MATHEUS CARPES LAMEIRA
CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO: ATRIBUIÇÕES DOS AGENTES DE TRÂNSITO
Tubarão 2011
CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO: ATRIBUIÇÕES DOS AGENTES DE TRÂNSITO
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial à obtenção do título de Bacharel em Direito.
Linha de pesquisa: Justiça e Sociedade Orientadora: Keila Comelli Alberton
Tubarão 2011
MATHEUS CARPES LAMEIRA
CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO: ATRIBUIÇÕES DOS AGENTES DE TRÂNSITO
Esta Monografia foi julgada adequada à obtenção do título de Bacharel em Direito e aprovada em sua forma final pelo Curso de Graduação em Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Tubarão, 17 de junho de 2011.
______________________________________________________ Prof. e orientadora Keila Comelli Alberton, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Geraldo Machado Cota Júnior, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
______________________________________________________ Prof. Renato Muller Bratti
Dedico este trabalho, com imensa gratidão, aos meus pais Atanázio Mario Fernandes Lameira e Sonia Maria Carpes Lameira, por todo carinho, dedicação, pelo incentivo aos estudos e pela confiança depositada em mim, ao longo destes anos.
AGRADECIMENTOS
Inicialmente quero agradecer a Deus, sempre presente em todos os momentos da minha vida.
Agradeço aos meus pais, Atanázio Mario Fernandes Lameira e Sonia Maria Carpes Lameira, pelo apoio dado em todos os momentos, à minha namorada, Stella Goulart, pelo incentivo e ajuda em vários momentos da minha vida e principalmente a dedicação e empenho prestados no final desta etapa.
A minha orientadora, Keila Comelli Alberton, por toda dedicação e empenho para que a confecção deste trabalho fosse possível, tanto na fase de projeto como na elaboração da pesquisa monográfica propriamente dita.
A todos que colaboraram, direta ou indiretamente, para que a elaboração da presente monografia se fizesse possível e, por conseqüência, a conclusão desta etapa muito importante de minha vida.
“Se tentou e fracassou, se planejou e viu seus planos ruírem, lembre-se de que os maiores homens da história foram produtos da coragem, e a coragem bem sabemos, nasce no berço da adversidade”. (Autor desconhecido)
RESUMO
O presente trabalho tem como objetivo analisar a matéria tratada no Código de Trânsito Brasileiro, apontando os agentes de trânsito e suas atribuições, assim como as formalidades necessárias para a autuação de trânsito, observando os princípios constitucionais e administrativos que são imprescindíveis para a transparência e legalidade de qualquer ato administrativo. Para tanto, utilizou-se como procedimento metodológico a pesquisa bibliográfica e documental. Após uma análise mais detalhada dos agentes de trânsito, podemos constatar que estes possuem suas atribuições definidas por lei, que são de fiscalizar e sancionar. Na prática de qualquer ato, os agentes de trânsito devem observar os princípios aos quais se subordinam a administração pública: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, além de conter no ato os elementos dos atos administrativos: agente competente, objeto, forma, motivo e fim, sendo que todos estes aspectos são essenciais para sua validade. Desta forma, concluímos que os agentes de trânsito são classificados como Polícia Rodoviária Federal, Polícia Rodoviária Estadual, Polícia Civil, Polícia Militar e Guarda Municipal, sendo que cabe a estes, em suas circunscrições, agirem de maneira específica, atendendo sempre as necessidades de sua área de atuação, informando aos órgãos superiores com maior propriedade no intuito de proporcionar um trânsito mais seguro e com maior fluidez.
ABSTRACT
This study aims to examine the matter treated in the Brazilian Transit Code, noting the traffic agents and their assignments, as well as the necessary formalities for proceedings against transit, noting the constitutional principles and administrative procedures that are essential to the transparency and legality any administrative act. We used as a methodological procedure to bibliographic and documentary research. After a more detailed analysis of transit agents, we can see that they have their duties defined by law, are to monitor and sanction. In practice any act, the transit agents must observe the principles of which are subordinate to public administration: legality, impersonality, morality, transparency and efficiency, and contain the elements in the act of administrative acts, the competent official, object, shape, reason and order, and all these aspects are essential to its validity. Thus, we conclude that the transit agents are classified as Federal Traffic Police, State Traffic Police, Civil Police, Military Police and the Municipal Guard, and it's up to them, in their constituencies, to act in specific ways, always meeting the needs of your area, informing the governing bodies with more property in order to provide a safer transit and greater fluidity.
LISTA DE ABREVIATURAS
art. – artigo
LISTA DE SIGLAS
AIT – Auto de infração de trânsito
CETRAN – Conselho Estadual de Trânsito
CIRETRAN – Circunscrição Regional de Trânsito CITRAN – Circunscrição de Trânsito
CNH – Carteira Nacional de Habilitação CONTRAN – Conselho Nacional de Trânsito
CONTRANDIFE - Conselho de Trânsito do Distrito Federal CTB – Código de Trânsito Brasileiro
DENATRAN – Departamento Nacional de Trânsito DER - Departamentos de Estrada de Rodagem DETRAN – Departamento Estadual de Trânsito DIE - Diretoria de Instrução e Ensino
DNER – Departamento Nacional de Estrada de Rodagem DPRF – Departamento da Polícia Rodoviária Federal JARI – Junta Administrativa de Recursos de Infração SNT – Sistema Nacional de Trânsito
1 INTRODUÇÃO... 12
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA ... 12
1.2 JUSTIFICATIVA ... 12
1.3 OBJETIVOS ... 13
1.3.1 Geral ... 13
1.3.2 Específicos ... 13
1.4 DEFINIÇÃO DOS CONCEITOS OPERACIONAIS ... 14
1.5 PROCEDIMENTO METODOLÓGICO ... 15
1.6 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO ... 15
2 DIREITO ADMINISTRATIVO... 17
2.1 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO ... 17
2.1.1 Princípio da legalidade... 19
2.1.2 Princípio da impessoalidade e finalidade ... 20
2.1.3 Princípio da moralidade ... 22 2.1.4 Princípio da publicidade ... 23 2.1.5 Princípio da eficiência ... 24 2.2 PODER DE POLÍCIA ... 25 2.2.1 Polícia administrativa ... 27 2.3 ATOS ADMINISTRATIVOS ... 29
2.3.1 Elementos do ato administrativo ... 30
2.4 ABUSO DO PODER ... 32
3 CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO ... 36
3.1 SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO ... 36
3.2 CONCEITO DE TRÂNSITO ... 39
3.3 INFRAÇÃO DE TRÂNSITO ... 40
3.4 DA AUTUAÇÃO DE TRÂNSITO ... 41
3.5 AUTO DE INFRAÇÃO DE TRÂNSITO – AIT ... 42
3.6 RECURSOS ADMINISTRATIVOS QUANTO AS MULTAS DE TRÂNSITO ... 45
3.6.1 Junta Administrativa de Recursos de Infração de Trânsito – JARI ... 47
4 COMPETÊNCIAS DOS AGENTES DE TRÂNSITOS ... 50
4.1 POLÍCIA RODOVIÁRIA FEDERAL ... 50
4.2 POLÍCIA RODOVIÁRIA ESTADUAL ... 51
4.3 POLÍCIA CIVIL ... 52
4.4 POLÍCIA MILITAR ... 53
4.5 GUARDA MUNICIPAL ... 55
4.5.1 Da criação da Guarda Municipal pelo Município ... 56
4.5.2 Da constitucionalidade na atuação no trânsito pela Guarda Municipal ... 60
5 CONCLUSÃO ... 68
1 INTRODUÇÃO
O objetivo do presente trabalho é analisar a matéria tratada no Código de Trânsito Brasileiro1, nas questões referentes às atribuições dos agentes de trânsito, assim como as formalidades necessárias para a aplicação das multas de trânsito, observando os princípios constitucionais e administrativos que são imprescindíveis para a transparência e legalidade de qualquer ato administrativo.
