DEPARTAMENTO DE POLÍTICAS PÚBLICAS BACHARELADO EM GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
THAYNARA CRISTINNE OLIVEIRA RODRIGUES
A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA (PDE) NA CIDADE DE NATAL E AS IMPLICAÇÕES DA AUTONOMIA NA
GESTÃO ESCOLAR
NATAL 2019
A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA (PDE) NA CIDADE DE NATAL E AS IMPLICAÇÕES DA AUTONOMIA NA
GESTÃO ESCOLAR
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em cumprimento às exigências legais, como requisito para a obtenção do título de Bacharel em Gestão de Políticas Públicas. Orientador: Prof.ª Dra. Sandra Cristina Gomes.
NATAL 2019
A IMPLEMENTAÇÃO DO PLANO DE DESENVOLVIMENTO DA ESCOLA (PDE) NA CIDADE DE NATAL E AS IMPLICAÇÕES DA AUTONOMIA NA
GESTÃO ESCOLAR
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado à Universidade Federal do Rio Grande do Norte, em cumprimento às exigências legais, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Gestão de Políticas Públicas.
APROVADA EM:
BANCA EXAMINADORA
________________________________________ Prof. Dra. Sandra Cristina Gomes
(Orientadora – UFRN/CCHLA/DPP)
________________________________________ Prof. Dr. Anderson Cristopher dos Santos (Examinador Interno – UFRN/CCHLA/DPP)
________________________________________ Prof. MSc. André Luís Nogueira da Silva
(Examinador Externo – FGV)
NATAL 2019
necessidade. Aos meus pais, avós, professores e amigos.
Primeiramente a Deus, qυе permitiu qυе tudo isso acontecesse ао longo dе minha vida, nãо somente nestes anos como universitária, mаs que еm todos оs momentos é o maior mestre qυе alguém pode conhecer.
Aos meus maiores e melhores orientadores na vida, meus pais, Nilvan e Dalvaci. Agradeço o suporte, as orientações, carinho, amor e paciência, que juntos enfrentaram tantas dificuldades para que eu pudesse estudar. Todas as minhas conquistas dedico a vocês.
A minha irmã Thayse, que se fez presente em mais um ciclo, dando-me o melhor presente de todos, o meu sobrinho Heitor. Ele conseguiu nos transformar e mudar tudo ao nosso redor.
A minha tia e madrinha Neyla, que sempre esteve ao meu lado me incentivando e me apoiando em todos os momentos da minha vida, me orientando para que eu nunca desistisse de meus sonhos, mostrando-me junto de meus pais que o melhor caminho a ser seguido é o da educação, pois nada e nem ninguém poderá roubar o conhecimento do próximo. “Conhecimento é poder” Thomas Hobbes.
Não poderia esquecer dos meus mestres. Dedico este projeto a todos aqueles que influenciaram a minha trajetória acadêmica. Especialmente, à professora Sara Raquel que me recebeu em seu grupo de pesquisa “Cidades Contemporâneas” como bolsista, onde fez as primeiras orientações, o qual apresentou e mostrou as possibilidades que o universo acadêmico poderia proporcionar a mim, além de orientar o melhor caminho a percorrer até a conclusão do curso. Seguido do professor Alexsandro Ferreira, pela oportunidade, apoio e orientação no segundo grupo de pesquisa “Estado de Políticas Públicas”. E, por fim, agradeço à professora Sandra Gomes que abriu as portas do grupo de pesquisa da Educação para mim, auxiliando na germinação das ideias durante todo o processo de desenvolvimento deste presente trabalho, sempre com uma presença cheia de otimismo e a simplicidade de transmitir o conhecimento a todos.
Por fim, honro o fechamento deste ciclo dedicando a minha monografia aos amigos que sempre estiveram ao meu lado compartilhando suas experiências de forma construtiva. Lembro-me que foi a partir de uma conversa com eles que surgiu o interesse pelo curso que estou finalizando agora. Agradeço também a uma grande amiga que se fez presente em todas as etapas desse trabalho, onde fez contribuições pertinentes à sua construção. Tenho certeza que a qualidade deste trabalho não seria a mesma sem a sua ajuda.
Este Trabalho de Conclusão de Curso faz uma análise acerca dos efeitos da implementação do Plano de desenvolvimento da escola (PDE–Escola), bem como de suas implicações para a autonomia da gestão escolar, tomando como estudo de caso uma seleção de escolas do município de Natal/RN. Este plano é uma ferramenta de planejamento estratégico para a melhoria da gestão escolar. Foi levantado o desenho do PDE–Escola, como as suas etapas, critérios de participação, objetivos e metas traçados pelas escolas, bem como uma revisão do quantitativo de unidades escolares participantes, região administrativa onde estão inseridas, se conseguiram elevar o IDEB ou não, além de diferenciar o que é o PDE, PDE–Escola e PDDE–Interativo. Foi disponibilizado pelo MEC/FNDE, através da LAI (Lei de Acesso à Informação), um banco de dados das escolas do Estado em que receberam os investimentos. Com isso, houve um recorte territorial contemplando o município de Natal para que fossem desenvolvidas as análises in loco. Desse modo, foram realizadas entrevistas semiestruturadas com profissionais inseridos na gestão escolar para compreender o processo de implementação do PDE – Escola. A pesquisa verificou a importância da autonomia, da capacitação de gestão escolar e do apoio técnico no processo de implementação de políticas públicas educacionais, bem como identificou obstáculos durante a etapa de implementação do PDE – Escola nas unidades escolares selecionadas.
Palavras-chaves: Implementação de Políticas Públicas, Política Educacional,
This paper analyzes the effects of the implementation of the Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE–Escola), as well as its implications for the autonomy of school management, taking as a study case a selection of schools in the city of Natal/RN. This plan is a strategic planning tool for improving school management. The design of the PDE–Escola was raised, as its stages, participation criteria, objectives and goals set by the schools, as well as a review of the number of participating school units, administrative region where they are inserted, whether they managed to raise the IDEB or not, besides differentiating what is the PDE, PDE–Escola and PDDE–Interativo. It was made available by MEC/FNDE, through the LAI (Lei de Acesso à Informação), a database of the state schools in which they received the investments. Thus, there was a territorial cut contemplating the city of Natal to develop the analyzes on site. Thus, semi-structured interviews were conducted with professionals inserted in school management to understand the process of implementation of the PDE–Escola. The research verified the importance of autonomy, training of school management and technical support in the process of implementation of educational public policies, as well as identified obstacles during the implementation stage of the PDE–Escola in the selected school units.
