A percepção da utilização da Tecnologia da Informação (TI) como estratégia de valor: uma análise na Gestão Pública – SEFAZ – PE

FACULDADE BOA VIAGEM - FBV

CENTRO DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃO EM

ADMINISTRAÇÃO

–

CCPA

MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO

Ricardo Augusto Cunha D’Ávila

A percepção da utilização da Tecnologia da Informação (TI) como

estratégia de valor: uma análise na Gestão Pública – SEFAZ – PE

RICARDO AUGUSTO CUNHA D‟ÁVILA

A percepção da utilização da Tecnologia da Informação (TI) como

estratégia de valor: uma análise na Gestão Pública

–

SEFAZ

–

PE

Dissertação apresentada ao Centro de

Pesquisa e Pós-Graduação em

Administração da Faculdade Boa

Viagem, como requisito complementar para obtenção do título de Mestre em Gestão Empresarial.

Orientador: Professor James Anthony Falk, ph. D.

A percepção da utilização da Tecnologia da Informação (TI) como

estratégia de valor: uma análise na Gestão Pública – SEFAZ – PE

Dissertação submetida à banca examinadora para obtenção do título de Mestre em

Administração.

Recife, 2011

Banca Examinadora:

Nome: Prof. Ph.D. James Anthony Falk

Instituição: Faculdade Boa Viagem Orientador

Nome: Prof. Dr. Décio Fonseca

Instituição: Universidade Federal de Pernambuco Examinador Externo

Nome: Prof. Ph.D. Olimpio José de Arroxelas Galvão

Agradecimentos

A dissertação é uma monografia escrita por apenas uma pessoa, mas isso não tira o mérito de todos que, direta ou indiretamente, auxiliaram no processo de construção do tema, na oportunidade de crescimento e, mais do que isso, numa nova forma de ver as coisas e o mundo. Agradeço a todos que participaram desta saga e, em especial,

Ao nosso grande Deus, por forças e esperanças dadas à cada dia da minha vida, auxiliando na continuidade dos processos e metas estabelecidas;

Ao meu amigo e orientador o PhD. Professor James Anthony Falk, por sua imensa compreensão e carinho na condução deste trabalho, apesar das minhas ausências apenas compensadas pelo meu empenho e determinação;

A coordenadora do nosso maravilhoso mestrado, a PhD. Professora Sônia Calado Dias, pela paciência, voto de confiança e crédito, estabelecidos em uma relação que beira o carinho do colo materno, bem como a severidade paterna do direcionamento correto;

Ao Professor Dr. André Leão, pela sinceridade nas críticas e auxílio na construção correta dos métodos de análise do projeto apresentado, para que esta dissertação de mestrado torne-se mais uma etapa vencida de um projeto de vida;

Aos meus colegas do mestrado que sofreram juntos e que, em meio a tantos contratempos, sempre tiveram palavras animadoras e reconfortantes;

Aos meus irmãos, Geyza e Harold que tanto auxiliaram no processo de pesquisa e tabulação dos dados;

A orientação afetuosa, mais que “legal”, de Patrícia Lapa, que auxiliou na

compreensão entre o discricionário e o real no Direito, na vida e na minha luta pessoal por melhores resultados sócioprofissionais.

Aos que não foram mencionados, digo-lhes que não são excluídos, pois participam de outras listas também importantes na formação e na vida deste autor.

Aos que me antecedem, maravilhosos pais: Lecy Ávila e Harold Ávila (in memorian); E aos que me sucedem, surpreendentes filhos:

O SONHO

O sonho é emprestar o olhar ao coração, onde a visão, embevecida de paixão, pulsa de forma a colorir as emoções de uma realidade mágica

onde quadro e tela fundem-se aos desejos do artista e da obra.

RESUMO

Este trabalho analisa a adoção de inovação gerencial, através da implantação de Tecnologia da Informação (TI) na administração pública, sob a percepção do cliente (usuário) do valor deste recurso. Procura-se conceituar o Valor Baseado em

Recurso (VBR), analisando a sustentabilidade desta estratégia através do framework

“VRIO” (sigla que representa “valor”, “raridade”, “imitabilidade” e “organização”).

Ressalta-se a relevância desta análise pela inserção de TI e pela contextualização

na “Nova Gestão Pública” de característica empreendedora, que tem como elemento estruturante da estratégia a visão baseada em recursos, realidade definida com intenção de inovação e mudança, que reforça através de suas diretrizes o conceito de base “neo-schumpeteriano”. O desafio de implementar novos modelos de gestão, distintos dos anteriormente utilizados, exige a aplicação de mecanismos de relacionamento com o cliente e sociedade próprios da administração privada, resultando em uma organização eficiente, eficaz e adequada a este ambiente altamente competitivo.

ABSTRACT

This study examines the adoption of management innovation, through the deployment of IT (Information Technology), public administration, in the perception of the client (user) of the value of this resource. It seeks to conceptualize this VBR (Value-Based resource) analyzing the sustainability of this strategy through the framework "VRIO" (acronym that stands for "value", "rarity", "imitative" and "organization"). We highlight the relevance of this analysis, not only by the insertion of IT, but its context in the "New Public Management" feature entrepreneurial, with the structuring element of its strategy to resource based view, reality set with the intention of innovation and change that reinforces through its guidelines, the basic concept of "neo-Schumpeterian." With the challenge of implementing new business models, other than previously used, requires the application of mechanisms for customer relationship and society's own private management. Resulting in an efficient organization, effective and appropriate in this highly competitive environment.

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1. Organização da fundamentação teórica 24

