acesso à terra ... 35
2.2 Eficiência na reforma agrária ... 42
2.2.1 Acesso aos ativos produtivos e desenvolvimento econômico e social ... 43
2.2.2 Direitos de propriedade, modos de acesso à terra e ganhos de eficiência ... 46
3 METODOLOGIA ... 49
3.1 Material ... 49
3.1.1 Amostra ... 50
3.1.2 Instrumentos de coleta de dados ... 60
3.2 Eficiência de produção ... 61
SUMÁRIO
Página
3.2.2 Aplicação empírica ... 69
4 DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 81
4.1 Estatísticas descritivas das variáveis ... 81
4.2 Parâmetros da fronteira estocástica de produção ... 92
4.3 Eficiência segundo o mecanismo de acesso à terra ... 99
4.4 Características dos beneficiários próximos à fronteira ... 111
5 CONCLUSÕES ... 122
6 BIBLIOGRAFIA ... 129
7 APÊNDICE ... 139
7.1 Apêndice 1: Amostra de projetos PCT ... 140
7.2 Apêndice 2: Amostra de projetos INCRA ... 142
7.3 Apêndice 3: Tabelas consolidadas para comparação de médias e proporções ... 145
LISTA DE TABELAS
Página
Tabela 1. Número de projetos, número de famílias e área dos assentamentos implantados pela reforma agrária, Brasil, 1930/2006. ... 16 Tabela 2. Operações, número de famílias atendidas, área dos imóveis rurais comprados e
valor total dos contratos realizados por meio do Programa Nacional de Crédito Fundiário, Brasil, 2003/2008. ... 20 Tabela 3. Orçamento aprovado pela União e número de famílias atendidas pelo Programa
Nacional de Reforma Agrária, Brasil, 1995/2010. ... 22 Tabela 4. Evolução do Índice de Gini para concentração da terra, segundo as Unidades da
Federação, 1985/2006. ... 23 Tabela 5. Número de estabelecimentos rurais, segundo o estrato de área, Brasil,
1985/2006. ... 24 Tabela 6. Área dos estabelecimentos rurais, segundo o estrato de área, Brasil, 1985/2006. .... 24 Tabela 7. Número de famílias assentadas e área ocupada, segundo o mecanismo de acesso
à terra, por desapropriação e apoiado em mercado, Brasil, 1930-2006. ... 26 Tabela 8. Mesorregiões geográficas utilizadas na estratificação da amostra. ... 52 Tabela 9. Tamanhos amostrais para os beneficiários do PCT, por mesorregião geográfica. .... 53 Tabela 10. Tamanhos amostrais para os beneficiários do INCRA, por mesorregião
geográfica. ... 57 Tabela 11. Estatísticas descritivas e testes de diferenças dos fatores de produção para os
agricultores segundo o mecanismo de acesso à terra. ... 82 Tabela 12. Estatísticas descritivas e testes de diferenças das unidades da federação, para
os agricultores segundo os mecanismos de acesso à terra. ... 84 Tabela 13. Estatísticas descritivas e testes de diferenças da parcela da área municipal e
LISTA DE TABELAS
Página
de apoio à produção, para os agricultores segundo os mecanismos de acesso à terra. ... 88 Tabela 15. Estatísticas descritivas e testes de diferenças dos indicadores de capital
humano e idade do projeto, para os agricultores segundo os mecanismos de acesso à terra. ... 88 Tabela 16. Estimativas para a fronteira estocástica de produção. ... 93 Tabela 17. Estimativa da eficiência segundo o grupo de beneficiários, PCT e INCRA. ... 99 Tabela 18. Estatísticas descritivas e testes de diferenças para eficiência estimada e fatores
de produção, para os grupos de beneficiários segundo o estrato de eficiência, 95% menores e 5% maiores. ... 112 Tabela 19. Estatísticas descritivas e testes de diferenças dos indicadores das unidades da
federação, para os grupos de beneficiários segundo o estrato de eficiência, 95% menores e 5% maiores. ... 113 Tabela 20. Estatísticas descritivas e testes de diferenças da parcela da área municipal e
dos indicadores das estratégias produtivas, para os grupos de beneficiários segundo o estrato de eficiência, 95% menores e 5% maiores. ... 114 Tabela 21. Estatísticas descritivas e testes de diferenças da tecnologia e dos instrumentos
de apoio à produção, para os grupos de beneficiários segundo o estrato de eficiência, 95% menores e 5% maiores. ... 115 Tabela 22. Estatísticas descritivas e testes de diferenças dos indicadores de capital
LISTA DE FIGURAS
Página
Figura 1. Distribuição geográfica do universo de assentamentos PCT por município. ... 54
Figura 2. Distribuição geográfica da amostra de assentamentos PCT por município. ... 55
Figura 3. Distribuição geográfica do universo de assentamentos INCRA por município. ... 58
Figura 4. Distribuição geográfica da amostra de assentamentos INCRA por município. ... 59
Figura 5. Blocos temáticos do questionário. ... 61
Figura 6. Fronteira de produção potencial sob eficiência plena. ... 63
Figura 7. Fronteira estocástica da função de produção. ... 66
Figura 8. Porcentagem de beneficiários para os fatores de produção segundo o mecanismo de acesso à terra, PCT e INCRA: (a) valor da produção (R$), (b) área utilizada (ha), (c) dias de trabalho (DH), (d) custos produtivos (R$). ... 83
Figura 9. Eficiência técnica estimada para todo o conjunto de dados: (a) Porcentagem do total de beneficiários, (b) Função densidade da eficiência técnica. ... 92
Figura 10. Distribuição da eficiência estimada, segundo o grupo de beneficiários: (a) porcentagem da frequência no grupo PCT, (b) porcentagem da frequência no grupo INCRA, (c) distribuição segundo os quartis, (d) distribuição segundo estratos de eficiência. ... 100
Figura 11. Eficiência técnica de produção estimada, em função dos fatores de produção: (a) logaritmo do valor da produção, (b) logaritmo da área utilizada, (c) logaritmo dos dias de trabalho, (d) logaritmo dos custos produtivos. ... 101
Figura 12. Eficiência técnica de produção estimada segundo a distribuição por estado: (a) distribuição entre estados PCT, (b) distribuição entre estados INCRA. ... 102
LISTA DE FIGURAS
Página
Figura 14. Eficiência técnica de produção estimada segundo a estratégia de produção: (a) criação animal PCT, (b) criação animal INCRA. ... 104 Figura 15. Eficiência técnica de produção estimada segundo a estratégia de produção: (a)
proporção do valor da produção coletiva, (b) proporção do trabalho coletivo, (c) proporção dos rendimentos externos, (d) proporção do trabalho externo, (e) proporção do valor da produção destinado ao consumo familiar. ... 105 Figura 16. Eficiência técnica de produção segundo a tecnologia de produção: (a) uso de
tração mecânica PCT, (b) uso de tração mecânica INCRA, (c) uso de sementes compradas PCT, (d) uso de sementes compradas INCRA, (e) uso de fertilizantes químicos PCT, (f) uso de fertilizantes químicos INCRA. ... 106 Figura 17. Eficiência técnica de produção segundo a tecnologia de irrigação: (a) cultivos
em várzea PCT, (b) cultivos em várzea INCRA, (c) cultivo irrigado PCT, (d) cultivo irrigado INCRA. ... 107 Figura 18. Eficiência técnica de produção estimada segundo os instrumentos de apoio à
produção: (a) acesso ao crédito PCT, (b) acesso ao crédito INCRA, (c) acesso à assistência técnica PCT, (d) acesso à assistência técnica INCRA. ... 108 Figura 19. Eficiência técnica de produção estimada segundo as variáveis para capital
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
CONTAG Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura
DEA Data Envelopment Analysis
DH Dias-homem ha Hectare
INCRA Instituto Nacional de Colonização Rural e Assentamento ITR Imposto Territorial Rural
MDA Ministério do Desenvolvimento Agrário
MST Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra OEA Organização dos Estados Americanos
PCNF Programa Nacional de Crédito Fundiário PCT Programa Cédula da Terra
PNRA Programa Nacional de Reforma Agrária
PROCERA Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária PRONAF Programa Nacional de Agricultura Familiar
SAT Subprojeto de Aquisição de Terras SFA Stochastic Frontier Analysis
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal SIC Subprojeto de Investimento Comunitário
SIPRA Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária SOF Sistema Orçamentário Federal
SRA Secretaria de Reordenamento Fundiário TDA Títulos da Dívida Agrária
UF Unidade Federativa
RESUMO