Keywords: Implementation of Public Policies, Educational Policy, Basic
CODDE – Coordenação de Execução do Dinheiro Direto na Escola ECA – Estatuto da Criança e do Adolescente
E-SIC – Sistema Eletrônico do Serviço de Informação ao cidadão FNDE – Fundo nacional de Desenvolvimento da Educação FUNDESCOLA – Fundo de Fortalecimento da Escola IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IDEB – Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDEMA – Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
INEP – Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Anísio Teixeira IQV – Índice de Qualidade de Vida
LAI – Lei de Acesso à Informação
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC – Ministério da Educação
PNE – Plano Nacional de Educação PP – Projeto Pedagógico
SAEB – Sistema de Avaliação da Educação Básica
SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento e Gestão Estratégica SEMURB – Secretaria do Meio Ambiente e Urbanismo
UEX – Unidades Executoras
ZAP – Zona de Atendimento Prioritário
Figura 01 – Programas do Plano de Desenvolvimento da Educação...27
Figura 02 – Etapas para a implementação do PDE...……...30
Figura 03 – Responsáveis pelo Comitê de Análise e Aprovação...…....…...35
Figura 04 – Cadeia lógica para o plano de suporte estratégico...…...37
Figura 05 – Esquematização da estrutura para a elaboração e implementação do PDE...…...41
Figura 06 – Programas que o PDDE–Interativo contemplou na época do PDE – Escola...…...……...43
Figura 07 – Página inicial do PDDE–Interativo para o Diretor...…...…...45
Gráfico 01 – Representação linear dos investimentos do PDE – Escola por ano, para escolas municipais. Município Natal...55 Gráfico 02 – Representação linear dos investimentos do PDE – Escola por ano, para escolas estaduais. Município Natal...…...57 Gráfico 03 – Total de habitantes do Município de Natal, divididos por zona administrativa...60 Gráfico 04 – Investimentos do PDE – Escola no Município de Natal, dividido por Zona administrativa...61
Tabela 01 – Total de investimento realizado por ano...51 Tabela 02 – População de Natal distribuída por zona administrativa...60 Tabela 03 – Demonstrativo dos valores recebidos do PDE e número de alunos na Escola A...64 Tabela 04 – Demonstrativo dos valores recebidos do PDE e número de alunos na Escola B...75 Tabela 05 – Demonstrativo dos valores recebidos do PDE e número de alunos na Escola C...77 Tabela 06 – Demonstrativo dos valores recebidos do PDE e número de alunos na Escola D...80
Quadro 03 – Responsabilidades do Comitê de Análise e Aprovação...34
Quadro 04 – Eixos e dimensões a serem identificados no Diagnóstico...36
Quadro 05 – Perfil e atribuições do usuário no PDDE–Interativo...44
Quadro 06 – Faixas de Financiamento do PAF...47
Quadro 07 – Total de escolas que foram beneficiadas pelo PDE–Escola no RN, por rede de ensino e ano...52
Quadro 08 – Quantidade de escolas municipais que receberam os recursos do PDE–Escola por bairro e ano. Município de Natal...53
Quadro 09 – Quantidade de escolas estaduais que receberam os recursos do PDE–Escola por bairro e ano. Município de Natal...55
Quadro 10 – Taxa de Distorção Idade – Série (Ensino Fundamental I) na Escola A entre 2008 e 2010...65
Quadro 11 – Taxa de aprovação na escola A entre 2008 e 2010...66
Quadro 12 – Síntese da Entrevista realizada na Escola A...68
Quadro 13 – Síntese da autoavaliação da Escola A...69
Quadro 14 – Problemas, causas prováveis e principais ações a serem exercidas pela escola...70
Quadro 15 – Desdobramento das metas do PDE–Escola, 2009...72
Quadro 16 – Taxa de Distorção Idade – Série (Ensino Fundamental I) na Escola B entre 2009 e 2012...75
Quadro 17 – Taxa de aprovação na escola B entre 2009 e 2012...76
Quadro 18 – Síntese da Entrevista realizada na Escola B...76
Quadro 19 – Taxa de Distorção Idade – Série (Ensino Fundamental I) na Escola C entre 2008 e 2010...78
Quadro 20 – Taxa de aprovação na escola C entre 2008 e 2010...78
Quadro 21 – Síntese da Entrevista realizada na Escola C...79
Quadro 22 – Taxa de Distorção Idade – Série (Ensino Fundamental I) na Escola D entre 2007 e 2010...81 Quadro 23 – Taxa de aprovação na escola D entre 2007 e
1. Introdução...14
1.1. Implementação De Políticas Públicas...17
1. 2. A autonomia da Gestão Escolar...23
1.3. Plano de Desenvolvimento da Educação...25
1.4. Plano de Desenvolvimento da Escola...28
1.4.1. Etapas para implementação do PDE–Escola...30
1.4.2 Primeira Etapa – Preparação...31
1.4.3 Segunda Etapa (Autoavaliação – Análise situacional ou Diagnóstico)....35
1.4.4 Terceira Etapa (Definição da visão estratégica e do plano de suporte estratégico)...37
1.4.5 Quarta Etapa (Execução)...38
1.4.6 Quinta Etapa (Monitoramento e avaliação)...39
1.5. PDDE–INTERATIVO – Plataforma de gestão integrada...42
1.6 Plano de ações financiáveis...47
2. PDE–Escola nas Unidades Escolares do Rio Grande do Norte e em Natal. 49 2.1 O Rio Grande do Norte...51
2.2 Natal/RN...53
Escolas Entrevistadas...63
INTRODUÇÃO
No Brasil, a década de 1990 ficou conhecida por desencadear diversas reformas na estrutura e na organização do ensino escolar, através da implementação de novas políticas públicas educacionais. Após a promulgação da Constituição Federal de 1988, surgiu uma nova forma de governança e de organização político-jurídica, o Estado Democrático de direito, o qual garante como fundamento maior, a dignidade da pessoa humana.
O dever do Estado se tornou mais abrangente em relação à Educação, pois de acordo com a CF/88, houve uma garantia em ofertar vagas para a Educação a todos os cidadãos, fazendo com que os três entes federativos em atividades conjuntas, promovessem a sua eficiência e efetividade.
A partir disto, o Brasil, seguiu algumas estruturas de organismos internacionais, como o Banco Mundial. Foram apresentados alguns objetivos, que entre eles, estava a redução da pobreza nos países periféricos, utilizando-se da educação como elemento norteador para a redução de desigualdades sociais, formulando algumas políticas de financiamento.
De acordo com a UNICEF (Fundo das Nações Unidas para a Infância), ocorreu a Conferência Mundial de Educação para Todos, na Tailândia (Jomtien), onde as políticas educacionais do Brasil receberam o direcionamento necessário do Banco Mundial, que evidenciava, principalmente, a relevância de priorizar a educação básica, a promoção e descentralização dos sistemas que auxiliam as escolas, além de promover a flexibilização da gestão.
Após a Conferência Mundial de Educação para Todos, pretendeu-se utilizar como objetivos iniciais a universalização do acesso à educação, a partir da década de 2.000. De acordo com o avanço da igualdade de acesso, foram propostos programas e políticas educacionais voltados para a melhoria da qualidade da educação, melhoria no desempenho de alunos e capacidades de ensino e gestão, o qual passaram a receber atenção de diferentes governos.
Possuíam como propósito a garantia da educação nos anos iniciais para as crianças, focando na promoção da equidade e oportunidades de permanência de estudos para o alunado, tendo como alvo, nos remanescentes anos, programas nacionais que asseguram uma eficiente oportunidade de participação dos alunos na escola, como o Programa de Educação Inclusiva, Mais Educação e o Bolsa Família.
Não são as escolas brasileiras em sua totalidade, nem tampouco os alunos, que conseguem atingir os resultados estabelecidos pelo governo. Devido a isso, por iniciativa do governo federal, foram criados programas direcionados à garantia da igualdade de oportunidades no sistema, ou seja, alguns recursos específicos são oferecidos através do FNDE/MEC (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação/ Ministério da Educação), para escolas que apontam baixos resultados dos índices no IDEB (Índice de Desenvolvimento da Educação Básica), por exemplo o PDE–Escola.
Deste modo, objetiva-se neste trabalho de conclusão de curso analisar os impactos da implementação do PDE–Escola no município de Natal, como também as implicações da autonomia na gestão escolar, tomando como estudo de caso uma seleção de quatro escolas do município, utilizando como critérios de seleção regiões onde elas estão localizadas, sendo uma escola na zona administrativa norte, outra na zona administrativa sul, outra na zona administrativa leste e outra na zona administrativa oeste, observando nuances e particularidades que cada uma possui. O critério de seleção buscou abranger duas escolas da rede estadual e duas da rede municipal de ensino, visando contemplar possíveis diversidades.
Justifica-se a escolha do PDE–Escola como objeto de estudo devido possibilitar a unidade escolar identificar e diagnosticar possíveis falhas no processo da gestão escolar que necessitam ser corrigidas, fazendo com que elas proponham alternativas através de um planejamento que é realizado diretamente pela e escola e não pelas secretarias de educação, tanto estadual, como municipal. Com isso, será possível identificar como o PDE–Escola foi formulado a partir da análise das oficinas realizadas nas unidades escolares. A
justificativa pelo PDE–Escola surgiu após a pergunta de partida: O PDE–Escola conseguiu atingir seus objetivos contidos em sua proposta inicial?