Figura 2. Processo de administração estratégica. 70

Figura 3. O modelo Estrutura-Conduta-Desempenho 71

Figura 4. Modelo de cinco forças de ameaças ambientais 72

Figura 5. Fatores chaves para implantação de uma estratégia 73

Figura 6. Evolução do pensamento estratégico organizacional. 74

Figura 7. Estratégias Genéricas de Porter 82

Figura 8. Relação entre a heterogeneidade e imobilidade, os recursos e a

LISTA DEQUADROS E TABELAS

Quadro 1. As Três Eras da Administração do Século XX. 27

Quadro 2. Algumas diferenças básicas entre administração pública e privada. 28

Quadro 3. Períodos paradigmáticos da gestão pública. 33

Quadro 4. Fases do desenvolvimento do processo de administração estratégia

(AE) 67

Quadro 5. Análise baseada em recursos 89

Quadro 6. Idade/ Gênero/ Percentual 100

Quadro 7. Escolaridade/Gênero/ Percentual. 101

Quadro 8. Formação/Gênero/ Percentual. 102

Quadro 9. Percepção de valor pelo cliente - Valor da marca. 103

Quadro 10. Percepção de valor pelo cliente - Valor Intrínseco. 105

Quadro 11. Percepção de valor pelo cliente - Valor de retenção. 106

Quadro 12. Visão Baseada em Recursos - Estratégia. 111

Quadro 13. Visão Baseada em Recursos – Estratégia – Recursos Físicos. 112

Quadro 14. Visão Baseada em Recursos – Estratégia – capital humano. 113

Quadro 16. Visão Baseada em Recursos – Estratégia – Recurso

Organizacional. 116

Quadro 16. Sustentabilidade da estratégia (VRIO) – Questão do Valor. 119

Quadro 17. Sustentabilidade da estratégia (VRIO) – Questão da Raridade. 121

Quadro 18. Sustentabilidade da estratégia (VRIO) – Questão da Imitabilidade. 123

LISTA DE GRÁFICOS

Gráfico 1. Historiografia da idade dos entrevistados 101

Gráfico 2. Correlação da percepção de Valor 159

Gráfico 3. Identificação da VBR 160

ABREVIATURAS E SIGLAS

AE Administração Estratégica

ABEP Associação Brasileira de Empresas Públicas Estaduais de Informática

APG Administração Pública Gerencial

ATI Agência de Tecnologia da Informação

CETEPE Centro de Prestação de Serviços Técnicos de PE

E-C-D Estrutura-Conduta-Desempenho

FISEPE Emp. de Fomento da Informática do Estado de PE

GE Governo Empreendedor

GP Governança Pública

ROI Return over investiment

SEFAZ-PE Secretaria da Fazenda do Estado de Pernambuco

SEIG Sistema Estadual de Informática de Governo

STI Superintendência de Tecnologia da Informação

TI Tecnologia da Informação

VBR Visão Baseada em Recurso

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO 16

1.1. PROBLEMA DE PESQUISA 19

1.2. OBJETIVO DA PESQUISA 20

1.2.1. Objetivo Geral 20

1.2.2. Objetivos Específicos 20

1.3. JUSTIFICATIVAS 20

1.3.1. Justificativa teórica 20

1.3.2. Justificativa prática 21

1.4. ESTRUTURA DO TRABALHO 23

2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA 24

2.1. CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO 25

2.1.1. A administração científica e empírica 26

2.1.2. A Administração Pública e Privada 29

2.1.3. A Administração Pública 31

2.1.3.1. Da gestão burocrática à (nova) gestão pública por

resultados 33

2.1.3.2. A reforma da administração pública 36

2.1.4. Administração Pública Princípios Constitucionais 38

2.1.4.1. Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional nº 19/1998) 38

2.1.4.2. Princípios Constitucionais Explícitos (Caput do Art. 37) 39

2.2. A INFORMÁTICA PÚBLICA ESTADUAL EM PERNAMBUCO 44

2.3. EFICIÊNCIA E EFICÁCIA 47

2.4. GESTÃO DA INOVAÇÃO 49

2.5. A TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO E A ESTRATÉGIA DE VALOR

54

2.6. CONCEITO DE VALOR 58

2.7. PERCEPÇÃO DE VALOR 60

2.8. ADMINISTRAÇÃO ESTRATÉGICA 65

2.8.1. Estratégia 73

2.8.2. Competitividade 77

2.8.2.1. Estratégias Competitivas 78

2.8.2.2. A TI como recurso (interno) estratégico 87

2.9. VRIO – VALOR, RARIDADE, IMITABILIDADE, ORGANIZAÇÃO 87

2.9.1. Questão do Valor 89

2.9.2. Questão de Raridade 90

2.9.3. Questão de Imitabilidade 90

2.9.4. Questão de Organização 91

3. METODOLOGIA 93

3.1. QUESTÕES NORTEADORAS E CONSTRUTOS DA PESQUISA 93

3.2. CLASSIFICAÇÃO DA PESQUISA 93

3.3. UNIVERSO PESQUISADO E AMOSTRA 95

3.4. LOCUS DE INVESTIGAÇÃO 96

3.5. PROCEDIMENTOS DE COLETA 97

4. ANÁLISE DOS DADOS 99

4.1. PERFIL DOS RESPONDENTES 100

4.2. PERCEPÇÃO DO VALOR DO RECURSO 102

4.2.1. Síntese da análise da percepção de valor pelo cliente 107

4.3. IDENTIFICAÇÃO DA VBR 109

4.3.1. Síntese da análise da estratégia VBR 117

4.4. SUSTENTABILIDADE DA ESTRATÉGIA 119

4.4.1. Síntese da análise de sustentabilidade da estratégia VRIO 125

4.5. ANÁLISE DAS CORRELAÇÕES 126

4.6.1. Percepção de Valor 126

4.6.2. Identificação da VBR 127

5. CONCLUSÕES DA PESQUISA 133

5.1. IDENTIFICAÇÃO NA “NOVA” ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DA

UTILIZAÇÃO DOS CONCEITOS ESTRATÉGICOS DE

DIFERENCIAL COMPETITIVO. ₁₃₃

5.2. ANÁLISE DA PERCEPÇÃO DO VALOR ESTRATÉGICO DA TI

(TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO) NA REALIDADE

OPERACIONAL DA SEFAZ-PE. ₁₃₇

5.2.1. Percepção do valor da marca

138

5.2.2. Recursos financeiros, de capital humano e organizacional

139 5.3. VERIFICAÇÃO DA SUSTENTABILIDADE DA ESTRATÉGIA

ATRAVÉS DO ENQUADRAMENTO DESTA VBR (VISÃO BASEADA

E RECURSO) NO MODELO VRIO. ₁₄₁

5.3.1. Questão de Valor 142

5.3.2. Questão de Raridade 143

5.3.3. Questão de Imitabilidade 144

5.3.4. Questão de Organização 145

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS 147

6.1. LIMITES DA PESQUISA 147

6.2. CONSIDERAÇÕES FINAIS 147

6.3. SUGESTÃO PARA TRABALHOS FUTUROS 148

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 150

APÊNDICES 159

APENDICE A - Gráficos das Correlações 159

APENDICE B – Carta de Apresentação da Pesquisa 162

16 1. INTRODUÇÃO

A ciência da administração apresenta uma natureza pródiga em inovações,

propostas de modelos e fórmulasque quase se atropelam, porém, que tem colocado

a gestão administrativa na ordem do dia, invadindo diversos domínios da esfera social, política e organizacional das empresas. Em relação às empresas públicas, a gestão administrativa, com todo o seu arsenal de conceitos e teorizações, está participando ativamente da estratégia gerencial, contribuindo não só como ferramenta estruturadora no processo de mudança, com suas características de racionalidade e interatividade em todas as atividades das dinâmicas organizacionais, mas também pela coerente utilização e implantação dos conceitos técnicos da administração.

Drucker (1998) salienta que só alcançarão os resultados desejados as organizações que tomarem consciência das bruscas mudanças que vem ocorrendo, já que as alterações sofridas no cenário passado diferem totalmente do ambiente atual, razão pela qual se torna imprescindível uma perfeita sincronia com as mudanças diárias, oriundas da rapidez das informações que constantemente alteram o conhecimento da realidade.

Neste contexto, as novas realidades competitivas rompem as fronteiras de mercado e ramos de negócios, destruindo a maioria dos padrões que norteavam as práticas administrativas, tornando inadequados os modelos convencionais de estratégia e crescimento (HAMEL e PRAHALAD, 2001).

Portanto, é um verdadeiro desafio para as empresas públicas e/ou privadas a correta definição da estratégia empresarial, haja vista que a administração estratégica objetiva conduzir a empresa em um ambiente de mutação complexo e dinâmico, onde as decisões precisas são essenciais para a sua sobrevivência, tornando-se elemento de ligação entre a organização, os clientes e o mercado, detectando pontos relevantes para a agregação de valor aos produtos e serviços, diferenciando-se e alcançando vantagens competitivas.

17

implantação de ferramentas de TI (Tecnologia da Informação) que criem e agreguem valor ao negócio.