A reforma agrária permanece um tema atual em função das tensões provocadas pela concentração de terras e pela falta de alternativas de ocupação para parte da população que ainda vive no meio rural. Ao transferir terras improdutivas para famílias com potencial produtivo, a reforma agrária pode aumentar a eficiência econômica. O modelo de reforma agrária brasileiro, baseia-se no assentamento de famílias sem terra, em terras devolutas ou desapropriadas de imóveis improdutivos. Os programas de acesso à terra via mercado são instrumentos complementares, disponibilizam crédito para grupos de produtores comprarem a propriedade no mercado fundiário. Portanto, espera-se que estes mecanismos produzam resultados distintos sobre a alocação de recursos e eficiência produtiva. O objetivo deste trabalho foi medir a eficiência de produção relativa entre os assentados segundo o mecanismo de acesso à terra. A análise de eficiência produtiva foi realizada utilizando-se um modelo de fronteira estocástica de produção sob a forma funcional Cobb-Douglas. Os dados são representativos para o conjunto dos estados: Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco e Norte de Minas Gerais. A eficiência média estimada foi de 0,3163, sendo 0,3678 para os assentados por desapropriação e 0,3537 para os beneficiários com acesso à terra via mercado. A produção apresentou rendimentos decrescentes em função dos fatores de produção, com maior elasticidade parcial para terra. Os resultados não indicaram evidências de que o acesso à terra via mercado contribuísse para a eficiência dos assentados. Contribuíram positivamente para eficiência, as fontes: trabalho externo, trabalho coletivo, localização em municípios com solos de qualidade superior, localização nos estados do Maranhão e Ceará, idade do chefe da família, o cultivo irrigado e emprego de tração mecânica nas atividades produtivas. Contribuíram negativamente as fontes: renda obtida externa e valor da produção para o consumo. Os agricultores próximos da fronteira são caracterizados pela intensificação relativa da produção e maior inserção no mercado de insumos. Em conclusão, não há evidências de diferenças para eficiência produtiva entre os agricultores assentados por meio da desapropriação e aqueles que tiveram acesso à terra via mercado.
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PRODUCTION EFFICIENCY OF SETTLERS USING DIFFERENT MECHANISMS OF LAND ACCESS UNDER BRAZILIAN LAND REFORM. Botucatu, 2011. 155 p. Tese (Doutorado em Agronomia/Energia na Agricultura) – Faculdade de Ciências
Agronômicas, Universidade Estadual Paulista.
Author: MARCELO MARQUES DE MAGALHÃES Adviser: MARISTELA SIMÕES DO CARMO
SUMMARY
Land reform remains a current theme considering the tensions provoked by the concentration of lands and the lack of alternatives of employment for the population who live in rural areas. Land reform can improve the economic efficiency level when the unproductive lands are transferred to families with productive potential. The model of Brazilian land reform is based on settlements of families without land, in unoccupied public lands, or expropriation of unproductive estates. The market assisted land reform programs are considered complementary instruments of land reform. They are used to provide credit for land purchase by groups of landless farmers directly from the land market. The aim of this research was to measure the profit efficiency, considering two different mechanisms of land access. The analysis of profit efficiency was performed using the Stochastic Frontier Analysis. The frontier of production was estimated based on Cobb-Douglas production function. The data set represents the states: Bahia, Ceará, Maranhão, Pernambuco and the north region of Minas Gerais. The overall efficiency estimates were 0.3163. The efficiency estimates were 0.3678 for the farmers assigned by expropriation, and 0.3678 for the farmers with market land access. The production showed decreasing gains with the major partial elasticity for land. The positive efficiency effect sources are: farm labor, collective labor, location in superior soil class county areas, location in Maranhão and Ceará states, age of head of household, crops with irrigation or flood, and use of machinery. The negative efficiency effect sources are: outer-incomes and family consumption of its own production. There was no evidence that the farmers assigned by market assisted land reform developed more efficiency. On the other hand, it is not correct to conclude that farmers assigned by land expropriation developed better profit efficiency levels. There is only absence of difference.
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1 INTRODUÇÃO
A reforma agrária tem sido motivada pelas tensões criadas, de um lado, pela concentração da posse de terras em mãos de poucos proprietários e, de outro, pela falta de alternativas de ocupação para parte da população que vive no meio rural e depende de trabalho e acesso à terra para sobreviver. Ainda que tenham sido observados importantes avanços na reforma agrária nos últimos anos, em parte, os objetivos ficaram limitados à distribuição de terra para população de trabalhadores e pequenos produtores rurais, cumprindo somente ao atendimento da expectativa em torno do acesso à terra (NAVARRO, 2009). No entanto, mais do que distribuir terra, o desafio é transformar a reforma agrária em instrumento efetivo de desenvolvimento social, ou seja, transformar o acesso à terra em novas oportunidades de trabalho e novas possibilidades de superação da pobreza rural baseado no melhor aproveitamento das potencialidades locais e da capacidade das comunidades rurais. A reforma agrária pode aumentar a eficiência econômica, ao transferir terras improdutivas para unidades familiares com potencial para colocar esses recursos na esfera produtiva. Por outro lado, os resultados alcançados permitem questionar a efetividade da reforma agrária para promover o desenvolvimento economicamente sustentável e a transformação da estrutura fundiária (NAVARRO, 2009).
especialmente para os produtores familiares descapitalizados (DE JANVRY; SADOULET, 1995; ALCÂNTARA, 2010). Portanto, as intervenções das políticas de reforma agrária devem buscar tanto a equidade como a eficiência.
A política fundiária brasileira é realizada por meio de dois mecanismos complementares de acesso à terra. O primeiro refere-se à desapropriação de imóveis rurais, constituindo-se na política oficial de reforma agrária do país. O segundo refere-se aos instrumentos de acesso à terra apoiado no mercado, sendo considerado um instrumento de reordenamento fundiário complementar à reforma agrária.
O Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) baseia-se no mecanismo de desapropriação de propriedades consideradas improdutivas para o assentamento de famílias sem terra ou de minifundistas, com o objetivo de fazer cumprir a determinação constitucional da função social da terra. A legislação assegura aos proprietários desapropriados uma indenização correspondente ao valor de mercado dos imóveis. As famílias assentadas recebem a terra, uma doação para instalação, habitação e tem acesso ao crédito do Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), com taxas subsidiadas e em condições especiais. O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) é responsável pela seleção dos beneficiários, demarcação dos lotes individuais e implantação da infraestrutura produtiva e social do assentamento (estradas vicinais, escola, posto de saúde etc.). Os beneficiários são considerados emancipados após a implantação da infraestrutura quando os assentados estiverem em condições de manter-se por conta própria (BUAINAIN et al., 2000).
anos, a qual pode ser estendida em função das restrições agroclimáticas regionais (BUAINAIN et al., 2000).
O processo distributivo, as características dos direitos de propriedade sobre o ativo distribuído, os custos da distribuição e a sustentabilidade dos projetos produtivos são importantes para a estrutura de governança, que por sua vez, afeta os incentivos para o desenvolvimento de atividades produtivas com sustentabilidade e eficiência (DEATON, 1997). Portanto, superada a restrição de acesso à terra, coloca-se a partir daí a necessidade de desenvolvimento produtivo para superação das condições de pobreza. Esta leva à discussão sobre desempenho e eficiência produtiva.