O primeiro capítulo apresenta as teorias de implementação de políticas públicas, bem como teorias da autonomia da gestão escolar. Explana também, O que é o Plano de desenvolvimento da educação, destacando quais as suas ações e programas contidos em sua estrutura, como também os eixos principais de atuação. Ademais, será abordado é o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE–Escola), descrevendo quando foi implementado, quais seus objetivos iniciais, sua metodologia, quais foram as mudanças nos critérios de definição do público-alvo, qual índice foi adotado como parâmetro para inclusão das escolas no plano, bem como as suas etapas para implementação. Por fim, para o primeiro capítulo será abordado o que é o PDDE–Interativo, diferenciando-o do PDE–Escola, apresentando características, ações contempladas e como ele é utilizado no PDE–Escola.
O segundo capítulo apresenta o estudo e análise de como foi realizada a implementação do PDE–Escola nas escolas que foram contempladas. A partir de dados fornecidos pelo FNDE/MEC, foram escolhidas quatro escolas para uma análise em profundidade, para que fossem identificadas características como recursos investidos, quantitativo de alunos, região administrativa onde estão inseridas, ano de investimento, como se deu o planejamento estratégico, plano pedagógico com suas ações e metas, IDEB, taxa de distorção idade-série e taxa de rendimento escolar.
1. IMPLEMENTAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS
A educação é um objeto de política pública, e é considerada importante e indispensável para a sociedade, onde o Estado deve manter ações de qualidade e buscar meios para os aperfeiçoamentos dessas políticas. “A construção das políticas públicas é resultante de que forma esses problemas afetam a sociedade, na velocidade em que aparecem entraves 'políticos', ou seja, as políticas públicas tornam-se as saídas por meio do governo, para lidarem com os problemas existentes.” (SABATIER E JENKINS-SMITH, 1993, p. 486).
O objetivo é que as políticas públicas sejam capazes de responder satisfatoriamente a problemática apresentada. Desse modo, entende-se que as políticas públicas terão que ser implementadas de forma orientada e organizada sistematicamente, o que geralmente não ocorre, devido à uma série de fatores que causam um entrave na implementação ou nas outras etapas do ciclo das políticas públicas (LOPES, 2015).
Entender como se deu a implementação do PDE–Escola nas escolas do município de Natal é de suma importância, já que os estudos no campo das políticas públicas retratou um cenário onde há a necessidade de investigação devido o estado possuir dificuldades nas etapas e no ciclo das políticas públicas, que versam entre a formação da agenda, a formulação da política, o processo de tomada de decisão, a implementação e a avaliação.
A implementação de uma política pública pode vir a ter implicações bastante adversas dos objetivos originais pensados na formulação. Algumas razões que desviam os objetivos iniciais são decorrentes de uma nova concepção da realidade conhecida, o qual não era identificada no momento da formulação. “Muitas vezes, a política formulada ignora a dinâmica e formas de interações entre os agentes implementadores e os cidadãos afetados pelas políticas típicas do cotidiano rotineiro de funções administrativas.” (GOMES, 2018, p. 07). Esses agentes implementadores são chamados de burocratas de nível de rua no estudo de Lipsky, que estão atuando na “ponta do sistema”
recebendo toda a pressão dos cidadãos, governo, falta de dinheiro e a sociedade em geral.
Pesquisas acerca das políticas públicas indicam quatro fases primordiais, que são: agenda, formulação, implementação e avaliação. Essas fases apontam as seguintes ações: a identificação de uma problemática que se dá na percepção da sociedade acerca desses entraves e que concomitantemente inquiete os atores sociais ou institucionais, que são definidos por partidos políticos, agentes políticos, organizações não governamentais, entre outros; inclusão do tema na agenda governamental visando a resolução, que poderão tomar forma de um programa de governo ou até mesmo um planejamento orçamentário, onde serão listados pelos governantes as prioridades das áreas das suas atuações; formulação da política e decisão sobre a alternativa de solução, onde serão estabelecidos objetivos, estratégias e uma análise das potenciais consequências de cada objetivo proposto bem como os custos e os benefícios de cada ação; implementação da política; e seguimento, avaliação e correção de rumos (LABRA, 2002). Essas medidas não seguem um andamento linear e contínuo, havendo articulações, disjunções e influências entre uma fase e outra (SABATIER e JENKINS-SMITH, 1993).
A elaboração da agenda governamental é o momento ápice para a definição das problemáticas e demandas que recebem certa importância e atenção dos agentes públicos, evidenciando as metas e os valores daqueles que participaram efetivamente na elaboração da agenda pública bem como todos os influenciadores envolvidos. Na formulação, o desenho institucional da política é estabelecido em um espaço político de trocas (LOPES, 2015). O momento mais delicado de uma política pública é a fase da implementação, já que as metas e objetivos são colocados à prova e a interação entre os implementadores pode provocar conflitos e resistências (TREVISAN E BELLEN, 2008).
A política pública pode ser o produto do longo e intrincado caminho de um processo de decisão política. Para ir além da correlação entre
inputs (demandas de grupos sociais ou heranças históricas anteriores) e outputs (políticas resultantes), busca-se analisar por que inputs e outputs se articulam de formas distintas, em diferentes conjunturas (Immergut, 1992). Há consenso de que a formação e desenvolvimento das políticas públicas envolvem fases como: construção da agenda, formulação, implementação e avaliação. Com a interferência do meio social e político dos atores participantes, das agências implementadoras e da natureza das políticas, demonstrando que o ato de se fazer políticas públicas envolve relações entre atores governamentais e não-governamentais, em um processo contínuo de interação em todas as suas fases (PIOVESAN, 2002, s/p).
No processo de decisão das políticas públicas, notamos que acontecem muitos ajustes e desencontros. As propostas iniciais de toda política poderão ser abandonadas, sofrer alterações em relação ao que foi desenhado inicialmente ou, até mesmo, instigar conflitos na fase da implementação que tornam inevitável a reformulação ou o redesenho dessa política pública. Isso porque, nesse processo, podem surgir “pontos de veto”, espaços pelos quais os atores tentam bloquear uma proposta, bem como “janelas de oportunidade”, espaços que permitem mudanças favoráveis no curso do projeto inicial em favor de seus proponentes. Tanto “vetos” como “janelas” podem surgir inesperadamente e comprometer o desenho inicial proposto através de nova eleição de governo, mudança ministerial e alteração de algum cargo-chave para formulação ou implementação da política, entre outros fatores (LABRA, 2015 apud LOPES, 2002).
O momento da implementação de políticas públicas traz consigo algumas complexidades. Alguns fatores influenciam diretamente no desempenho dos agentes implementadores, que na visão macro versam entre o “desenho institucional de uma política, os instrumentos ou ferramentas escolhidas, as condições sociais, econômicas ou culturais de uma sociedade” e até na visão micro possuindo “decisões tomadas por burocratas e outros atores societais.” (GOMES, 2018, p.3).
Pressman e Wildansky em 1973, identificaram alguns “déficits de implementação” ou “desvios de rota”. Significa dizer que em que medida o comportamento de burocratas poderia aderir ou não a política formulada. Essa é uma visão hierárquica, que vai “de-cima-para-baixo”, onde há uma
centralização e um formato enrijecido nas estratégias, tendo o “controle” da burocracia como o centro das ações. Esses estudos iniciais, indicam que é comum e frequente haver o “desvio de rota” o qual possuem conclusões pessimistas em relação à possibilidade de uma política pública com maior complexidade, conseguir ser implementada como formulado (SABATIER, 1986).
Posterior a Pressman e Wildansky, surgiu a vertente “bottom-up”, o qual indica onde a implementação da política pública é afetada na prática por um grupo de agentes que não foram identificados na perspectiva “top-down”, gerando assim, visões e decisões que possuem alguns elementos políticos, como os acordos entre os atores e agências (BARRET, 2004), algo que não fora citado na literatura anterior. Desse modo, os burocratas de rua agiriam conforme seus interesses e suas motivações, fazendo com que não existisse uma “burocracia implementadora neutra” e que o “sucesso” de uma política pública relacionando-se à efetividade e eficácia será mais dependente dos comportamentos dos agentes implementadores específicos do que de algumas decisões centralizadas no topo da hierarquia burocrática (HJERN et al apud GOMES, 2018).