1.1 DELIMITAÇÃO DO TEMA E FORMULAÇÃO DO PROBLEMA
Atribuições dos agentes de trânsito.
Quem são os agentes habilitados a praticar o ato de autuação de trânsito? É possível definir claramente as competências de cada agente? A competência para autuação de trânsito pode ser de mais de um agente? As autuações de trânsito são inquestionáveis? Quais princípios devem ser observados? Quais elementos devem estar presentes em um ato administrativo?
1.2 JUSTIFICATIVA
O tema escolhido visa aprofundar visões de estudiosos sobre irregularidades no campo administrativo, ampliar o conhecimento social sobre a real função das notificações de trânsito e sobre as possibilidades de defesa de eventuais abusos de poder, esclarecer informações que a sociedade desconhece, direitos que não são exercidos ou usados habitualmente e que, de um modo geral, são pouco aprofundados em estudos acadêmicos. O
1PORTÃO, Sérgio de Bona (Org.). Coletânea de Legislação de Trânsito: legislação de trânsito anotada:
desconhecimento dos direitos do cidadão implica em uma imposição de deveres sem que haja conhecimento de sua essência e questionamento de sua legalidade.
Desta forma, torna-se importante não só conhecer quem são os agentes da autoridade de trânsito competentes a autuar, bem como compreender os limites e os poderes que são atribuídos aos mesmos.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Geral
Apontar os agentes da autoridade de trânsito competentes para autuar e suas atribuições.
1.3.2 Específicos
Descrever os princípios que regem a administração pública, assim como as prerrogativas e respectivas funções dos agentes, indicando os requisitos e formalidades para que o ato administrativo seja válido;
Identificar os agentes da autoridade de trânsito competentes para autuar, bem como os dispositivos legais e suas respectivas aplicações;
Descrever os requisitos legais e formais para a confecção do auto de infração de trânsito, seus efeitos e vícios;
Verificar se mais de um agente pode exercer as atribuições de fiscalizar e notificar em uma mesma área;
1.4 DEFINIÇÃO DOS CONCEITOS OPERACIONAIS
O presente trabalho envolve-se no tema atribuições dos agentes de trânsito no Código de Trânsito Brasileiro, sendo que atribuição é sinônimo de competências. Para McClelland “competência é um conjunto de conhecimentos, habilidades e atitudes que afetam a capacidade de uma pessoa para desempenhar um trabalho.”2 Para que o Código de Trânsito Brasileiro (CTB) possa ser executado, se faz necessário atribuir as competências para agente capaz com certa formação técnica, em forma prevista em lei, para o efetivo cumprimento de sua função.
Agente da autoridade de trânsito possui sua definição no Anexo I do CTB como “pessoa, civil ou policial militar, credenciada pela autoridade de trânsito para o exercício das atividades de fiscalização, operação, policiamento ostensivo de trânsito ou patrulhamento.”3
No entendimento de Nei Pires Mittidiero:
Trânsito é a movimentação e a imobilização das pessoas, nas acepções de pedestres e condutores de veículos e animais, nas vias terrestres abertas à circulação, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga, sendo-o, por igual, a ocupação instintiva, pelos animais, dessas referidas vias, nelas movimentando-se e imobilizando-se.4
Tendo em vista os conceitos mencionados acima, compete ao agente da autoridade de trânsito interpor autuação decorrente de infração de trânsito, sendo infração descrita no Anexo I do CTB como “inobservância a qualquer preceito da legislação de trânsito, as normas emanadas do Código de Trânsito, do Conselho Nacional de Trânsito e a regulamentação estabelecida pelo órgão ou entidade executiva do trânsito.”5
2McCLELLAND, DAVID C. O Conceito de Competência. Disponível em:
<http://www.ogerente.com.br/novo/colunas_ler.php?canal=16&canallocal=48&canalsub2=155&id=1699>. Acesso em: 05 set 2009.
3BRASIL. Lei n° 9.503, de 23 de setembro de 1997. Institui o Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9503.htm>. Acesso em: 30 ago. 2009.
4
MITTIDIERO, Nei Pires. Comentário ao código de trânsito brasileiro: Direito de trânsito e direito
administrativo de trânsito. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 22.
1.5 PROCEDIMENTO METODOLÓGICO
O conteúdo do presente trabalho será estudado em livros, leis, doutrinas e artigos eletrônicos. Após a análise das obras, serão denominados os tópicos mais importantes e seus respectivos conceitos, para assim formar um texto explicativo sobre cada tópico, exemplificando-o, quando possível.
1.6 DESENVOLVIMENTO DO TRABALHO
O presente estudo visa esclarecer alguns aspectos relativos aos agentes de trânsito e suas atribuições, podendo-se constatar que o direito de trânsito está de modo geral diretamente relacionado ao direito administrativo. Os conceitos que são extraídos do direito administrativo, devem necessariamente sofrer as adequações necessárias para satisfazer as peculiaridades as quais foram destinadas ao direito de trânsito.
Considerando neste trabalho a introdução como primeiro capítulo, veremos no segundo que os princípios aplicados ao processo administrativo se fazem presentes na ceara do trânsito, devendo estes serem respeitados da mesma maneira.
Buscando nas doutrinas e mais precisamente nas legislações de trânsito vigentes, analisaremos no terceiro capítulo a composição da administração de trânsito, a natureza das infrações e suas formalidades, com uma análise crítica ao preenchimento do auto de infração, apontando suas finalidades e vislumbrando a competência dos órgãos e agentes de trânsito, conhecimentos esses essenciais parar defender-se de maneira correta e fundamentada à infração de trânsito.
Após a exposição preliminar dos fundamentos e princípios administrativos e constitucionais, analisaremos no quarto capítulo com mais propriedade as legislações de trânsito direcionadas ao tema do trabalho, as competências dos agentes de trânsito e suas atribuições, de forma concisa como tema principal para uma conclusão fundamentada.
Desta forma, este trabalho visa ampliar o conhecimento social da relação existente entre Cidadão e Estado, e para que possa haver equilíbrio nesta relação, o Estado é o
responsável em normatizar, fiscalizar e punir, enquanto o cidadão é o seguidor das normas e conhecedor dos seus direitos e obrigações.
2 DIREITO ADMINISTRATIVO
Neste capítulo, estudaremos os princípios relacionados diretamente com o direito administrativo, de origem constitucional, que regem todas as relações entre a administração e seus administrados, bem como o poder de polícia, os atos administrativos e o abuso de poder.
