UNIVERSIDADE
CATÓLICA DE
BRASÍLIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
STRICTO SENSU
EM EDUCAÇÃO
mestrado
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO TOCANTINS: SUA TRAJETÓRIA E O DESAFIO DA AUTONOMIA
Autora: Rachel Bernardes de Lima
Orientador: Professor Doutor José Manoel Pires Alves
RACHEL BERNARDES DE LIMA
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO TOCANTINS: SUA TRAJETÓRIA E O DESAFIO DA AUTONOMIA
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Educação da Universidade Católica de Brasília, como requisito para obtenção do Título de Mestre em Educação. Orientador: Prof. Dr. José Manoel Pires Alves
Ruth, você esteve comigo em cada um dos momentos até que chegássemos aqui, mesmo quando, geograficamente, isso parecia impossível! Jamais me esquecerei daquela tarde de 2003, quando o meu telefone tocou e, do outro lado estava você, chorando e pedindo para que eu abrisse o site da Católica. Você soube materializar a confiança depositada em mim. Depois, o choro nos acompanhou; às vezes, em razão da tristeza, novamente estávamos separadas, às vezes pela alegria do reencontro. Agora, podemos chorar novamente, brindando mais esta vitória. Eu amo você! Maurício, esse brinde sem você não tem o mesmo sabor!
Faço deste espaço uma oportunidade de agradecimentos; afinal, este percurso não se faz sozinho:
DEUS, realmente os Seus caminhos são mais altos que os nossos e os Seus pensamentos vão muito além! Obrigada por reservar-me este tempo; capacitar-me em cada tarefa e por dar ordens aos anjos ao meu respeito, de forma que cada detalhe fosse providenciado e tudo se tornasse inesquecível.
Estar cercada por pessoas é essencial à minha vida, por isso obrigada por terem sido tão presentes em momentos que eu imaginava que estaria sozinha. Queridos, vocês são co-participantes desta vitória:
VovóJúlia e VovóJudite, reconheço que é um privilégio de tê-las ao meu lado.
TiaEsther e tioOliveira; tio Edinho e tia Irone, que maravilha receber seus calorosos, e muitas vezes coloridos, abraços a cada retorno à Orla Oeste. Obrigada!
Tio Chiquinho e Mariluce, talvez vocês não tenham dimensão do valor que teve para mim aquela gentileza de, deliberadamente, entregarem-me uma cópia das chaves. Obrigada!
Lucas, obrigada por colocar seu quartinho sempre à minha disposição.
Tio Ivan e tia Eva, que tranqüilidade saber que vocês estavam sempre aí, prontinhos para ajudar-me. Meu lugar seguro!
Tio Iran e tia Neuza, extensivamente, Ricardo e Raqueline, Paulinho e Fabíola, obrigada por me acolherem tão calorosamente a cada reencontro, e por fazerem da Chácara 25 uma extensão da Nova Shalom. Eu estava em minha casa! Crianças, vocês foram a alegria que, em muitas ocasiões, renovaram as minhas forças. Gabi, obrigada por, carinhosamente, ceder-me sua caminha. Saiba: eu já estou sentido saudades. Rafinha, meu assessor para assuntos virtuais. Thank you!
Tio Lucas e tia Vera, que Deus me permita poder abençoar outros como vocês têm me abençoado. Nos telefonemas e na visitas; nas palavras de estímulo e aconselhamentos; a convicção de êxito em cada nova jornada e como se isso não bastasse, meu cantinho inesquecível no Edifício Caribe. Muito obrigada!
Marlon e Gilvana, seriam passíveis de esquecimento os nossos dias no primeiro ano deste Programa, se estes não tivessem marcado, de modo tão firme, o nosso relacionamento. Mudamos geograficamente, mas não mudou o que nos une. Obrigada por me fazer sentir protegida e muito amada. Eu amo vocês!
Bruna, Cecília, Íria e Noêmia, não tenho dúvidas: há amigas tão chegadas quanto irmãs!
Débora, Fernanda, Júlia Maria, Júnia e Lídia, o tempo e a distância, por si só, não podem minimizar os relacionamentos. Temos prova disso.
Aparecida Cléia, Helder e Renato, vocês são pedras vivas de uma sólida edificação. Obrigada pela amizade e pelos ensinamentos, que muitas vezes ultrapassaram os limites acadêmicos.
A vocês, da Universidade Católica de Brasília, minha gratidão e alegria por fazerem destes dois anos um tempo de tantas riquezas. Em especial, agradeço:
Professor Doutor José Manoel, que me aceitou como sua orientanda quando eu ainda nem havia iniciado esta caminhada.
Professora Doutora Beatrice Carnielli, pelas oportunidades de trabalharmos juntas em alguns ensaios, e principalmente pelos constantes ajustes em busca de excelência. Levo ainda as lições do seu bom humor.
Professores Doutores Afonso Galvão, Cândido Gomes e Fernando Spagnolo, este trabalho só veio à existência porque vocês se esmeraram no processo da minha formação.
Rodrigo, Leonor, Daniela e Roberta, obrigada pela prontidão, mesmo quando de modo virtual.