Essas mudanças, superações de características anteriores, resultam em inovações, perfazendo o arcabouço do processo de destruição criativa definido por Schumpeter (1984), que submetem também as gestões governamentais. O autor

acrescenta que “todos os elementos da estratégia de negócios” devem ser vistos “sob o vento perene da destruição criativa”, não podendo ser compreendidos “sob a hipótese de que existe eterna calmaria”. No caso, substituímos “estratégia de negócios” por “estratégia de governo”, num período caracterizado por turbulências que justificam a existência da destruição criativa (SCHUMPETER, 1984, p. 113).

O tema da inovação administrativa parece privilegiado para se compreender o impacto das alterações sociais, filosóficas e metodológicas na gestão pública. Uma proposta de mudança jamais escapa de perguntas sobre os valores da boa gestão e formas de como alcançá-la. Inovar significa, ainda, superar características críticas do período anterior. Assim, o termo inovação passou a ser utilizado de forma sistemática para se referir aos processos de mudança da gestão pública brasileira.

A “nova administração pública” inspirou-se na administração privada, com a distinta diferença da defesa do interesse público. Nesta nova ênfase, o modelo gerencial assume a prerrogativa de melhoria da qualidade dos serviços prestados ao cidadão (cliente), abandonando o caráter de auto-referência da administração burocrática exclusivamente dirigida aos interesses do Estado.

Entre as inovações no processo administrativo, pode-se dizer que, atualmente, nenhuma organização, pública ou privada, abstrai-se das ferramentas da TI como instrumento primaz para definição da sua estratégia de gestão, seja ela de sobrevivência, crescimento ou mesmo competitividade.

Nesse contexto, a Secretaria da Fazenda de Pernambuco – SEFAZ-PE vem

desenvolvendo tecnologias e empreendendo esforços significativos, contribuindo de forma qualitativa nos processos internos da instituição, com positiva alteração nos padrões organizacionais, resultando em melhorias no ambiente interativo e no relacionamento com os usuários e o público em geral.

18

balizadores desta estratégia. Esse desafio exigiu a modernização da TI desde a aquisição de equipamentos e softwares, definição da plataforma tecnológica, desenvolvimento dos sistemas corporativos, configuração da rede institucional, bem como o delineamento do novo modelo de gestão a ser utilizado.

Nos anos 90, a reforma do Estado tornou-se tema central praticamente em todo o mundo, uma adequada resposta ao processo de globalização em curso, reduzindo a autonomia dos Estados na formulação e implementação de políticas públicas, devido principalmente a crise que assolou os Estados de forma crescente. Esta crise começou a se delinear nos anos 70, assumindo plena definição nos anos 80. No Brasil, a reforma do Estado foi iniciada nesta década, em meio a uma grave crise econômica que alcançou o seu auge em 1990, com um episódio de hiperinflação, tornando a reforma imperativa. A abertura comercial, a privatização e o ajuste fiscal, que vinham sendo ensaiados nos anos anteriores foram expostos e solicitados veementemente (PEREIRA, 1997).

A reforma administrativa, porém, só se caracterizou como tema central em 1995, após a eleição e posse do presidente Fernando Henrique Cardoso. A partir daí, ficou evidente para a sociedade brasileira que a reforma tornara-se condição, de um lado, da concretização do processo de ajuste fiscal do Estado brasileiro e, de outro, da existência no país de um serviço público moderno, profissional e eficiente, que atendesse as necessidades dos cidadãos.

Neste sentido, o Estado de Pernambuco estabeleceu os pontos de modernização, para o processo de estruturação da Nova Administração Pública na SEFAZ-PE: 1° Eixo - Revisão dos processos de trabalho (Ação Fiscal, Controle Interno); 2° Eixo - Tecnologia da Informação (Arquitetura de Sistemas - novos sistemas dando suporte aos novos processos de trabalho; Rede Corporativa - ligando toda SEFAZ em rede; Equipamentos e softwares - microcomputadores, servidores, extratores de dados, gerenciadores de rede); 3° Eixo - Infraestrutura

física; 4° Eixo – Capacitação. Estes eixos compreendem o conceito

Estrutura-Conduta-Desempenho (E-C-D), adequados para a análise deste processo estratégico de criação de diferencial competitivo, com ênfase nos recursos internos.

Neste trabalho dissertativo, o ponto que se pretende levantar refere-se à

19

visão baseada em recursos, fazendo uso da inovação em TI como vantagem competitiva e do modelo VRIO para averiguação de sua sustentabilidade.

Este estudo, portanto, identifica, através da percepção dos clientes (funcionários) da gestão pública da SEFAZ-PE, a implantação da TI e sua percepção como uma estratégia de valor, conceituando este VBR (Visão Baseada em Recurso)

e analisando a sustentabilidade desta estratégia através do modelo “VRIO” (Valor, Raridade, Imitabilidade e Organização).

1.1. PROBLEMA DE PESQUISA

Nesta seção é caracterizado o problema de pesquisa e suas vertentes, que serão apresentados e contextualizados em uma seqüência temática do trabalho, na intenção de facilitar a compreensão e razão pelas quais foram definidos neste estudo. A pesquisa exploratória desses construtos proporcionou também a elaboração de um referencial teórico, possibilitando a compreensão da realidade prática adotada no mercado, contribuindo assim para outros possíveis estudos exploratórios a serem realizados.

A priori, a problemática se resume, observados os princípios da nova administração pública e sua forma diferenciada de objetivar resultados, a perquirir o uso da TI como recurso de valor estratégico através da percepção dos usuários.

Portanto, pergunta-se neste trabalho se a utilização da TI é percebida, por seus clientes (funcionários), como um recurso interno de criação de valor e vantagem competitiva sustentável para a instituição pesquisada (SEFAZ-PE).

1.2. OBJETIVO DA PESQUISA

1.2.1 Objetivo geral

Identificar através da percepção dos clientes (usuários) a utilização da TI

como valor estratégico (VBR – Visão Baseada em Recurso) para a criação de

20 1.2.2 Objetivos específicos

Identificar na administração pública, representada pela SEFAZ-PE, a utilização

dos conceitos estratégicos de vantagem competitiva, mediante a implantação e uso

da TI;

Identificar a percepção do valor estratégico da TI implantada pela SEFAZ-PE,

através dos seus usuários (funcionários);

Verificar a sustentabilidade da estratégia percebida, enquadrando este recurso

interno na análise da VBR pautada no modelo VRIO.

1.3 JUSTIFICATIVA

Este estudo contempla um tema significativo e atual no ambiente da competitividade empresarial, com ênfase na gestão pública, analisando como Estudo de Caso, uma Secretária de Governo do Estado de Pernambuco, a SEFAZ-PE, com justificativas teóricas e práticas. Teóricas, pela possibilidade de testarmos os modelos apresentados na fundamentação deste trabalho; e práticas, por sua própria e abrangente utilização no transcorrer do processo de análise do objeto de estudo, situação descritiva de um fenômeno social, tendo como fator relevante o

locus de pesquisa escolhido.

1.3.1 Justificativa teórica

A utilização de TI como parte da estratégia empresarial, principalmente no que diz respeito à administração pública, demonstra ser relativamente recente. Portanto, as organizações se vêem inseridas em um novo paradigma, conforme preconizado por Tapscott e Caston (1995), onde se faz necessário determinar de que modo poderão ser melhor distribuídos os efeitos capacitantes, que são proporcionadas pela tecnologia.

21

serviços e produtos oferecidos, se apresentar como uma das formas mais efetivas de análise da utilização desses recursos, principalmente quando se trata de uma mudança paradigmática em uma vertente da Administração de Empresas, enquanto ciência social, a Nova Administração Pública.