2.1 PRINCÍPIOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO
Princípios, conceitualmente, são toda a estrutura sobre a qual se constrói alguma coisa. Porém, em um sentido jurídico, significam ensinamentos básicos e gerais que delimitam de onde devemos partir em busca de algo. Portanto, estes são denominados pilares ideológicos para qualquer construção jurídica.1
Os princípios constitucionais são componentes do regime jurídico-administrativo no Direito Brasileiro, com raízes constitucionais expressas ou implícitas. Assim nos demonstra, com base na Constituição Federal, Celso Antonio Bandeira de Mello:
O art. 37, caput, reportou de modo expresso à Administração Pública (direita e indireta) apenas cinco princípios: da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência (este último acrescentado pela EC 19/98). Fácil é ver-se, entretanto, que inúmeros outros mereceram igualmente consagração constitucional: uns por constarem expressamente da Lei Maior, conquanto não mencionados no art.37, caput; outros por nele estarem abrigados logicamente, isto é, como conseqüências irrefragáveis dos aludidos princípios; outros, finalmente, por serem implicações evidentes do próprio Estado de Direito e, pois, do sistema constitucional como um todo.2
Os princípios constitucionais são essenciais para todos os atos de uma República, portanto devem obrigatoriamente ser seguidos nos atos praticados pela administração pública, sob pena de serem considerados ilegais, ou ainda, inconstitucionais.
1ESPÍNDOLA, Ruy Samuel. Conceito de Princípios Constitucionais. 2. ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2002. p. 185.
2MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15. ed. refundida, ampl. e atual. São Paulo: Malheiros, 2003. p. 92.
Sendo assim, os princípios estão presentes em todos os atos dos agentes de um Estado de Direito, funcionando como base para qualquer ato administrativo e contornando limites e segurança aos administrados.
No direito administrativo não poderia ser diferente, já que este tem sua essência e suas diretrizes esculpidas na própria Constituição.
Os princípios de maior relevância para a compreensão deste trabalho são os específicos do direito administrativo, que estão previstos na própria constituição, como: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, que decorrem ainda de princípios constitucionais, que veremos com mais propriedade a seguir.
Como veremos, os agentes de trânsito que compõem o Sistema Nacional de Trânsito3, estão inseridos na administração pública, conforme dispõe o art. 5º do Código de Trânsito Brasileiro:
Art. 5º O Sistema Nacional de Trânsito é o conjunto de órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios que tem por finalidade o exercício das atividades de planejamento, administração, normatização, pesquisa, registro e licenciamento de veículos, formação, habilitação e reciclagem de condutores, educação, engenharia, operação do sistema viário, policiamento, fiscalização, julgamento de infrações e de recursos e aplicação de penalidades.4
Desta forma, exercendo a função de agentes públicos, seus atos devem seguir os princípios gerais do direito e, como ensina Odete Medauar, os princípios do Direito Administrativo:
No direto administrativo, os princípios revestem-se de grande importância. Por ser um direito de elaboração recente e não codificado, os princípios auxiliam a compreensão e consolidação de seus institutos. Acrescenta-se que, o âmbito administrativo, muitas normas são editadas em vista de circunstâncias de momento, resultado em multiplicidade de textos, sem reunião sistemática. Daí a importância dos princípios, sobretudo para possibilitar a solução de casos não previstos, para permitir melhor compreensão dos textos esparsos e para conferir certa segurança aos cidadãos quanto à extensão dos seus direitos e deveres.5
Assim, os princípios da administração pública servem para nortear a boa administração, previstos na Constituição Federal, e ainda para fundamentar a todos os atos
3Sistema Nacional de Trânsito se compõem de um conjunto de órgãos e entidades com a incumbência de viabilizar um trânsito seguro, fluente, confortável, cômodo, que proteja e preserve o meio ambiente e os bens públicos e privados. Cf. MITIDIERO, Nei Pires. Comentários ao código de trânsito brasileiro: (direito de
trânsito e direito administrativo de trânsito). Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 57.
4PORTÃO, Sérgio de Bona (Org.). Coletânea de Legislação de Trânsito: legislação de trânsito anotada:
atualizada até 27 de maio de 2009. 13. ed. Tubarão: Copiart, 2009. p.40.
5MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo moderno. 10 ed. ver., atual. e ampl. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2006. p. 122.
administrativos, observando tais princípios que estão consubstanciados em quatro regras de observância permanente e obrigatória: legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficiência.6
Os referidos princípios são elementares para os atos administrativos, impedindo a desvirtuação da gestão dos negócios públicos e primordial para boa guarda e zelo dos interesses sociais, necessitando de uma maior atenção e profundidade de estudos, conforme veremos a seguir.
2.1.1 Princípio da legalidade
A Constituição Federal de 1988 ressalvou claramente para o Poder Legislativo a atribuição de produzir leis. Por outro lado, estabeleceu o princípio da legalidade como garantia fundamental do cidadão e base da administração do Estado. Garantia esta que se traduz na participação do povo ou de seus representantes na produção de normas que implementam qualquer direito ou obrigação na ordem jurídica.7
Diretamente correspondente à essência de qualquer Estado de Direito e fruto da submissão do Estado à lei, refere-se na consagração da idéia de que a Administração Pública só pode ser exercida na conformidade da lei e que consequentemente a atividade administrativa é atividade sublegal, infralegal, consistentes na expedição de comandos complementares à lei.8
Desta forma, resta claro afirmar que o Estado só poderá agir quando a lei permite, caso contrário, seus atos são nulos por falta de amparo legal, impedindo assim que os agentes que exercem o poder do Estado utilizem desse poder da forma que lhes prouver, conforme afirma Di Pietro: “Segundo o princípio da legalidade, a Administração Pública só pode fazer o que a lei permite. No âmbito das relações entre particulares, o princípio aplicável é o da autonomia da vontade, que lhes permite fazer tudo aquilo que a lei não proíbe.”9
Porém, deve-se observar o efeito vinculante da jurisprudência emitida pelo Supremo Tribunal Federal. Esse efeito vinculante abrange não apenas os demais órgãos do
6DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 18. ed. São Paulo: Atlas, 2005. p. 66. 7
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 2005. p. 128. 8MELLO, 2003. p. 96.
Poder Judiciário, mas também a Administração Pública em todas suas esferas federativas, de acordo com o art. 2º da Emenda Constitucional nº 45, que acrescentou o art. 103-A na Constituição10. Esta solução constitucional significa que a interpretação adotada para determinados dispositivos legais, em certos conflitos, deve ser obrigatoriamente observada pela Administração Pública11.
Assim, verificamos que a atuação administrativa passa a ser vinculada não apenas à Constituição e à lei, mas também a interpretação destas conferida pelo Poder Judiciário.
Observamos desta forma, que a Administração Pública não pode por simples ato conceder direitos, criar obrigações ou vedações aos administrados, sendo que tais fatos dependem de edição de lei. Logo, se faz necessário compreender o princípio da impessoalidade e finalidade, que veremos a seguir.
2.1.2 Princípio da impessoalidade e finalidade
Conforme classificação de Meirelles, o princípio da finalidade impõe ao administrador que apenas pratique um ato para cumprir seu fim legal. Este fim legal se refere unicamente à norma de direito expressa, sendo praticado de maneira impessoal. Excluindo, em todos os sentidos, as promoções pessoais de autoridades ou servidores públicos sobre suas realizações administrativas.12
Objetiva-se, assim, o fim certo de qualquer ato administrativo: o interesse público. Desta forma, todo o ato que se desvirtuar desse objetivo estará sujeito a invalidação por desvio de finalidade, conforme explica Meirelles:
O que o princípio da finalidade veda é a prática de ato administrativo sem interesse público ou conveniência para a administração, visando unicamente a satisfazer interesses privados, por favoritismo ou perseguição dos agentes governamentais, sob a forma de desvio de finalidade.13
10Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal poderá, de ofício ou por provocação, mediante decisão de dois terços dos seus membros, após reiteradas decisões sobre matéria constitucional, aprovar súmula que, a partir de sua publicação na imprensa oficial terá efeito vinculante em relação aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal, bem como proceder à sua revisão ou cancelamento, na forma estabelecida em lei. Cf. BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm > Acesso em: 16 maio 2011.