Do ponto de vista da alocação de ativos produtivos, as críticas à distribuição de terras por meio de desapropriação, partem da ideia de que os direitos de propriedade sobre os resíduos dos ativos são fundamentais para garantir o uso eficiente desses. Estas críticas estão associadas à existência de fatores que reduzem os incentivos para a alocação de esforços por parte dos beneficiários. Por sua vez, estes fatores estão associados à própria forma de captura e distribuição do ativo terra e à estrutura de governança gerada pela relação entre o Estado e o beneficiário que recebe o ativo produtivo, na qual o Estado protela a emancipação do beneficiário. Teoricamente, esta relação não estabelece direitos de propriedade compatíveis com uma estrutura de governança que gere incentivos para o desenvolvimento de atividades produtivas mais eficientes (HART, 1997; BARDHAN et al.,
1998; BANERJEE et al., 1998; HOFF, 1998).
De outro lado, a concepção dos mecanismos de acesso à terra apoiado no mercado, fundamentada nos direitos de reclamante sobre o resíduo do ativo terra, permitiria o desenvolvimento de uma estrutura de governança que poderia levar a um desempenho melhor do que o modelo de intervenção baseado na desapropriação. Teoricamente, a estrutura de governança criada pelo programa resultaria em incentivos para a criação de projetos ajustados ao perfil do público meta e portanto, no desenvolvimento das atividades produtivas com eficiência e sustentabilidade (REYDON; RAMOS, 1996; ROMEIRO et al., 1994;
BINSWANGER et al., 1995).
amplo (considerando-se a demanda social por terras, a necessidade de maior rapidez nas intervenções, as restrições fiscais do setor público etc.) e de construir uma estrutura de governança que possa gerar incentivos positivos, para a condução dos beneficiários ao desenvolvimento de sua capacidade produtiva. Os instrumentos de reordenamento fundiário por meio do mercado são orientados pela hipótese de que estruturas de governança alternativas podem responder melhor, em particular nos casos em que os problemas estejam ligados à superação das falhas de mercado decorrentes da assimetria de informação (HOFF, 1998).
Os modelos de mecanismo de acesso à terra, por meio da desapropriação e por meio da aquisição de terras no mercado, apresentam conjuntos de regras de funcionamento distintos, os quais podem gerar projetos de assentamento com características diferentes. Espera-se portanto, que as diferenças nos processos de seleção de terras, de beneficiários, seleção de projetos e investimentos de ambos os mecanismos, produzam resultados distintos sobre os beneficiários, em termos de produção, alocação de recursos e em última instância, eficiência produtiva.
Considerando-se que o objetivo final da reforma agrária está na criação de condições de superação da pobreza por meio da distribuição de ativos e do consequente estabelecimento de um ciclo de crescimento da produção agrícola, pergunta-se em que medida os componentes básicos dos programas de reforma agrária compõem estruturas de governança consistentes com o objetivo de redução sustentável da pobreza rural por meio da distribuição de ativos produtivos? De maneira mais objetiva, em que medida os mecanismos de acesso à terra levam a sistemas produtivos mais eficientes e sustentáveis? Quais são as fontes de ineficiência e em que medida estas afetam a eficiência produtiva dos beneficiários? Estas são as questões centrais que procura-se responder neste trabalho.
final, apresenta-se um quadro comparativo entre os mecanismos de acesso a terra, a partir da análise da estrutura de governança no contexto da reforma agrária. Na segunda seção, discute-se a eficiência na reforma agrária. Primeiro discute-discute-se o acesso à terra, como condição indispensável ao desenvolvimento econômico. Em seguida, apresenta-se o debate sobre os elementos chave da reforma agrária – direitos de propriedade, modos de acesso, ganhos de eficiência, equidade e redução de pobreza – considerando-se o acesso aos ativos produtivos como condição indispensável ao desenvolvimento econômico e social. A metodologia do estudo é apresentada no capítulo 3. Primeiro é apresentado o conjunto de dados, o plano amostral, características gerais do instrumento de coleta de dados e os principais conjuntos de variáveis e indicadores disponíveis no banco de dados. Na segunda seção é apresentada a especificação do modelo aplicado ao estudo, as variáveis utilizadas para a função de produção e para a explicação da ineficiência. No capítulo 4 são discutidos os resultados obtidos. Os resultados descritivos são apresentados na primeira seção, compreendendo as variáveis referentes à função de produção e as variáveis explicativas para eficiência. Em seguida são discutidas as estimativas para a função de produção, os fatores explicativos da ineficiência e as características dos extremos em relação à fronteira de eficiência. As conclusões são apresentadas no capítulo 5, desdobrando-se a hipótese e seus componentes em função dos resultados obtidos e de suas implicações para a sustentabilidade econômica dos agricultores.
1.1 Justificativa
A distribuição de ativos, em particular a terra, como medida desenvolvimentista, está fundamentada na observação de que a distribuição de riqueza afeta a produtividade e o conjunto viável de atividades e trocas. No entanto, a experiência mostrou que apenas a distribuição de ativos, não foi condição suficiente para resolver o problema da pobreza e das desigualdades (DEININGER, 2005). Não se pode esperar portanto, que toda e qualquer política de redistribuição de ativos seja virtuosa do ponto de vista do desenvolvimento, mesmo quando bem focada.
a partir da forma e objetivos com que são criadas. A oportunidade e as características do processo distributivo, seus custos e sua sustentabilidade fazem com que a discussão das formas e mecanismos seja tão ou mais importante que os critérios de justiça e equidade (DEATON, 1997).
Distribuição de ativos e desenvolvimento permanecem sob questionamento, a partir da constatação de que ações redistributivas fracassaram ao longo da história, a despeito de seu mérito do ponto de vista normativo. Algumas, porque apoiaram-se em regras excessivamente rígidas, fragilizando o sistema em face a processos de mudança do ambiente (FAVEREAU, 1989); outras porque não consideraram as características e a forma de inserção dos beneficiários (a ação ex-ante), gerando um sistema distorcido de repartição dos
“direitos de propriedade não especificados em contratos” (GROSSMAN; HART, 1986); em alguns casos, porque criaram sistemas de difícil monitoramento, incentivando a busca por privilégios (SHLEIFER; VISHNY, 1996); ou porque desconsideraram a importância da estrutura de poder geradora de desigualdades, por exemplo, certos tipos de contratos de parceria em situações de elevada concentração fundiária (ESWARAN; KOTWAL, 1986).
Esta constatação coloca a questão não apenas da terra, enquanto ativo objeto da distribuição, como também do tipo de ação distributivista, das estruturas geradas pela redistribuição dos ativos e de sua sustentabilidade. É neste contexto que se insere esta proposta de estudar a eficiência produtiva dos diferentes mecanismos de promoção do acesso à terra no Brasil.
Quais seriam então, as formas mais adequadas para promover a redistribuição do ativo terra de forma a reduzir a desigualdade e pobreza rural, contribuindo assim para superar as falhas de mercado e alocar de forma eficiente os incentivos à produção?
1.2 Hipótese
Considerando-se a comparação relativa entre os dois mecanismos de acesso à terra, por meio da desapropriação e por meio do mercado, espera-se que o último leve a sistemas produtivos mais eficientes e sustentáveis, pelas seguintes razões: (i) seleção de ativos de melhor qualidade; (ii) seleção mais adequada de beneficiários e; (iii) maior eficiência alocativa e produtiva.
Por outro lado, os beneficiários de ambos os mecanismos de acesso à terra na Região Nordeste, apresentam um conjunto de características sociais, econômicas e produtivas semelhantes, com exceção para poucas variáveis (BUAINAIN et al., 2002;
SCHIAVI, 2003).
A hipótese deste trabalho é a de que as características intrínsecas do mecanismo de acesso à terra via mercado pode promover sistemas produtivos mais eficientes do que os sistemas produtivos resultantes do acesso à terra via desapropriação, para os beneficiários da reforma agrária da Região Nordeste brasileira.
