2.1 A CIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO
2.1.3 A Administração Pública
Pode-se dizer que a Administração Pública é todo o corpo e instrumento administrativo, composto dos órgãos e serviços públicos, com o objetivo de realizar, com o mínimo possível de recursos, o maior número de resultados, contemplando os benefícios dispostos na legislação. Utilizando-se deste conjunto de órgãos do Estado em prol do bem comum, a administração pública é mais do que a própria máquina administrativa, é também e principalmente toda a atividade exercida pela estrutura governamental.
Amato (1971) discorre que a Administração Pública similarmente à Administração Privada aborda os seguintes processos: a) planejamento (formulação de programas de orçamentos); b) administração de pessoal (seleção, treinamento, relações humanas no trabalho); c) organização e métodos (ordenamento da estrutura, divisão de trabalho, hierarquia, coordenação); e desta difere nas relações de poder - do Poder Executivo com os Poderes Legislativo e Judiciário -, atendendo suas básicas e específicas condições (responsabilidade, divulgação, integração).
Para Gulick (1937) apud Saldanha (2006) a Administração Pública é a parte da ciência da Administração que se refere ao governo, ocupando-se, primordialmente, do Poder Executivo, responsável pelas atividades governamentais. Embora também haja questões administrativas relacionadas ao Poder Legislativo e Judiciário.
Franco Sobrinho (1980), alega que a ação da Administração Pública se estende em três principais áreas (União, Estado e Município), em obediência à ordem das pessoas jurídicas de direito público interno. Separação correspondente, evidentemente, aos diferentes aparelhos administrativos, neles repartidos a atividade administrativa nacional, obedecendo às disposições constitucionais: o discernimento básico é o da universalidade do interesse (União), interesse regional (Estado) e interesses característicos e locais (Município). A determinação da competência e das responsabilidades para essas pessoas do direito público estão discriminados na Constituição Federal, Constituições Estaduais e Leis Orgânicas dos Municípios.
Meireles (2009) define a Administração Pública como a gestão de bens e dos interesses específicos, qualificados, da sociedade em amplitude federal, estadual e
32 municipal, sujeita aos princípios do direito e da moral, com o objetivo de realizar o bem comum.
Keinert (1994) observa que a evolução do conhecimento em administração pública tem, no Brasil, quatro grandes períodos paradigmáticos que permeiam entre si suas influências e fontes teóricas.
Quadro 3 – Períodos paradigmáticos da gestão pública
Períodos Institucional Contexto Paradigmas Fases Características do Campo da AP Adm. (Era) 1900-29 Estado regulador
Liberal Administração Pública como
Ciência Jurídica Legalismo Clássica 1930-79 1.Estado Administrativo 2.Administração para o Desenvolvimento 3. Estado Intervencionista Administração Pública como Ciência Administrativa 1930-45 Racionalização 1946-64 Desenvolvimentismo Neo- Clássica 1965-79 Racionalidade e competência técnica 1980-89 Mobilização
social Administração como Ciência Política Democratização Conflito de Interesses Recursos Escassos 1990- Redefinição do
Papel do Estado Administração Pública como Administração Pública Capacidade Política aliada à competência técnica Da Informação
Fonte: Keinert (1994) alterada pelo autor na inclusão (Eras da Administração)
Analisando o Quadro 3, anterior, verifica-se que, apesar de bem definidos os contextos e paradigmas, têm-se em períodos subsequentes, certa influência teórica do período anterior na definição das atividades da administração pública. Conforme a análise da autora percebe-se que, apenas a partir dos anos 90, o objetivo principal de estudos na área da administração pública passou a ser tratado sob o paradigma da própria disciplina. Inicialmente, o estado ficou sob o amparo da ciência jurídica (1900-1929), da ciência administrativa (1930-1979) e da ciência política (1980-1989).
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2.1.3.1 Da gestão burocrática à (nova) gestão pública por resultados
A administração burocrática obteve sucesso, após a Revolução Industrial, ao trocar o governo dos nobres e das famílias reais por uma gestão baseada na impessoalidade, profissionalismo e racionalidade técnica.
Com o passar do tempo, o modelo burocrático weberiano foi considerado inadequado e obsoleto, devido a sua presumida ineficiência para a conjuntura das organizações contemporâneas. E, ao invés da envelhecida administração pública burocrática, nasceu um novo formato de administração que adotou para si os grandes avanços decorrentes da experiência das empresas de administração de negócios, passados em boa parte do século XX, sem perder a particularidade específica de ser administração pública: uma gestão que não almeja o lucro, porém a satisfação do interesse público.
Nesse sentido, Drucker (1991) afirma que entre as “Novas Realidades” aparecidas no final do século passado, em contraste com posturas estabelecidas durante os últimos dois séculos, surgiu uma nova percepção das reais funções do governo. E, a partir da consciência dos limites fiscais, financeiros e administrativos do Estado surgiu, na última década do Séc. XX, a postura do “Governo Empreendedor” em oposição ao governo burocrático tradicional.
Se, no século XX, o Estado buscou assegurar os direitos sociais fornecendo diretamente os serviços sociais pela contratação de burocratas estatais, o Estado do novo século terá que garantir tais direitos, principalmente, através da contratação de entidades públicas não estatais, mais competitivas, eficientes e melhor controladas pela sociedade (PEREIRA e SPINK, 2007).
Nos Estados Unidos, o conteúdo da primeira reforma do serviço público foi desenvolvido durante a progressive era, que somava dois objetivos principais: a busca pela eficiência e a luta anticorrupção (onde os principais corruptores eram os agentes políticos e sindicais). Sua base teórica, aqui descriminada, foi inspirada nas idéias de Woodrow Wilson, Frederick Taylor e Max Weber.