Conforme Woodruff e Gardial (1996) comentam que, o valor tem sua definição através dos olhos (percepção) e na interação do cliente com o produto ou serviço, em uma dada situação. Temos nesta conceituação a clara noção da sua origem, onde valor é algo atribuído pelo cliente. Faz-se necessário, portanto, buscar a percepção do cliente sobre o valor da TI na estratégia empresarial, assim validando os recursos utilizados e os investimentos realizados, e delineando os caminhos para novas estratégias. E, tratando-se de TI, o usuário interno tem a primordial percepção da funcionalidade em detrimento aos recursos disponibilizados.

Desse modo, o estudo em questão abre precedente para análise dessa percepção de valor, através dos olhos do cliente interno (funcionários) que atuam em prestadora de serviços, com uma administração diferenciada como a da gestão pública, pautando esse agregar de valor através de um modelo estratégico já definido dentro da ótica de VBR e avaliando a sua sustentabilidade através de outro modelo teórico de análise interna, VRIO, proposto por Barney Jay, et. al. (2007).

1.3.2 Justificativa prática

A demanda cada vez maior de utilização dos recursos empresariais na aquisição, estruturação e utilização de TI torna esta questão de extrema relevância, principalmente porque está cada vez mais difícil perceber o valor e os efetivos resultados dos recursos investidos, em razão da crescente complexidade desta relação (GROVER, TENG e FIEDLER, 1998).

22

Entendendo a dupla interpretação da inserção da TI, como melhora dos processos internos e como valor agregado ao serviço ou produto com foco no cliente, busca-se referendar este valor através da percepção do cliente interno

(usuário), parte primordialmente envolvida, tendo o VRIO como modelo de análise

desta estratégia. O estudo avalia o uso da TI na gestão pública, numa administração por resultados, enfatizando sua forma de sustentar este diferencial competitivo, através da capacidade interna de gerir estes recursos respaldados em seus programas de gestão.

O grande benefício da utilização do modelo VRIO, segundo Barney, et. al. (2007), é que ele proporciona uma estrutura integrada e simples para a análise da formulação e da inserção de uma estratégia, sendo um mecanismo que integra dois modelos teóricos existentes: a perspectiva de posicionamento e a visão baseada em recursos.

Com base nas afirmações acima, foi utilizado o modelo para o entendimento da prática estabelecida dentro da instituição analisada nesta pesquisa. Tendo, assim, a intenção de ser uma pesquisa aplicada. Procuram-se, através deste estudo, observações, reflexões e ações passíveis de serem desenvolvidas na organização pesquisada, podendo, inclusive, servir de referência para outras pesquisas.

Cianconi (1991), quando discorre sobre a gestão dos recursos de informação, afirma que agregar valor a serviços e produtos de informação consiste na integração de recursos humanos e tecnológicos, na busca do melhoramento do ciclo da informação: gerar, coletar, organizar, armazenar, disseminar e usar; resultando em eficácia e agilidade do mesmo. Consequentemente, o ciclo da informação deve estar apoiado em um conjunto de atividades que agreguem valor, sendo a percepção deste valor na TI, como elemento desta estratégia, crucial para a gestão.

23 1.4. ESTRUTURA DO TRABALHO

Para uma melhor compreensão da pesquisa e dos resultados obtidos, o texto foi dividido em seis partes, sendo a primeira destinada à Introdução, que aborda os objetivos, as justificativas teóricas e práticas, finalizando na pergunta de pesquisa.

A segunda parte tem como foco a fundamentação teórica, estabelecendo as bases norteadoras da ciência da administração, incluindo a administração pública e seus princípios constitucionais; são apresentados os conceitos de gestão da inovação (destacando a utilização da TI como Recurso de Valor) e de valor e sua

percepção; finalizando com a Administração Estratégica, Vantagem Competitiva,

VBR (Visão Baseada em Recursos da firma) e o processo de análise desta estratégia através do modelo VRIO (Valor, Raridade, Imitabilidade e Organização).

A terceira parte esclarece a metodologia utilizada, a definição das perguntas norteadoras do questionário, pautadas nas questões levantadas e no conceito de uma nova gestão pública, competitividade empresarial, percepção de valor, VBR e na avaliação desta estratégia através do modelo VRIO.

A quarta parte demonstra a análise dos dados extraídos da pesquisa, contextualizando os achados e avaliando-os pelos modelos apresentados;

A quinta parte reporta às conclusões extraídas do processo de pesquisa, com os devidos aportes nos achados e referencial teórico do estudo.

A sexta parte apresenta as considerações finais do trabalho dissertativo, bem como recomendações para futuros trabalhos.

24 2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA

Este capítulo apresenta os referenciais teóricos deste trabalho. Foi feita a revisão da literatura, dirigida e relevante, com o intuito de estabelecer os parâmetros que fundamentaram a pesquisa, bem como a discussão e as conclusões obtidas. Portanto, serão procurados, em diversas áreas do saber, conceitos que contribuíram para a construção do objeto de estudo deste trabalho. E estão organizados conforme esquema (Figura 1):

Figura 1 _– Organização da fundamentação teórica

Fonte: Elaborado pelo autor – 2010

Alicerçando o primeiro objetivo especifico proposto, alguns pontos teóricos serão apresentados na seguinte disposição: a Administração como ciência, e a vertente analisada (Administração Pública), apresentando as principais diferenças entre a administração privada e pública e uma síntese da evolução na administração pública através da implantação da gestão burocrática, desde a revolução industrial

até os dias atuais, e a classificação da “nova administração” ou gestão pública por

resultados. Diante deste cenário e para melhor entendimento, há uma breve exposição dos Princípios Constitucionais que regem este novo modelo de gestão pública. São discutidas como parâmetros iniciais, a eficiência e eficácia para a

VRIO Valor, Raridade,

Imitabilidade, Organização VBR – Visão Baseada

em Recurso Pergunta de Pesquisa

Ciência da Administração

Administração Pública Gestão da Inovação Administração Estratégica

Princípios da

Administração Pública TI e Estratégia de Valor Vantagem competitiva

Eficiência - Eficácia Percepção de valor Conceito de valor

Campo

Foco

Resultado

25

análise de uma estratégia aplicada. Neste último item, avalia-se não o conceito, mas suas particulares diferenças e impacto nos resultados.

2.1. A CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO

Com base nos autores abaixo, pode-se afirmar que administração é: um conceito com vários significados; a racional condução das atividades da organização; um processo integrativo que busca alcançar resultados especificos, planejados anteriormente, através do processo de criação, direção, manutenção e controle. Mas, tratando-se de negócios, busca-se o consenso do seu significado como: ação de administrar, de dirigir os negócios públicos/privados e de gerir bens.

Pois, segundo Faria (2002), a administração é a racional condução das atividades de uma organização, preocupando-se com seu planejamento, a sua direção, e controle das atividades, no intuito de alcançar os objetivos traçados. Sem ela seria quase que impossivel a existência das atuais organizações.

Para Kwasnicka (2006), administração é um processo integrativo, utilizando a forma que comporta importância e consistência ao uso do termo na qual ele é fundamentalmente um processo integrativo, buscando alcançar resultados específicos. Então, administrar é um processo de criação, direção, manutenção, operação e controle de uma organização. O conceito, aqui, pode ser considerado como o principio básico.