1.3 Objetivos
O objetivo principal do trabalho é responder à seguinte pergunta: a estrutura de governança dos mecanismos de acesso à terra promove diferença na eficiência produtiva entre os beneficiários que obtiveram acesso à terra por meio da desapropriação e os beneficiários com acesso à terra por meio do mercado?
Esta pergunta tem origem conceitual no debate sobre a importância da estrutura de governança no desempenho dos agentes econômicos, em particular no âmbito das políticas públicas. Neste contexto esta poderia ser colocada da seguinte maneira: o desenho das políticas gera uma estrutura de governança que afeta o comportamento dos participantes e os resultados dos programas?
desapropriação e por meio do mercado, sustenta-se nos argumentos apresentados no capítulo 2, seção 2.2, de que os beneficiários com acesso à terra via mercado selecionariam ativos de melhor qualidade, teriam melhor eficiência na seleção de beneficiários e na alocação de projetos e recursos e, por isso teriam melhor desempenho e eficiência produtiva.
O questionamento dessa hipótese pauta a análise empírica dos resultados obtidos pelos beneficiários, segundo os mecanismos de acesso à terra, os quais remetem a diferentes estruturas de governança. Esta análise parte dos resultados de desempenho e eficiência produtiva dos beneficiários, desdobrando-se para a análise dos fatores que melhor a explicam e de sua relação com as características de ambos os mecanismos de acesso à terra.
2 REVISÃO BIBLIOGRÁFICA
A fundamentação bibliográfica para o presente trabalho é resultado de uma composição de referências, em parte, de caráter histórico sobre a evolução da política agrária no Brasil, complementada com uma discussão teórica sobre a eficiência na reforma agrária. Ao final apresenta-se uma coleção de estudos de eficiência aplicados à produção agrícola, sob diferentes contextos, em diversas partes do mundo.
Primeiro é apresentado o desenvolvimento histórico da política agrária no Brasil, com ênfase nos elementos que contribuíram para a construção dos mecanismos de acesso à terra, objeto de estudo desse trabalho.
Em seguida, discute-se o acesso à terra como condição indispensável ao desenvolvimento econômico, considerando-se como elementos chave da reforma agrária, a alocação de ativos, a equidade, os ganhos de eficiência e a redução de pobreza. Dentre os elementos chave, a eficiência produtiva foi selecionada como ponto de foco para o presente trabalho.
2.1 Reforma agrária e mecanismos de acesso à terra
Os mecanismos de acesso à terra em discussão neste trabalho são resultados de um processo histórico. Ainda que sua formulação seja fundamentada a partir de um conjunto de concepções teóricas, sua implementação tem lugar em momentos de pressão social e política. Por um lado, após a década de 1960 o país desenvolveu detalhada e extensa legislação agrária que, em princípio, permitia a implementação de programas ambiciosos de reforma agrária, se houvesse interesse político para fazê-lo. Por outro, a história política do país tem demonstrado uma forte aliança entre os grandes latifundiários, políticos e setores conservadores, capazes de impedir a aplicação da legislação em devido tempo, a qual, por meio das regulamentações, poderia tonar a ampliação da reforma agrária, uma realidade.
2.1.1 Evolução da política agrária no Brasil
A evolução da política de assentamentos rurais, durante o século 19 e em grande parte do século 20, pode ser subdividida em períodos que correspondem historicamente a ciclos de assentamentos, os quais correspondem ao desenvolvimento de mercado para produtos agrícolas destinados à exportação (GROPPO, 1996). Somente ao final do século 20, os assentamentos rurais passaram a ter como foco a parcela menos favorecida da população rural.
2.1.1.1Origem da concentração de terras no Brasil
Os períodos da Monarquia (1882-1889) e da Primeira República (1889-1930) foram marcados pela abolição do regime de escravidão e pelos movimentos migratórios de europeus, japoneses, árabes entre outros, para prover as necessidades de mão-de-obra para a produção de café e para a criação de pequenas propriedades rurais por meio do assentamento desses imigrantes. Os escravos, mesmo com o final formal da escravidão em 1888, não tiveram acesso à terra, mantendo-se o mercado de mão-de-obra barata para servir às oligarquias rurais (NAVARRO, 2009).
No período da Monarquia foram mais frequentes as imigrações de italianos e alemães, que se estabeleceram na Região Sul, nos estados de Santa Catarina, Rio Grande do Sul e Paraná. Durante a Primeira República, houve uma intensificação da imigração, com avanço para a Região Sudeste, especialmente de japoneses, para o estado de São Paulo (GROPPO, 1996).
O assentamento de imigrantes, além de disponibilizar mão-de-obra para a agricultura, deu início ao processo de desenvolvimento do mercado consumidor local, por meio da criação de pequenas propriedades rurais. Os imigrantes contribuíram ainda, com novas técnicas produtivas, novos padrões de produção e principalmente, novas formas de relações sociais na agricultura.
O elevado custo produtivo na Colônia e Império e o acesso aos recursos produtivos em condições favorecidas (acesso à terra facilitado para uma parcela restrita da população e mão-de-obra com custo relativo reduzido), foram responsáveis pela formação e permanência de um modelo produtivo que resultou em propriedades de grandes áreas e baixa produtividade.
2.1.1.2Desenvolvimento institucional e pressão por reforma agrária
No período de 1930 a 1964 houve uma consolidação institucional de apoio à reforma agrária, ao lado da emergência da demanda popular pela distribuição de terras. Até chegar à Superintendência de Política Agrária, criada em 1962, os assentamentos entraram na pauta de governo, já sob o governo autoritário de Getúlio Vargas, no início dos anos 1930, no Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio. Em seguida a pauta foi transferida ao Ministério da Agricultura, sob o Serviço de Irrigação, Reflorestamento e Colonização. Em 1938, foi criada a Divisão de Terras e Colonização, dentro do Ministério da Agricultura, que implantou uma série de assentamentos para ocupação da fronteira agrícola brasileira. Em 1954, ao final do governo democrático de Getúlio Vargas, o Instituto Nacional de Imigração e Colonização, tomou o lugar da Divisão de Terras e Colonização, oferecendo serviços de apoio ao desenvolvimento de atividades produtivas nos assentamentos. Neste último período, foi criada a Superintendência de Política Agrária, em substituição ao instituto anterior, como resposta à crescente pressão popular por reforma agrária (GROPPO, 1996).
conseguido espaço no plano de metas do governo federal na segunda metade dos anos 1950 (governo Juscelino Kubitschek), o problema da estrutura fundiária e da desigualdade entre classes sociais na Região Nordeste passou a ser tratado como um problema de disparidade geográfica, com foco no combate aos problemas da seca.
Os conflitos sociais no campo cresciam rapidamente e contavam com apoio do Partido Comunista e da Igreja Católica. As Ligas Camponesas tiveram atuação mais importante no final dos anos 1950, particularmente na Região Nordeste, perdendo força em favor do movimento Ação Popular no início dos anos 1960, a qual desempenhou papel relevante na criação da Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG). Embora o momento fosse de intensificação do movimento de luta pela terra e da pressão internacional favorável à reforma agrária, a Ação Popular não logrou transformar essas pressões em propostas de políticas públicas. Com o fim do governo democrático, o regime militar silenciou o debate sobre reforma agrária com a sociedade (GROPPO, 1996).
2.1.1.3Período militar e o quadro jurídico para a redistribuição de terras
O regime militar trouxe, a partir de 1964, um governo com ênfase na ordem e eficiência econômica, mas teve que lançar mão de políticas compensatórias, particularmente no setor agrário – o Estatuto a Terra foi uma delas.
campo. Poucas expropriações foram realizadas e as políticas agrícolas para a modernização da agricultura, fundamentada no emprego de tecnologias poupadoras de mão-de-obra, promoveram ainda a redução do emprego rural, tanto nas grandes quanto nas pequenas propriedades (GROPPO, 1996). O Estatuto da Terra estabeleceu o Imposto Territorial Rural (ITR), instrumento para pressionar indiretamente os proprietários de grande imóveis rurais. Institucionalmente, o Estatuto da Terra foi operacionalizado por meio do Instituto Brasileiro da Reforma Agrária e o Instituto Nacional de Desenvolvimento Agrícola, os quais foram unidos sob uma única autarquia em 1971, o Instituto Nacional de Colonização Rural e Assentamento (INCRA).