E ainda:
Edília, France e Maria Ribeiro, a semente da amizade que acolhemos outrora, brotou, cresceu e, já árvore, me serviu de sombra. Obrigada! Maria, muitas vezes... Obrigada! Reconheço em você uma das maravilhosas formas do cuidado de Deus para comigo;
A toda equipe do CEE-TO, sem a valorosa contribuição de vocês este trabalho seria inexeqüível. Professor Tibúrcio e Ana, jamais esquecerei o carinho de vocês e a atenção dispensada; inclusive, quando nos uníamos em busca do que parecia impossível;
Dilsilene Aires, Dorinha Seabra e Rosilene Lagares, obrigada pelo incentivo e por acreditarem nesta concretização, mesmo quando eu ainda nem a imaginava;
Maria José, Socorro, Glória e Nataniel, vocês são responsáveis por implantar em mim a importância do trabalho coletivo. Tudo começou aí em Tocantinópolis;
À equipe de informática e do setor de Recursos Humanos da Seduc, pelos constantes socorros. Não simples socorros, mas verdadeiros cuidados em cada uma das minhas necessidades;
“Onde não há conselho fracassam os projetos, mas com os muitos Conselheiros, há bom êxito”.
RESUMO
Este estudo apresenta a trajetória histórica do Conselho Estadual de Educação do Estado de Tocantins – CEE-TO, instituído em 1° de janeiro 1989, o primeiro dia de existência do novo Estado. A pesquisa não se propôs avaliar a participação do CEE-TO na elaboração de Políticas Educacionais do Estado. Seu objetivo foi a construção da memória do CEE-TO em seus dezesseis anos de existência, a partir de vários documentos produzidos no período de 1989 até 2005 e do registro de memória dos atores envolvidos nesta história. Todo esse levantamento de dados foi realizado para obter informações sobre o exercício da autonomia pelo CEE-TO. Esta autonomia está assegurada em dispositivo Constitucional. O trabalho considera dois períodos na história do CEE-TO. O primeiro, de 1989 até 1995 correspondendo ao momento em que ambos, o Estado de Tocantins e o CEE-TO, estavam sendo constituídos, com todas as dificuldades e carências que a situação envolvia. De 1995 até 1996, por razões políticas, existiu um período de interregno em que o Conselho quase desapareceu. Entretanto, no princípio de 1996, com novos Conselheiros, ele reassume sua posição no Sistema do Estado Educacional e na estrutura da Administração de Educação do Estado, embora sem um orçamento próprio e enfrentando vários embates com a Secretaria de Educação, no exercício de atribuições que lhe eram constitucionalmente conferidas. Na questão nuclear do trabalho, o estudo do exercício da autonomia por parte do CEE-TO, foi necessário analisar conceitos como Estado, Governo, Democracia e Participação, indispensáveis para discutir e compreender a complexa questão do exercício de autonomia de Órgãos Colegiados na esfera da Administração Pública. A pesquisa verificou ainda uma tímida caminhada do Órgão na direção da autonomia, não sem muita instabilidade, e por vezes com lamentáveis retrocessos, comprometendo a consolidação da prerrogativa legal e o pleno exercício cidadão democrático no Estado do Tocantins.
ABSTRACT
This study presents the historical trajectory of the Board of Education the State of Tocantins – CEE-TO, instituted on 1 January 1989, the first day of existence of the new State of Tocantins. The purpose was not to evaluate the participation of the CEE-TO in the elaboration of the Educational
Politics
of the State. Its goal was to reconstruct the history of the CEE-TO in its sixteen years of existence, from several documents produced in the period from 1989 to 2005 and from the memories of the actors involved in this story. All data gathering was to obtain information on the the Board’s autonomy. This autonomy was assured by a Constitutional provision. The study considers two periods in the history of CEE-TO. The first, from 1989 to 1995, corresponds to the period in which both the State of Tocantins and the Board were built, with all the difficulties and shortages that the situation involved. From 1995 to 1996, for political reasons, there was an in between period, in which the Board almost disappeared. But then, at the beginning of 1996, with new counselors, the Board reassumed its position, in the structure of the State Education Administration, even though without a budget an with several conflicts over the accomplishment of the proper attributions with the Educational Administration. In this nuclear matter of work, the study of autonomy exercised by the CEE-TO, were analyzed such concepts as State, Government, Democracy and Participation, indispensables to comprehend the complex matter of autonomy exercise of Collegiate Organs in the sphere of the Public Administration. The research discovered timid steps by the Board in the direction, with little stability and at times with lamentable retrocession, endanging the consolidation of its legal prerogative and full democratic exercise of the citizens of Tocantins.SIGLAS UTILIZADAS