11JUSTEN FILHO, 2005. p. 128. 12
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. atual. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 85.
Assim, percebemos que é inadmissível ao ato administrativo ser obtido por qualquer forma de favoritismo, simpatias ou animosidades pessoais, políticas ou ideológicas interferindo na atuação da administração. A proteção de interesses sectários, de facções ou grupos de quaisquer espécies estará vindo de encontro com o princípio ora estudado, que é decorrente do princípio constitucional da igualdade ou isonomia.14
Os princípios da legalidade e o da finalidade estão relacionados, de forma que um depende diretamente do outro para ter seu objetivo cumprido, como ensina Meirelles:
Em rigor, o princípio da finalidade não é uma decorrência do princípio da legalidade. É mais que isto: é uma inerência dele; está nele contido, pois corresponde à aplicação da lei tal qual é; ou seja, na conformidade de sua razão de ser, do objetivo em vista do qual foi editada. Por isso se pode dizer que tomar uma lei como suporte para a prática de ato desconforme com sua finalidade não é aplicar a lei; é desvirtuá-la; é burlar a lei sob o pretexto de cumpri-la. Daí por que os atos incorrem neste vício – denominados “desvio de poder” ou “desvio de finalidade” – são nulos. Quem desatende o fim legal desatende à própria lei.15
Desta forma, percebemos que para alcançarem seus objetivos, ambos os princípios devem ser analisados em conjunto, como se fossem únicos.
Os atos e provimentos administrativos são imputáveis não ao agente que os pratica, mas ao órgão ou entidade administrativa em nome do qual desempenha sua função de agente da administração. Disto decorre que a Administração não pode atuar com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas determinadas, uma vez que seu comportamento, assim como seus atos, devem ser sempre direcionados a atender o interesse público.16
Qualquer ato do Estado, representado por seus agentes, deve obrigatoriamente, objetivar o bem estar e o interesse público, atendendo o fim para o qual foi criado, sem conceder quaisquer privilégios a particulares específicos, bem como para determinadas classes.
Assim, em decorrência deste princípio, observamos que o ato dos agentes que representam a administração pública deve oferecer benefícios e melhores condições aos administrados em geral, visando o desenvolvimento do Estado e o bem estar do cidadão, buscando garantir um trânsito mais seguro a seus administrados.
14
Art. 5. Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade [...]. Cf. BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm > Acesso em: 16 maio 2011. 15MELLO, 2003. p. 103
Em decorrência deste princípio, faz-se necessário entender o princípio da moralidade, que veremos a seguir.
2.1.3 Princípio da moralidade
A moralidade constitui pressuposto de validade do ato da Administração Pública, ou seja, traduz-se na atuação do administrador, não só de decidir entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas também entre o honesto e o desonesto, inserindo o elemento ético em sua administração.17
Ainda há de se falar sobre a discussão entre moral e direito, ambos representados por círculos concêntricos, desta forma a Moral representada pelo círculo maior e o Direito pelo círculo menor. Licitude e honestidade são traços respectivamente de Direito e Moral, onde se frisa que “nem tudo o que é legal é honesto”.18 Neste sentido Di Pietro aborda:
[...] a imoralidade administrativa surgiu e se desenvolveu ligada à idéia de desvio de poder, pois se entendia que em ambas as hipóteses a Administração Pública se utiliza de meios lícitos para atingir finalidades metajurídicas irregulares. A imoralidade estaria na intenção do agente.
[...] a imoralidade se reduz a uma das hipóteses de ilegalidade que pode atingir os atos administrativos, ou seja, a ilegalidade quanto aos fins (desvio de poder).19
Como a moralidade está diretamente ligada à legalidade, sendo elemento configurativo do abuso de poder, aquela está sujeita ao exame judicial. Mesmo que, no desvio de poder, o vício esteja na intenção de quem pratica o ato.
Em suma, sempre que em matéria administrativa se constatar que a administração, embora em consonância com a lei, ofender a moral, os bons costumes, as regras de boa administração, os princípios de justiça e de equidade, a idéia comum de honestidade, estará havendo ofensa ao princípio da moralidade administrativa.20
Portando a moralidade, apesar de subjetiva, deve ser observada para que o ato administrativo se torne perfeito e, em especial, atenda os interesses dos administrados. Deve
17DI PIETRO, 2005. p. 77. 18 Ibid. 19Ibid. p. 71. 20DI PIETRO, 2005. p. 79.
ainda, o ato administrativo ser exposto para que a sociedade tome conhecimento deste e gere todos os efeitos legais, conforme abordaremos a seguir.
2.1.4 Princípio da publicidade
A publicidade é a divulgação oficial de um ato da administração para o conhecimento dos administrados, requisito para que produza seus efeitos externos. Toda lei, ato administrativo ou contrato com a administração deve ser publicado para que possa gerar consequências jurídicas fora dos órgãos que os emitem.21
Tal princípio não está diretamente ligado a formação do ato, mas é, contudo, requisito de eficácia e moralidade, no sentido de levar ao conhecimento dos administrados todos seus atos. Desta forma um ato irregular não se valida com a publicação, nem os regulares dispensam sua exigibilidade, quando a lei ou regulamento a exige 22. No mesmo sentido elucida Celso Antonio Bandeira de Mello:
Consagra-se nisto o dever administrativo de manter plena transparência em seus comportamentos. Não pode haver em um Estado Democrático de Direito, no qual o poder reside no povo (art.1º, parágrafo único, da Constituição), ocultamento aos administrados dos assuntos que a todos interessam, e muito menos em relação aos sujeitos individualmente afetados por alguma medida.23
Por definição, o direito é um sistema de normas de conduta sociais gerais e previamente conhecidas. Portanto, é imprescindível que tais normas ou atos sejam editados abstratamente, com anterioridade dos fatos que deverão reger, para que só assim se torne possível averiguar sua conformidade com a ordem jurídica.
Então, a função deste princípio é reconhecer a todos o direito de receber dos órgãos públicos informações do seu interesse particular ou de interesse coletivo ou geral, ampliando deste modo, virtualmente, o controle popular da Administração Pública.
Importante ressaltar que tal princípio se refere ao acesso a informação provinda dos órgãos públicos, encontrada no art. 5, XXXIII da CF.24 Porém, embora obrigatória, a
21MEIRELLES, 2010. p. 86. 22Ibid.
23
MELLO, 2003. p. 110.
24Art. 5, inciso XXXIII. Todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas
publicidade pode ser cerceada, pois o mesmo inciso traz a ressalva para as informações cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado e ainda, às informações de cunho íntimo a vida privada, a honra e a imagem das pessoas tidas como invioláveis pela Constituição, no inciso X do mesmo art. 5. 25 Em tais casos o sigilo há de preponderar sobre a publicidade, o que ocorre com as fotos extraídas de radares, onde nelas se visualizam o carro e sua placa, não sendo possível ver quem estava dentro do veículo.26
Desta forma, há casos em que deve ser observada a publicidade justamente para possibilitar aos administrados o direito de exercer a defesa contra o ato da administração, como na autuação decorrente de infração de trânsito. Cumpre esclarecer que tal ato deve ser amparado pelo princípio da eficiência, conforme veremos a seguir.
2.1.5 Princípio da eficiência
Essencial à atuação de toda Administração Pública, o princípio da eficiência traz o conceito de ação, visando produzir resultado de modo célere e preciso, satisfazendo as necessidades da população. Tal princípio contrapõe-se à lentidão, ao descaso, a negligência e a omissão da Administração Pública.