A legislação criada a partir do Estatuto da Terra, o qual disciplina o uso e a ocupação do solo, também tinha como objetivo colocar as possíveis mudanças na estrutura fundiária sob controle estrito do Estado. As desapropriações, além de passarem por uma avaliação administrativa, deveriam ser submetidas a um processo judicial, com a decisão final dada por um decreto presidencial que declara a área de interesse social para fins de reforma agrária. Portanto houve uma unificação da legislação sobre desapropriação sob controle do governo federal. A necessidade do pagamento de um valor justo pela terra, em dinheiro, foi revogada – o pagamento passou a ser feito por meio de Títulos da Dívida Agrária (TDA), com escala regressiva de juros segundo o tamanho do imóvel. A nova legislação negava aos proprietários, a contestação da decisão sobre a declaração de expropriação para fins sociais, ficando aberta a possibilidade de renegociação da avaliação do valor das benfeitorias e investimentos produtivos (NAVARRO, 2009).
econômico, com área máxima fixada para cada região e tipo de exploração, e eventualmente trabalho com a ajuda de terceiros”. Os maiores latifúndios (600 vezes o módulo rural) estavam sujeitos à desapropriação sem possibilidade de recorrer, enquanto a desapropriação para os menores era condicional. Os minifúndios e empresas rurais estavam protegidos da desapropriação – para garantir a estabilidade da propriedade para os pequenos imóveis rurais, a área mínima passível de desapropriação deveria ser maior que quinze vezes o módulo rural definido para a região.
O Imposto Territorial Rural (ITR) tinha papel indireto para estimular o desenvolvimento das atividades agrícolas e evitar a desapropriação dos imóveis rurais. Tinha um componente progressivo – dado pelo valor da terra e tamanho do imóvel – e regressivo, dado pelo grau de utilização da terra e grau de eficiência das explorações agropecuárias. O primeiro desafio ao ITR trata-se do ajuste dos níveis de alíquotas do imposto em descompasso com o avanço da produtividade agrícola no campo, em particular a partir do início dos anos 1990. Em segundo lugar, a aplicação do imposto depende da declaração oferecida pelo proprietário do imóvel, o qual tende a subestimar a área declarada. Pode haver fiscalização, mas esta não tem sido efetiva. Segundo Navarro (2009), utilizando-se de dados do INCRA, em 1996, a área total declarada dos imóveis rurais atingiam, no início dos anos 1990, apenas 39% da área total do país, um indicador dos obstáculos que devem ser superados para a efetiva aplicação do ITR.
Em seu conjunto, o quadro jurídico era tecnicamente favorável para a reforma agrária, mas a não havia força política para sua realização plena, dada à resistência política imposta pela aliança entre os grandes proprietários de terras, políticos e setores conservadores da sociedade, na defesa de seus interesses (NAVARRO, 2009). O resultado foi o baixo grau de utilização do Estatuto da Terra para mudança do padrão da estrutura fundiária. Os esforços foram concentrados na colonização das áreas de fronteira agrícola nas Regiões Centro Oeste e Norte, principalmente por colonos provenientes das Regiões Sul e Nordeste. As terras públicas das áreas de fronteira agrícola também passaram pelo processo de privatização por meio de incentivos fiscais para o desenvolvimento de investimentos produtivos, particularmente para a pecuária de corte (NAVARRO, 2009).
Sul e Sudeste, acompanhado de um processo de substituição das áreas de produção de alimentos por cultivos de exportação. Como a produção de alimentos era mais frequente na pequena produção, o processo de concentração da posse da terra estava associado ao deslocamento e substituição de cultivos em pequenas áreas por cultivos de grandes áreas, provocando um declínio da participação da pequena produção no volume total de produção agrícola. A concentração da posse da terra e o crescente grau de modernização da produção agrícola promoveram a transformação dos postos de trabalho em terras de arrendamentos e parcerias para o trabalho assalariado sazonal nos cultivos de larga escala, destinados principalmente à exportação. Como efeito colateral, provocou a intensificação da migração rural-urbana (GROPPO, 1996).
De 1964 a 1984, foram assentadas 35.235 famílias em 8.916.520 hectares, grande parte em projetos de colonização das áreas de fronteira agrícola (Tabela 1)1.
Tabela 1. Número de projetos, número de famílias e área dos assentamentos implantados pela reforma agrária, Brasil, 1930/2006.
Descrição do período Período Projetos de
assentamento
Número de famílias
Área (ha)
Antes de 1964 1930-1963 11 1.201 928.570
Ditadura militar 1964-1984 55 35.235 8.916.520
Sarney/Collor/Itamar 1985-1994 811 103.229 7.415.973
Fernando Henrique Cardoso 1995-2002 4.759 369.387 19.683.073
Luis Inácio Lula da Silva 2003-2006 1.879 192.257 47.830.270
Total 1930-2006 7.515 701.309 84.774.406
Fonte: Dados originais do SIPRA/INCRA, compilados por Araújo (2006) e Zanatta (2010).
2.1.1.4Período de redemocratização
A reforma agrária retorna à pauta do novo governo democrático com foco na transformação da estrutura agrária do país. O presidente nos primeiros anos desse
período foi José Sarney, de 1985 a 1989, quando foram assentadas perto de 83 mil famílias. Em seguida, Fernando Collor governou o país de 1990 a 1992, quando foi deposto e substituído por Itamar Franco, que finalizou a gestão até 1994. Neste período foram realizadas principalmente regularizações dos títulos de posse, perfazendo um total de 42 mil famílias atendidas. Fernando Henrique Cardoso governou o país de 1995 a 2002, considerando-se os dois mandatos, quando a reforma agrária experimentou enfim, algum avanço com o assentamento de quase 370 mil famílias. Segundo os números oficiais, o governo seguinte do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, assentou cerca de 614 mil famílias no período de 2003 a 20102 (ZANATTA, 2010).
Marco do processo de redemocratização, a Constituição de 1988, criou condições para que a reforma agrária pudesse ser implementada em maior escala a partir dos anos 1990. O processo de redemocratização abriu o debate sobre a reforma agrária para a participação de movimentos sociais representativos dos setores menos favorecidos da sociedade, que até então eram excluídos do debate sobre reforma agrária. Um dos pontos chave do debate estava nos requisitos legais para discriminar os imóveis rurais disponíveis para desapropriação daqueles protegidos da ação. Entre as melhorias no regime jurídico de desapropriação de terras, está a incorporação do princípio de “função social da terra”, do Estatuto da Terra, na Constituição sob os artigos 184 e 186. As possibilidades de renegociação foram restringidas para os expropriados, diminuindo-se os meios de contestação legal e posteriormente, o processo jurídico de desapropriação tornou-se mais rápido com o Decreto 8.629 e a Lei 76, ambos de 1993 (NAVARRO, 2009).
Embora as condições políticas e legais tenham melhorado, os avanços foram limitados. Durante o Plano Nacional de Reforma Agrária (1985-89) foram assentadas 83.625 em 515 novos assentamentos, ocupando-se 4,7 milhões de hectares. No período de 1989 a 1994, foram assentadas menos de 20 mil famílias, em 296 assentamentos, correspondente a 2,7 milhões de hectares, período em que a reforma agrária estava sob responsabilidade do Ministério da Agricultura. Esse período foi marcado por dificuldades econômicas dado ao elevado grau de endividamento do país, desaceleração do crescimento da
atividade econômica, inflação acelerada, cortes de recursos nos investimentos para o desenvolvimento rural, provocando o agravamento das condições de vida particularmente para a parcela pobre da população rural (GROPPO, 1996).