A palavra administração comporta diversos significados e Ferreira (1999) denota vários em seu dicionário, desde o gerir negócios até a ação de conferir sacramentos, passando pelo conceito de Adminstração da Justiça, Governo e Corpo Adminstrativo.

26 2.1.1 A administração científica e empírica

Ainda é senso comum a percepção de que a administração é uma nova área, o que não se sustenta como verdade, já que desde os primórdios das civilizações mais antigas existem registros históricos que comprovam, mesmo que de forma incipiente, práticas e ações pertencentes às teorias administrativas.

Faria (2002) descreve que, desde os primórdios do tempo, o humano vive em grupos, e que cada elemento do grupo tem uma atribuição ou tarefa específica para a manutenção e sobrevivência deste e da sua espécie. E que, com o desenvolvimento intelectual do homem, esta necessidade passou a ser primária e aplicada de forma cada vez mais ampla.

Pesquisando as formas, ainda conceituais de administração, a partir das mais remotas organizações sociais, observa-se que as práticas de gestão especializaram-se e assumiram melhores formas de atuação, importantes, para as boas relações sociais. O acompanhamento da evolução destas práticas, conceitual e historicamente, em especial atenção à sua formação, facilita a compreensão e entendimento da atual prática administrativa.

Segundo Drucker (1998), administração é ainda uma entidade única da

sociedade industrial, deve-se referir hoje à “administração” e “trabalho”, pois não se

tem mais a relação “capital” e “trabalho. Haja vista que, de uma forma abrangente,

as responsabilidades do “capital” sumiram do nosso cotidiano juntamente com os

27

Abaixo um descritivo, elaborado por Chiavenato (2000), das três eras da administração, com as suas principais contribuições e escolas a elas vinculadas, para melhor um melhor entendimento da “Era da Informação” e sua ênfase dada na gestão das empresas.

Quadro 1 _– As Três Eras da Administração do Século XX

Era Características Abordagens teóricas

Era Clássica

1900 – 1950 . Inicio da Industrialização . Estabilidade . Pouca mudança

. Previsibilidade

. Regularidade e certeza

. Administração Científica . Teoria Clássica

. Relações Humanas . Teoria da Burocracia

Era Neoclássica

1950 – 1990 . Desenvolvimento Industrial . Aumento da mudança . Fim da previsibilidade . Necessidade de inovação

. Teoria Neoclássica . Teoria Estruturalista . Teoria Comportamental . Teoria de Sistemas . Teoria da Contingência

Era da Informação

Após 1990 . Tecnologia da Informação . Globalização . Ênfase nos serviços . Aceleração da mudança . Imprevisibilidade

. Instabilidade e incerteza

Ênfase na: Produtividade Qualidade Competitividade Cliente Globalização

Fonte: Chiavenato, VII. 2.007:657, modificada pelo autor (2010).

Drucker (1998) elucida, ainda, que a administração, por ser um instrumento social especificamente encarregado de transformar em produtivos os recursos disponíveis, ou seja, por ser responsável pelo progresso econômico organizado, reflete em si o predominante espírito da nova era. Ela é de sobremaneira indispensável, explicando o fato de, uma vez implementada, ter crescido sem oposição e tão rapidamente. O Governo, o Exército ou mesmo a Igreja, na verdade qualquer instituição, necessita de um órgão que, de alguma forma, não seja diferente das funções de administração de uma empresa comercial.

28

Pimenta et. al (2006) expõem que, na prática, a administração como ciência é utilitária e exigente: necessita de um saber de real utilização e aplicação imediata para as adaptações constantes às enormes transformações socioeconômicas.

Distante das práticas comuns em outras áreas das ciências sociais, as

pesquisas em administração não se originam somente no meio acadêmico –

produtor de conhecimento – nem se limitam às tradicionais práticas de buscar

verdades cientificas através de métodos mais rigorosos. Somando-se com as pesquisas acadêmicas, empresas e profissionais de consultoria, ligados ou não às universidades, declaram como válidos, os resultados de seus trabalhos na solução de problemas.

No entanto, falta rigor metodológico à “pesquisa” profissional, deixando

pontos fracos tão transparentes, que, mesmo quando bem sucedidas comercialmente, tornam-se modismo de curto espaço de tempo. Esses temas provocam, às vezes, estudos de cunho mais científico, em um contínuo intercâmbio. Então, apesar dos problemas metodológicos, faz-se conveniente e necessário o seu conhecimento por parte dos estudiosos do pensamento administrativo (PIMENTA et. al, 2006).

29 2.1.2 A Administração Pública e Privada

Administradores públicos ou privados têm, em princípio, as mesmas funções a serem executadas, porém, existem nítidas diferenças nos objetivos e aspectos que norteiam o ambiente administrativo, tais como: político, econômico e organizacional. Saldanha (2006), diante dessas características, apresenta algumas dessas diferenças no Quadro 2, seguinte, abordando aspectos políticos, econômicos e organizacionais, que é bastante elucidativo.

Quadro 2 – Algumas diferenças básicas entre administração pública e privada.

ASPECTO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ADMINISTRAÇÃO PRIVADA

Político Funcionamento ou resultados, bons ou maus, têm impacto político. O processo decisório sofre fortes

ingerências políticas.

Há autonomia decisória. O impacto político é menor

Econômico Orientada para o bem estar social. Output em grande parte não

mensurável.

Organizações não competitivas no mercado.

Rentabilidade dispensável (custo-benefício).

Orientada para o lucro. Output mensurável. Organização competitiva. Rentabilidade vital para o

crescimento e sobrevivência.

Organizacional Grandemente afetada e/ou dirigida por forças externas.

Objetivos econômicos e sociais. Alto grau de interdependência entre

as organizações.

Órgãos com funções múltiplas e concomitantes.

Gerência com grande rotatividade. Gerentes não assumem riscos

próprios.

Tem controle mais amplo sobre ela mesma.

Objetivos

predominantemente econômicos.

Total independência entre as organizações.

Órgãos com funcionalidade especifica e bem

descriminada.

Gerências mais estáveis. Há riscos de emprego de

capital se houver insucesso.

Obs.: Para o funcionamento do setor público, outros aspectos relativos a recursos humanos (admissão, demissão, número, remuneração e etc.), compras e contratações, obtenções de recursos financeiros etc. possuem leis especificas.

Fonte: Saldanha (2006, p.19). Elaborado pelo autor (2010).

30

vão diminuindo, para surgirem analogias pertinentes entre essas duas formas de administração.

Em países desenvolvidos, independente de suas ideologias, diversas empresas privadas de grande porte já são consideradas entidades de utilidade pública. Estas empresas são entendidas como verdadeiras empresas públicas, em face de suas ações e real interesse pelo social, a que elas objetivam atingir através de suas atividades. Hoje não é raro encontrar, cada vez mais, diretores e acionistas de grandes corporações privadas declararem o seu interesse pela responsabilidade social e direcionarem a gestão empresarial com esta finalidade.

Destarte, os estudiosos da sociedade contemporânea mostram-se tranqüilos com a evolução de uma época alicerçada em uma economia de bens de consumo para uma sociedade que exige, cada vez mais, uma maior demanda por serviços. E, se a Administração Pública é, fundamentalmente, uma prestadora de serviços,

avalie-se a responsabilidade que ela terá no que tange à “eficiência” e “qualidade”

de serviços que oferece, tão debatidos nos dias atuais. Através dessa ótica e considerando que a TI auxilia quanto à eficácia dos serviços prestados, a Administração assumirá uma posição de destaque no uso da tecnologia.