CE – Constituição Estadual
CEE – Conselho Estadual de Educação
CEE-TO – Conselho Estadual de Educação do Tocantins CF – Constituição Federal de 1988
CFE – Conselho Federal de Educação CNE - Conselho Nacional de Educação
COEDU – Conselho de Educação, Ciências e Tecnologias D.O.E. – Diário Oficial do Estado
D.O.U. Diário Oficial da União
DAS – Direção e Assessoramento Superior IES – Instituição de Educação Superior
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional MEC – Ministério da Educação
MP - Medida Provisória
OAB – Ordem dos Advogados do Brasil
Seduc – Secretaria de Estado da Educação e Cultura SEED – Secretaria de Estado da Educação
SINTET – Sindicato dos Trabalhadores em Educação no Estado do Tocantins ULBRA - Centro Universitário Luterano de Palmas
LISTA DE QUADROS
Quadro 1: Proposta de adequação à lei 9.394/96.... 68
Quadro 2: Demonstrativo de Docentes/Formação da Educação Básica no Tocantins – 1989... 92
Quadro 3: Competências das secretarias versus competências dos Conselho... 97
Quadro 4: Conselheiros do CEE-TO em sua 1 ª fase- 1989-1995... 121
Quadro 5: Servidores da Seduc lotados no CEE-TO – 1990/2006.... 124
Quadro 6: Reuniões e emissão de atos do CEE-TO - 1989-1995... 132
Quadro 7: Atribuições e ações do CEE-TO em sua 1ª fase (1989-1995)... 134
Quadro 8: Conselheiros nomeados no ano de interregno de exercício do CEE - TO – 1995... 142
Quadro 9: Presidentes efetivos do CEE-TO e resumo de seus Curricula Vitae - 1996 - 2005... 150
Quadro 10: Conselheiros do CEE-TO - 1996 – 2005... 162
Quadro 11: Secretários Executivos do CEE-TO e resumo de seus Curricula Vitae - 1995-2005... 164
Quadro 12: Servidores da SEDUC lotados no CEE-TO – 1996/2006... 166
Quadro13: Reuniões e emissão de atos do CEE-TO- 1989-2005... 171
Quadro 14: Dados sobre as comissões nomeadas pelo CEE-TO/ 1998 – 2006.... 173
SUMÁRIO
TERMO DE APROVAÇÃO ...iii
RESUMO... x
ABSTRACT ...xi
SIGLAS UTILIZADAS...xii
LISTA DE QUADROS...xiii
1. CAPÍTULO I – O estudo, seus objetivos e procedimentos ... 1
1.1. INTRODUÇÃO... 1
1.2. JUSTIFICATIVA... 5
1.3. PROBLEMÁTICA... 7
1.4. OBJETIVO GERAL... 10
1.5. OBJETIVOS ESPECÍFICOS... 10
1.6. METODOLOGIA... 11
1.7. ESTRUTURA DO TRABALHO... 13
2. CAPÍTULO II – ESTADO DEMOCRATICO E EXERCÍCIO DA AUTONOMIA ... 15
2.1. ESTADO... 15
2.2. GOVERNO... 17
2.3. DEMOCRACIA... 20
2.3.1. Democracia elitista-competitiva ... 22
2.3.2. Democracia pluralista: ... 23
2.3.3. Democracia participativa e republicana: ... 24
2.3.4. Democracia deliberativa ... 25
2.4. PARTICIPAÇÃO... 27
2.5. AUTONOMIA... 31
3. CAPÍTULO III – TRAJETÓRIA HISTÓRICA DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NO BRASIL ... 34
3.1. OS SISTEMAS DE ENSINO... 34
3.2. OS SISTEMAS DE ENSINO E OS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS TEXTOS LEGAIS. ... 36
3.2.1. Os Sistemas de Ensino e os Conselhos de Educação nas Constituições... 37
3.2.2. Os Conselhos de Educação nas leis educacionais ... 46
3.3. FUNÇÕES DOS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NOS SISTEMAS DE ENSINO... 48
3.3.1. A Função Deliberativa e Normativa ... 48
3.3.2. A Função Consultiva ... 49
3.3.3. A Função Fiscalizadora ... 49
3.3.4. A Função Mobilizadora... 51
3.4. OS CONSELHOS DE EDUCAÇÃO NAS DIVERSAS ESFERAS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA... 52
3.4.1. Na União – Conselho Nacional... 52
3.4.2. Nos Estados – Conselhos Estaduais... 65
3.4.3. Nos Municípios – Conselhos Municipais ... 70
4.1. UM NOVO ENTE FEDERATIVO... 74
4.1.1. Os Antecedentes... 74
4.1.2. A criação do Estado do Tocantins... 77
4.1.3. A Organização Política do Tocantins ... 80
4.2. OSISTEMA DE ENSINO DO TOCANTINS... 84
4.2.1. O CEE-TO e a Estrutura Administrativa do Estado ... 84
4.2.2. As Leis infraconstitucionais e o ensino no Tocantins ... 87
4.2.2.1. Lei Estadual de Goiás n° 8.780, de 23 de janeiro de 1980 ... 87
4.2.2.2. Lei Estadual n° 653, de 19 de janeiro de 1994 ... 92
4.2.2.3. Lei Estadual n° 1.038, de 22 de dezembro de 1998 ... 96
4.2.2.4. Lei Estadual nº 1.360, de 31 de dezembro de 2002... 99
5. CAPÍTULO V - O CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO TOCANTINS ... 103
5.1. A1 ª FASE–(1989 A 1995). ... 103
5.1.1. A Institucionalização legal do Órgão... 103