Este princípio reflete o dever do administrador na suposta busca de eficiência, impondo a todo agente público realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. Esse dever de eficiência corresponde ao “dever de boa administração”, como conceitua Di Pietro.27 Apresentando, na realidade, dois aspectos: em relação ao modo de atuação do agente público, do qual se espera o melhor desempenho para lograr os melhores resultados; e, em relação ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a administração pública, alcançando os melhores objetivos e melhores resultados na prestação do serviço público.28
aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado. Cf. BRASIL. Constituição
Federal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm > Acesso em:
16 maio 2011.
25Art. 5, inciso X. São invioláveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das pessoas, assegurado o direito a indenização pelo dano material ou moral decorrente de sua violação. Cf. BRASI. loc. Cit.
26
DI PIETRO, 2005. p. 75. 27DI PIETRO, 2005. p. 84. 28Ibid.
Desta forma, com o objetivo de melhor cumprir as funções do Estado e de satisfazer a sociedade de forma rápida e concreta é que identificamos o princípio da eficiência. Para isso, os atos dos agentes de trânsito devem possuir o mesmo fim do Sistema Nacional de Trânsito, os quais estão vinculados, que tem como objetivo, a paz e a segurança no trânsito.29
Assim, para a consecução dos fins a que servem o SNT, as autoridades de trânsito atribuem aos agentes de trânsito o poder de polícia, que em suma é a capacidade do agente fiscalizar e sancionar, restringindo o poder do particular em prol do coletivo, que deve ser seguido de maneira eficiente, conforme abordaremos a seguir.
2.2 PODER DE POLÍCIA
Neste tópico trabalharemos o poder de polícia como poder inerente aos agentes de trânsito, e meio pelo qual o Estado mais expressa sua autoridade, sua força imperativa, que se refere ao poder de frenagem que dispõe a Administração Pública, adotando, para tanto, medidas disciplinares ao exercício de direitos fundamentais de indivíduos e grupos, impedindo, ou apenas contendo as atividades de particulares, nocivas ou inconvenientes ao bem-estar social e a segurança nacional. Assim, dispõe a Administração de posição de supremacia sobre os administrados, conforme conceito de Hely Lopes Meirelles:
Poder de polícia é a faculdade de que dispõe a Administração Pública para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e direitos individuais, em benefício da coletividade ou do próprio Estado.30
Tal poder gera automaticamente um confronto entre dois aspectos: a liberdade do cidadão para exercer plenamente os seus direitos e a Administração que condiciona o exercício daqueles direitos com o objetivo de garantir o bem-estar social, usando o Poder de Polícia.
29Art. 6, I. São objetivos básicos do Sistema Nacional de Trânsito: I - estabelecer diretrizes da Política Nacional de Trânsito, com vistas à segurança, à fluidez, ao conforto, à defesa ambiental e à educação para o trânsito, e fiscalizar seu cumprimento. Cf. BRASIL, Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9503.htm > Acesso em: 23 maio 2011. 30MEIRELLES, 2010. p. 115.
Inexistente, portanto, qualquer incompatibilidade entre os direitos individuais e os limites impostos pela Administração, visto que, o conceito de limite está diretamente relacionado ao próprio direito subjetivo31, onde tudo aquilo que é juridicamente garantido é também juridicamente limitado. Limitação imposta justamente para assegurar a própria liberdade e os direitos essenciais ao homem.32
Segundo entendimento de Odete Medauar, o poder de polícia dispõe como fundamento e finalidade a defesa da ordem pública. Expressão esta que no Direito Civil é utilizada para estabelecer limites à autonomia da vontade privada em relação aos valores que o ordenamento quer preservar.33
No Direito Administrativo, para fins de exercício do poder de polícia, a expressão “ordem pública” significa o mínino de condições essenciais a uma vida social adequada e pacífica. Incluindo os aspectos clássicos como da segurança, dos bens e das pessoas, da salubridade, da tranquilidade, dos aspectos econômicos (como a alta de preços), ambientais (combate a poluição) e estéticos (proteção aos monumentos e paisagens).34
Logo, o poder de polícia tem como objetivo proporcionar aos administrados uma convivência social mais harmônica, evitando ou diminuindo conflitos no exercício dos direitos e atividades dos indivíduos entre si e ante o interesse de toda a população, como ocorre quando os agentes de trânsito fazem abordagens de veículo, verificam sua documentação e, ainda, se este possui condições de tráfego.
Este poder que se revela na função de Polícia Administrativa está descrito no tópico seguinte.
31O direito subjetivo nada mais é do que um poder e uma faculdade advindos de uma regra interposta pelo Estado na proteção dos interesses coletivos. Cf. NOVA, Felipe de Oliveira Vila. Considerações gerais acerca
do direito subjetivo. Disponível em: <
http://jus.uol.com.br/revista/texto/6004/consideracoes-gerais-acerca-do-direito-subjetivo > Acesso em: 23 maio 2011. 32
DI PIETRO, 2005. p. 108. 33MEDAUAR, 2006. p. 335. 34Ibid.
2.2.1 Polícia administrativa
A polícia administrativa se difunde por toda a Administração Pública, possui caráter preventivo e visa garantir os objetivos do poder de polícia, incidindo, desta forma, sobre bens, direitos e atividades.35
Os agentes de trânsito são elementos da polícia administrativa por desenvolverem função de punir condutas ilegais, além de atuar preventivamente, orientando o trânsito para que este flua da maneira mais segura para os administrados, sendo estes condutores ou pedestres.
De maneira precisa, o conceito de polícia administrativa foi abordado por Celso Antônio Bandeira de Mello com as sábias palavras:
[...] atividade da Administração Pública, expressa em atos normativos ou concretos, de condicionar, com fundamento em sua supremacia geral e na forma da lei, a liberdade e a propriedade dos indivíduos, mediante ação ora fiscalizadora, ora preventiva, ora repressiva, impondo coercitivamente aos particulares um dever de abstenção (“non facere”) a fim de conformar-lhes os comportamentos aos interesses sociais consagrados no sistema normativo.36
Podemos dizer, então, que a polícia administrativa restringe o exercício de atividades lícitas, no sentido, por exemplo, de restringir o direito de ir e vir do cidadão para que possa realizar as abordagens rotineiras de trânsito.
Por possuir caráter preventivo, a esse poder de polícia é atribuída a discricionariedade, a autoexecutoriedade e a coercibilidade, além do fato corresponder a uma atividade negativa.
Podemos dizer que discricionariedade pode ocorrer quando o legislativo deixa certa margem de liberdade para a atuação do agente, oferecendo a este uma série de atos que poderá ser escolhida por ele, conforme conveniência e oportunidade, para fazer frente à determinada infração.37
Portanto, a Administração possui o poder de decidir qual o melhor momento de agir, qual o meio de ação mais adequado e qual a sanção cabível diante das previstas na norma legal. Diante desses aspectos, o poder de polícia será discricionário.38
35DI PIETRO, 2005. p. 112. 36
MELLO, 2003. p. 803. 37DI PIETRO, op. cit. p. 108. 38Ibid.
Porém, existem hipóteses já estabelecidas em lei, que diante de determinados quesitos e situações, a Administração ou seus agentes terão que adotar medidas e ações previamente estabelecidas, sem qualquer possibilidade de opção. Neste caso, o poder é vinculado.39
É o que ocorre com os agentes de trânsito, uma vez constada a atitude ilícita por parte do cidadão, prevista no Código Brasileiro de Trânsito, penalizada com multa, esta deve ser imposta ao infrator, obrigatoriamente, sob pena de, em não fazendo, o agente responder administrativa e penalmente.