Pergunta-se, portanto, o motivo pelo qual a burocracia se “desviaria” das ações iniciais que estão desenhadas na formulação da política. As razões são diversas, onde essas dificuldades ficam em evidência no momento em que a política é implementada, que engloba desde desenhos institucionais que continham alguns objetivos, ações e ou metas equivocadas ou por exemplo, burocratas de rua terem pensamentos e visões de mundo, possuindo a possibilidade de decidir se irão seguir os princípios e ideais contidos na política formulada ou não, entre outros. Com isso, a visão “Bottom-up” inverte a pergunta “por que os burocratas se desviaram dos objetivos definidos na política formulada” para “como foi implementada na prática a política pública”, fazendo com que os estudos deixem de ser no nível “macro” e comecem a ter níveis “micro”, identificando assim, os erros ou acertos na base da implementação (“de-baixo-para-cima), sendo o indivíduo que está inserido na “ponta do sistema” o objeto de estudo, em especial os burocratas, identificando seu contexto de trabalho, visões e decisões acerca da política.
Lotta e Santiago defendem que a discricionariedade dos burocratas ganha uma centralidade e radicalidade com a teoria de Lipsky, onde revela que os burocratas de nível de rua, aqueles que atuam diretamente na “ponta do sistema” estão constantemente sob pressão (dos governos, seus superiores, da sociedade, falta de recursos, muito trabalho e etc), onde precisam tomar decisões o tempo todo e que necessitam criar procedimentos operacionais de rotinas para que possam lidar com essas adversidades, escolhendo apenas atividades prioritárias, fazendo com que escolham procedimentos padrões para o atendimento de usuários, adotando em alguns momentos formas “cínicas” (estereótipos) em relação aos usuários, além do favorecimento de alguns em detrimento de outros.
Devido a essas pressões de diversos agentes, os burocratas de rua estão constantemente formulando as políticas, fazendo com que seja bem difícil qualquer desenho institucional alterar essa realidade. Em alguns casos, a política pública ignora as relações entre os agentes implementadores e cidadãos atingidos diretamente pela política. Com isso, a política torna-se falha por não conseguir demonstrar e aplicar o desenho institucional e por conter expectativas equivocadas acerca do comportamento dos agentes.
As variáveis existem nos resultados de implementação em ações voltadas para a educação. Ele defende que a agenda de pesquisa deve produzir conhecimentos comparativos e cumulativos. Através da participação e de um trabalho em conjunto, deveriam partir do pressuposto “what works under what conditions” (como funciona e quais são as condições), para que possam encontrar as complexidades existentes. (HONIG,2006 apud GOMES 2018).
Um modelo de análise que assume três aspectos centrais são: as políticas, as pessoas e os lugares. Possui, portanto, intenção de apontar uma revisão geral que envolvem os três elementos descritos, mesmo que sejam analisados individualmente, propõe-se que aos poucos possam criar alguns entendimentos acerca da compreensão “do que funciona e em quais condições”. (HONIG,2006 apud GOMES 2018).
Relacionado ao primeiro elemento - as políticas - existe uma percepção dos impactos institucionais resultantes na ocasião da formulação da política
pública. Há uma existência de variações nos diversos objetivos das políticas públicas, alguns objetivos amplos e outros objetivos restritos que são evidenciados na população e em todo território nacional quando a questão é referente ao tempo, que pode ser perguntada (por quanto tempo é necessário para obter e observar os resultados?). Uma política formulada apresenta os atores ou instituições que se tornarão o público alvo das ações. Em linhas gerais, serão aqueles que irão se mobilizar para a implementação e execução das ações. Podemos identificar no desenho da política quais ferramentas e quais instrumentos serão utilizados durante todo o processo, principalmente se o desenho da política tiver uma configuração mais hierarquizada, ou se tiver participação dos agentes implementadores e do público-alvo no processo de execução.
Relacionado ao segundo elemento que será incorporado ao modelo analítico que Honig defende, são “as pessoas”, aquelas que possuem valores e princípios que se aproximam da política formulada, onde se envolvem diretamente na implementação, contribuindo com as suas experiências sobre determinada política a ser formulada, bem como o seu público-alvo. Essas pessoas possuem um olhar específico acerca do tema. Há uma probabilidade grande da consecução de resultados bem próximos ao que foi estipulado na formulação, quando os agentes implementadores constroem vínculos e relações de proximidade com o público-alvo da política em questão.
Como terceiro elemento de análise, Honig defende como aspectos centrais o “contexto” que seriam os “lugares”. A depender das condições do cenário em que os atores e os burocratas estão inseridos, a política formulada pode acarretar consigo diversos resultados, com características que são variadas de acordo com as condições locais.
Em suma, essa breve síntese da literatura de implementação permite dizer que a análise dessa fase de uma política pública é importante porque irá identificar se o PDE – Escola foi implementado da maneira como foi formulado nas oficinas desenvolvidas.
1. 1. A autonomia da Gestão Escolar
É a partir da teoria de Honig, que engloba as políticas, as pessoas e o contexto que se planeja entender como se deu a autonomia da escola na elaboração do plano pedagógico para a submissão ao programa e como a escola conseguiu responder à política formulada. Contudo, para compreendermos essa autonomia das escolas, é necessário criar um entendimento sobre como se dá essa independência.
Para isso, se faz necessário que regressemos aos anos 90 e compreendermos que a educação brasileira nas últimas décadas assumiu alguns modelos educacionais de segmentos internacionais, onde podemos citar a Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura, a Comissão Econômica para a América Latina e Caribe, o Banco Mundial, entre outras políticas educacionais que possuem como objetivos principais a transferência de responsabilidades para as unidades escolares, tendo o foco a descentralização, a participação e a autonomia. O processo de redemocratização do país, favoreceu essa proposição dos organismos multilaterais, retirando-se o foco dos Entes Federativos e o transferindo para a escola. Neste escopo, compreende-se que a descentralização se tornou a engrenagem primordial para as políticas educacionais orientadas pelo Banco Mundial para países em desenvolvimento.
De acordo com Moraes (2002), a ideia do Banco Mundial foi interpretada como uma “desobrigação do Estado para com a educação que transfere esta incumbência para a esfera da comunidade local”. Segundo Fonseca (1998), houve duas consequências quanto à descentralização defendida por (BIRD), no ano de 1995. A primeira consequência foi relacionada à participação da comunidade escolar nos processos de construção de estratégias, como uma forma garantidora da autonomia, bem como a transparência em todos os custos financeiros de ensino. A segunda consequência foi referente às variadas técnicas de ensino, deixando adequadas às características da localidade. Conforme a autora: “a descentralização contribui para a política de recuperação
de custos e para a redução do papel do Estado na oferta dos serviços educacionais”.
Gadotti e Romão (2000), defendem que “a autonomia pode ser usada, por exemplo, como álibi pelo Estado para não investir na educação”. Moraes (2002) complementa que: “A autonomia não deve ser confundida com desobrigação pela educação básica que é obrigação do Estado”. A autonomia consiste em a escola ser o espaço de liberdade para a tomada de decisões coletivas valendo-se da participação efetiva da comunidade escolar e local sobre o que lhe diz respeito, como: formulação e execução do projeto educativo. Na escola autônoma a participação deve ser consciente e de interesse coletivo e não permitida, direcionada, funcionando como mecanismo de adesão manipulada àquilo que está definido e que necessita apenas de respaldo para ser operacionalizado.
Com isso, a autonomia possui capacidade de alterar a estruturação do sistema, podendo fortalecer a escola, descentralizando atributos das esferas administrativas (NEVES, 1995). A autonomia não é apenas realizar a privatização da educação, mas sim direcionar o foco onde essa autonomia deve acontecer, na escola.