5.1.1.1. Dispositivos legais externos ... 103
5.1.1.2. Dispositivos legais internos: Regimento ... 105
5.1.2. Estrutura do Órgão ... 112
5.1.2.1. Estrutura de pessoal ... 112
5.1.2.1.1. A Presidência... 113
5.1.2.1.2. O Colegiado... 115
5.1.2.1.3. A Secretaria Executiva ... 122
5.1.2.1.4. As Assessorias ... 123
5.1.2.2. Estrutura Financeira ... 124
5.1.2.2.1. Manutenção do órgão... 124
5.1.2.2.2. Diárias e Jetons ... 125
5.1.2.3. Estrutura Física... 126
5.1.3. As ações do CEE-TO ... 128
5.2. INTERREGNO:OCOLEGIADOINVIABILIZADO(1995-1996)... 137
5.2.1. O Colegiado... 141
5.2.2. As Assessorias ... 142
5.3. A2 ª FASE(1996-2005) ... 143
5.3.1. Alterações na ordem legal do Órgão ... 143
5.3.1.1. Dispositivos legais externos ... 143
5.3.1.2. Dispositivos legais internos... 144
5.3.1.2.1. Um novo Regimento: Regimento de 1996 ... 144
5.3.1.2.2. Alteração no Regimento - 1998 ... 147
5.3.1.2.3. O último Regimento: Regimento de 2002... 148
5.3.2. Estrutura do Órgão ... 149
5.3.2.1. Estrutura de Pessoal... 149
5.3.2.1.1. A Presidência... 149
5.3.2.1.2. O Colegiado... 151
5.3.2.1.3. A Secretaria Executiva ... 163
5.3.2.1.4. As Assessorias ... 164
5.3.2.2. Estrutura Financeira ... 166
5.3.2.2.1. Manutenção do órgão... 166
5.3.2.2.2. Remunerações, Diárias e Jetons ... 168
5.3.2.3. Estrutura Física... 169
CONSIDERAÇÕES FINAIS... 180
REFERÊNCIAS ... 189
1. LIVROS, ARTIGOS e SITES ... 189
2. DOCUMENTOS ... 199
CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAÇÃO DO TOCANTINS -CEE-TO ... 199
SECRETARIA DE EDUCAÇÃO E CULTURA -SEDUC... 218
APÊNDICES ... 219
APÊNDICE 1:ORGANOGRAMA SEDUC –1989 ... 220
APÊNDICE 2:ORGANOGRAMA SEDUC –1991A... 222
APÊNDICE 3:ORGANOGRAMA SEDUC –1991B... 224
APÊNDICE 4:ORGANOGRAMA SEDUC –1992 ... 226
APÊNDICE 5:ORGANOGRAMA SEDUC –1995 ... 228
APÊNDICE 6:ORGANOGRAMA SEDUC –2001 ... 230
APÊNDICE 7:ORGANOGRAMA SEDUC –2002 ... 232
APÊNDICE 8:ORGANOGRAMA SEDUC –2004 ... 234
ANEXOS ... 236
ANEXO 1:ARTIGO 9° DA LEI N °4.024/61... 237
ANEXO 2:TÍTULO X DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL -1988.... 238
ANEXO 3–DECRETO LEGISLATIVO 001, DE 01 DE JANEIRO DE 1989 ... 239
ANEXO 4-ARTIGO CONSTITUCIONAL QUE CRIA O CEE-TO ... 240
ANEXO 5:DELEGACIAS REGIONAIS DA SEDUC/MUNICÍPIOS JURISDICIONADOS –1989. ... 241
ANEXO 6:LEI COMPLEMENTAR N°008, DE 11 DE DEZEMBRO DE 1995 ... 242
ANEXO 7:INFORMAÇÕES SOBRE AS ENTREVISTAS/ENTREVISTADOS... 244
ANEXO 8:QUESTÕES NORTEADORAS DAS ENTREVISTAS... 247
1.
CAPÍTULO I – O estudo, seus objetivos e procedimentos
1.1.
Introdução
A atual Constituição Federal, promulgada em 1988 – CF/88, marca um novo período do processo de redemocratização nacional. Ela preconiza que a educação será promovida e incentivada para o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e sua qualificação para o trabalho. A educação é dever do Estado e da família. Uma de suas dimensões se dará pelo ensino e, pioneiramente a CF/88 indica que, quando público, ele será ministrado sob o princípio de uma gestão democrática, a ser definida em lei1.
Esperava-se que a Lei n° 9.394/96, Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, indicasse normas gerais dessa forma de gestão. No entanto ela indicou apenas, que, observadas as formas da própria lei, cada sistema deveria definir regras próprias para sua gestão democrática, quando da definição da legislação dos sistemas de ensino2. Embora os sistemas venham variando na definição de uma gestão democrática, há convergência no tocante à idéia de que a participação da sociedade, seja de que forma for, é imprescindível para efetivação desse princípio.
Neste contexto se inserem os Conselhos de Educação. A instituição de Conselhos de Educação é um instrumento efetivo para promover a participação da sociedade. Já em 1965 oMinistro Interino da Educação, Raimundo Moniz de Aragão afirmava:
(...) o planejamento democrático da educação, no sentido de se lhe definirem as metas e a hierarquização de prioridades, é de ser conferido a órgãos Colegiados, de composição representativa dos diversos setores educacionais e das várias correntes filosóficas e técnicas, órgãos esses únicos capazes de captar, compreender e traduzir as ressonâncias das aspirações do povo em medidas adequadas à colimação dos autênticos interesses de cidadão, harmonizados aos da Pátria e da humanidade. (BRASIL, MEC/ CFE, 1965, p. 115, grifo nosso)
A instituição de Conselhos no país não tem sido uma prática apenas no campo educacional. Aliás, a primeira Constituição do Brasil, a Constituição Política do Império
1
Inciso VI do artigo 206 da CF/88.
