A relação entre Estado e sociedade civil: as experiências dos conselhos municipais de assistência social de Natal e Parnamirim (2015-2017)

Texto

(1)UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS HUMANAS, LETRAS E ARTES DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ESTUDOS URBANOS E REGIONAIS. A relação entre Estado e Sociedade Civil: as experiências dos Conselhos Municipais de Assistência Social de Natal e Parnamirim (2015-2017). Marta Maria da Conceição Bezerra. Natal/RN 2017.

(2) MARTA MARIA DA CONCEIÇÃO BEZERRA. A relação entre Estado e Sociedade Civil: as experiências dos Conselhos Municipais de Assistência Social de Natal e Parnamirim (2015-2017). Dissertação apresentada ao Programa de PósGraduação em Estudos Urbanos e Regionais do Departamento de Políticas Públicas da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para a obtenção do título de mestre em Estudos Urbanos e Regionais. Orientadora: Profa. Dra. Lindijane de Souza Bento Almeida. Natal/RN 2017.

(3) Universidade Federal do Rio Grande do Norte - UFRN Sistema de Bibliotecas - SISBI Catalogação de Publicação na Fonte. UFRN - Biblioteca Setorial do Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes – CCHLA Bezerra, Marta Maria da Conceição. A relação entre Estado e sociedade civil: as experiências dos conselhos municipais de assistência social de Natal e Parnamirim (2015-2017) / Marta Maria da Conceição Bezerra. - 2018. 140 f.: il. Dissertação (mestrado) - Universidade Federal do Rio Grande do Norte. Centro de Ciências Humanas, Letras e Artes. Programa de Pós-graduação em Estudos Urbanos e Regionais. Natal, RN, 2017. Orientadora: Prof.ª Dr.ª Lindijane de Souza Bento Almeida.. 1. Assistência Social. 2. Representação Política. 3. Participação Popular. 4. Efetividade Deliberativa. 5. Conselhos Gestores. I. Almeida, Lindijane de Souza Bento. II. Título. RN/UF/BS-CCHLA. CDU 364.3(813.2).

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(5) Dedico este trabalho aos meus amados filhos Jairo e Marina. Vocês são meu maior incentivo para enfrentar os desafios da vida e acreditar na construção de um mundo mais justo..

(6) AGRADECIMENTOS. Durante todo meu percurso de reflexão e construção teórica, eu pensava nesse momento. Quero agradecer às pessoas que contribuíram para eu pudesse persistir num processo tão apaixonante quanto desafiador como é o mestrado. Isso tem uma importância fundamental para mim, pois é o reconhecimento de que sem essas pessoas o caminho percorrido teria sido muito mais difícil. Inicialmente, agradeço ao meu marido, amante, amigo, Jairo Thé Maia. Foi ele que insistiu que eu deveria fazer o mestrado, abrindo mão dos seus projetos para que eu pudesse realizar os meus. Fez isso de uma forma tão espontânea e generosa que só demonstra o quanto sou abençoada por tê-lo em minha vida. Cuidou de mim e dos nossos filhos com amor, dedicação, paciência e firmeza, de uma maneira tão gentil, respeitosa e altruísta, que chegou a me constranger por receber tanto de alguém. Eu amo cada vez mais o meu Mocinho. Agradeço ao meu amado e amável filho, Jairo Bezerra Thé Maia, um menino tão compreensivo, carinhoso e inteligente, que despertou em mim a vontade de ser melhor profissional e pessoalmente. É um ser humano tão maravilhoso que me emociona a cada gesto de solidariedade e com a leitura que faz dos acontecimentos particulares e sociais. Jairinho, o meu príncipe lindo, enche minha vida de orgulho. Agradeço à minha amada e amável filha, Marina Bezerra Thé Maia, uma menina tão cativante, meiga e esperta que ilumina e alegra minha vida, independentemente do que esteja acontecendo. É uma criança tão encantadora que me inspira a ser uma pessoa de bem com a vida que espalha felicidade por onde passa. Marina, a minha princesinha linda, enche minha vida de alegria. Agradeço à minha amada mãe e amiga, Francisca de Fátima Bezerra, uma mulher guerreira que, sem abrir mão da vida profissional, dedicou a vida para cuidar da família. E no meu caso, em particular, foi minha companheira e confidente, estando presente de forma concreta em todas as fases da minha vida. Agradeço ao meu amado pai e protetor, Antônio Silvestre Bezerra, um homem com o coração tão grande que faz tudo por todos sem cobrar nada em troca. No meu caso, um porto seguro que sempre cuidou de mim, demonstrando preocupação com os mínimos detalhes e com quem sempre tive uma relação de companheirismo e cumplicidade..

(7) Agradeço à minha família, em nome dos meus irmãos Marcone, Magna, Magda e Canindé, por todo apoio e torcida ao longo da minha vida. Sei que durante esse processo estive ausente de muitos momentos, mas sempre contei com o afeto e a compreensão de cada um. Não posso deixar de citar Márcia, minha cunhada e irmã de coração, que contribuiu em momentos crucias para a realização desse sonho, e Luciene, minha Neném, uma segunda mãe, que tantas vezes se deslocou de longe para me ajudar a dar conta das tarefas de ser mãe, profissional e estudante. Às minhas amigas do CRAS Costa e Silva, do município de Mossoró, Erana, Sissi e Adalgisa, as quais me deram suporte emocional num momento da minha vida em que eu precisava ficar distante dos meus e precisava de forças para não desistir. Às minhas amigas e ao amigo do mestrado: Renata, Milenna e Kaykc, com os quais dividi angústias e encontrei apoio e generosidade para compartilhar informações e conhecimento. Às amigas e amigo da vida: Tânia, com a qual divido as angústias da vida e os sonhos de uma sociedade mais justa e que tem me ajudado a enfrentar os desafios cotidianos; Vitória, que traz alegria e apoio nos momentos mais cruciais; Daguia, que na minha história de vida sempre esteve presente me incentivando e compartilhando dores e alegrias comigo; e Marcelo, que sempre desempenha um papel fundamental na minha vida no momento que eu mais preciso. Ao coletivo “A voz resiste, a luta insiste”, companheiras e companheiros do CRESS/RN, com os quais assumi a responsabilidade e o prazer de defender o projeto ético-político do Serviço Social e que me compreenderam e me apoiaram num momento tão delicado como é a reta final do mestrado. À equipe do Centro de Referência Especializado de Assistência Social – CREAS Leste do Município de Natal, composta de profissionais competentes e comprometidos, com os quais tenho a honra de dividir os desafios e de construir propostas para a concretização de uma Assistência Social na qual os usuários tenham a oportunidade de inclusão, autonomia e protagonismo social e político. Pessoas incríveis, nas quais encontro respeito, compreensão e apoio. À. minha. compartilhamento. orientadora, de. Lindijane. conhecimento,. pela. de. Souza. Bento. competência. Almeida,. profissional. e. pelo pela. compreensão em relação às dificuldades que enfrentei durante esse processo. Ela é uma inspiração para mim no que diz respeito ao tipo de profissional que eu quero ser..