Segundo Barroso:
O conceito de autonomia está etimologicamente ligado à ideia de autogoverno, isto, à faculdade que os indivíduos (ou as organizações) têm de se regerem por regras próprias. Contudo, se a autonomia pressupõe liberdade (e capacidade) de decidir, ela não se confunde com a ”independência”. A autonomia é um conceito relacional (somos sempre autônomos de alguém ou de alguma coisa) pelo que a sua ação se exerce sempre num contexto de interdependências e num sistema de relações. A autonomia é também um conceito que exprime sempre um certo grau de relatividade: somos mais, ou menos, autônomos; podemos ser autônomos em relação a umas coisas e não o ser em relação a outras (2003, p.16).
Com isso, entende-se que a escola não é uma ilha, mas sim uma organização social e com isso está envolvida em diversas relações, influências e interesses. Com isso, Barroso complementa:
A autonomia da escola não é a autonomia dos professores, ou a dos pais, ou a dos gestores. A autonomia é um campo de forças, onde se confrontam e equilibram diferentes detentores de influência (externa e interna) dos quais se destacam: o governo, a administração, professores, alunos, pais e outros membros da sociedade local (2003, p.18).
Já na visão dos formuladores do PDE–Escola, essa autonomia surge como proposta que altera a relação entre a sociedade e o Estado no campo educacional e visa melhorar a qualidade do ensino nas escolas. Essa autonomia é caracterizada como uma estratégia, um instrumento, um meio que deve ser utilizado para a busca dos objetivos.
A ideia de autonomia da escola pública é baseada na participação e até mesmo na transferência para comunidades, organizações populares e da sociedade civil, visando a integração dos usuários na sua manutenção e no desempenho. Ou seja, as escolas públicas possuem características de gestão participativa, trazendo pais, mestres e toda a comunidade escolar para a decisão de diretrizes essenciais para manutenção e evolução dos índices escolares.
A autonomia da escola é, na maioria das vezes, vista como oposta à ideia de centralização. Nesse sentido busca-se, ao implementá-la, aumentar o poder de decisão da unidade escolar e acabar com a sua completa dependência dos órgãos centrais. Pode-se verificar essas características no Plano de Desenvolvimento da Escola, já que é a escola que irá elaborar o seu plano estratégico, bem como realizar outras ações.
1.2. Plano de Desenvolvimento da Educação
Para adentrarmos na temática acerca do PDE–Escola é necessário distinguir o Plano de Desenvolvimento da Educação e o Plano de Desenvolvimento da Escola. Como Saviani (2007, p.1233), enfatiza o Plano de Desenvolvimento da Educação surge como um grande “guarda–chuva” em 2007 e abriga consigo todos os programas e ações a serem desenvolvidas pelo MEC. Os eixos e diretrizes centrais do PDE estão alinhados aos princípios da Reforma do Estado e às políticas educacionais dos anos 1990. O Ministério da Educação aproveitando-se da oportunidade, no mesmo ano em 2007, lançou a proposta do IDEB, agregando nele diversas ações que estavam em andamento no ministério, ajustando e atualizando outras. Essas ações são aquelas que contemplam todos os níveis e modalidades de ensino, além de medidas de apoio e de infraestrutura.
Abaixo, destacamos algumas ações/programas do PDE objetivando identificar sua estrutura.
Figura 01 – Programas do Plano de Desenvolvimento da Educação.
Analisando a figura acima, verificamos que, de fato, o PDE não pode ser intitulado de “Plano”, como Saviani (2009, p. 27) afirma, por conter um rol extenso de programas em seu conteúdo. Pode-se definir que o PDE possui um conjunto de ações que, a princípio, se constituem em estratégias para o cumprimento das metas do PNE (2001 – 2010). Desta forma, identificamos o PDE–Escola como um programa incluso dentro do Plano de desenvolvimento da educação.
Os eixos principais que o PDE aborda é o desenvolvimento, ordenação territorial e educação sistêmica. Como proposta de resultado, o plano cria uma junção entre o desenvolvimento, território e educação, possuindo como propósito, a qualidade do ensino, a igualdade e a potencialidade. O plano é estruturado em cinco eixos principais: Educação Básica; Educação Superior; Educação Profissional, alfabetização e diversidade. Portanto, a criação do PDE objetiva a melhoria da qualidade da Educação e a redução de desigualdades relativas às oportunidades educacionais – resumindo-se na garantia do direito de aprender.
1.3. Plano de Desenvolvimento da Escola
De acordo com o Portal do MEC, o PDE–Escola foi idealizado no âmbito do FUNDESCOLA, objeto de acordo de empréstimo firmado em 1998 entre o Banco Mundial e o Governo Brasileiro, com objetivo de aprimorar a gestão escolar, a qualidade do ensino e a permanência das crianças na escola. Nesse momento, o Plano de Desenvolvimento da Escola constituía a ação principal do programa, pois previa que as unidades escolares realizassem um planejamento estratégico que subsidiaria outras ações.
Até 2005, o programa era destinado exclusivamente às escolas do ensino fundamental, localizadas nas “Zonas de Atendimento Prioritário” (ZAP’s) das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste. O critério para escolha dessas zonas prioritárias era aquele com baixos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) e que abrangiam número restrito de escolas e municípios (em média, 3.800 escolas e 450 municípios, entre 2000 e 2007).
Segundo o MEC, o PDE–Escola tinha como objetivo a autonomia, o alcance de melhores resultados educacionais e a modernização da estrutura, organização e gestão escolar, através do uso de moldes administrativos gerencialistas. Com isso, o PDE–Escola trata-se de uma metodologia de planejamento estratégico que prevê a melhoria e o crescimento da qualidade do ensino, possuindo como uma de suas premissas a elaboração coletiva de um Plano de Suporte Estratégico, que proporciona o fortalecimento da liderança da escola e da gestão pedagógica, a concentração da equipe escolar em ações eficazes que propiciem a superação de dificuldades e o crescimento do desempenho do alunado e consequentemente da escola.
O PDE–Escola foi instituído pela Portaria Normativa Ministerial nº 27, de 21 de junho de 2007. Foi No Governo Luiz Inácio Lula da Silva, que esse plano foi incorporado ao Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE/2007). Houve ajustes conceituais e técnicos na metodologia do PDE–Escola, tendo como a principal alteração a mudança no critério de definição do público-alvo, adotando o IDEB como parâmetro, o que significou incluir todas as escolas públicas que se enquadrassem nos critérios definidos. Esta decisão teve como principal consequência um aumento substancial do público elegível nos anos seguintes.
Assim, a finalidade do PDE–Escola é melhorar a qualidade do ensino das escolas prioritárias do Brasil, ou seja, escolas públicas com IDEB/2005 de até 2.7 (nas séries iniciais) e 2.8 (nos anos finais) ou com IDEB/2007 de até 3.0 (nas séries iniciais) e 2.8 (nos anos finais) do ensino fundamental. Foi ainda considerado público-alvo do PDE–Escola, as escolas públicas não prioritárias, mas que apresentaram IDEB/2007 abaixo da média nacional de até 4.2 (nas séries iniciais) e 3.8 (nos anos finais). As escolas cujo IDEB/2009 foi igual ou inferior a 4.4 (nos anos iniciais) e 3.7 (nos anos finais) também foram contempladas com o PDE–Escola.
“O PDE–Escola é uma ação de melhoria da gestão escolar fundamentada centralmente na participação da comunidade. No PDE–Escola, a comunidade escolar é diretamente envolvida em um plano de autoavaliação, que diagnostica os pontos frágeis da escola e, com base neste diagnóstico traça um plano estratégico [...]”. (BRASIL, 2007, p. 25). Ou seja, a participação
da comunidade se dá em oficinas organizadas pelo grupo de sistematização, onde irão identificar quais as dificuldades a escola possuem e o que podem propor para a melhoria da unidade escolar.