2
do Brazil3, de 25 de março de 1824, já indicava a instituição dos Conselhos Geraes da Província que tinham por principal objetivo propor, discutir e deliberar sobre os negócios de maior interesse das Províncias; elaborando projetos que atendessem às necessidades e urgências de cada uma delas. Além destes, nesta época surgiu também o primeiro Conselho Consultivo no Brasil:
Durante o Império, embora seguisse o ritual de representação parlamentar, o monarca exercia arbítrio sobre a legislação através do Poder Moderador. Para tanto, era aconselhado pelo Conselho de Estado, que se pode apontar como o primeiro Conselho Consultivo da História do Brasil. Embora o Conselho de Estado não fosse constituído por burocratas profissionais no sentido moderno, eram consideradas como necessárias a sabedoria e a neutralidade correspondente às das burocracias modernas para aconselhar o Imperador em questões que estivessem paralisadas por clivagens e conflitos políticos no Parlamento... (BARROS, 1975, p. 207)
Na Constituição da República dos Estados Unidos do Brasil, de 16 de Julho de 1934 surgem os Conselhos Técnicos, órgãos consultivos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal. Cada um destes Conselhos devia ter, no mínimo, metade de seus membros composta por especialistas, estranhos ao quadro do funcionalismo dos Ministérios. Nenhum Ministro poderia deliberar contra parecer unânime de tais Conselhos. Nas demais Constituições Brasileiras também há menção a conselhos, sendo distintos no que se refere aos seus fundamentos, funções e natureza.
Historicamente, Gohn (2003) apresenta os conselhos brasileiros com três diferenças básicas, consideradas suas estruturações: a primeira, quando são criados pelo próprio poder executivo com objetivo de intermediar as relações com as organizações populares; a segunda, quando construídos pelos próprios movimentos populares; e a terceira, quando a constitucionalização do conselho resulta de demanda da sociedade civil. Uma vez institucionalizado, tem possibilidades de participação na gestão pública.
A CF/88 ensejou importantes experiências com a criação de um número mais expressivo de conselhos no Brasil, a exemplo dos Conselhos Nacional de Justiça, do Ministério Público, da República, de Comunicação Social, Conselho Consultivo e de Acompanhamento ao Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza e ainda o Conselho de Saúde, sendo que todos são Conselhos Constitucionais. Além desses, quando da definição
3 Neste trabalho foi feita a opção pela grafia original, em itálico, prática a ser repetida em todas as situações
de Políticas e/ou Programas de Governo, muitos outros vêm sendo instituídos no Brasil, tais como os Conselhos Tutelares da Criança e do Adolescente, os Conselhos de Educação e os Conselhos Escolares. Em 2001 já havia no Brasil mais de 28 mil Conselhos Municipais com um número de Conselheiros, representantes da sociedade civil, em torno de 170 mil, ultrapassando, em quase três vezes, a quantidade de vereadores eleitos, que era em número de 51,8 mil, o que evidencia a importância desses órgãos nos processos de democratização do país (SAMPAIO, 2006).
Os Conselhos de Educação, por sua vez, estão presentes na história brasileira, desde 1834. Diversificados nos princípios básicos de composição e atribuições os Conselhos de Educação sempre existiram. Conhecer sua composição e suas ações torna-se relevante, no momento, uma vez que a extensão do processo de democratização se revela já não mais pela ampliação de quem participa, mas de onde se participa (BOBBIO, 1986; MENDONÇA, 2000).
Considerando o dispositivo constitucional de que o ensino será ministrado com base no princípio de uma gestão democrática e considerando as experiências dos Conselhos de Educação no Brasil, o Fórum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educação (2002) proclamou, através da Carta de Brasília4, que os Conselhos de Educação são Órgãos de Estado. No capítulo 2 deste trabalho serão discutidos conceitos que permitirão melhor entendimento sobre esta questão, aqui apresenta-se a definição para órgão de Estado, defendida pelo Conselheiro Genuíno Bordignon, quando da proposta de uma nova dinâmica de funcionamento para o Conselho de Educação do Distrito Federal - CEDF. Segundo ele:
Os conselhos de educação no Brasil foram concebidos como órgãos de Estado, no sentido que falam ao governo em nome da sociedade e buscam preservar a coerência e a continuidade das políticas públicas. O Estado tem o sentido do permanente e representa, nos regimes republicanos democráticos, o eixo condutor e a continuidade da vontade nacional, face à transitoriedade dos governos. Assim, os conselhos, enquanto órgãos de Estado, assumem o caráter da permanência, da garantia da continuidade das políticas públicas. Neste sentido foram criados como fóruns da vontade plural da sociedade, para situar estrategicamente a formulação das políticas educacionais acima e além da transitoriedade dos mandatos executivos, evitando os riscos de eventuais intempéries da sazonalidade das vontades singulares dos governos. (DISTRITO FEDERAL/CEDF, 2002, p. 2 )
4
Consta ainda na Carta de Brasília que são estes órgãos que realizam a mediação entre o governo e a sociedade, como voz plural das vontades e que garantem a continuidade das políticas de educação para além de mandatos governamentais.
O Professor Carlos Roberto Jamil Cury, Conselheiro do Conselho Nacional de Educação - CNE, analisando a prática da administração pública no campo educacional, no Parecer que Dispõe sobre Consulta sobre o entendimento e o alcance das expressões “Órgão responsável pela Educação e Órgãos responsáveis pelos Sistemas de Ensino”,
define os Conselhos de Educação como:
(...) órgãos Colegiados, de caráter normativo, deliberativo e consultivo que interpretam, deliberam, segundo suas competências e atribuições, a aplicação da legislação educacional e propõem sugestões de aperfeiçoamento da educação dos sistemas de ensino. (BRASIL/MEC/CNE, 2001,)
Frigotto (2004, p. 8) vai além ao afirmar que os Conselhos “são espaços nos quais os conflitos podem ser publicizados e, por conseqüência, abre-se o leque da ação política e da defesa dos interesses em jogo”. E ele ainda afirma que os Conselhos são espaços de qualificação da democracia, quando permitem uma efetiva participação da sociedade na formulação das políticas públicas, atuando na execução e na fiscalização das ações.