Verifica-se com a contribuição de Taylor (1990), que no processo de administração é observada a existência de um método único para a execução da tarefa: o caráter científico da administração, dado pela separação entre organização do trabalho (a ser realizada pelo manager) e a execução de tarefas bem descritas e especializadas (a cargo dos trabalhadores ou funcionários); a existência de um único método para a realização da tarefa, demonstrado como o melhor e mais rápido (the
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one, universal, best way); os princípios da divisão do trabalho, especialização das
funções, conformidade e unidade de comando; o estabelecimento de regras, leis e fórmulas que substituem o julgamento de cada trabalhador individual.
Isso é complementado por Weber (1991), que descreve o princípio da hierarquia organizacional, com base em um sistema duramente ordenado de super e subordinação, onde há supervisão dos níveis inferiores pelos níveis mais elevados, que formaliza uma lealdade impessoal, dada a postos funcionais superiores na hierarquia; não havendo interferência política, a eficiência resulta da implementação de regras racionais e impessoais.
A discussão sobre a reforma do Estado e melhores formas de gestão pública tornou-se o propósito fundamental nos anos 90, apontando para a reconstrução do Estado, ao contrário de uma drástica redução. Atualmente, estabelecer uma eficaz e consciente forma de agir é uma característica indispensável em diversas áreas e organizações, mas na área pública é imprescindível (PEREIRA e SPINK, 2007).
A reforma gerencial teve como objetivo tornar o Estado mais eficaz em suas atividades e serviços prestados à sociedade, com transparência nas decisões tomadas e maior controle público, repassando maior autonomia e responsabilidade aos administradores públicos e direcionando prioritariamente a atividade pública ao cidadão. Dessa forma, gerenciando os recursos necessários para alcançar os resultados desejados, norteados pelos princípios constitucionais, acompanhando e implementando os avanços tecnológicos e adequando a administração a esta nova realidade.
Avanços na tecnologia, segundo Pereira (1997), produzem enormes e profundos impactos na administração pública. A pretensão da Reforma Gerencial, é que a TI forneça aos gestores públicos um cabedal maior de informações com uma qualidade superior, auxiliando o processo de transparência e eficiência da administração pública, assegurando-lhe uma característica democrática e uma orientação ao cliente (cidadão).
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2.1.3.2. A reforma da administração pública
Ao fim deste século estruturou-se um novo marco teórico associado a uma prática diferenciada para a gestão pública – a abordagem gerencial, que substituiu a anterior visão “burocrática”. Conhecida também como “nova administração pública”, a abordagem gerencial parte do pressuposto que os Estados democráticos não são meros instrumentos para a garantia de contratos e propriedades, mas prescrevem e implementam estratégias e políticas públicas para suas correspondentes sociedades, seja na área científica e tecnológica, seja na área social.
E, para tanto, é necessário que o Estado faça uso das modernas práticas gerenciais, sem perder o foco da sua função eminentemente pública. “Gerenciar” é diferente de “controlar”, como também “fazer acontecer” é diferente de “evitar que aconteça”. Este aspecto, desenvolvido na administração das empresas, também tem validade para as organizações públicas. Porém, não como simples importação de modelos formatados no mundo empresarial, mas como aceitação de que as novas funções do Estado, em um mundo globalizado, exigem novas competências, novas instituições e novas estratégias (PEREIRA, 1997).
Foram oferecidos, como alternativas ao modelo burocrático, dois modelos organizacionais e um paradigma relacional. A Administração Pública Gerencial (APG) e o Governo Empreendedor (GE) são modelos organizacionais que agrupam preceitos de melhora efetiva para a gestão pública. O movimento da Governança Pública (GP) é traduzido como um modelo relacional, pois diferencia a abordagem de ligação entre o sistema de governo e o ambiente que o circunda. Os dois modelos têm em comum os valores da produtividade, orientação ao serviço, descentralização, eficiência na prestação de serviços, marketization e accountability (KETTL, 2005).
Pereira (1998) afirma que uma das principais mudanças sugeridas pela atual reforma administrativa é a de converter a desconfiança generalizada nos funcionários públicos (e políticos) em “uma condição ainda que limitada de confiança”. Para tanto, na concepção da atual reforma administrativa e para se ter governabilidade, há uma dependência de diversas dimensões políticas. Entre elas, a própria qualidade das instituições políticas no tocante à intermediação de interesses; a necessária existência de instrumentos de responsabilidade (accountability) dos políticos e burocratas diante da sociedade; e a qualidade do contrato social básico.
36 Essas dimensões remetem, lato sensu, à reforma política, necessária à reforma do Estado no Brasil (PEREIRA, 1997).
Em longo prazo, os modelos para reforma apresentados têm condição de mudar o modo como as organizações públicas se gerenciam e se relacionam. Porém, também é importante registrar que, não raras vezes, as reformas da administração pública são empunhadas com meros objetivos retóricos, ou pouco refletem os desejos e necessidades sociais.
Destarte, uma reforma na administração pública ocorre quando uma organização pública progressivamente altera suas práticas de gestão, modelo de relacionamento e retórica. Reformas da administração pública acontecem de diferentes formas e contextos, sejam eles, espaciais e/ou temporais, sob o cuidado de diferentes intuitos e valores.
E perante tais fatos, torna-se necessário que o processo de renovação e/ou atualização dos profissionais da administração pública seja rápido, com vista a tornar o “gestor” público mais apto a intervir na realidade, com maior autonomia e competência, através do processo da tomada de decisão (ROCHA, 1994).