(8) Às professoras Joana Moura e Regina Laisner, as quais deram um direcionamento essencial à minha pesquisa e contribuíram de maneira gentil e generosa no meu processo de amadurecimento teórico. Ao Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais – PPEUR, nas pessoas do Professor Márcio Valença, o qual me mostrou não apenas a face da excelência na vida acadêmica, mas também a face humana que compreende que todo aluno, antes de tudo, é um ser humano buscando a felicidade e que tão bem me mostrou que a vida acadêmica deve ser prazerosa; e Rosângela, por sua constante atenção, auxílio e gentileza. De maneira especial, agradeço aos participantes desta pesquisa, gestoras, conselheiras e conselheiros dos municípios de Natal e Parnamirim, pela disposição, acolhimento e compromisso de aprofundar a discussão sobre a democratização da política de Assistência Social. Agradeço, acima de tudo, a Deus, por Ele ter me abençoado e sustentado durante toda minha vida, e, especialmente, durante esse processo..

(9) RESUMO A Política Pública de Assistência Social, instituída pela Constituição Federal de 1988, é dever do Estado e direito do cidadão e se realiza através de um sistema descentralizado e participativo, articulando Estado e sociedade civil no processo decisório de gestão e na fiscalização das ações e recursos públicos. Os conselhos gestores assumem institucionalmente a prerrogativa de materializar a participação social para a democratização das políticas públicas, sendo sua existência uma condição legal para a transferência de recursos federais no âmbito da Assistência Social. A literatura demonstra que essas instituições estão consolidadas para esse processo, contudo, é necessário compreender a dinâmica de funcionamento dos conselhos e sua relação com os órgãos gestores para analisar a qualidade da participação social e a sua influência no âmbito do processo decisório e do exercício do controle social. Assim, o objetivo deste trabalho, é analisar a dinâmica de funcionamento dos conselhos municipais de Natal e Parnamirim (RN), com base nos pressupostos das teorias da democracia participativa e deliberativa, apreendendo as categorias analíticas da participação, da representação política, da efetividade deliberativa e da accountability. A partir da pesquisa documental (leis de criação dos conselhos, regimentos internos, atas, resoluções e relatórios de gestão), bem como da participação em reuniões dos colegiados e das entrevistas com conselheiros e gestores, buscou-se empreender uma análise sobre como o compartilhamento do poder acontece nessas instituições e como elas influenciam as respectivas gestões municipais. Os resultados demonstram que a dinâmica de funcionamento dos conselhos relaciona-se tanto à abertura da gestão à participação social quanto ao protagonismo dos conselheiros em promover debates, apresentar demandas e exercer o controle social sobre as ações e prestações de contas dos gestores. Nesse sentido, é possível afirmar que as instituições participativas atuam qualitativamente para a democratização das políticas públicas, mesmo que a correlação de forças desigual entre Estado e sociedade civil ainda esteja presente no processo decisório de alguma maneira nos casos analisados. Palavras-chave: Participação. Representação Política. Efetividade Deliberativa. Accountability. Conselhos Gestores. Assistência Social..

(10) ABSTRACT The Public Policy of Social Assistance established by the Federal Constitution of 1988 is a duty of the State and the right of the citizen and is carried out through a decentralized and participatory system, articulating the State and civil society in the decision-making process of management and in the inspection of actions and public resources. The managing councils institutionally assume the prerogative to materialize social participation for the democratization of public policies, and its existence is a legal condition for the transfer of federal resources in the scope of Social Assistance. The literature shows that these institutions are consolidated for this process, however, it is necessary to understand the dynamics of the functioning of the councils and their relationship with the management bodies to analyze the quality of social participation and its influence in the decision-making process and the exercise of Social control. The objective of this work is to analyze the dynamics of the municipal councils of Natal and Parnamirim (RN), based on the assumptions of theories of participatory and deliberative democracy, apprehending the analytical categories of participation, political representation, deliberative effectiveness and Accountability. Based on documentary research (council creation laws, internal regulations, minutes, resolutions and management reports), as well as participation in meetings of the collegiate and interviews with directors and managers, an attempt was made to analyze how sharing of power takes place in these institutions and how they influence the respective municipal administrations. The results demonstrate that the dynamics of functioning of the councils is related to the opening of management to social participation and to the role of directors in promoting debates, presenting demands and exercising social control over the actions and rendering of accounts of managers. In this sense, it is possible to affirm that participatory institutions act qualitatively for the democratization of public policies, even though the unequal correlation of forces between State and civil society is still present in the decision-making process in some way in the analyzed cases.. Keywords: Participation. Political Representation. Deliberative Effectiveness. Accountability. Management Councils. Social Assistance..

(11) LISTA DE ILUSTRAÇÕES Figura 1 – Diagrama de Dispersão IEP e IGM, segundo a UF ................................................... 23 Gráfico 1 – Classificação dos municípios da Região Metropolitana de Natal/RN segundo o Índice de Efetividade da Participação – IEP .................................................................................. 25 Gráfico 2 – Capacidade de Vocalização dos Segmentos do CMAS de Natal referente ao ano de 2015 ................................................................................................................................................ 85 Gráfico 3 – Capacidade de Agenda dos Segmentos do CMAS de Natal referente ao ano de 2015 ...................................................................................................................................................... 87 Gráfico 4 – Decisão por Tema do CMAS Natal referente ao ano 2015..................................... 90 Gráfico 5 – Capacidade de Vocalização dos Segmentos do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015 ................................................................................................................................. 109 Gráfico 6 – Capacidade de Agenda dos Segmentos do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015....................................................................................................................................... 110 Gráfico 7 – Decisão por Temas do CMAS de Parnamirim referente ao ano de 2015 .......... 111 Gráfico 8 – Comparativo da Capacidade de Vocalização dos Segmentos por CMAS referente ao ano de 2015 ................................................................................................................ 125 Gráfico 9 – Comparativo da Capacidade de Agenda dos Segmentos por CMAS referente ao ano de 2015....................................................................................................................................... 126 Quadro 1 – Classificação do CMAS de Natal conforme o Desenho Institucional, a partir das Leis de Criação e Alteração dos Conselhos Municipais de Assistência Social e seu Regimento Interno .................................................................................................................................................. 81 Quadro 2 – Estruturas Organizacionais e Conferências do CMAS de Natal ............................ 82 Quadro 3 – Grau de Efetividade Deliberativa – GED do CMAS de Natal ................................. 85 Quadro 4 – Representação Política do CMAS de Natal .............................................................. 91 Quadro 5 – Accountability do CMAS de Natal ............................................................................... 99 Quadro 6 – Classificação do Município de Parnamirim conforme o Desenho Institucional a partir das Leis de Criação e Alteração dos Conselhos Municipais de Assistência Social e seu Regimento Interno ............................................................................................................................ 106 Quadro 7 – Estruturas Organizacionais e Conferências do CMAS de Parnamirim ............... 107 Quadro 8 – Grau de Efetividade Deliberativa – GED do CMAS de Parnamirim .................... 109 Quadro 9 – Representação Política do CMAS de Parnamirim ................................................. 113 Quadro 10 – Accountability do CMAS de Parnamirim ................................................................ 118.