No seu sentido presente, a Administração compreende as empresas privadas e, também, os serviços públicos de todos os tipos. Portanto, essa abrangência permite afirmar que toda a iniciativa de ordem administrativa requer planejamento, organização, tomada de decisão, direção e controle, além da coordenação. Em última análise, no que se refere à ação administrativa, são similares os princípios gerais para as instituições públicas e os estabelecimentos particulares. Os meios são: pessoal, orçamento, material, equipamento, instalação e documentação em quaisquer empreendimentos. A aquisição e a utilização desses meios seguem os métodos determinados seja para a Gestão Publica ou para a Administração Privada.

Perante tais fatos, torna-se necessário que também o processo de renovação e/ou atualização dos profissionais da administração pública seja rápido, com vista a

tornar o “gestor” público mais apto a intervir na realidade, com maior autonomia e

31 2.1.3 A Administração Pública

Pode-se dizer que a Administração Pública é todo o corpo e instrumento administrativo, composto dos órgãos e serviços públicos, com o objetivo de realizar, com o mínimo possível de recursos, o maior número de resultados, contemplando os benefícios dispostos na legislação. Utilizando-se deste conjunto de órgãos do Estado em prol do bem comum, a administração pública é mais do que a própria máquina administrativa, é também e principalmente toda a atividade exercida pela estrutura governamental.

Amato (1971) discorre que a Administração Pública similarmente à Administração Privada aborda os seguintes processos: a) planejamento (formulação de programas de orçamentos); b) administração de pessoal (seleção, treinamento, relações humanas no trabalho); c) organização e métodos (ordenamento da estrutura, divisão de trabalho, hierarquia, coordenação); e desta difere nas relações de poder - do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Judiciário -, atendendo suas básicas e específicas condições (responsabilidade, divulgação, integração).

Para Gulick (1937) apud Saldanha (2006) a Administração Pública é a parte

da ciência da Administração que se refere ao governo, ocupando-se, primordialmente, do Poder Executivo, responsável pelas atividades governamentais. Embora também haja questões administrativas relacionadas ao Poder Legislativo e Judiciário.

Franco Sobrinho (1980), alega que a ação da Administração Pública se estende em três principais áreas (União, Estado e Município), em obediência à ordem das pessoas jurídicas de direito público interno. Separação correspondente, evidentemente, aos diferentes aparelhos administrativos, neles repartidos a atividade administrativa nacional, obedecendo às disposições constitucionais: o discernimento básico é o da universalidade do interesse (União), interesse regional (Estado) e interesses característicos e locais (Município). A determinação da competência e das responsabilidades para essas pessoas do direito público estão discriminados na Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios.

32

municipal, sujeita aos princípios do direito e da moral, com o objetivo de realizar o bem comum.

Keinert (1994) observa que a evolução do conhecimento em administração pública tem, no Brasil, quatro grandes períodos paradigmáticos que permeiam entre si suas influências e fontes teóricas.

Quadro 3 – Períodos paradigmáticos da gestão pública

Períodos _{Institucional} Contexto Paradigmas Fases Características do _{Campo da AP} Adm. _(Era)

1900-29 Estado regulador

Liberal Administração Pública como

Ciência Jurídica Legalismo Clássica

1930-79 1.Estado Administrativo 2.Administração para o Desenvolvimento 3. Estado Intervencionista Administração Pública como Ciência Administrativa

1930-45 Racionalização

1946-64 Desenvolvimentismo Neo-Clássica 1965-79 Racionalidade e

competência técnica

1980-89 Mobilização

social Administração como Ciência Política

Democratização Conflito de Interesses

Recursos Escassos 1990- Redefinição do

Papel do Estado Administração Pública como Administração Pública Capacidade Política aliada à competência técnica Da Informação

Fonte: Keinert (1994) alterada pelo autor na inclusão (Eras da Administração)

Analisando o Quadro 3, anterior, verifica-se que, apesar de bem definidos os contextos

e paradigmas, têm-se em períodos subsequentes, certa influência teórica do período anterior

na definição das atividades da administração pública. Conforme a análise da autora percebe-se

que, apenas a partir dos anos 90, o objetivo principal de estudos na área da administração

pública passou a ser tratado sob o paradigma da própria disciplina. Inicialmente, o estado

ficou sob o amparo da ciência jurídica (1900-1929), da ciência administrativa (1930-1979) e

33 2.1.3.1 Da gestão burocrática à (nova) gestão pública por resultados

A administração burocrática obteve sucesso, após a Revolução Industrial, ao trocar o governo dos nobres e das famílias reais por uma gestão baseada na impessoalidade, profissionalismo e racionalidade técnica.

Com o passar do tempo, o modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado e obsoleto, devido a sua presumida ineficiência para a conjuntura das organizações contemporâneas. E, ao invés da envelhecida administração pública burocrática, nasceu um novo formato de administração que adotou para si os grandes avanços decorrentes da experiência das empresas de administração de negócios, passados em boa parte do século XX, sem perder a particularidade específica de ser administração pública: uma gestão que não almeja o lucro, porém a satisfação do interesse público.

Nesse sentido, Drucker (1991) afirma que entre as “Novas Realidades” aparecidas no

final do século passado, em contraste com posturas estabelecidas durante os últimos dois

séculos, surgiu uma nova percepção das reais funções do governo. E, a partir da consciência

dos limites fiscais, financeiros e administrativos do Estado surgiu, na última década do Séc.

XX, a postura do “Governo Empreendedor” em oposição ao governo burocrático tradicional.

Se, no século XX, o Estado buscou assegurar os direitos sociais fornecendo diretamente os serviços sociais pela contratação de burocratas estatais, o Estado do novo século terá que garantir tais direitos, principalmente, através da contratação de entidades públicas não estatais, mais competitivas, eficientes e melhor controladas pela sociedade (PEREIRA e SPINK, 2007).

Nos Estados Unidos, o conteúdo da primeira reforma do serviço público foi

desenvolvido durante a progressive era, que somava dois objetivos principais: a

busca pela eficiência e a luta anticorrupção (onde os principais corruptores eram os agentes políticos e sindicais). Sua base teórica, aqui descriminada, foi inspirada nas idéias de Woodrow Wilson, Frederick Taylor e Max Weber.

Verifica-se com a contribuição de Taylor (1990), que no processo de administração é observada a existência de um método único para a execução da tarefa: o caráter científico da administração, dado pela separação entre organização

do trabalho (a ser realizada pelo manager) e a execução de tarefas bem descritas e

especializadas (a cargo dos trabalhadores ou funcionários); a existência de um único

34 one, universal, best way); os princípios da divisão do trabalho, especialização das funções, conformidade e unidade de comando; o estabelecimento de regras, leis e fórmulas que substituem o julgamento de cada trabalhador individual.

Isso é complementado por Weber (1991), que descreve o princípio da hierarquia organizacional, com base em um sistema duramente ordenado de super e subordinação, onde há supervisão dos níveis inferiores pelos níveis mais elevados, que formaliza uma lealdade impessoal, dada a postos funcionais superiores na hierarquia; não havendo interferência política, a eficiência resulta da implementação de regras racionais e impessoais.