Na mesma linha, Bordignon (2004) indica que os Conselhos são fóruns da vontade plural, com função de mediar e representar a pluralidade social, trabalhando no contraditório de suas diferenças e antagonismos. Ele ilustra a identidade dos Conselhos de Educação fazendo uso de uma metáfora utilizada por Bárbara Freitag em relação às pontes: Certa vez perguntaram-me a que margem do rio eu pertencia. Respondi espontaneamente: a nenhuma. Sou ponte! Na filosofia e sociologia a metáfora da ponte tem outros nomes: ‘mediação’, ‘Vermitlung’, ‘dialética’, ‘diálogo’. Como boa aluna de Hoerkheimer e Adorno sabia que entre tese e antítese a síntese seria impossível, implicaria uma violência: a totalidade poderia vir a ser totalitarismo. Por isso, contentei-me em aceitar a polarização, a diferença, os antagonismos, sem querer assimilar ou reduzir um extremo ao outro e passei a construir pontes, a buscar a Vermitlung. (Freitag, s.d. citada por BORDIGNON, 2004, p. 18.)
Aproveitando a analogia da socióloga, ele conclui indicando que os Conselhos de Educação devem ter cuidado para não se situarem numa “terceira margem do rio”:
que “a totalidade poderia vir a ser totalitarismo”. Precisam aceitar as diferenças, trabalhar no contraditório, sem cair na armadilha de pretender reduzir a vontade da sociedade à do governo, ou vice-versa ou, pior ainda, querer reduzir a vontade de ambos à sua própria, situando-se numa ‘terceira margem do rio’, desconectados tanto da sociedade, quanto do governo. (BORDIGNON, 2002)
Alguns movimentos se imortalizaram na história dos conselhos, tendo sido inclusive conclamados como exemplo na implantação de conselhos atuais. Dentre estes podemos citar os conselhos europeus: a Comuna de Paris (França - 1871), os Sovietes (Rússia - 1917), os Conselhos Operários (Alemanha - 1918) e ainda os grupos “força-tarefa” americanos: Bed-Stuy Corporation, Bronx Sul e Frontier.
Enquanto os conselhos socialistas ou as experiências revolucionárias da primeira metade deste século ocorreram no setor da produção, os conselhos americanos acontecem na esfera do consumo de bens, serviço e equipamentos coletivos públicos, ou de moradia familiar. São organismos de pressão da sociedade civil e atuam como lobbies de pressão, ou como estruturas auxiliares da administração pública. (GOHN, 2003, p. 70)
Os Conselhos, considerando sua forma de composição, podem ser paritários, sendo assim “canais de participação que articulam representantes da população e membros do poder público estatal em prática que dizem respeito à gestão de bens públicos” (GOHN, 2003, p.7). A literatura pertinente indica diferenciação entre os Conselhos Populares e os Conselhos Gestores. Uns afirmam que os Conselhos Populares nascem dos movimentos populares, estando em atividade sem uma preocupação com a formalização e institucionalização do órgão. Já os Conselhos Gestores surgem institucionalizados, com tarefas previamente definidas. (GOHN, 2003; CARDOSO, 2006
1.2.
Justificativa
identificando os fatores e a forma como se deu o exercício da sua autonomia. O segundo fator foi que, apesar da proliferação dos Conselhos, em tese, estes não se consolidaram institucional e politicamente “enquanto espaço de pactuação de políticas públicas com o governo” (SAMPAIO, 2006, p. 11). São organismos que possuem baixa capacidade quando o momento é de propostas, perdendo espaço no processo de definições das políticas, mostram-se ineficientes e fragilizados, deixando de cumprir sua vocação deliberativa (GOMES, 2003; SAMPAIO, 2006). E no CEE-TO não é diferente.
É importante conhecer para fazer parte, já que se faz história em circunstâncias dadas, e não escolhidas e, porque se constrói a história, pode-se mudar as circunstâncias (FRIGOTTO, 2004). É perceptível que a consolidação desses órgãos perpassa pelo envolvimento, pela participação da sociedade, assumindo-os como “forma de gestão democrática do espaço público” (SHEINVAR E ALGEBAILE, 2004, p.12). Isso por entender ser necessária uma urgente mobilização e participação da sociedade nas ações educacionais planejadas e implantadas pelo governo. A existência dos Conselhos de Educação, espaço para participação efetiva da sociedade, não se justificaria, se assim não fosse.
Acredita-se que para a educação do Tocantins a realização desta pesquisa tem caráter inédito, apesar de decorridos dezesseis anos de existência do CEE-TO, considerando que nenhum estudo sistematizado sobre a história do órgão foi realizado. Pouco se tem registrado e poucos foram os trabalhos realizados tendo como foco aquele Colegiado. É mister indicar aqui que, o único trabalho divulgado ao CEE-TO foi a dissertação de mestrado da Professora Vera Xavier (1996), intitulada A relação entre Conselho e Secretaria da Educação do Estado do Tocantins e suas implicações no processo de
implantação do ensino médio profissionalizante. Em seu trabalho, ela investiga a implementação do ensino médio profissionalizante no Estado, amparada nas ações da Secretaria de Educação e do CEE-TO, mas não explora a natureza do órgão, nem mesmo analisa os pontos pretendidos neste trabalho.