(12) Quadro 11 – Síntese das Categorias Analíticas por CMAS ...................................................... 124.

(13) LISTA DE TABELAS Tabela 1 – Temas discutidos no CMAS de Natal no ano de 2015 ............................................. 88 Tabela 2 – Tipos de Decisões e Número de Resoluções do CMAS de Natal referentes ao ano de 2015 ................................................................................................................................................ 90 Tabela 3 – Temas discutidos no CMAS de Parnamirim no ano de 2015 ................................ 111 Tabela 4 – Tipos de Decisões e Número de Resoluções do CMAS de Parnamirim referentes ao ano de 2015 ................................................................................................................................. 112.

(14) LISTA DE SIGLAS ADOTE – Associação de Orientação aos Deficientes CF – Constituição Federal CMAS – Conselho Municipal de Assistência Social CNAS – Conselho Nacional de Assistência Social CNSS – Conselho Nacional de Serviço Social CRAS – Centro de Referência de Assistência Social CREAS – Centro de Referência Especializado de Assistência Social CRESS – Conselho Regional de Serviço Social CRP – Conselho Regional de Psicologia GED – Grau de Efetividade Deliberativa IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDHM – Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IEP – Índice de Efetividade da Participação IFRN – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte IGD/PBF – Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família IGD/SUAS – Índice de Gestão Descentralizada do Sistema Único de Assistência Social IGM – Índice de Gestão Municipal INSS – Instituto Nacional de Seguro Social LBA – Legião Brasileira de Assistência LOAS – Lei Orgânica da Assistência Social MSE – Medidas Socioeducativas NOB/SUAS – Norma Operacional do Sistema Único de Assistência Social PDT – Partido Democrático Trabalhista PNAS – Plano Nacional de Assistência Social RMN – Região Metropolitana de Natal SCFV – Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos SEAS – Serviço Especializado em Abordagem Social SEMAS – Secretaria Municipal de Assistência Social (Parnamirim) SEMTAS – Secretaria Municipal de Trabalho e Assistência Social (Natal) SUAS – Sistema Único de Assistência Social UFRN – Universidade Federal do Rio Grande do Norte.

(15) Sumário. 1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 16 2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO: PRESSUPOSTOS TEÓRICOS E PERSPECTIVAS ANALÍTICAS ................................................................................ 30 2.1 As Categorias Analíticas .................................................................................. 37 3 DEBATE CONTEMPORÂNEO SOBRE A DEMOCRATIZAÇÃO DA RELAÇÃO ENTRE ESTADO E SOCIEDADE CIVIL................................................................... 47 3.1 A Redemocratização do Brasil: um misto de avanços e conservadorismo ...... 52 3.2 Participação e gestão de políticas públicas ..................................................... 57 4 A PARTICULARIDADE DA ASSISTÊNCIA SOCIAL BRASILEIRA .................... 64 4.1 Resgate Histórico da Regulamentação da Assistência Social no Brasil .......... 66 4.2 O lugar dos conselhos na Política de Assistência Social ................................. 69 5 O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE NATAL ................. 77 5.1 A qualidade da Participação a partir do desenho institucional ......................... 79 5.2 A efetividade da Deliberação no processo decisório ........................................ 84 5.3 A Representação Política: a legitimidade entre representante e representado 91 5.4 O Controle Social na perspectiva da Accountability: desafios para conselhos e gestores ................................................................................................................. 99 6 O CONSELHO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL DE PARNAMIRIM .... 104 6.1 A qualidade da Participação a partir do desenho institucional ....................... 105 6.2 A efetividade da Deliberação no processo decisório ...................................... 108 6.3 A Representação Política: a legitimidade entre representante e representado112 6.4 O Controle Social na perspectiva da Accountability: desafios para conselhos e gestores ............................................................................................................... 118 7 CONCLUSÕES A PARTIR DO BALANÇO COMPARATIVO DAS EXPERIÊNCIAS DOS CMAS DE NATAL E PARNAMIRIM .............................................................. 122 REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 130.

(16) APÊNDICES ........................................................................................................... 136 Apêndice A – Relação de entrevistas .................................................................. 137 Apêndice B – Roteiro de entrevista com as secretárias municipais de Assistência Social ................................................................................................................... 138 Apêndice C – Roteiro de entrevista com os conselheiros representantes do Governo ............................................................................................................................. 139 Apêndice D – Roteiro de entrevista com os conselheiros representantes da sociedade civil ...................................................................................................... 140.

(17) 16. 1 INTRODUÇÃO. A participação da sociedade nas decisões sobre as questões públicas passou por diversas transformações ao longo da história. A Grécia Antiga, mais especificamente a cidade de Atenas, é considerada o berço da democracia no sentido da participação direta dos cidadãos nas decisões políticas através de assembleias formadas para esse fim. No entanto, essa participação era limitada, tendo em vista que apenas homens livres e proprietários podiam discutir e decidir nessa sociedade, deixando de fora grande parcela da população: mulheres, escravos, estrangeiros e crianças. Ainda assim, a Grécia tornou-se a referência de democracia para o mundo ocidental. É fundamental ressaltar que as reflexões sobre democracia e participação sempre estiveram associadas ao contexto político, econômico, social e cultural da sociedade. Nesse sentido, para a democracia no mundo pósRevolução Francesa, em função da “[...] complexidade das novas sociedades e do aumento do tamanho dos Estados e da população, assim como a extensão da cidadania [...]” (LAISNER, 2009, p. 18), o modelo representativo foi defendido como o mais adequado, dada a impossibilidade de participação de todos os cidadãos nas decisões políticas. Postulada enquanto resposta possível e adequada para as características da sociedade moderna, a democracia representativa reeditou os ideais de participação direta para uma participação que se restringia à escolha dos representantes através do voto. Na contemporaneidade, a democracia é entendida enquanto requisito essencial de desenvolvimento das sociedades, tendo no Estado Democrático de Direito sua base constitutiva. As questões relacionadas à participação e à representação estão presentes nas discussões sobre a consolidação da democracia e implicam, cada vez mais, um arcabouço teórico e prático complexo o qual requer uma permanente atualização sobre seus preceitos. A democracia representativa, assumida enquanto “concepção hegemônica da democracia” (AVRITZER; SANTOS, 2005), entra em xeque enquanto único modelo possível para a tomada de decisão política em função do ressurgimento da participação como proposta de democratização do Estado..