Podemos dizer que a comunidade escolar é composta por professores e profissionais que atuam diretamente na escola, por alunos matriculados que frequentam as aulas regularmente e por pais e/ou responsáveis dos alunos.
Desse modo, o planejamento estratégico da escola deve ser elaborado por toda a equipe escolar, pais de alunos e demais interessados, que responderão algumas perguntas, como o que é a escola, o que ela pretende fazer, aonde ela pretende chegar, de que maneira e com quais recursos.
“No Plano de Desenvolvimento da Escola, a escola analisa o seu desempenho, seus processos, suas relações internas e externas, seus valores, sua missão, suas condições de funcionamento e seus resultados. A partir dessa análise, projeta o seu futuro, define aonde quer chegar, que estratégias adotará para alcançar seus objetivos, que processos desenvolverá, quem estará envolvido em cada processo e qual o perfil de saída de seus alunos”. (BRASIL, 2006, p. 21).
Todo o processo de elaboração e implementação do PDE é coordenado pela liderança da escola, que tem no diretor(a) seu representante máximo. A comunidade escolar participa da sua elaboração propondo alternativas para que a escola melhore seus índices que compõem o IDEB, no entanto, não participa efetivamente de todas as etapas, como por exemplo na etapa de execução e de monitoramento e avaliação sendo essas atribuições aos outros grupos definidos.
1.3.1. Etapas para implementação do PDE–Escola
O manual Como elaborar o Plano de Desenvolvimento da Escola apresenta alguns passos a serem seguidos na elaboração do planejamento da escola, além do estabelecimento de oficinas a serem desencadeadas pelo Grupo de Sistematização junto aos integrantes da equipe escolar.
Figura 02 - Etapas para a implementação do PDE
Fonte: Manual Técnico PDE–Escola – FNDE – MEC, 2006. (Adaptado pelo Autor)
1.3.2 Primeira Etapa – Preparação
É a etapa em que a escola se organiza para a elaboração do PDE, define os passos a serem seguidos, identifica as responsabilidades, promove o estudo do manual e divulga o processo a toda a comunidade escolar. Sinaliza-se os dados gerais da escola, mediante questionamentos direcionados às áreas de desempenho, gestão e qualificação técnico-gerencial da equipe escolar. Atividade esta que é realizada durante oficinas, por meio de respostas aos quadros e questionários semiestruturados, durante a reunião pedagógica escolar.
Em linhas gerais, esta etapa consiste na preparação do ambiente institucional para o planejamento e requer a adoção de algumas medidas que precedem o planejamento em si e que são cruciais para o sucesso da gestão. Os passos iniciais influenciam a forma como o planejamento e o restante do ciclo de gestão vão acontecer na prática, que consistem em:
A) estudar a metodologia; 1º ETAPA Preparação 2º ETAPA Análise Situacional 3º ETAPA Definição da Visão estratégica e P.S.E 4º ETAPA Execução 5º Etapa Acompanhamento e Controle
B) convidar o Conselho Escolar para elaborar o plano ou constituir um Grupo do Trabalho com a comunidade escolar;
C) indicar o(a) Coordenador(a) do plano;
D) conhecer os membros do Comitê de Análise e Aprovação da Secretaria de Educação;
E) divulgar junto à comunidade escolar o início do processo de elaboração do planejamento da escola.
Uma boa preparação da escola eleva as chances de que o plano seja de fato um instrumento de mudança da realidade da unidade escolar, na medida em que confere um caráter institucionalizado e democrático para a elaboração e execução, mobilizando a comunidade escolar em torno dos objetivos.
O modo como essa preparação ocorreu variou em função de como a elaboração foi conduzida pelo Conselho Escolar ou grupo de trabalho criado para tal, bem como Comitê de Análise e Aprovação do estado ou município ou outros técnicos designados para essa função. De certo modo, podem ter ocorrido casos de escolas que apenas cumpriram formalmente as etapas da preparação do ambiente institucional que foram elementos obrigatórios para avanço no preenchimento do sistema e em geral apenas fizeram o planejamento de forma centralizada, enxergando a elaboração do plano como mero preenchimento de formulário para a consecução de recursos.
Por outro lado, podem ter ocorrido escolas que se empenharam em conhecer afinco a metodologia de planejamento, e estabeleceram uma proximidade com a comunidade escolar e o Comitê de Análise e Aprovação, mobilizando assim, todas as partes interessadas em torno do processo de elaboração. Embora a mobilização não tenha sido uma das tarefas mais simples de se fazer, no entanto, ela é de suma importância pois enriquece o planejamento e a sua execução, trazendo consigo perspectivas dos variados segmentos da comunidade escolar, além de garantir uma maior legitimidade e transparência.
Para que a preparação ocorra como é orientado, sugeria-se que a unidade escolar seguisse os passos:
Passo 01 – Definição do GT (Grupo de trabalho)
A preparação para o PDE–Escola começa com a formação de um Grupo de Trabalho (GT), composto por pessoas que se dispuseram a participar da sua elaboração. Sugeriu-se que o GT fosse o próprio Conselho Escolar, selecionando entre 5 (cinco) e 10 (dez) membros e que estes representassem os diversos segmentos. Caso a unidade escolar não possuísse Conselho Escolar, recomendava-se que fosse constituído um GT específico para a elaboração do PDE–Escola.
Quadro 01 – Responsabilidades do Grupo de trabalho
Responsabilidades do GT
O Grupo de Trabalho foi uma equipe composta, no mínimo, pela liderança formal da escola (diretor(a), vice-diretor(a), coordenador(a) pedagógico(a), orientador(a), por um(a) representante dos docentes, um dos pais ou responsáveis e um representante dos estudantes, de todos os turnos e níveis.
Era preferível que este grupo fosse formado pelos conselheiros escolares e que divulgassem sistematicamente as suas ações junto à comunidade escolar. O número de pessoas dependeria da estrutura da escola e da disposição em participar voluntariamente da elaboração e do acompanhamento do plano. Não se recomendava mais de 10 (dez) membros, sob o risco de inviabilizar ou retardar a elaboração do PDE–Escola.
Eram responsabilidades do Grupo de Trabalho: convocar reuniões, elaborar o plano, encaminhar e acompanhar a análise do plano junto à Secretaria de Educação, acompanhar a implementação e execução do PDE-Escola e promover avaliações contínuas do plano. Fonte: Manual PDDE–Interativo, 2019. (Adaptado pelo Autor)
Passo 02 – Definição do Coordenador (a) do Plano
Depois de criar o GT, se fez necessário definir quem seria o(a) Coordenador(a). Foi recomendado que não fosse o(a) diretor(a), pois este geralmente já possuía muitas atribuições. Em geral, atuaria como líder junto à equipe.
Quadro 02 – Responsabilidades do Coordenador
Responsabilidades do Coordenador (a)
O(A) Coordenador(a) deveria ser um membro do Grupo de Trabalho, escolhido pelo próprio GT. Um(a) candidato(a) natural ao cargo de coordenador(a) do PDE–Escola deveria ser o(a) coordenador(a) pedagógico(a) da escola. Ele(a) possuía a função principal animar o processo de elaboração, orientar o grupo e coordenar as ações que devem ser tomadas para a elaboração, a execução, o monitoramento e a avaliação do PDE Escola. Uma característica essencial do(a) coordenador(a) do PDE–Escola foi que ele(a) conhecesse
bem a escola, entendesse os principais indicadores educacionais e soubesse interpretá-los, ajudando o GT a identificar os principais desafios e definir as ações necessárias para enfrentá-los
Fonte: Manual PDDE–Interativo, 2019. (Adaptado pelo Autor)
Passo 03 – Conhecimento do Comitê de Análise e Aprovação
Este foi o último passo antes de iniciar a elaboração do Diagnóstico. Neste momento, a escola conheceu o Comitê de Análise e Aprovação do PDE– Escola. Este comitê foi criado pela Secretaria de Educação Municipal ou Estadual, com atribuições de analisar, revisar, aprovar, encaminhar para o MEC e acompanhar a execução do plano pedagógico da escola. Este grupo também foi o responsável pelo gerenciamento do cadastro dos(as) diretores(as) no PDDE–Interativo.