A autoexecutoriedade é a possibilidade que tem a administração, com o uso de seus próprios meios, pôr em execução suas decisões sem precisar recorrer previamente ao Poder Judiciário. Consiste, então, na faculdade da Administração de realizar diretamente a execução forçada e, se for o caso, usando da força pública para obrigar o administrado a cumprir a decisão.40
A Administração, sob o atributo da exigibilidade, pode se valer de meios indiretos de coerção, como por exemplo, a impossibilidade de licenciamento do veículo enquanto não pagas as multas de trânsito, entre outras. Portanto, se o infrator não foi notificado da infração é ilegal condicionar o licenciamento do veículo com o pagamento da multa.41
E ainda, pelo atributo da autoexecutoriedade, a Administração compele materialmente o administrado, usando, para tanto, meios diretos de coerção, como por exemplo, o ato de parar um veículo para averiguação de documentação ou apreender o veículo e carteira de habilitação.42
No primeiro caso, tal medida deve ser abordada em consonância com o procedimento legal, assegurado ao interessado o direito de defesa decorrente do princípio constitucional da ampla defesa, inserto no art. 5º, LV da CF.43 E no segundo caso, a própria urgência da medida dispensa a observância de procedimento especial, o que não autoriza a
39DI PIETRO, 2005. p. 113. 40Ibid. p. 114.
41Renovação da Licença de Veículo - Pagamento de Multa – Notificação. É ilegal condicionar a renovação da licença de veículo ao pagamento de multa, da qual o infrator não foi notificado. Cf. BRASIL. Superior
Tribunal de Jústiça. Súmula nº 127 - 14/03/1995 - DJ 23.03.1995. Disponível em: <
http://www.dji.com.br/normas_inferiores/regimento_interno_e_sumula_stj/stj__0127.htm > Acesso em: 9 jun 2011.
42DI PIETRO, op. cit. p. 114.
43Art. 5, LV Aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em geral são assegurados o contraditório e ampla defesa, com os meios e recursos a ela inerentes. Cf. BRASIL. Constituição Federal. Disponível em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Constituicao.htm > Acesso em: 16 maio 2011.
Administração a agir arbitrariamente ou excedendo o emprego de força, sob pena de responder civilmente pelos danos causados.44
Se necessário, o poder de polícia pode ser exercido de forma coercitiva, sendo inerente a esse poder a autoexecutoriedade, pelo fato de seus atos serem impostos a sociedade.
Verificamos, então, que a polícia administrativa possui características que a individualiza: esta se rege por normas administrativas e possui predisposição preventiva única de evitar atividades anti-sociais ou de paralisá-las, exercendo, portanto, as funções de normatização, fiscalização e de imposição de sanção.
Para que a Administração exerça tais funções é necessário que sejam praticadas por atos administrativos, obedecendo a seus requisitos e formalidades conforme abordaremos a seguir.
2.3 ATOS ADMINISTRATIVOS
As funções do Estado são alcançadas através de atos administrativos praticados por seus agentes, que manifestam o interesse da administração de acordo com a conveniência e oportunidade.
A importância dos atos administrativos, no presente trabalho, está relacionada aos agentes de trânsito, pelo fato destes representarem o Estado através de atos praticados como, por exemplo, a imposição de multa, que deve observar seus requisitos e formalidades, constantes em lei.
Conforme brilhante conceito de Celso Antonio Bandeira de Mello, ato administrativo é:
[...] declaração do Estado (ou de quem lhe faça às vezes – como, por exemplo, um concessionário de serviço público), no exercício de prerrogativas públicas, manifestada mediante providências jurídicas complementares da lei a título de lhe dar cumprimento, e sujeitas a controle de legitimidade por órgão jurisdicional.45
Já Meirelles conceitua da seguinte forma:
44DI PIETRO, 2005. p. 115. 45MELLO, 2003. p. 369.
Ato administrativo é toda manifestação unilateral de vontade da Administração Pública que agindo nessa qualidade, tenha por fim imediato adquirir, resguardar, transferir, modificar, extinguir e declarar direitos, ou impor obrigações aos administrados ou a si própria.46
Portanto, ato administrativo é aquele que se forma com a vontade única da Administração, no desempenho de suas funções de Poder Público, visando produzir algum efeito jurídico.
Ato administrativo se diferencia de fato administrativo, pois este é a própria atividade pública material, desprovida de conteúdo jurídico. Enquanto o ato, se traduz por toda a realização material da Administração em cumprimento a alguma decisão administrativa, tal como a apreensão de um veículo, carteira de motorista, entre outras.47
O ato administrativo se apresenta mediante comandos concretos complementares da lei ou pela própria Constituição, de modo plenamente vinculado, expedidos a título de lhe dar cumprimento como, por exemplo, a imposição de uma multa de trânsito.
Todos os atos administrativos devem apresentar elementos indispensáveis para produzir seus efeitos jurídicos, conforme veremos no próximo tópico.
2.3.1 Elementos do ato administrativo
Para a formação de um ato administrativo e para produção de efeitos jurídicos válidos são necessários o atendimento a preceitos legais e a conjugação de alguns elementos essenciais para sua existência no mundo jurídico48, sendo eles:
Agente competente: que é o representante do poder público a quem a norma legal
confere atribuições que o habilitam a praticar determinados atos administrativos49, como por exemplo, no direito de trânsito, o agente competente para fiscalizar as rodovias estaduais é a Policia Rodoviária Estadual;
Objeto: considerando sinônimos objeto e conteúdo, que significa o efeito prático,
o resultado pretendido com a edição do ato administrativo50, cita-se, por exemplo, o ato de 46 MEIRELLES, 2010. p. 133. 47Ibid. 48MEDAUAR, 2006. p. 136. 49Ibid. 50 Ibid. p. 137.
nomeação de um agente de trânsito, que tem como resultado pretendido investir a uma pessoa as funções de um determinado cargo, após prestar concurso público, para assumir o direito de exercer as atribuições pertinentes;
Forma: é a exteriorização de um ato, vontade ou decisão administrativa, com o
fim de produzir efeitos no âmbito do direito, incluindo os aspectos relativos ao ato em si, tais como a data, assinatura, o termo escrito, sendo estes modos de expressar a decisão, ocorrendo a comunicação deste ato através da publicação.51 Por exemplo, a confecção de um auto de infração, que precisa preencher alguns requisitos para ser considerado válido;
Motivo: são as circunstâncias de fato e os elementos de direito que provocam e
antecedem a edição do ato administrativo, que conforme a teoria dos motivos determinantes, as justificativas apresentadas pelo agente da administração para a prática do ato se associam a validade do ato e vinculam o próprio agente.
Isto significa que a inexistência dos fatos motivadores, o enquadramento equivocado dos fatos aos preceitos legais e a inexistência da hipótese legal embasadora afetam a validade do ato administrativo.52 Por exemplo, se uma pessoa receber uma multa por dirigir sem possuir habilitação e provar que na data da notificação possuía de fato habilitação, torna o motivo inexistente e, desta forma, causa a inconsistência da infração;
Fim: que é traduzido como interesse público, já que todos os atos da
administração visam atender o interesse público. Este elemento vincula todo agente impedindo a sua intenção pessoal, por isso o interesse público é a meta a ser atingida mediante ato administrativo.53 Exemplificando, acontece na própria fiscalização ostensiva feita pela polícia militar, que tem como fim preservar a segurança do trânsito.