A discussão sobre a reforma do Estado e melhores formas de gestão pública tornou-se o propósito fundamental nos anos 90, apontando para a reconstrução do Estado, ao contrário de uma drástica redução. Atualmente, estabelecer uma eficaz e consciente forma de agir é uma característica indispensável em diversas áreas e organizações, mas na área pública é imprescindível (PEREIRA e SPINK, 2007).

A reforma gerencial teve como objetivo tornar o Estado mais eficaz em suas atividades e serviços prestados à sociedade, com transparência nas decisões tomadas e maior controle público, repassando maior autonomia e responsabilidade aos administradores públicos e direcionando prioritariamente a atividade pública ao cidadão. Dessa forma, gerenciando os recursos necessários para alcançar os resultados desejados, norteados pelos princípios constitucionais, acompanhando e implementando os avanços tecnológicos e adequando a administração a esta nova realidade.

35 2.1.3.2. A reforma da administração pública

Ao fim deste século estruturou-se um novo marco teórico associado a uma

prática diferenciada para a gestão pública – a abordagem gerencial, que substituiu a

anterior visão “burocrática”. Conhecida também como “nova administração pública”,

a abordagem gerencial parte do pressuposto que os Estados democráticos não são meros instrumentos para a garantia de contratos e propriedades, mas prescrevem e implementam estratégias e políticas públicas para suas correspondentes sociedades, seja na área científica e tecnológica, seja na área social.

E, para tanto, é necessário que o Estado faça uso das modernas práticas

gerenciais, sem perder o foco da sua função eminentemente pública. “Gerenciar” é

diferente de “controlar”, como também “fazer acontecer” é diferente de “evitar que

aconteça”. Este aspecto, desenvolvido na administração das empresas, também tem validade para as organizações públicas. Porém, não como simples importação de modelos formatados no mundo empresarial, mas como aceitação de que as novas funções do Estado, em um mundo globalizado, exigem novas competências, novas instituições e novas estratégias (PEREIRA, 1997).

Foram oferecidos, como alternativas ao modelo burocrático, dois modelos organizacionais e um paradigma relacional. A Administração Pública Gerencial (APG) e o Governo Empreendedor (GE) são modelos organizacionais que agrupam preceitos de melhora efetiva para a gestão pública. O movimento da Governança Pública (GP) é traduzido como um modelo relacional, pois diferencia a abordagem de ligação entre o sistema de governo e o ambiente que o circunda. Os dois modelos têm em comum os valores da produtividade, orientação ao serviço,

descentralização, eficiência na prestação de serviços, marketization e accountability

(KETTL, 2005).

Pereira (1998) afirma que uma das principais mudanças sugeridas pela atual reforma administrativa é a de converter a desconfiança generalizada nos

funcionários públicos (e políticos) em “uma condição ainda que limitada de

36

Essas dimensões remetem, lato sensu, à reforma política, necessária à reforma do

Estado no Brasil (PEREIRA, 1997).

Em longo prazo, os modelos para reforma apresentados têm condição de mudar o modo como as organizações públicas se gerenciam e se relacionam. Porém, também é importante registrar que, não raras vezes, as reformas da administração pública são empunhadas com meros objetivos retóricos, ou pouco refletem os desejos e necessidades sociais.

Destarte, uma reforma na administração pública ocorre quando uma organização pública progressivamente altera suas práticas de gestão, modelo de relacionamento e retórica. Reformas da administração pública acontecem de diferentes formas e contextos, sejam eles, espaciais e/ou temporais, sob o cuidado de diferentes intuitos e valores.

E perante tais fatos, torna-se necessário que o processo de renovação e/ou atualização dos profissionais da administração pública seja rápido, com vista a

tornar o “gestor” público mais apto a intervir na realidade, com maior autonomia e

competência, através do processo da tomada de decisão (ROCHA, 1994).

2.1.4 A Administração Pública _– Princípios Constitucionais

Acatando o conceito de Administração Pública em sua definição básica, isto é, no sentido de conjunto de órgãos e pessoas dedicados a atividade integral da ação administrativa do Estado, a nossa Constituição Federal positivou os princípios gerais, norteadores da totalidade de suas funções, considerando todos os entes que compõem a Federação brasileira (União, Estados, Distrito Federal e Municípios).

2.1.4.1 Princípios Constitucionais da Administração Pública (de acordo com a Emenda Constitucional nº 19/1998)

Primeiramente, cumpre distinguir o que é Administração Pública. Assim, Meirelles (2009, p. 60), apoiado no texto constitucional, elaborou o seu conceito:

37 ele assumidos em benefício da coletividade. Numa visão global, a Administração Pública é, pois, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

A Administração Pública pode ser ainda definida como direta e indireta. A direta é aquela desempenhada pela administração por meio dos seus órgãos internos (presidência e ministros). A indireta é a atividade estatal oferecida a outra pessoa jurídica (autarquia, empresa pública, sociedade de economia mista, fundações), que surgiram através do aumento da atuação do Estado.

A Constituição Federal, no art. 37, caput, trata dos princípios inerentes à

Administração Pública:

Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

Versa-se, desse modo, os princípios que incidem não apenas sobre os órgãos que formam a estrutura central do Estado, incluindo-se aqui os pertencentes aos três Poderes (Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder Judiciário), mas também de preceitos gerais igualmente dirigidos aos entes que em nosso país integram a denominada Administração Indireta.

2.1.4.2 Princípios Constitucionais Explícitos (Caput do Art. 37)

De acordo com o que foi anteriormente mencionado, os princípios constitucionais explícitos são aqueles presentes no art. 37, da Constituição Federal, de forma expressa. São eles: o princípio da legalidade, o princípio da impessoalidade, o princípio da moralidade, o princípio da publicidade e o princípio da eficiência.

I – Princípio da Legalidade

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Em relação a esse Princípio, costuma-se afirmar que a Administração Pública não pode agir contra a lei ou além dela, só podendo fazê-lo dentro dos limites da lei.

Carvalho (2007, p. 301) explica que "diferente do indivíduo que é livre para agir, facultando fazer tudo o que a lei não proíbe, a administração só tem o poder de fazer o que a lei manda ou permite". Esta é a diferença essencial do princípio da legalidade para os particulares e para a Administração Pública, pois aqueles podem fazer tudo que a lei não proíbe, enquanto esta apenas poderá fazer o que a lei determina ou permite.

Complementando, Meirelles (2009. p.337) conceitua que a legalidade, como princípio de administração, denota que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, subordinado aos mandamentos da lei e exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar sob pena de praticar um ato sem validade e de responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme cada caso.

II – Princípio da Impessoalidade

O princípio ou regra da impessoalidade da Administração Pública pode ser definido como determinante de que os atos realizados pela Administração Pública, ou por ela delegados, serão sempre atribuídos ao ente ou órgão em nome do qual se desempenha. Sendo ainda destinados genericamente à coletividade, sem consideração, para fins de distinção ou da imposição de situações restritivas, das características pessoais daqueles a quem por acaso se dirija. Em resumo, os atos e provimentos administrativos são atribuíveis não ao funcionário que os exerce, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual atua o funcionário.

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III – Princípio da Moralidade

Com o advento da Constituição Federal de 1988, instituidora do Estado Democrático de Direito, ficou previsto a expressa inclusão do princípio da moralidade, em seu art. 37 - caput. Ao administrador público brasileiro, por conseguinte, não bastará cumprir os estritos termos da lei. Torna-se necessário que seus atos estejam verdadeiramente adequados à moralidade administrativa, ou seja, aos padrões éticos de conduta que orientem e balizem sua realização. Se assim não for, inexoravelmente, haverão de ser considerados não apenas como imorais, mas também como inválidos para todos os fins de direito.