Quadro 03 – Responsabilidades do Comitê de Análise e Aprovação
Responsabilidades do Comitê de Análise e Aprovação
O Comitê de Análise e Aprovação do PDE–Escola foi um grupo de técnicos da Secretaria de Educação que acompanhou as escolas que desenvolveram o seu Plano de Desenvolvimento. Suas principais atribuições foram:
I) Prestar assistência técnica na elaboração e execução do PDE–Escola e; II) Analisar e emitir parecer para o MEC acerca dos planos de todas as escolas de
sua rede (estadual ou municipal) com base em critérios técnicos, pedagógicos e financeiros.
Era imprescindível que os membros do Comitê visitassem as escolas e conhecessem bem a metodologia do PDE Escola. Para o MEC, o Comitê de Análise e Aprovação representava a palavra da Secretaria de Educação, de modo que, ao encaminhar um plano para o Ministério, entendia-se que ele foi efetivamente aprovado pelo(a) dirigente de Educação. Por esta razão, recomendava-se que o Comitê fosse formalmente designado pelo(a) gestor(a) da pasta, por meio de um decreto, portaria ou qualquer outro instrumento que caracterizasse a criação desse grupo.
Fonte: Manual PDDE–Interativo, 2019. (Adaptado pelo Autor)
Ao analisar o quadro 03, podemos constatar que o Comitê de Análise e Aprovação foi uma peça fundamental para o sucesso do PDE–Escola, pois caso ele não realizasse corretamente as suas atribuições, correria o risco de que algumas escolas não conseguissem participar do programa ou de que agissem equivocadamente por falta de informação e apoio. E isto não prejudicaria apenas os alunos e a gestão escolar, mas também a Secretaria de Educação, que teria deixado de aproveitar as oportunidades de melhorarem os resultados das escolas. No caso das escolas que não estavam na lista para
receberem os recursos federais do PDE–Escola, os técnicos responsáveis por esta atividade poderiam ser os mesmos que formam a equipe do Plano de Ações Articuladas (PAR) e deveriam atuar conforme orientações da própria Secretaria.
Após o conhecimento do Comitê, se fez necessário que fosse montado uma agenda de trabalhos e de visitas nas escolas. A figura a seguir, apresenta como o usuário com perfil de Diretor tomava conhecimento dos responsáveis por este passo.
Figura 03 – Responsáveis pelo Comitê de Análise e Aprovação.
Fonte: Manual PDDE–Interativo, 2019. (Adaptado pelo Autor)
1.3.3 Segunda Etapa (Autoavaliação - Análise situacional ou Diagnóstico)
É a etapa onde foi realizado o levantamento sistemático de dados e informações sobre a qualidade da escola em seus diferentes aspectos. Nesta etapa, a escola refletiu sobre o significado desses dados e informações para obter uma melhor compreensão do que está sendo feito e do que deveria ser
feito para melhorar o seu desempenho. A autoavaliação é uma condição indispensável para que a escola pudesse elaborar a sua visão estratégica e seu plano de suporte estratégico. São solicitados dados gerais como nome, endereço, modalidade de ensino ministrado, dependências escolares e condições de uso, matrícula inicial e matrícula final.
O Diagnóstico é uma das etapas mais importantes de todo tipo de planejamento, pois representa o momento em que os planejadores se defrontam com a realidade que pretendem alterar. O principal objetivo do diagnóstico no PDE–Escola foi de ajudar a escola a fazer o seu "raio X”, ou seja, conhecer a situação atual e, a cada momento, tentar identificar os principais problemas e desafios a serem superados. E para que esse diagnóstico fosse bem elaborado, necessitava da participação de toda a comunidade escolar.
No caso do PDE–Escola, não se tratou apenas de responder e preencher os campos, mas de possibilitar a reflexão sobre os dados que estão sendo inseridos no diagnóstico. Portanto, o Grupo de Trabalho tinha a responsabilidade de avaliar cautelosamente cada ponto e debatê-los até chegar a um entendimento comum e aceitável por todos. Para tanto, quanto mais informações relevantes pudessem ser reunidas no diagnóstico, maiores as chances de o plano ter sido bem elaborado.
O diagnóstico foi feito a partir de recortes conceituais da realidade que direcionaram o olhar para aspectos relevantes acerca do funcionamento da escola. Os recortes foram baseados nos estudos sobre os fatores que são determinantes para a qualidade da educação oferecida. Um olhar detalhado sobre o conjunto desses recortes deu uma perspectiva de como funciona a escola e aponta os aspectos que deveriam ter sido aperfeiçoados pela gestão.
Neste sentido, o sistema PDE–Interativo dividiu o campo diagnóstico em 3 eixos e, em cada eixo, foram incluídas duas dimensões. As dimensões, por sua vez, subdividiram-se em temas. O quadro abaixo apresentará como foi a estrutura do Diagnóstico para um melhor entendimento desta etapa.
Quadro 04 – Eixos e dimensões a serem identificados no Diagnóstico.
Resultados Dimensão 1 – Indicadores e taxas IDEB
Taxas de Rendimento Prova Brasil
Dimensão 2 – Distorção e
Aproveitamento MatrículaDistorção Idade-Série Aproveitamento Escolar Áreas de Conhecimento Intervenção
Direta Dimensão 3 – Ensino eAprendizagem Planejamento pedagógicoTempo de Aprendizagem Dimensão 4 – Gestão Direção
Processos Finanças Intervenção
Parcial ou Indireta Dimensão 5 – Comunidade Escolar EstudantesDocentes
Demais Profissionais Pais e Comunidade Dimensão 6 – Infraestrutura Instalações
Equipamentos Fonte: Manual PDDE–Interativo, 2015. (Adaptado pelo Autor)
Verifica-se que no caso do Eixo 1, as informações expostas estão mais objetivas e ajudaram a escola a refletir como andava o desempenho da escola em relação a alguns indicadores relevantes para a Educação, bem como ajudaram a gestão escolar a localizar problemas em relação às disciplinas críticas, por exemplo.
O Eixo 2, não por acaso, está no centro do diagnóstico. Refletiu acerca dos elementos sobre os quais a equipe gestora possuía melhores condições de intervenção, pois foram questões que dependiam diretamente da sua atuação. Esse momento exigiu uma maior capacidade de autocrítica da equipe escolar.
O Eixo 3, por sua vez, apresentou fatores que poderiam ser enfrentados pela equipe gestora, mas exigiu uma maior capacidade de mobilização e motivação. É muito comum que as escolas concentrem os problemas apenas nesse eixo, alegando, por exemplo, baixo nível de envolvimento dos estudantes, dos docentes ou dos pais. Ou acreditando que a simples melhoria na infraestrutura resolveria todos os problemas, o que raramente acontece. Resolver os problemas do Eixo 3 exigia certa criatividade, negociação e perseverança, sobretudo quando se trata da comunidade escolar.
1.3.4 Terceira Etapa (Definição da visão estratégica e do plano de suporte estratégico)
Etapa de elaboração da visão estratégica (valores, visão de futuro, missão e objetivos estratégicos da escola) e do plano de suporte estratégico (estratégias, metas e planos de ação), para a implementação dos objetivos estratégicos.
A figura abaixo, demonstra a sistematização da sequência lógica proposta:
Figura 04 – Cadeia lógica para o plano de suporte estratégico
Fonte: Manual PDDE Interativo, 2015. (Adaptado pelo Autor)
A elaboração do plano foi dividida em duas etapas. Primeiro foram definidos os grandes desafios, que foram os objetivos que a escola pretendeu alcançar nos dois anos de implementação do plano. Os Grandes Desafios foram construídos a partir dos principais indicadores educacionais abordados na Dimensão 1 do diagnóstico: IDEB, Taxas de rendimento e Prova Brasil. Depois de definidos os grandes desafios, foram construídos os Planos de Ação, um para cada dimensão do diagnóstico.