(18) 17. Imbricada a essa tendência de perspectiva participativa, aparece a questão de a burocracia e dos gestores públicos estarem numa nova situação no que se refere à prestação dos serviços públicos. Nessa situação, há uma população que tem a oportunidade de ter suas reivindicações colocadas na pauta de uma política pública não apenas através da representação tradicional do voto, mas por meio da representação política nos canais de participação nos quais ela é porta-voz de si mesma. É a ampliação da esfera pública enquanto espaço para deliberação e que: [...] deverá ter como motivação de fundo as pressões setoriais, operando para submeter o Estado e trazê-lo, da sua posição de estrutura “acima da sociedade”, para uma inversão que não seja estatizadora da sociedade, mas civilizadora do Estado, submetendo o seu movimento ao crivo permanente da sociedade civil (GENRO apud RAICHELIS, 1998, p. 86, grifo do autor).. Com isso, é razoável dizer que a gestão participativa tem um potencial democratizador dos serviços públicos a partir da efetividade dos canais de participação social e do compartilhamento do poder através da vinculação das decisões tomadas nesses canais. Porém, ressalte-se que “essas experiências se realizam em intensidades as mais diversas, o que tem a ver com as dinâmicas políticas que as respaldam, produzindo resultados diferentes” (ALMEIDA, 2009, p. 206). E essa diversidade também se manifesta tanto na maneira como são garantidos os direitos sociais como nos graus de desigualdade econômica e social que podem interferir na participação da sociedade na dinâmica política local (FILGUEIRAS; ANDRADE, 2010). Observar e refletir sobre os condicionantes da formação e atuação dos canais de participação social torna-se essencial para entender como eles se materializam na gestão das políticas públicas no Brasil a partir da Constituição Federal (CF), quando a institucionalização dessa participação é posta enquanto necessária à administração pública com legitimidade democrática. Em outras palavras, “o discurso da participação, portanto, lança exigências e busca articular a democratização do processo com a eficácia dos resultados – onde a primeira aparece como condição de realização da segunda” (TATAGIBA, 2002, p. 47, grifo do autor)..

(19) 18. Entre alguns desses canais de participação social estão os conselhos gestores de políticas públicas, órgãos que assumem a condição de instância de integração entre Estado e sociedade civil na dimensão da democratização das ações governamentais na área à qual estão vinculados a partir da dinâmica do exercício político de participação, representação, deliberação e controle social. Esses canais oportunizaram a proximidade entre as instituições que ofertam as políticas públicas e a população à qual se destinam. A importância dos conselhos gestores para a democratização do Estado já está consolidada na teoria, como vêm comprovando diversos estudos sobre a participação da sociedade na gestão das políticas públicas. O presente estudo teve como objetivo analisar a dinâmica de funcionamento dos conselhos municipais de assistência social – CMAS, buscando compreender como ela repercute na efetividade e na relação desses conselhos com as gestões municipais, numa perspectiva de abertura ao compartilhamento do poder decisório e ao exercício do controle social. A pesquisa é um estudo de caso comparativo entre os municípios de Natal e Parnamirim (RN), norteada pelos pressupostos das teorias da democracia participativa e deliberativa a partir de quatro categorias analíticas: a participação, a deliberação, a representação política e a accountability. A análise consiste em compreender a qualidade da participação a partir da inclusão dos diversos segmentos no processo decisório através do desenho institucional; a legitimidade da representação política; a efetividade deliberativa das instituições participativas;. e. os. desafios. de. concretizar. o. controle. social. e. o. compartilhamento do poder com transparência na prestação de contas pelos gestores,. na. perspectiva. da. accountability.. Nesse. sentido,. busca-se. compreender os limites e as possibilidades dessas instituições participativas e como elas podem incidir concretamente na gestão das políticas públicas. Nesses termos, a Assistência Social, que foi constituída historicamente por práticas filantrópicas, caritativas e assistencialistas, pode fornecer elementos para uma análise da relação entre a dinâmica dos mecanismos institucionais de participação e a democratização das políticas públicas às quais eles estão vinculados. Por ter sido transformada de benemerência em direito na CF, tornase um campo rico em situações que podem contribuir no debate sobre direitos.

(20) 19. adquiridos e democratização da gestão, a qual deve garantir a prestação de serviços à sociedade numa nova perspectiva de cidadania. O que desencadeou o interesse em construir uma proposta de estudo voltada para analisar a dinâmica de funcionamento dos CMAS e como ela repercute na efetividade e na influência dos conselhos no âmbito da democratização da gestão da Assistência Social, foi perceber, através da minha atuação profissional1, que, em algumas situações, os CMAS não passavam de meros mecanismos de regulamentação da política, tendo em vista a exigência da existência legal dos mesmos, juntamente com o plano municipal de assistência social e o fundo municipal de assistência social, para habilitação do município ao recebimento dos recursos federais. Diante dessa circunstância, ficava evidente o fato de o conselho só ser criado e mantido por uma exigência legal, e não por um propósito ou uma disposição em democratizar a gestão da Assistência Social a partir da interação entre o Estado e a sociedade civil. E aqui é importante salientar que a bibliografia mostra tanto a importância da existência dos conselhos enquanto canais de participação social e de democratização quanto o fato de a institucionalização desses canais estar associada à regulamentação da política. Nessa perspectiva, o que se pretende aqui é analisar a dinâmica de funcionamento dessas instituições participativas para compreender como ela repercute na efetividade desses canais e na sua relação com as gestões municipais. Olhando o marco regulatório dessa política pública, desde a regulamentação da Lei Orgânica da Assistência Social – LOAS (1993), com base nos pressupostos da CF/88, até a atualidade, cabe destacar a nova Política Nacional de Assistência Social – PNAS (2004) e a instituição do Sistema Único de Assistência Social – SUAS (2005), que trouxeram novas atribuições e perspectivas para os CMAS, bem como o reforço daquelas já estabelecidas, revalorizando o papel dos conselhos para o bom andamento da gestão da Assistência Social nos municípios.. 1. A autora do presente estudo atua na política de Assistência Social desde 2004, como trabalhadora da área, com experiências em diversos municípios do Rio Grande do Norte. Assumiu funções como estagiária, técnica de nível superior (assistente social), conselheira (tanto como representante da sociedade civil como do governo), presidente do CMAS, secretária executiva do CMAS, assessora e gestora municipal..