Neles há possibilidade de reordenação das políticas públicas na direção de uma governança democrática, indispensável quando considerado que a CF/88 reconduz o país ao Estado de Direito. A Carta foi instituída sob princípios de uma cidadania que se concretiza no exercício da plena democracia.
No campo educacional, a existência dos Conselhos de Educação torna-se indispensável quando consideramos a indicação constitucional de que a educação deva ser gerida num contexto de gestão democrática. É preciso que os governos aceitem os conflitos como componentes do processo democrático. Gohn ainda reforça sua importância ao afirmar que:
(...) não se pode ignorar a necessidade da busca do consenso; a participação nos conselhos gera convivência, estimula à manifestação do conflito, fruto das diferenças entre os pontos de vista de grupos, camadas e classes sociais diferentes, o que deve ser visto como algo natural e necessário em um contexto de participação democrática (GOHN, 2003, p. 104).
1.3.
Problemática
Por muito tempo os Conselhos de Educação foram espaços onde educadores, com comprovado know how, participaram, juntamente com equipe do governo, da elaboração da política educacional do país. A partir de 1961, com o advento da Lei n° 4.024, esses espaços foram consolidados não só na estrutura da União, mas também nos Estados e no Distrito Federal. Com o advento do processo de redemocratização do país, os Conselhos assumem importante posto de inserção da sociedade civil nas decisões do governo, tornando assim órgãos de Estado, e não órgãos de Governo. A Lei n° 10.172/01, que estabelece o Plano Nacional de Educação, reconhece os Conselhos de Educação como importantes atores que participam do processo democrático da educação, citando os Conselhos Estaduais de Educação e os Conselhos Municipais de Educação, como sendo entidades do Poder Executivo, mas, não os reconhece como conselhos governamentais.
eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição”. Com isso a Carta estatui que a democracia representativa pode e deve aperfeiçoar-se em seus mecanismos de democracia mista e semidireta. Está aí a essência da Carta Magna, conhecida por “Constituição Cidadã”: instituir uma cultura do Estado Democrático de Direito, na instituição e no exercício de ações que possibilitam a participação do cidadão em deliberações (BOBBIO, 1987 e CURY, 2005a).
No que se refere ao desenvolvimento de democracia em dias atuais, deve-se considerar que a seguinte indicação de Bobbio:
(...) ele consiste não tanto, como erroneamente muitas vezes se diz, na substituição da democracia representativa pela democracia direta (substituição que é de fato, nas grandes organizações, impossível), mas na passagem da democracia na esfera política, isto é, na esfera em que o indivíduo é considerado como cidadão, para a democracia na esfera social, onde o indivíduo é considerado na multiplicidade de seus status, por exemplo de pai e de filho, de cônjuge, de empresário e de trabalhador, de professor e de estudante e até de pai de estudante, de médico e de doente, de oficial e de soldado, de administrador e de administrado, de produtor e de consumidor, de gestor de serviços públicos e de usuário etc.; em outras palavras, na extensão das formas de poder ascendente, que até então havia ocupado quase exclusivamente o campo da grande sociedade política (e das pequenas e muitas vezes politicamente irrelevantes associações voluntárias) ao campo da sociedade civil em suas várias articulações, da escola à fábrica ( BOBBIO, 1987, p. 155-156).
Por essa razão, a partir de 1988, destaca-se a relação entre a reforma do Estado e as reformas educacionais, estreitando as relações entre a teoria do Estado e a formação da opinião pública, em ajuste com a educação, cidadania e democracia (TORRES, 2001). Na própria Constituição há indicações de como parte desse mecanismo democrático deve se dar. Consta no texto constitucional, em seu artigo 206, que, dentre outros princípios, o ensino público será ministrado com base numa gestão democrática, na forma da lei. Na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional essa recomendação começa a tomar forma, em um campo micro, com a indicação da indispensável participação da sociedade e dos profissionais da educação na elaboração do Projeto Político Pedagógico. Num campo macro, essa participação não deveria fugir à regra.
Cury (2005c, p. 12) afirma que a gestão democrática, enquanto processo de decisão pautada na participação e na deliberação pública;
porque o concreto (cumcrescere, do latim é crescer com) é o nasce com e que
cresce com o outro. Este caráter genitor é o horizonte de uma nova cidadania
em nosso país, em nossos sistemas de ensino e em nossas instituições escolares.
Seguindo o mesmo autor, ainda pode ser citado:
A Constituição faz uma escolha por um regime normativo e político, plural e descentralizado onde se cruzam novos mecanismos de participação social com um modelo institucional cooperativo que amplia o número de sujeitos políticos capazes de tomar decisões (CURY, 2005c, p. 9).
Acredita-se, pois, ser de fundamental importância à atuação dos Conselhos de Educação, reconhecendo-os como espaço de diálogo entre a sociedade e o governo. Diálogo inevitável quando se objetiva a formação de cidadãos.