1.3.5 Quarta Etapa (Execução)
Etapa em que os planos de ação estabelecidos pela escola são implementados.
1.3.6 Quinta Etapa (Monitoramento e avaliação)
Foi a etapa de verificação da execução dos planos de ação, dos resultados alcançados e de adoção de medidas corretivas, quando necessário. Deveriam estar presentes todos os envolvidos no processo para que se fizesse uma verificação dos resultados alcançados e, se necessário, a correção do percurso. Nesta etapa deveriam estar envolvidos o Comitê Estratégico, o coordenador do PDE, os líderes de objetivos, os gerentes de planos de ação e os membros das equipes dos planos de ação.
O manual do PDE Escola informa que “É necessário criar uma estrutura que garanta a elaboração e a implementação do PDE de maneira organizada e eficaz”. A estrutura sugerida compõe-se dos seguintes elementos:
I. Grupo de Sistematização do PDE - Equipe composta pela liderança formal da escola (diretor, vice-diretor, coordenador pedagógico, orientador, secretário). É aconselhável que o grupo conte também com representantes dos professores. Esse grupo é liderado pelo diretor da escola.
II. Comitê Estratégico - Composto pelo Grupo de Sistematização e pelo Colegiado Escolar (quando existe), é a instância máxima para o acompanhamento e controle da execução do PDE. Quando não há o Colegiado Escolar, o Comitê deve incluir, além dos membros do Grupo de Sistematização, representantes dos pais, dos professores e dos alunos.
III. Coordenador do PDE - Membro do Grupo de Sistematização, indicado pelo diretor da escola, com aprovação do Grupo de Sistematização. Responde diretamente ao diretor e tem por função secretariar o Grupo
de Sistematização e coordenar as ações que devem ser tomadas para a elaboração, a execução, o monitoramento e a avaliação do PDE. Um candidato natural ao cargo de coordenador do PDE é, geralmente, o coordenador pedagógico da escola.
IV. Líderes de Objetivos Estratégicos - Pessoas indicadas pelo diretor, em acordo com o Grupo de Sistematização, para coordenar as atividades relacionadas a cada objetivo estratégico definido no PDE. Haverá tantos líderes quantos forem os objetivos estratégicos que a escola pretende alcançar
V. Gerentes dos Planos de Ação - Pessoas indicadas pelos líderes de objetivos, com aprovação do Grupo de Sistematização, para gerenciar a execução dos planos de ação que o PDE estabelecer. Cada objetivo estratégico pode abrigar várias metas, e a cada meta está associado um plano de ação (planos concebidos para o desenvolvimento das metas). Haverá tantos gerentes quantas forem as metas (e seus respectivos planos de ação) do PDE que a escola desenvolver.
VI. Equipes dos Planos de Ação - Equipes associadas a cada meta/plano de ação, composta por pessoas indicadas pelos gerentes dos planos de ação, em acordo com os líderes de objetivos, para atuar na meta/plano de ação correspondente. O número e o perfil dos membros de cada equipe variam de acordo com a necessidade do trabalho a ser executado. As pessoas indicadas para fazerem parte da equipe de um dado plano de ação devem ser aquelas que estão diretamente ligadas ao problema a ser solucionado e que têm capacidade técnica para tanto.
A Figura 05 representa esquematicamente a estrutura para a elaboração e implementação do PDE (Constituição do Grupo de Sistematização).
Figura 05 - Esquematização da estrutura para a elaboração e implementação
do PDE.
Fonte: Manual Técnico PDE Escola – FNDE – MEC, 2006. (Adaptado pelo Autor) De acordo com o manual, o processo de elaboração e implantação do PDE–Escola é coordenado pela liderança da unidade educacional com o apoio da comunidade escolar. Isso não significa que todos devam participar de todas as decisões, embora todos possam e devam opinar; é importante e necessário criar uma estrutura que garanta a elaboração e implementação do PDE–Escola de maneira organizada e eficaz. (BRASIL, 2006, p. 27).
Ao coletar informações do MEC/FNDE, pode-se constatar que o PDE– Escola não está mais em funcionamento, sendo seu último ano de vigência 2015. No período entre 2007 a 2015 houve um hiato no programa, momento em que os recursos do PDE–Escola não beneficiaram as unidades escolares, sendo este o ano de 2013.
1.4. PDDE–INTERATIVO – Plataforma de gestão integrada
É notório que há certa dúvida a respeito da diferença entre o PDDE– Interativo e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE–Escola).
GRUPO DE SISTEMATIZAÇÃO LÍDER DE OBJETIVO GERENTES DOS PLANOS DE AÇÃO EQUIPE DO PLANO DE AÇÃO LÍDER DE OBJETIVO GERENTES DOS PLANOS DE AÇÃO EQUIPE DO PLANO DE AÇÃO LÍDER DE OBJETICO GERENTES DOS PLANOS DE AÇÃO EQUIPE DO PLANO DE AÇÃO COORDENADOR DO PDE COLEGIADO ESCOLAR
De acordo com o portal do MEC, o PDDE Interativo foi um sistema criado para ser o ambiente de execução do programa PDE–Escola, e por isso, toda a sua estrutura foi baseada na metodologia e no funcionamento desse programa. Com a entrada de outras ações de repasse direto às escolas como o (PDDE–Água e esgotamento sanitário, PDDE–sustentável, PDDE–Acessível e PDDE–Campo), o sistema PDDE–Interativo se tornou não só o ambiente do PDE–Escola, mas uma ferramenta de planejamento e gestão da escola integrado para todas estas ações. O PDDE–Interativo deixou de ser o sistema de um programa para se tornar uma plataforma de planejamento e gestão de diversos programas e ações do PDDE.
O PDDE–Interativo surgiu em 2012, como uma resposta às demandas encaminhadas por diversas secretarias de educação que desejavam utilizar a metodologia de planejamento do PDE–Escola em toda a sua rede, independente dos repasses de recursos federais.
Com isso, a principal diretriz adotada pelo MEC para implementar essa ideia foi oferecer uma ferramenta de fácil acesso e compreensível por todos aqueles que compõem a comunidade escolar, sem a obrigatoriedade de realizar formações presenciais. O objetivo do Ministério da Educação foi de fortalecer a gestão escolar democrática e participativa, envolvendo efetivamente todos os segmentos da escola que podem ajudar a construir uma escola pública cidadã.
A construção do PDDE–Interativo contou com a participação direta das coordenações estaduais do PDE–Escola e das Coordenações do programa nas capitais dos estados. Após essas contribuições realizadas, verificou-se que houve um aumento a partir de 2012 de escolas que utilizaram o sistema PDDE–Interativo, mesmo aquelas que não iriam receber os recursos por parte do MEC.
Todas as escolas públicas podem utilizar o PDDE–Interativo para outros programas. No PDE–Escola, algumas telas variavam em função da participação da escola no programa. Com isso, foram distinguidos dois grupos para cadastramento:
1) Escolas priorizadas pelo PDE–Escola, ou seja, aquelas que, ao concluírem o seu planejamento receberam recursos financeiros do MEC para realizar todas ou algumas ações.
2) Escolas não priorizadas pelo PDE–Escola, ou seja, aquelas que não receberam recursos financeiros desse programa. Neste segundo caso, as próprias escolas informaram quais recursos financeiros poderiam dispor no ano de execução do plano.
A próxima figura apresenta o rol de programas que foram contemplados no sistema PDDE–Interativo.
Figura 06 – Programas que o PDDE–Interativo contemplou na época do
PDE–Escola.
Fonte: Portal do MEC,2018. (Adaptado pelo autor).
O sistema PDDE–Interativo, dividiu o acesso dos usuários, onde varia em função do perfil da pessoa interessada, que são divididos em um dos sete perfis abaixo:
Quadro 05 – Perfil e atribuições do usuário no PDDE–Interativo. PERFIL REQUISITOS DE ACESSO