(21) 20. A partir de então, os conselhos foram revitalizados em suas atribuições e nos investimentos destinados2 a eles, tornando-se mais abertos e atrativos à participação da sociedade em função do papel relevante que assumem nesse novo tempo para a Assistência Social. Diante do quadro de regularização dos entes frente às exigências estabelecidas pelo novo marco regulatório da Assistência Social, houve uma intensificação na constituição e implementação dos conselhos e também do papel que eles assumem frente à gestão da Assistência Social e ao acompanhamento de programas como o Bolsa Família, por exemplo, que dão maior visibilidade à sua atuação. Em função disso, faz-se necessária uma permanente análise sobre seus limites e possibilidades enquanto esfera pública de fiscalização e tomada de decisão frente às ações governamentais. Diante dessa apreensão, a intenção é fazer uma análise que contribua para compreender a implicação da proposta de democratização da Política de Assistência Social a partir da participação da sociedade civil numa instância na qual ela está numa integração direta com o Estado, entendendo que “os conselhos, portanto, somam forças com movimentos sociais e outros atores políticos, e devem ser também acompanhados e avaliados atentamente [...]” (PINHEIRO, 2008, p. 66). A relevância dessa análise através dos conselhos nos municípios consiste na importância da atuação desses no controle social e na proposição das demandas da sociedade em relação à Assistência Social, visando garantir que essa política pública contribua no enfrentamento e na superação das situações provenientes da Questão Social (IAMAMOTO, 2001). Isso, considerando a afirmação de Yazbek (2008, p. 82-83, grifo do autor), quando diz que: [...] as políticas sociais públicas só podem ser pensadas politicamente, sempre referidas a relações sociais concretas e como parte das respostas que o Estado oferece às expressões da questão social, situando-se no confronto de interesses de grupos e classes sociais. Ao colocar a questão social como referência para o desenvolvimento das 2. No âmbito federal, foi estabelecida a destinação de pelo menos 3% do valor dos recursos repassados aos municípios, em função do Índice de Gestão Descentralizada do Sistema Único de Assistência Social – IGD/SUAS e do Índice de Gestão Descentralizada do Programa Bolsa Família – IGD/PBF, para os conselhos municipais de assistência social, como forma de fortalecer essas instituições no acompanhamento das ações da política e do programa aos quais esses índices estão vinculados. Fonte: Brasil (2016)..

(22) 21 políticas sociais estou colocando a questão da disputa pela riqueza socialmente construída em nossa sociedade.. Além disso, analisar um conselho específico como o da Assistência Social, “[...] embora com as particularidades que envolvem os condicionantes da política [...], traz à tona, sem dúvida, questões que desafiam a forma assumida pelos vários conselhos no âmbito das demais políticas sociais” (RAICHELIS, 2011, p. 275). Isso porque, seguindo a prerrogativa de ser um conselho gestor de política pública, os CMAS são constituídos como os demais no sentido de ser um órgão colegiado com representantes do Estado e da sociedade civil com a missão de deliberar e fiscalizar a política pública à qual está vinculado com uma proposta de democratizar e direcionar as ações governamentais no âmbito da esfera pública que integra e equilibra as demandas dos diversos setores envolvidos na sua realização. Considerando que a política de assistência social prevê uma gestão democrática e que está sempre se atualizando em função da conjuntura que o país tem atravessado no decorrer do tempo, principalmente na atualidade, em que a democracia e as políticas sociais estão num momento delicado quanto a sua sustentação com base em pressupostos progressistas e de enfrentamento às desigualdades, é pertinente fazer uma análise de como essa dinâmica de funcionamento operacionaliza o exercício das atribuições dos conselhos e influencia a gestão da política de assistência social. A partir das considerações expostas, a pergunta de partida que norteou a pesquisa foi: como a dinâmica de funcionamento dos CMAS repercute em sua efetividade enquanto espaço institucionalizado de participação social? A hipótese assumida foi que os conselhos, com uma dinâmica de funcionamento que garanta a qualidade da participação, a legitimidade da representação, a efetividade. deliberativa. e. a. accountability,. irão. incidir. numa. maior. democratização e controle social na gestão da política pública à qual estão vinculados. Dessa maneira, esta pesquisa tem como objetivo geral: analisar a dinâmica de funcionamento dos CMAS, buscando compreender como ela repercute na efetividade dos conselhos e na relação deles com as gestões municipais. Para tanto, os objetivos específicos são: refletir sobre a qualidade da participação nos conselhos; apreender questões relacionadas à legitimidade da.

(23) 22. representação política; identificar como a efetividade deliberativa está presente nos conselhos; e observar a prática da gestão quanto à abertura ao controle social e à transparência na prestação de contas na perspectiva da accountability e a influência que os conselhos exercem na vinculação das decisões e das demandas. A metodologia foi pensada não como uma etapa da pesquisa, mas como um processo dentro dessa relação direta entre a teoria e o objeto de estudo. Partindo de uma postura crítico-analítica, as técnicas e os instrumentos utilizados foram pensados para responder às questões em suas múltiplas dimensões e considerando o contexto e as particularidades do universo pesquisado. Para a definição do recorte da pesquisa, foi utilizada a metodologia do trabalho intitulado “A participação importa? Efeitos dos conselhos gestores nas administrações públicas municipais”, a qual define dois índices – o Índice de Efetividade da Participação (IEP), agregando indicadores do nível de institucionalização,. da. qualidade. da. deliberação. e. da. qualidade. da. representação nos conselhos municipais num único valor; e o Índice de Gestão Municipal (IGM), agregando indicadores da estrutura administrativa e da gestão dos serviços, programas, projetos e benefícios num único valor. Os autores desse trabalho apontam que “[...] a participação tem impactos nas políticas públicas, ainda que não seja a única variável a contar para seus resultados” (ALMEIDA; CARLOS; SILVA, 2015, p. 3). A partir da aplicação desses índices com base nas informações do Censo SUAS3 sobre os conselhos e as gestões municipais, os autores encontraram a indicação de causalidade entre a efetividade da participação e a qualidade da gestão da assistência social, destacando-se que os resultados da pesquisa demonstram que “[...] o IEP e o IGM tendem a caminhar juntos [e, dessa maneira,] confirmam o que outros estudos vêm apontando sobre o impacto da participação nas políticas públicas” (ALMEIDA; CARLOS; SILVA, 3. O Censo SUAS é uma ferramenta eletrônica de coleta de informações sobre os serviços, programas e projetos de assistência social realizado anualmente pelos municípios e estados, bem como sobre a atuação dos Conselhos de Assistência Social. A geração de dados no âmbito do Censo SUAS tem por objetivo proporcionar subsídios para a construção e manutenção de indicadores de monitoramento e avaliação do Sistema Único de Assistência Social SUAS, bem como de sua gestão integrada. Fonte: Conselho Nacional de Assistência Social e Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário (2016)..

(24) 23. 2015, p. 19), no sentido de reforçar a importância dos conselhos gestores para a efetividade e qualidade das políticas públicas. Podemos observar, de forma elucidativa, de acordo com a relação feita entre gestão e participação de maneira deficitária e acima da média, a partir da aplicação dos índices por unidade da federação, que o Rio Grande do Norte está próximo da média do IGM e distante da média do IEP, o que o posiciona no terceiro quadrante da Figura 1, que apresenta o diagrama de dispersão – IEP e IGM por unidades federativas, no qual estão aquelas com gestão e participação deficitárias4. Figura 1 – Diagrama de Dispersão IEP e IGM, segundo a UF. Fonte: Censo SUAS-2012 e Projeto de Pesquisa Efetividade do Controle Social na Política de Assistência Social (ALMEIDA; CARLOS; SILVA, 2015, p. 16).. Olhando para os demais estados, é possível afirmar que há uma relação concreta entre participação efetiva e gestão efetiva na medida em que a democratização da política pública repercute na qualidade dos serviços, programas, projetos e benefícios, como demonstra o referido quadro, assim 4. É preciso destacar que os impactos da participação social nos conselhos podem variar de acordo com as formas pelas quais ela se realiza, com o contexto político no qual está inserida e com a percepção e atuação dos atores envolvidos nesse processo. A aplicação de um índice sempre apresenta limitações, ainda mais se tratando de um tema tão multifacetado e com tantas variáveis como a participação e democratização da gestão de políticas públicas. Os próprios autores desse estudo reconhecem os limites dos índices, mas também assumem que eles permitem avançar numa análise mais aprofundada a partir de sua aplicação..