Em um fato fictício, dois policiais rodoviários estaduais, em horário de trabalho, decidem abordar alguns veículos de forma aleatória em uma via estadual. Ao parar um veículo e abordar o condutor, percebem que este não possui carteira nacional de habilitação, aplicando assim, uma multa. No auto de infração, os agentes indicam apenas a placa do veículo e a tipificação da multa e após liberam o veículo à outra pessoa habilitada.
No exemplo em análise, podemos observar que os agentes públicos que praticaram o ato administrativo eram competentes, uma vez que a competência para fiscalizar em vias estaduais, determinada em lei, é apenas da Polícia Rodoviária Estadual. O motivo para o ato administrativo é o fato de o condutor não possuir a CNH, que é disposto em lei
51 Ibid. 52Ibid. p. 138.
como infração. A forma de se exteriorizar tal ato se dá por meio do auto de infração, que deve ser preenchido completamente, com o nome do infrator, local da infração, autoridade autuadora, etc., conforme consta no art. 280 do CTB54, sendo este ato estritamente definido em lei, e tem como fim proteger os administrados da imperícia do condutor deste veículo. Portanto, a conduta dos agentes é legal, porém a forma de exteriorização do ato administrativo através da confecção do AIT não preencheu todos os requisitos para sua consistência.
Contudo, podemos observar que para um ato administrativo produzir seus efeitos é necessário o cumprimento de todos os elementos aqui mencionados. Assim, quando um ato extrapola sua função ou expressa vontade diversa da pretendida pela administração, este deve ser considerado abusivo ou ilegal, como estudaremos a seguir.
2.4 ABUSO DO PODER
De acordo com Meirelles, “O abuso do poder ocorre quando a autoridade, embora competente para praticar o ato, ultrapassa os limites de suas atribuições ou se desvia das finalidades administrativas.”55 Dessa forma se a autoridade pública legalmente investida pratica um ato não inserido no contexto de sua competência ou, se é competente e excede naquilo que o mandamento legal permite ou, ainda, pratica um ato de seu exclusivo interesse, estará assim cometendo o denominado abuso do poder.
Em determinadas situações o abuso do poder se apresenta ostensivo como a truculência, outras vezes, dissimulado como o estelionato, geralmente encoberto pela aparência ilusória dos atos ilegais.56
O abuso do poder ocorre tanto por ação como por omissão, sendo revestido tanto da forma comissiva como da omissiva. Ocorrendo esta última quando da inércia da autoridade
54Art. 280. Ocorrendo infração prevista na legislação de trânsito, lavrar-se-á auto de infração, do qual constará: I - tipificação da infração; II - local, data e hora do cometimento da infração; III - caracteres da placa de
identificação do veículo, sua marca e espécie, e outros elementos julgados necessários à sua identificação; IV - o prontuário do condutor, sempre que possível; V - identificação do órgão ou entidade e da autoridade ou agente autuador ou equipamento que comprovar a infração; VI - assinatura do infrator, sempre que possível, valendo esta como notificação do cometimento da infração. Cf. BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9503.htm> Acesso em: 16 maio 2011. 55MEIRELLES, 2010. p. 102.
administrativa, deixando de executar determinada prestação de serviço a que por lei está obrigada, lesando o patrimônio jurídico individual.57
Para socorrer-se do abuso do poder a Constituição da República Federativa do Brasil, em seu artigo 5º, LXIX, prevê o mandado de segurança, nomeado por Meirelles como o remédio heróico58, cabível contra qualquer autoridade, in verbis:
Art. 5º [...]
LXIX – conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas corpus ou hábeas data, quando o irresponsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público.59
A lei 1533/51 é a legislação específica que trata sobre o Mandado de Segurança. A Carta Magna em seu artigo 5º, XXXIV, “a”, ainda estabelece, in verbis:
Art. 5º [...]
XXXIV – são a todos assegurados, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direito ou contra ilegalidade ou abuso de poder.60
Este dispositivo constitucional assegurou a toda pessoa o direito de representação contra o abuso de poder, com a isenção do pagamento das taxas.
A Lei 4.898, de 09 de setembro de 1965, é um complemento para as disposições constitucionais, que regula o direito de representação e o processo de responsabilidade administrativa, civil e penal, contra o agente público autor do abuso de autoridade. Dessa forma, os agentes de trânsito, os quais também são agentes públicos, respondem por abuso de autoridade, desde que ajam com excesso ou desvio de finalidade.61
Assim, o gênero abuso de poder, também conhecido pela doutrina como abuso de autoridade, divide-se em duas espécies bem caracterizadas: o excesso de poder e o desvio de finalidade.
O excesso de poder ocorre quando o administrador age claramente além de sua
competência, sendo embora competente para praticar o ato. O agente público exorbita o permitido no uso de suas faculdades administrativas ou contorna dissimuladamente as
57LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. 2. ed. São Paulo: Revistas do Tribunal, 1999. p. 35. 58
MEIRELLES, 2010. p. 95.
59BRASIL; PINTO, Antonio Luiz de Toledo; WINDT, Márcia Cristina Vaz dos Santos; CÉSPEDES, Livia.
CLT Saraiva acadêmica e constituição federal. 8. ed. atual. e aum. São Paulo: Saraiva, 2010. p. 11.
60
Ibid. p. 8.
61MINAS GERAIS. Polícia Militar de Minas Gerais. O Alferes. Belo Horizonte, v.13, n. 45, p. 120-124, abr.-jun. 1997.
limitações da lei, para arrogar-se dos poderes que lhe são atribuídos legalmente. O excesso de poder torna o ato arbitrário, ilícito e nulo.62
O desvio de finalidade ou de poder ocorre quando a autoridade, atuando no
limite de sua competência, pratica o ato por motivos ou com fins diversos dos objetivados pela lei ou exigido pelo interesse público. É a violação ideológica da lei, ou em outras palavras, a violação moral da lei.63
Há necessidade, porém, de se identificar os indícios e características que revelam a distorção do fim buscado pelo legislador, que levam a produção de objetivo ilegal ou imoral. Cita-se também, o princípio constitucional da proporcionalidade que tem como objetivo evitar que excessos sejam cometidos, como abuso de poder ou desvios de finalidade. É o que aborda Meirelles com o seguinte ensinamento, "a desproporcionalidade do ato de polícia ou seu excesso equivale a abuso de poder e, como tal, tipifica ilegalidade nulificadora da sanção”.64
Já o princípio da legalidade, anteriormente explicado, aqui se revela como uma garantia para os administrados, pois qualquer ato da Administração Pública somente terá validade se respaldado em lei, em sua acepção ampla, representa um limite para o Estado e proteção do administrado em relação ao abuso de poder.
Disserta-se, portanto, que os princípios do direito administrativo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência, somados ao exercício do ato sem abuso de poder são de suma importância para a validade do ato administrativo e devem ser observados em qualquer esfera da administração pública.
Quanto ao poder de polícia, que está inerente a polícia administrativa, pode-se constatar que aquele exerce a função coercitiva da administração, essencial para fazer valer sua vontade, funcionando assim, como mecanismo para a autoexecutoriedade dos atos da administração pública. Porém, tal poder não deve exceder o seu limite previsto em lei, sob pena de ser considerado abuso de poder ou desvio de finalidade, ocasionado um vício em seu ato.