Portanto, ao atuar, o administrador decidirá não só entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e inoportuno, mas, principalmente, entre o honesto e o desonesto. A doutrina enfatiza que a noção de moral administrativa não está vinculada às convicções íntimas do servidor público, mas sim à noção adequada e ética existente no grupo social.

É de entendimento que a lei pode ser exercida moralmente ou imoralmente. Quando seu cumprimento é feito, por exemplo, com a intenção de prejudicar alguém de forma deliberada, ou com a finalidade de favorecer alguém, pode-se estar produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade administrativa.

IV – Princípio da Publicidade

A publicidade foi apresentada sucessivamente como um princípio administrativo, pois se entende que o Poder Público deve agir com a maior transparência possível com o propósito de que os administrados tenham ciência do que os administradores estão fazendo. Porém, esse dispositivo também anseia limitar de forma clara a ação da Administração Pública, direta e indiretamente, no tocante a divulgação dos seus atos administrativos pelos meios de comunicação de massa. Assim, o § 1.º do art. 37, afirma que:

40

V – Princípio da Eficiência

Entende-se o princípio da eficiência como princípio de desempenho sobre o ato discricionário, de natureza semelhante aos princípios da racionalidade e moralidade, também originários do princípio da boa administração. Porém, todos são aplicados de forma distinta sobre o ato administrativo e, por isso, são diferentes entre si. Tal controle precisa ser praticado sobre a legalidade e, também, sobre a legitimidade e economicidade. Destarte, chega-se a essência, ao centro dos atos praticados pela Administração Pública, para constatar se foram úteis o suficiente ao fim a que se preordenavam, se foram eficientes (FIGUEIREDO, 2000).

O Princípio da Eficiência encontra estreita relação com os demais princípios

constitucionais previstos no caput do art. 37 da Constituição Federal, ou seja, os

princípios da legalidade, da proporcionalidade, da impessoalidade, da moralidade e da publicidade. Os princípios jurídicos constitucionais devem ser analisados conjuntamente, de modo associado, com total integração, para melhor aferição do regime jurídico administrativo.

Resume-se, pois, que a idéia de eficiência administrativa não deve ser apenas balizada pela razoável aplicação dos meios e recursos disponibilizados aos agentes públicos. Deve ser estruturada também pela adequação lógica desses meios objetivamente utilizados para compor os resultados efetivamente obtidos e pela relação ajustada desses resultados com as necessidades públicas demandadas.

Neste processo de obtenção de resultados com foco na eficiência, faz-se necessário referendar os meios e recursos utilizados para a sua obtenção, principalmente a TI (Tecnologia da Informação), com sua estreita relação social e suma importância para a estruturação desta. Segundo Castells (2007), sabe-se que a tecnologia não determina a sociedade, mas observa-se como a sociedade incorpora a tecnologia, sua utilização e resultados, gerando reflexos no seu nível de desenvolvimento. Pois, geralmente, quanto mais uma sociedade investe em tecnologia, mais domínio tecnológico ela ganhará e maior chance obterá de transformar-se em poder e referência tecnológica.

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adaptações do ordenamento jurídico frente às evoluções socioeconômicas são imperativos e inevitáveis, ainda que posteriores.

Neste sentido, Rover (2000, p.207-212) afirma que:

Hoje mais do que em qualquer outro tempo na história da humanidade, há a necessidade de enfrentar a complexidade tanto administrativa quando técnica do sistema jurídico, respondendo adequadamente às demandas da sociedade. Deve-se exigir dos operadores do Direito respostas de qualidade e em uma velocidade que dê conta dos conflitos.

Porém, não estamos totalmente desaparelhados de respaldo jurídico para implantação e uso de TI nas atividades sociais e administrativas privadas ou públicas, pois estes necessitam se enquadrar nos direitos e deveres já estabelecidos nos princípios constitucionais.

Destarte, deve-se observar que todo ato administrativo de um gestor público tem sempre respaldo na finalidade pública atrelada à lei. A finalidade pode ser entendida em sentido amplo, correspondendo à consecução de um resultado de interesse público. Desta forma, o ato administrativo tem sempre a finalidade pública ou, em sentido restrito, a finalidade é a conseqüência específica que cada ato deve gerar, segundo o que está definido na lei. Neste sentido, se diz que a finalidade do ato administrativo é sempre a que decorre explícita ou implicitamente da lei.

Para tanto, a lei de Responsabilidade Fiscal, que veio em resposta ao art. 163 da Constituição Federal, definia a criação de lei complementar para dispor sobre finanças públicas, em sentido amplo. A própria lei infraconstitucional foi bem mais específica ao dispor sobre finanças públicas voltadas para a responsabilidade na

gestão fiscal. Trazendo no bojo o conceito de accountability definido em seu

Princípio da Responsabilidade.

O princípio da gestão orçamentária responsável é fundamental para o bom entendimento da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois, em sua própria essência,

vem configurada de forma taxativa no seu art. 1º, que prevê evitar os déficits; reduzir

substancialmente a dívida pública; adotar uma política tributária racional; preservar o patrimônio público, e promover a crescente transparência das contas públicas.

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uma parte, o próprio setor público necessita de informação, nesse papel, os sistemas de informação, principalmente o sistema contábil, devem avisar quais os possíveis efeitos de uma decisão tomada pelo gestor publico. Quanto mais qualificadas e pertinentes e maiores o número de informações, mais fácil o processo decisório. Na outra parte, é importante que estas decisões sejam respaldadas pela opinião publica, através da publicidade.

A utilização da TI como ferramenta estratégica, tem uma representativa e importante participação no aperfeiçoamento do processo de gestão pública. Deste modo, é fundamental planejar sua inserção, utilização e evolução, objetivando atender todas as reais demandas sociais e necessidades da instituição. Sempre em observância aos Princípios Constitucionais, que regem a boa aplicabilidade dos recursos (inclusive a TI) e suas relações na busca dos melhores resultados.

2.2. A INFORMÁTICA PÚBLICA ESTADUAL EM PERNAMBUCO

Em relato institucional no site da Agência de Tecnologia da Informação (ATI), a informática pública do Estado de Pernambuco teve um momento histórico quando da criação do Centro de Prestação de Serviços Técnicos de Pernambuco - CETEPE, em 28 de junho de 1969, através do Decreto-Lei nº 42. No tempo em que o mercado de Informática no Nordeste ainda estava incipiente, Pernambuco ganhou proeminência quando passou a sediar uma das primeiras empresas estaduais de processamento de dados, prestando serviços à máquina pública da região.

Após cinco anos, o CETEPE passou a ter importância destacada, sendo considerado um dos melhores centros de processamento de dados do Brasil. Seu crescimento foi bastante rápido e, com a mesma velocidade, também foi atualizada a sua infra-estrutura operacional. Paralelamente, com a implementação da automação de serviços com o uso da Informática, coube também ao CETEPE promover a reestruturação organizacional do Governo do Estado, com ênfase na racionalização dos processos e otimização do uso de recursos, conforme estabelecido no Decreto nº 12.732, de 16 de novembro de 1987.

Em 07 de agosto de 1990, foi efetuada a fusão do CETEPE com a Empresa

de Fomento da Informática do Estado de Pernambuco – FISEPE, como disposto na