Nos anos seguintes, de 1995 a 2002, o alinhamento entre os partidos de oposição ao governo e os movimentos sociais fortaleceram a frente em defesa da reforma agrária. O contexto econômico restringia o desenvolvimento das atividades agrícolas para os latifundiários – a diminuição dos subsídios agrícolas e o controle do processo inflacionário, diminuíram o interesse especulativo, colocando mais terras no mercado e pressionando os preços para baixo. Os movimentos sociais, em particular o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e a Confederação Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), ambas representativas dos trabalhadores rurais e minifundiários, tiveram papel fundamental na pressão política sobre o governo federal para impulsionar a reforma agrária (NAVARRO, 2002). Em 1996 é criado o Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), um fundo público destinado a apoiar exclusivamente as políticas para a agricultura familiar. O PRONAF também foi uma conquista dos movimentos sociais em defesa da agricultura familiar, foi e ainda é de importância fundamental para os assentados da reforma agrária, os quais se constituem em agricultores familiares (NAVARRO, 2009).
A permanência do problema da desigualdade na distribuição de terras associada à negligência do Estado e ao depauperamento das condições de vida no campo para os trabalhadores e pequenos produtores rurais, intensificou o crescimento da violência dos conflitos na luta pela terra (FAO, 2000).
Ao mesmo tempo, o governo restringia gastos públicos e reduzia o papel da intervenção do estado na economia com o objetivo de manter a estabilidade econômica e promover uma reforma no mercado, condicionantes restritivos ao avanço da reforma agrária no país (ONDETTI, 2007). O processo de privatização estava em curso e era possível aos ex-proprietários de terras, utilizar os títulos da dívida agrária para a aquisição das empresas privatizadas (NAVARRO, 2009).
Carajás, influenciaram a opinião pública em favor dos movimentos sociais, em particular do MST, e contra o governo vigente. Paralelamente, o presidente construía uma imagem de político moderno e progressista, em contraposição aos presidentes anteriores, e precisava manter esta imagem para o próximo pleito em 1998 (ONDETTI, 2007). A “Marcha pela Reforma Agrária, emprego e Justiça”, realizada pelo MST, no primeiro trimestre de 1997 também constitui-se em evento marcante por unir 100 mil pessoas em Brasília. Os movimentos sociais organizavam ocupações de terras e de instituições públicas em todo o país, até que o problema agrário e o desrespeito aos direitos humanos, não pudesse mais ser ignorado (NAVARRO, 2009).
A intensificação da violência no campo e a consequente pressão dos movimentos sociais disparou a reformulação institucional para conduzir a reforma agrária (ONDETTI, 2007). Em 1996, foi criado o Ministério Extraordinário da Política Fundiária e a reforma agrária também passou a fazer parte das pautas dos Ministérios da Justiça, Educação, Planejamento, Trabalho, Forças Armadas e a própria Casa Civil (GROPPO, 1996). De outro lado, o governo reagiu quando os movimentos sociais intensificaram as ocupações, editando a Medida Provisória 2.027-38 em 1998, que proibia a desapropriação em terras ocupadas pelos movimentos sociais.
No final dos anos 1990, o contexto econômico era favorável aos mecanismos de acesso à terra via mercado, porque o programa de estabilização monetária colocado em prática no início de 1994, alterou as condições macroeconômicas do país, pressionando os preços da terra para baixo. A diminuição dos subsídios para o crédito agrícola e o rigoroso controle da inflação fragilizaram a função especulativa do imóvel rural, provocando o aumento na oferta de terras e a subsequente queda de preços (NAVARRO, 2009).
alternativo à reforma agrária redistributiva em países com grave problema agrário; (ii) dinamizar os mercados de terras, promovendo a eficiência produtiva, o que implicaria na exclusão dos produtores menos eficientes e; (iii) aliviar a pobreza e a tensão social, agravadas pelo avanço das políticas neoliberais, em particular nos anos 1990.
Os programas de acesso à terra apoiados no mercado financiam a aquisição voluntária de terras entre agentes privados, por meio de um crédito fundiário, complementado por componentes de apoio ao início do desenvolvimento dos projetos produtivos e às instalações comunitárias. A compra é realizada por meio de uma associação de beneficiários. A transação é realizada em dinheiro, considerando-se o preço vigente no mercado, com a arbitragem do Estado.
A primeira experiência com esse mecanismo teve início em 1996, no estado do Ceará, por meio do Projeto São José (“Reforma Agrária Solidária”). Foram alocados R$ 10 milhões, sendo R$ 6 milhões do Banco Mundial e R$ 4 milhões do estado. Em um ano foram adquiridos 44 imóveis, por 694 famílias, correspondente a 23.622 hectares e à execução de R$ 8 milhões do total alocado. Portanto o Projeto não chegou a alocar a totalidade dos recursos disponíveis (PEREIRA, 2004).
No ano seguinte, foi expandido para os estados do Maranhão, Pernambuco, Bahia e região norte de Minas Gerais, como Programa Cédula da Terra (PCT), piloto com prazo de funcionamento de 5 anos. De 1997 a 2001, 15.267 famílias adquiriram 398.732 hectares, de 609 propriedades, totalizando o orçamento de R$ 182,8 milhões (Tabela 2).
Tabela 2. Operações, número de famílias atendidas, área dos imóveis rurais comprados e valor total dos contratos realizados por meio do Programa Nacional de Crédito Fundiário, Brasil, 2003/2008.
Programa Período Operações Número de famílias
O Banco da Terra foi criado juntamente com o Fundo de Terras para Reforma Agrária e passou a operar paralelamente ao Cédula da Terra, a partir de 1999, abrangendo o total de 13 estados. Até 2003, ao final das operações, havia alocado o orçamento de R$ 729,2 milhões para a aquisição de 1,2 milhões de hectares, por 34.478 famílias (Tabela 2).
Até 2001, os mecanismos de acesso à terra por meio do mercado foram implementados como um modelo alternativo de reforma agrária. Enquanto não houve uma correção nas regras para definição da elegibilidade das terras aptas ao financiamento, excluindo-se as terras passíveis de desapropriação, esses mecanismos eram considerados como instrumentos de substituição da reforma agrária. Os movimentos sociais e as organizações sindicais representativas dos trabalhadores rurais combateram esses instrumentos articulando-se por meio do Fórum Nacional pela Reforma Agrária e Justiça Social. Essa pressão social foi responsável por ampliar os programas fundamentados no mecanismo de acesso à terra via mercado aos minifundiários e por posicionar esse tipo de mecanismo como instrumento complementar de reforma agrária, oficializada no Decreto Nº 4.892/2003 (PEREIRA, 2006).
O Crédito Fundiário de Combate à Pobreza (CFCP), de abrangência geográfica nacional, teve início em 2002, com o objetivo ampliado de combate à pobreza rural. A CONTAG passou a participar da gestão do novo programa, o que provocou o rompimento da articulação estabelecida anteriormente entre os movimentos sociais, dirimindo a pressão política sobre o governo. Em 2003, a gestão dos mecanismos de acesso a terra apoiados no mercado e combate à pobreza rural passou ao controle da Secretaria de Reforma Agrária (Decreto 4.892/2003). Em 2004 os programas, Banco da Terra e CFCP foram unidos no Programa Nacional de Crédito Fundiário (PNCF), ainda em andamento. O empréstimo inicial ao governo brasileiro foi de US$ 202,1 milhões. A Secretaria de Reordenamento Fundiário (SRA), atual responsável pelo PNCF, foi criada somente em 2008 (Decreto 6.672/2008). Considerando-se o período de 2003 a 2010, foram beneficiadas 80.864 famílias com a aquisição de 1,3 milhões de hectares (PNCF, 2011).
estabelecidos os setores do agronegócio que o apoiaram politicamente. Segundo Navarro (2009), de 2003 a 2006 foram investidos cerca de R$ 11,1 bilhões para promoção da reforma agrária, além das contratações para ampliação do quadro de técnicos do INCRA. Os dados oficiais apontam que os recursos aplicados na reforma agrária de 2003 a 2010 correspondem a R$ 27,6 bilhões, enquanto foram alocados R$ 13,6 bilhões no período referente ao governo anterior, de 1995 a 2002 (Tabela 3). Enquanto foram assentadas 635.009 famílias no segundo período, foram assentadas 540.706 famílias no primeiro, ou seja, o governo Lula assentou 54,0% das famílias utilizando-se de 67,0% do orçamento de ambos os períodos. A justificativa estaria na mudança estratégica, para a melhoria da qualidade dos assentamentos, expressa no II PNRA de 2003, no qual encontra-se a meta de recuperar a capacidade produtiva e a viabilidade econômica dos assentamentos já implantados, estendendo-se à universalização do direito à educação, à cultura e à seguridade social (ZANATTA, 2010).