Conhecendo os princípios administrativos, os atos administrativos, seus elementos e vícios, será possível compreender melhor a função e algumas particularidades do Código de Trânsito Brasileiro no que se referem ao Sistema Nacional de Trânsito e suas atribuições, bem
62
MEIRELLES, 2010. p. 104. 63Ibid.
como, quanto às infrações e recursos administrativos na seara de trânsito, que serão objetos de estudo do próximo capítulo.
3 CÓDIGO DE TRÂNSITO BRASILEIRO
Neste capítulo abordaremos a estrutura do Sistema Nacional de Trânsito que consta delimitado no próprio Código de Trânsito Brasileiro, indicando as autoridades competentes e suas funções, tendo em vista que a competência é requisito essencial para validade do ato administrativo.
Em 23 de setembro de 1997 é promulgada a Lei número 9.503 que instituiu o Código de Trânsito Brasileiro, logo em seu artigo primeiro, aquela que seria a maior de suas diretrizes, qual seja a de que o “trânsito seguro é um direito de todos e um dever dos órgãos e entidades do Sistema Nacional de Trânsito”.1
O Código de Trânsito Brasileiro é que define as atribuições das diversas autoridades e órgãos ligados ao trânsito, fornecendo, ainda, diretrizes para a Engenharia de Tráfego e estabelecendo normas de conduta, infrações e penalidades para os diferentes usuários desse complexo sistema. Pondera-se trânsito o uso das vias por pessoas, veículos e animais, isolados ou em grupos, conduzidos ou não, para fins de circulação, parada, estacionamento e operação de carga ou descarga.2
Assim, após esclarecer as diretrizes básicas do aludido Código, passaremos a discorrer sobre sua estrutura, para que possamos compreender e analisar como são exteriorizados seus objetivos.
3.1 SISTEMA NACIONAL DE TRÂNSITO
O Sistema Nacional de Trânsito regula as ações realizadas no trânsito e, através de seus órgãos, efetua uma série de trabalhos distintos. Engloba ainda, funções que partem desde os planejamentos de ações no trânsito até a aplicação de penalidades aos infratores das normas.
1
MITIDIERO, Nei Pires. Comentários ao código de trânsito brasileiro: direito de trânsito e direito administrativo de trânsito. 2. ed. rev., modific., aument. e atual. Rio de Janeiro: Forense, 2005. p. 3. 2Ibid.
A sua composição e atribuição de competências estão relacionadas no Capítulo II, art. 5º a 25 do CTB3. Tais órgãos de composição do Sistema Nacional de Trânsito estão dispostos no art. 7º do CTB da seguinte maneira:
[...]
I) - o Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN, coordenador do Sistema e órgão máximo normativo e consultivo;
II) – os Conselhos Estaduais de Trânsito - CETRAN e o Conselho de Trânsito do Distrito Federal – CONTRANDIFE, órgãos normativos, consultivos e coordenadores;
III) os órgãos e entidades executivos de trânsito da União (art. 19), dos Estados, do Distrito Federal (art. 22) e dos Municípios (art. 24);
IV) os órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos estados, do Distrito Federal e dos Municípios (art. 21);
V) a Polícia Rodoviária Federal (art. 20);
VI) as Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal; e VII) as Juntas Administrativas de Recursos de Infrações - JARI.4
Segundo Cássio Matos Honorato:
[...] o Sistema Nacional de Trânsito é constituído por órgãos normativos, executivos e julgadores. São órgãos normativos (e consultivos) o CONTRAN, o CETRAN e o CONTRANDIFE. São órgãos executivos, em sentido amplo: o DENATRAN (como órgão máximo executivo de trânsito da União), os órgãos executivos de trânsito dos estados (geralmente denominados DETRAN e as CIRETRAN), do Distrito Federal e dos municípios, o DNER (como órgão executivo rodoviário da União), os DER (Departamentos de Estrada de Rodagem, como órgão rodoviário dos estados), os órgãos rodoviários do Distrito Federal e dos municípios, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal e dos municípios, o Departamento de Polícia Rodoviária Federal (DPRF) e as Polícias Militares. As Juntas Administrativas de Recursos de Infrações (JARI) são órgãos julgadores.5
Desta forma, destacam-se de forma breve, algumas dentre as diversas competências atribuídas aos órgãos e entidades destacados neste trabalho, com o objetivo de ter uma visão macro dessas distribuições:
Ao CONTRAN compete elaborar normas no âmbito de suas competências (art.14, inc.II do CTB); zelar pela uniformidade e cumprimento das normas de trânsito e resoluções complementares; aprovar, complementar ou alterar os dispositivos de sinalização e os dispositivos e equipamentos de trânsito; unificar decisões administrativas e avocar para
3BRASIL. Código de Trânsito Brasileiro. Disponível em: <
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L9503.htm > Acesso em: 16 maio 2011. 4
PORTÃO, Sérgio de Bona (Org.). Coletânea de Legislação de Trânsito: legislação de trânsito anotada:
atualizada até 27 de maio de 2009. 13. ed. Tubarão: Copiart, 2009.
análise e solução, processos sobre conflitos de competência ou circunscrição, dirimindo ainda, referidos conflitos no âmbito da União, dos Estados e do Distrito Federal.6
Ao CETRAN e ao CONTRANDIFE compete elaborar normas no âmbito de suas competências; estimular e orientar a execução de campanhas educacionais de trânsito; acompanhar e coordenar as atividades de administração, educação, engenharia, fiscalização, policiamento ostensivo de trânsito, formação de condutores, registro e licenciamento de veículos, articulando os órgãos do Sistema na esfera estadual, além de dirimir conflitos sobre circunscrição e competência de trânsito no âmbito dos municípios.7
Aos órgãos e entidades de trânsito dos municípios compete, no respectivo espaço circunscricional, planejar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais; implantar, manter e operar o sistema de sinalização, além dos dispositivos e equipamentos de controle viário; coletar dados estatísticos e elaborar estudos relacionados com acidentes de trânsito e suas causas; adotar medidas de segurança relacionada a remoção de veículos, escolta e transporte de carga indivisível; arrecadar valores provenientes, inclusive da escolta de veículos de cargas superdimensionadas ou perigosas; planejar e implantar medidas visando a redução da circulação de veículos e a reorientação do tráfego, com vistas a proporcionar a redução da emissão global de poluentes.8
Às Polícias Militares dos Estados e do Distrito Federal incumbe a fiscalização de trânsito como agente do órgão ou entidade executiva de trânsito ou executivas rodoviárias, concomitantemente com os demais agentes credenciados, em conformidade com convênio firmado (art.23, inc.III do CTB).9
A competência atribuída a JARI inclui não apenas o julgamento de recursos interpostos pelos infratores, mas também o encaminhamento aos órgãos e entidades executivos de trânsito e executivos rodoviários informações sobre problemas detectados nas autuações e apontados em recursos.10
Assim o Sistema Nacional de Trânsito, através de seus órgãos e entidades, tem como objetivo a segurança, a fluidez, o conforto, a defesa ambiental, a educação para o trânsito e a fiscalização de seu cumprimento, bem como, fixar mediante normas e
6BOLDORI, Ricardo; SILVA, Ricardo Alves da. Tudo que você precisa saber sobre as infrações de trânsito:
doutrinas, jurisprudências e pareceres dos órgãos executivos e normativos de trânsito. Concordia/SC:
VISOGRAF, 2008, p. 17. 7BOLDORI, 2008. p. 18. 8 Ibid. p. 19. 9Ibid. 10Ibid. p. 18.