(25) 24. como uma relação entre participação deficitária e gestão deficitária. Dessa maneira, é razoável afirmar a influência da participação social na qualidade da gestão das políticas públicas e o quanto é importante analisar como ela se materializa através da dinâmica de funcionamentos dos conselhos. Do desenho metodológico do referido estudo, adotou-se para a presente pesquisa apenas o Índice de Efetividade da Participação (IEP), por dois motivos: o primeiro diz respeito ao objeto de estudo, os conselhos municipais de assistência social, nesse sentido, importa observar a efetividade da participação nos CMAS; o segundo está relacionado ao fato de o IGM ser associado à gestão como um todo e não apenas a sua relação com os conselhos, o que não é objeto desta análise, mesmo entendendo a necessidade de um estudo que se dedique à investigação qualitativa sobre como a efetividade do conselho repercute na efetividade da política de Assistência Social. O IEP foi aplicado nos municípios que compõem a Região Metropolitana de Natal/RN – RMN, tendo em vista que ela “[...] congrega municípios, de porte diferenciado, com condições socioeconômicas bastante heterogêneas e com diferentes problemáticas financeiras” (ALMEIDA, et al. 2015, p. 310). Dessa forma, foram contemplados municípios de todos os portes existentes no Rio Grande do Norte, segundo estabelecido pelo IBGE5 e pelo SUAS, configurando a apreciação de todos os níveis de gestão na Política de Assistência Social, bem como de oferta da Proteção Social Básica e Proteção Social Especial de Média e Alta Complexidade, conforme estabelece a NOB/SUAS 2012. Com essa estratégia, buscou-se abranger realidades diversas, em virtude da heterogeneidade das características dos municípios que compõem a RMN. Contudo, não foram considerados aspectos da gestão metropolitana, mesmo entendendo que, “na escala metropolitana, processos de negociação política podem gerar cooperação, uma vez que problemas comuns devem ser resolvidos [...]” (ALMEIDA, et al. 2016, p. 305), de maneira compartilhada pelos municípios que a compõem. Sobretudo na assistência social, no sentido da sua organização ter relação com o porte do município na distribuição dos serviços e. 5. O porte do município é definido de acordo com a sua população: Município de Pequeno Porte I (população até 20.000 habitantes); Pequeno Porte II (população de 20.001 a 50.000 habitantes), Médio Porte (população de 50.001 a 100.000 habitantes); Grande Porte (população de 100.001 a 900.000 habitantes); e Metrópole (população acima de 900.000 habitantes) Fonte: IBGE e PNAS (2016)..

(26) 25. apontar para a necessidade de uma cooperação na oferta dos mesmos, visando o atendimento integral aos usuários no âmbito regional. Mesmo sendo uma questão a ser analisada, ela não se configurou como objetivo desta análise. Os municípios da Região Metropolitana de Natal/RN, submetidos à aplicação da metodologia do Índice de Efetividade da Participação – IEP6, a partir dos dados do Censo SUAS 2015, preenchido pelos próprios conselhos e enviados para o Ministério do Desenvolvimento Social e Agrário, obtiveram os resultados conforme o Gráfico 1. Gráfico 1 – Classificação dos municípios da Região Metropolitana de Natal/RN segundo o Índice de Efetividade da Participação – IEP. Fonte: Elaborado pela autora, a partir dos dados do Censo SUAS 2015, segundo o IEP.. É possível observar que os municípios de grande porte obtiveram resultados que os classificam entre aqueles que obtiveram os índices mais altos, enquanto os municípios de pequeno porte I obtiveram resultados que os classificaram entres os que obtiveram os índices mais baixos. Os municípios de médio porte obtiveram resultados com índices medianos e mais próximos entre eles, enquanto os municípios de pequeno porte II obtiveram resultados com. 6. No IEP, as variáveis ficaram com valores que variaram de 0 a 1, no qual quanto mais perto de 1 melhor é considerado o desempenho do município. O IEP é composto pelo Nível Institucionalização (N1) destinado a medir o grau de institucionalização dos conselhos e sua infraestrutura; pelo Nível Deliberação (N2), destinado à avaliação do grau e das condições de deliberação dos conselhos; e pelo Nível Representação (N3), destinado à avaliação do grau de representatividade e publicidade dos conselhos (ALMEIDA; CARLOS; SILVA, 2015, p. 16)..

(27) 26. índices mais distantes com uma diferença de dez posições entre eles, como é o caso de Extremoz – 2º e Goianinha – 12º. Diante desses resultados, é razoável afirmar que o porte do município influencia na efetividade da participação, mas não pode ser visto como uma variável determinante para ela. Com a intenção de compreender as dinâmicas que norteiam o exercício, o funcionamento e a influência dos conselhos municipais de assistência social, numa perspectiva de democratização da gestão pública municipal a partir da inserção da representação da sociedade civil nesses espaços e no efetivo compartilhamento do poder decisório dos gestores públicos com eles, optou-se por aprofundar a análise nos municípios de mesmo porte que obtiveram o melhor e o pior desempenho. Nesse universo no qual o índice foi aplicado, entre tantas situações, chama a atenção o fato de Natal, capital do estado, ter ficado com desempenho menor que Parnamirim na classificação do IEP7. Os municípios foram analisados com base em metodologias e reflexões teóricas de alguns trabalhos que referenciam o presente estudo. Buscou-se contemplar questões ligadas à compreensão do contexto institucional e de como ele influencia os atores envolvidos no processo decisório da política pública de Assistência Social. A reflexão sobre a qualidade da participação nos conselhos iniciou a partir do desenho institucional contido em documentos como as Leis de Criação e de Alteração dos conselhos e os seus Regimentos Internos, analisando-se a capacidade de cumprir os objetivos de inclusão e participação para os quais foram criados, com base no desenho metodológico de Faria e Ribeiro (2010) a partir de variáveis que compõem graus de institucionalização, democratização e representação. A identificação da efetividade deliberativa foi realizada através da leitura, classificação e codificação das atas de 2015 dos CMAS de Natal e Parnamirim, a partir de uma análise de conteúdo/temática na qual a unidade de análise é a fala dos conselheiros categorizada com base no desenho metodológico de 7. Aqui é importante ressaltar duas observações: a primeira, o Censo SUAS é autoaplicado, de maneira que as informações preenchidas podem não contemplar a realidade vivenciada de fato pelos conselhos, a depender da forma como é feito o preenchimento e de quem o faz; a segunda, existem limitações no que diz respeito ao índice referentes aos subíndices e às questões e seus pesos na construção do IEP, diante de um objeto tão multifacetado como os conselhos municipais de assistência social. Contudo, pela forma como foi construído o IEP e pelas responsabilidades legais previstas no preenchimento do Censo SUAS, essa estratégia de seleção dos municípios para a pesquisa empírica foi a que pareceu mais adequada aos objetivos da presente investigação, inclusive para testar essa metodologia..