Tabela 3. Orçamento aprovado pela União e número de famílias atendidas pelo Programa Nacional de Reforma Agrária, Brasil, 1995/2010.
Descrição Período
(R$) (%) Número (%)
Fernando Henrique Cardoso 1995-2002 13.607.534.272 33,0 540.704 46,0 Luis Inácio Lula da Silva (1) 2003-2010 27.628.983.134 67,0 635.009 54,0
Total 41.236.517.406 1.175.713100,0 100,0
Notas: (1) O número de famílias atendidas em 2010 foi projetado em 60.000. Fonte: Dados originais do SIAF, SOF e INCRA, compilados por Zanatta (2010).
Orçamento aprovado Famílias
2.1.1.5Evolução da estrutura fundiária
termos de evolução, percebe-se uma estabilidade do índice, com ligeiro crescimento em 2006 para o conjunto dos estados.
Tabela 4. Evolução do Índice de Gini para concentração da terra, segundo as Unidades da Federação, 1985/2006.
Unidades da Federação
1985 1995 2006
Brasil 0,857 0,856 0,872
Acre 0,619 0,717 0,716
Alagoas 0,858 0,863 0,871
Amapá 0,864 0,835 0,852
Amazonas 0,819 0,808 0,837
Bahia 0,840 0,834 0,840
Ceará 0,815 0,845 0,861
Distrito Federal 0,767 0,801 0,818
Espírito Santo 0,671 0,689 0,734
Goiás 0,766 0,740 0,776
Maranhão 0,923 0,903 0,864
Mato Grosso 0,909 0,870 0,865
Mato Grosso do Sul 0,860 0,822 0,856
Minas Gerais 0,770 0,772 0,795
Pará 0,827 0,814 0,822
Paraíba 0,842 0,834 0,822
Paraná 0,749 0,741 0,770
Pernambuco 0,829 0,821 0,825
Piauí 0,896 0,873 0,855
Rio de Janeiro 0,815 0,790 0,798
Rio Grande do Norte 0,853 0,852 0,824
Rio Grande do Sul 0,763 0,762 0,773
Rondônia 0,655 0,765 0,717
Roraima 0,751 0,813 0,664
Santa Catarina 0,682 0,671 0,682
São Paulo 0,770 0,758 0,804
Sergipe 0,858 0,846 0,821
Tocantins 0,714 0,726 0,792
Fonte: IBGE (2006).
Evolução do Índice de GINI
2,4% da soma da área de todos os estabelecimentos rurais. De outro lado encontravam-se os grandes estabelecimentos rurais, com mais de 1.000 hectares, representando 0,8% dos estabelecimentos e 44,4% em termos de área ocupada (Tabela 5 e Tabela 6). Observou-se uma pequena variação na estrutura fundiária no período de 1985 a 1996, a partir da análise da participação de cada estrato no total, tanto para o número quanto para a área dos estabelecimentos. Em termos absolutos, enquanto houve um aumento do número de estabelecimentos com menos de 100 hectares, observou-se uma diminuição para aqueles de 1000 hectares e mais entre 1995 e 2006. Esse movimento foi acompanhado de um aumento na área dos estabelecimentos no estrato de 10 a menos de 100 hectares e queda nos demais estratos.
A pequena variação nos indicadores de desigualdade e de concentração, indica que não houve mudança na estrutura fundiária do país no período de 1985 a 2006.
Tabela 5. Número de estabelecimentos rurais, segundo o estrato de área, Brasil, 1985/2006.
Estrato de área
Número (%) Número (%) Número (%) Menos de 10 ha 3.064.822 52,9 2.402.374 49,7 2.477.071 50,3 De 10 ha a menos de 100 ha 2.160.340 37,3 1.916.487 39,6 1.971.577 40,1 De 100 ha a menos de 1 000 ha 517.443 8,9 469.973 9,7 431.961 8,8 1 000 ha e mais 50.399 0,9 49.349 1,0 39.856 0,8 Total 5.793.004 100,0 4.838.183 100,0 4.920.465 100,0 Fonte: IBGE (2006).
Número de estabelecimentos rurais
1985 1995 2006
Tabela 6. Área dos estabelecimentos rurais, segundo o estrato de área, Brasil, 1985/2006.
Estrato de área
(ha) (%) (ha) (%) (ha) (%)
Menos de 10 ha 9.986.637 2,7 7.882.194 2,2 7.798.607 2,4 De 10 ha a menos de 100 ha 69.565.161 18,6 62.693.585 17,7 62.893.091 19,1 De 100 ha a menos de 1 000 ha 131.432.667 35,1 123.541.517 34,9 112.696.478 34,2 1 000 ha e mais 163.940.667 43,7 159.493.949 45,1 146.553.218 44,4 Total 374.924.421 100,0 353.611.246 100,0 329.941.393 100,0 Fonte: IBGE (2006).
Área dos estabelecimentos rurais (ha)
Enquanto os dados sobre o assentamento de famílias indicam o avanço da reforma agrária, em particular no período de 1985 a 2010, foi observada uma relativa estabilidade nos indicadores sobre a evolução da estrutura fundiária no período de 1985 a 2006, tanto para a desigualdade quanto para a concentração de terras.
Fernandes (2008) ao analisar a relação entre as ocupações de terras e os assentamentos realizados de 1985 a 2006, concluiu que o avanço da reforma agrária foi resultado, em grande medida, da pressão exercida pelos movimentos sociais por meio das ocupações. Para Fernandes (2008), não há possibilidade de avanço na reforma agrária sem a luta pela terra. O autor aponta ainda que as políticas que buscam resolver o problema do abastecimento energético por meio da produção de biocombustíveis, podem acirrar a disputa territorial pelo uso da terra para a produção de alimentos, posição defendida pela Via Campesina.
Navarro (2009) mostra-se pessimista quanto ao avanço da reforma agrária. Para o autor, o impacto político das ações dos movimentos sociais vem sendo dirimido conforme há um avanço no modelo de desenvolvimento urbano e industrial, complementado pelo agronegócio de produção intensiva e em larga escala, sendo este avanço acompanhado pela intensificação da migração rural-urbana. O autor ainda defende a reforma agrária como política de combate à pobreza rural, em particular para as regiões rurais mais pobres da Região Nordeste.
2.1.2 Os mecanismos de acesso à terra
91.422 famílias, por meio da aquisição de 2,35 milhões de hectares no mercado, ou seja, 2,7% do total (Tabela 7)3.
Tabela 7. Número de famílias assentadas e área ocupada, segundo o mecanismo de acesso à terra, por desapropriação e apoiado em mercado, Brasil, 1930-2006.
Mecanismo de acesso à terra Período
Número (%) (ha) (%)
Desapropriação 1930-2006 701 309 88,5 84 774 406 97,3 Aquisição apoiada em mercado 1997-2006 91 422 11,5 2 352 970 2,7 Total 792 731 100,0 87 127 376 100,0 Fonte: Elaborado a partir de Araújo (2006), Brandão (2000), PNCF (2011), Pereira (2006), Silva et al. (2008), Zanatta (2010).