(28) 27. Cunha (2009). As atas são relevantes pelo fato de registrarem o processo deliberativo enquanto documentos nos quais estão contidos os discursos e as posições políticas dos atores envolvidos na tomada de decisão e no controle social no âmbito dos conselhos. Foram lidas, classificadas e categorizadas 11 atas de reuniões ordinárias e 03 atas de reuniões extraordinárias de Natal e 04 atas de reuniões ordinárias de Parnamirim (houve seis reuniões ordinárias em Parnamirim no ano de 2015, mas apenas 04 atas foram disponibilizadas)8. A observação sobre a prática da gestão quanto à abertura ao controle social e à transparência na prestação de contas na perspectiva da accountability, bem como em relação à influência que os conselhos exercem para a vinculação das decisões e das demandas estabelecidas, foi realizada a partir dos relatórios de gestão referentes aos anos de 2015 e 2016. Também foram realizadas entrevistas com as gestoras municipais de Natal e Parnamirim. Foi possível identificar questões relacionadas aos pressupostos da accountability na dinâmica dos conselhos, tais como: autonomia administrativa e financeira; poder de agenda; exercício de pressão por demandas da sociedade; acesso igualitário às informações e publicização dos assuntos deliberados nos conselhos. A apreensão das questões relacionadas à representação política foi realizada diante da composição dos conselhos, buscando identificar a legitimidade dos representantes a partir de quem são, de onde vêm e qual a identificação e o compromisso deles com o segmento que representam e com a política em sua totalidade. Essa apreensão tem como eixo central o fato de que, especialmente os representantes da sociedade civil, nos novos espaços de participação social, exercem uma atividade e uma relação social ligada àqueles que eles representam, mas também a todos que são afetados pela Assistência Social. Foram realizadas entrevistas com 04 representantes da sociedade civil e 03 representantes do governo do CMAS de Natal e com 06 representantes da sociedade civil e 02 representantes do governo do CMAS de Parnamirim.. 8. É oportuno destacar que a proposta original era ler, classificar e categorizar todas as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias dos dois municípios referentes aos anos de 2015 e 2016, contudo, não foi possível porque, apesar terem sido disponibilizadas todas as atas do conselho de Natal, o conselho de Parnamirim disponibilizou 04 atas das 06 existentes referentes ao ano de 2015 e apenas 02 atas da 08 existentes referentes ao ano de 2016, o que seria menos da metade das atas anuais e não possibilitaria uma análise mais fidedigna sobre o que ocorreu no processo deliberativo anual do conselho..

(29) 28. As entrevistas foram adotadas para que as informações e dados relativos à pesquisa documental fossem aprofundados. Cabe destacar que, segundo Raichelis (2011, p. 45), [...] os sujeitos são considerados como mediadores socialmente legitimados, como indivíduos integrantes de coletividades mais amplas (movimentos, organizações, entidades, órgãos governamentais) capazes de vocalizar demandas e estabelecer alianças que transformem necessidades sociais em propostas e definições políticas a serem incluídas na agenda das políticas públicas.. Nessa perspectiva, as entrevistas contemplam informações importantes e transversais às categorias de análise, sendo um instrumento de informações discursivas que extrapola os documentos analisados. As perguntam foram realizadas a partir de um roteiro elaborado previamente, mas aberto às questões que surgissem no decorrer das entrevistas. Elas foram gravadas, com o consentimento dos entrevistados, e transcritas, destacando-se os aspectos considerados mais relevantes para a pesquisa. Através da participação em 04 reuniões no conselho de Natal e 02 no conselho de Parnamirim, também foi possível observar diversas questões relacionadas à dinâmica do processo de participação e representação que extrapolam a pesquisa documental. O desenho metodológico adotado foi desenvolvido com a intenção de analisar a relação entre Estado e sociedade civil a partir da dinâmica de funcionamento dos conselhos em sua totalidade, não sendo essa uma tarefa fácil, mas que possibilitou uma compreensão articulada e multifacetada do objeto de estudo da pesquisa. Adotar as quatro categorias analíticas, compreendidas sob as perspectivas teóricas e metodologia elencadas, constituiu-se como uma estratégia de complementaridade de análise a qual resultou em um achado que olha a dinâmica de funcionamento dos conselhos e a influência desses nas gestões municipais a partir da multidimensionalidade inerente a eles. As seções que integram o presente trabalho foram constituídas de forma a contemplar as questões norteadoras da pesquisa. No capítulo I, são apresentadas as perspectivas teóricas que dão sustentação ao estudo, com o detalhamento das categorias analíticas: a participação, entendida enquanto inclusão dos diversos segmentos da sociedade civil no processo decisório das políticas públicas; a representação política, entendida enquanto aumento da.

(30) 29. presença da sociedade civil em formas alternativas de institucionalização da representação; a efetividade deliberativa, entendida enquanto oportunidade igualitária entre membros do governo e da sociedade civil no que se refere às proposições de demandas para a política pública; e a accountability, entendida enquanto transparência pública na prestação de contas dos recursos públicos para o controle social exercido pela sociedade. No capítulo II, é realizado um debate sobre o processo de democratização do Estado, com destaque para as particularidades do Brasil no contexto da América Latina com o fim dos regimes autoritários e a transição para regimes democráticos. São analisadas as inovações institucionais estabelecidas pela CF/1988 que se destinam à participação social, de forma específica, os conselhos gestores. A mobilização da sociedade civil é abordada através dos novos movimentos sociais que se somam à luta dos movimentos sociais clássicos, mas que vão além deles na construção da universalidade na garantia dos direitos e na justiça social, bem como o peso da herança política brasileira, que fizeram desse processo um misto de avanço e conservadorismo. No capítulo III, as reflexões sobre a relação entre Estado e sociedade civil são explicitadas no sentido de compreender como ela vai se estabelecendo na realidade brasileira, com destaque para as particularidades da política de Assistência Social que, diante da trajetória de uma prática clientelista e assistencialista com caráter benevolente, tem o desafio de tornar-se uma política pública de direitos com características emancipadoras e progressistas. No capítulo IV, são apresentadas as informações empíricas do município de Natal com a pretensão de traçar um perfil do CMAS e realizar uma análise a partir das categorias analíticas adotadas tomando como base a pesquisa documental e as entrevistas com os conselheiros e com os gestores. No capítulo V, o mesmo é realizado com o município de Parnamirim. Nas considerações finais, é realizado um balanço comparativo dos CMAS dos municípios analisados, procurando identificar os limites e possibilidades nesse processo de democratização da política pública. São apresentadas as reflexões apreendidas durante todo o processo de pesquisa e análise dos dados no sentido de oferecer subsídios para ampliar o debate proposto e indicar algumas questões a serem estudadas a partir de questionamentos que extrapolaram o alcance do estudo realizado..

(31) 30. 2 DEMOCRACIA E PARTICIPAÇÃO: PRESSUPOSTOS TEÓRICOS E PERSPECTIVAS ANALÍTICAS. As teorias da democracia buscam, essencialmente, apontar o lugar e o processo pelo qual o povo exerce o poder e deve participar do governo. Resgatando-se essas teorias que buscam esse entendimento a partir da concepção do Estado Moderno, observam-se algumas perspectivas antagônicas e outras complementares entre os diversos modelos construídos com base em concepções políticas sobre o papel do povo e daqueles que assumem o poder. Nesse sentido, é propício resgatar os princípios básicos dessas teorias trazendo as contribuições dos principais autores, com objetivo de explicitar o porquê da escolha daquelas que se constituem enquanto referência para o presente estudo sobre a relação entre Estado e Sociedade Civil. A teoria democrática elitista, da qual Joseph Schumpeter, com a obra Capitalismo, Socialismo e Democracia (1942), é o principal autor, traz a ideia de que democracia é a competição entre líderes das elites políticas e que o único papel dos cidadãos comuns se restringe ao ato de votar em eleições periódicas, ou seja, “[...] significa a negação da possibilidade de qualquer forma substantiva de soberania popular, de possibilidades de os cidadãos exercerem uma participação efetiva no processo decisório” (ALMEIDA, 2006, p. 58). Dentro do sistema representativo de democracia, essa é a concepção que sustenta o modelo predominante nos estados democráticos modernos: um governo eleito através do voto do cidadão comum. Nele, as ideias da teoria clássica da democracia direta são consideradas impossíveis, tendo em vista a ampliação e complexidade da sociedade moderna. Portanto, nesse modelo: [...] a característica central da democracia é a competição dos que potencialmente tomam as decisões pelo voto do povo, e não mais a participação e a tomada de decisões por parte do povo, uma vez que isso era inexequível, tanto pela viabilidade desse processo em sociedades complexas, como pelo fato da existência da manipulação das massas [...] (LAISNER, 2009, p. 24, grifo do autor).. Influenciado pelas teses de Schumpeter sobre a democracia a partir de uma visão procedimental, Bobbio (1976 apud LAISNER, 2009, p. 24, grifo do.

(32) 31. autor) afirma que a democracia é constituída por “[...] um conjunto de regras (as chamadas regras do jogo) que consentem a mais ampla e segura participação da maior parte dos cidadãos, em forma direta ou indireta, nas decisões que interessam a toda coletividade”. Dentre essas regras, é pertinente destacar a liberdade de votar, o princípio da maioria e a preservação dos direitos das minorias, entre outras, que indicam a intenção de estabelecer com clareza como será determinada a vontade geral. O. próprio. Noberto. Bobbio. aponta. os. limites. da. democracia. representativa quando concebe, em O Futuro da Democracia (1984), que a aplicação do princípio da representação não se restringe ao Estado parlamentar, mostrando que “o deslocamento do espectro de visão do Estado para a sociedade civil nos força a compreender que existem outros centros de poder que não o Estado no processo de competição instaurado sob a democracia representativa” (LAISNER, 2009, p. 26). A teoria democrática pluralista, a qual tem Robert Dahl como principal autor, com as obras Poliarquia (1971) e Um prefácio à teoria democrática (1985), traz uma questão que a diferencia do modelo elitista: a dinâmica dos grupos e das associações alinhadas à pluralidade de interesses presentes na sociedade. Esses pressupostos projetam uma imagem da democracia como estímulo e como garantia da competição entre grupos de interesses, com proteção de minorias e de direitos de participação, pretende-se uma teoria descritiva e dispõe de uma concepção mais larga que a do modelo elitista (NOBRE, 2004, p. 32).. Aprimorando o modelo de Schumpeter, Dahl traz a conexão das elites com os grupos de interesses e, nesse sentido, a conexão do voto ao representante político, o qual poderá defender esses interesses quando eleito. Nesse sentido, ele defende que “[...] a teoria democrática se vincula a processos pelos quais cidadãos comuns exercem um grau relativamente alto de controle sobre os líderes [...]” (DAHL apud LAISNER, 2009, p. 27). Como afirma Peteman (apud ALMEIDA, 2006, p. 60, grifo do autor), quando analisa a principal função da participação na teoria representativa, “a ‘participação’, no que diz respeito à maioria, constitui a participação na escolha daqueles que tomam as decisões”. A teoria democrática legalista, com fortes traços do liberalismo, tem nos autores Hayek e Nozick os primeiros fundamentos da ofensiva neoliberal ao.

(33) 32. Welfere State do pós-guerra, defendendo um estado mínimo e uma separação entre o público e o privado, deixando a ideia de democracia restrita a um meio para resguardar a liberdade e não um fim em si mesmo, e o governo seria basicamente regido pelo “império das leis” (NOBRE, 2004). Nesse sentido, o Estado tem sua função limitada à garantia da liberdade formal, especialmente defendendo a propriedade privada e o cumprimento dos contratos, pois, para essa teoria, o movimento espontâneo de ações de mercado e as relações voluntárias entre as pessoas promoveriam o desenvolvimento sem a necessidade de atuação estatal. Essas três teorias, com base na democracia representativa, estavam no centro das discussões sobre os processos democráticos nos quais o povo “participa” do governo. Contudo, havia uma demanda que exigia cada vez mais a ampliação teórica e prática da democracia, na qual a participação fosse muito mais que um ato isolado de escolher representantes para o exercício de cargos políticos no executivo e legislativo. Outras teorias buscaram, nos pressupostos clássicos da democracia, fundamentar novas formas de participação com potencialidade para o compartilhamento do poder decisório e a possibilidade de um maior controle social das ações estatais. Duas teorias que se destinam a pensar a participação direta da sociedade civil nos processos decisórios e no controle social em relação ao Estado referenciam todo o processo de compreensão do presente estudo e, por isso, serão detalhadas com mais atenção a partir de agora. São elas: a teoria da democracia participativa e a teoria da democracia deliberativa. A teoria democrática participativa, na qual Pateman, em sua obra Participação e Teoria Democrática (1970), traz os fundamentos clássicos dessa corrente teórica a partir de um resgate das perspectivas de Rosseau, Mill e Cole, tem como objetivo central defender a ampliação da participação da sociedade nos processos decisórios. Essa concepção incorpora uma nova visão à consolidação da democracia na qual [...] as instituições representativas e o próprio governo devem ser entendidos meramente como meios de realização da vontade dos cidadãos e jamais como as instituições democráticas por excelência, o que significa, antes de mais nada, que um democrata participativo não aceita qualquer divisão rígida entre Estado e sociedade civil, mas antes, [...] enfatiza a necessária identidade entre governantes e.