Famílias atendidas Área
Apresenta-se na próxima seção, o conceito de estrutura de governança, referência analítica para a discussão sobre o funcionamento dos dois mecanismos alternativos de redistribuição fundiária, objetos de estudo deste trabalho, os quais são discutidos nas três seções subsequentes.
2.1.2.1Estrutura de governança no contexto da reforma agrária
A ação redistributiva de ativos, entre eles a terra, independente da argumentação que a justifica como promotora de justiça social ou de bem-estar, tem correspondência direta com um conjunto de mecanismos que visam governar o processo, ou seja, que reúnem uma estrutura de incentivos para direcionar as ações dos agentes envolvidos. Esses mecanismos definidos ex-ante, formam o que se pode denominar como uma estrutura de
governança do programa ou das políticas fundiárias.
Estrutura de governança vem se constituindo em um conceito importante da moderna microeconomia; tem-se mostrado útil para captar fenômenos não explicados pelo tratamento tradicional da economia neoclássica, baseada no comportamento das firmas e nos condicionantes impostos pelas estruturas de mercado. De maneira
simplificada, dadas as usuais restrições de natureza econômica e tecnológica, define-se uma estrutura de governança como um conjunto de formas organizacionais que condiciona o relacionamento entre agentes que estão empenhados em uma atividade, determinando os incentivos individuais e a alocação dos recursos (quanto, aonde, de que forma) disponíveis. As estruturas de governança incluem as formas específicas de direito de propriedade dos ativos, as regras básicas, contratuais ou não, que regulam as relações entre os agentes, a utilização dos ativos comuns e individuais, a distribuição das rendas, previstas em contrato ou residuais, os instrumentos de premiação e punição utilizados pelo grupo, e o arcabouço legal e institucional da economia que ampara as regras de convivência e os contratos estabelecidos entre os agentes (SILVEIRA; RABELO, 1998).
A importância da estrutura de governança deriva da impossibilidade de desenhar e executar contratos perfeitos, que não apenas prevejam e regulem ex-ante, todos os
eventos possíveis, como também assegurem ex-post, o cumprimento do contrato em toda sua
extensão. Diante da presença de contratos incompletos, as estruturas de governança tornam-se extremamente importantes, uma vez que delas dependerá boa parte das ações e reações dos agentes no dia a dia da atividade. Sua importância torna-se tanto maior quanto mais difícil e/ou ineficiente forem os contratos como instrumentos de regulação das atividades. Este é o caso de ações de combate à pobreza rural, não apenas devido à complexidade da própria atividade agropecuária, como também devido à precária inserção dos agentes menos favorecidos da sociedade, nas relações formais de contratos que moldam boa parte dos negócios no mundo contemporâneo (SILVEIRA; RABELO, 1998).
2.1.2.2Acesso à terra por desapropriação
O modelo de reforma agrária implementado no Brasil, em sua maior parte, baseia-se na desapropriação de propriedades consideradas improdutivas e no assentamento de famílias sem terra ou de minifundistas, com o objetivo de fazer cumprir a determinação constitucional da função social da terra. A legislação, fundamentada no Estatuto da Terra, na Lei 6.829, de 25/02/1993 e na Lei Complementar nº 76, de 16/07/1993, assegura aos proprietários desapropriados uma indenização correspondente ao valor de mercado das propriedades, sendo que a terra é paga em títulos da dívida agrária de longo prazo e as benfeitorias à vista e em dinheiro. As famílias assentadas recebem a terra, uma doação para instalação, habitação e tem acesso ao crédito do Programa Nacional de Agricultura Familiar (PRONAF), com taxas subsidiadas e em condições especiais. O INCRA é ainda responsável pela demarcação dos lotes individuais e implantação da infraestrutura produtiva e social do assentamento (estradas vicinais, escola, posto de saúde etc.). Os beneficiários são considerados emancipados após a implantação da infraestrutura quando os assentados estiverem em condições de manter-se por conta própria (BUAINAIN et al., 2002).
O Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) foi criado em 1971, sob o regime de autarquia, para a realização dos programas da política agrária militar. A reforma agrária foi conduzida a partir do seguinte conjunto de regras (BUAINAIN
et al., 2002):
(i) As terras destinadas à reforma agrária podem ser terras públicas (artigo 9º do Estatuto da Terra) e terras privadas que não estejam cumprindo sua função social, as quais são passíveis de desapropriação, conforme o artigo 4º, que classifica o latifúndio delimitando, de um lado um limite máximo absoluto para o tamanho do latifúndio e de outro, atribui ao INCRA a qualificação do imóvel como improdutivo, dado um conjunto de indicadores com critérios determinados regionalmente; (ii) A desapropriação é feita sob o pagamento do valor da terra em Títulos
da Dívida Agrária (TDA), resgatável no prazo de vinte anos. Nos anos 1990, as TDA tornaram-se elegíveis para a participação no processo de privatização das empresas públicas (NAVARRO, 2009);
(iii) São componentes adicionais do assentamento das famílias, os recursos para instalação comunitária, sem necessidade de reembolso, e o acesso ao crédito rural particularmente destinado aos beneficiários da reforma agrária. O PNRA contou com apoio do Programa Especial de Crédito para a Reforma Agrária (PROCERA) de 1985 a 1998 e posteriormente, do PRONAF, criado em 1996 e estendido às associações de assentamentos da reforma agrária, a partir de 1999; (iv) O título da concessão de uso direito de posse sobre o lote recebido,
prevê a proibição de negociação do mesmo pelo prazo de 10 anos; (v) O processo de seleção dos beneficiários é realizado de acordo com a
listagem de candidatos, sob responsabilidade do INCRA. São elegíveis os candidatos que são trabalhadores rurais sem terra, sendo que são priorizadas as famílias mais numerosas no processo de seleção;
(vii) No assentamento pode-se organizar a exploração coletiva, na forma de associação ou cooperativa.
A eficiência, viabilidade e sustentabilidade desse modelo foi objeto de debates e críticas, principalmente quando da emergência dos mecanismos de acesso à terra apoiados no mercado, na segunda metade dos anos 1990. Buainain et al. (2000), Gasques e
Conceição (2000), Gasques e Villa Verde (2000), colocam como principais questões, as seguintes:
(i) Sua concepção data dos anos 1960 e reflete a situação estrutural e conjuntural daquele momento histórico;
(ii) Foi concebido durante o regime militar e reflete uma concepção ao mesmo tempo paternalista do papel do Estado, já que a emancipação não é obrigatória;
(iii) Apresenta limitações na institucionalidade vigente, com operação centralizada e susceptível juridicamente a impugnações legais;
(iv) Aos custos burocráticos decorrentes dos processos de seleção de beneficiários e de seleção e demarcação de terras, adiciona-se os custos do litígio jurídico. Gasques e Conceição (2000) indicaram que, em 1995, apenas 46% do orçamento da reforma agrária referiam-se aos custos diretos de aquisição dos imóveis rurais;
(v) O preço pago pela terra desapropriada tende a ser alto porque não sofre pressão de mercado, particularmente nos anos 1990, foi oferecida voluntariamente pelo proprietário dada às restrições macroeconômicas que afetavam o desempenho da agricultura (GASQUES; VILLA VERDE, 2000).
Além do elevado custo da desapropriação (SHIKI; NEDER, 1998), é necessário levar em conta que a distribuição de terras, desassociada de instrumentos de apoio e de uma estrutura de incentivos adequada, não parece ser suficiente para iniciar um processo virtuoso de superação da pobreza e das desigualdades (DE JANVRY; SADOULET, 2004; SILVEIRA et al., 1999). Portanto a eficiência e a sustentabilidade dos projetos de
assentamentos, podem ser afetadas ainda por outros fatores (BUAINAIN et al., 2000), entre os