O CEE-TO é um dos mais recentes a integrar o rol dos Conselhos Estaduais de Educação do Brasil, juntamente com os Conselhos dos Estados de Roraima e do Amapá, que até 1988 eram Territórios Nacionais. O CEE-TO surge constitucionalmente como órgão normativo, deliberativo e fiscalizador do sistema de ensino do Estado e ainda com uma prerrogativa há muito desejada pelos demais Conselhos Estaduais de Educação: a autonomia financeira. Essa prerrogativa é fundamental para a consolidação de um órgão autônomo, capaz de determinar as próprias normas de conduta, sem interferência de outra instituição, sendo também legítimo representante da sociedade civil nas definições referentes à política educacional. Como o CEE-TO vem atuando desde o primeiro dia de existência do Estado? Como são inexistentes os registros históricos sobre o órgão, foi necessário realizar um levantamento sistematizado de seus atos, desde sua origem até o período de 2005. Por isso, surgiram questões, como por exemplo:
• Como foi a atuação do órgão nos seus dezesseis anos de existência?
• Como foram elaborados os planos de trabalho de cada biênio, considerando suas funções normativa, consultiva e fiscalizadora?
• Como se deram as nomeações dos Conselheiros? • Como se deu a manutenção do órgão?
• Como ele exerceu a sua autonomia constitucional?
constitucional de autonomia, tendo por parâmetro as disposições legais dos seus primeiros dezesseis anos, a saber: a lei de criação do CEE-TO, a Constituição Estadual do Tocantins – CE/89, a Lei Complementar n° 8/95.
1.4.
Objetivo Geral
Sistematizar os elementos constitutivos do processo de gênese e de desenvolvimento histórico do CEE-TO, identificando os fatores e a forma do exercício da sua autonomia constitucional.
1.5.
Objetivos Específicos
1. Discutir o papel dos Conselhos de Educação nos sistemas educacionais do país, como órgão de Estado, nas suas relações com diversas esferas da administração pública;
2. Registrar, de modo sistemático, os dezesseis primeiros anos do CEE-TO (1989-2005), descrevendo a sua composição, a sua infra-estrutura e a administração de seus recursos financeiros;
3. Analisar, numa perspectiva histórica, a atuação do CEE-TO (1989-2005), nos âmbitos administrativo e pedagógico, à luz dos pressupostos legais que fundamentaram sua criação.
4. Identificar os mecanismos adotados pelo CEE-TO em suas relações com o Governo do Estado e, especialmente, com a Secretaria de Estado da Educação e Cultura – Seduc-TO;
1.6.
Metodologia
A pesquisa tem uma abordagem qualitativa e de caráter exploratório. Segundo Marconi e Lakatos (2003), esse tipo de pesquisa é classificada como empírica, e tem por objetivo formular questões, ou problemas, com a finalidade de ampliar a familiaridade do pesquisador com o objeto pesquisado, alterar ou tornar nítidos alguns conceitos e permitir a formulação de alguma hipótese. Nas palavras de Bryman (1988, citado por BAUER, GASKEL e ALLUM, 2002, p. 32), o pesquisador qualitativo é aquele que se torna capaz de ver através dos olhos daqueles que estão sendo pesquisados. Esta pesquisa se caracteriza, ainda, como estudo historiográfico, cuja característica fundamental é analisar o objeto de estudo em seu contexto e retratar a realidade de forma completa e profunda, utilizando uma variedade de fontes de informação e, procurando representar o objeto em meio aos seus diferentes condicionantes (LUKDE e ANDRÉ, 1999).
É pertinente deixar claro que não se propõe avaliar a participação do CEE-TO na elaboração da(s) Política(s) Educacional(is) do Estado, mas tão somente analisar sua participação na referida política. Como se trata de recuperação da memória do CEE-TO, em seus dezesseis anos de existência, a pesquisa apoiou-se nos vários tipos de documentos produzidos no período e na memória dos atores envolvidos no processo. Assim, a investigação foi realizada a partir de uma pesquisa documental e de entrevistas semi-estruturadas. Embora a pesquisa documental possa ser considerada, em sentido lato, uma pesquisa bibliográfica, é esclarecedora na distinção feita por Gil (1991, p. 51) ao dizer que “enquanto a pesquisa bibliográfica se utiliza fundamentalmente das contribuições de diversos autores sobre determinado assunto, a pesquisa documental vale-se de materiais que não receberam ainda um tratamento analítico”. Dentre as vantagens da utilização dessa modalidade de pesquisa, Gil destaca a riqueza da fonte e a estabilidade dos dados; as condições de subsistência ao tempo, tornando-a a mais importante fonte de dados para qualquer pesquisa histórica.
(1989-2005); correspondências; memorandos; Diários Oficiais do Estado; discursos; Pareceres e outros arquivos5.
As entrevistas semi-estruturadas foram realizadas por entender-se que seria de fundamental importância o contato com atores que estiveram diretamente ligados ao CEE-TO, no período de 1989-2005. Foram entrevistados um Governador e seis Secretários de Estado da Educação e Cultura. Pela impossibilidade de total abrangência, considerando o número de atores vinculados ao executivo no período (10 Secretários de Estado da Educação e Cultura e quatro Governadores de Estado) adotou-se como critério de seleção a participação direta no processo de indicação da Presidência do CEE-TO: seis titulares da Secretaria de Educação e Cultura e os quatro Governadores que indicaram e nomearam, respectivamente, os Presidentes do CEE-TO. Apesar das inúmeras tentativas, só foi possível realizar entrevista com um dos Governadores. Foram entrevistados todos os Presidentes do CEE-TO (num total de seis), Secretários Executivos (três) e ainda duas ex-Conselheiras, que constituíram o rol de Conselheiros por pelo menos dois mandatos consecutivos, tendo sido reconduzidos na função de Conselheiros. Essas ex-Conselheiras desempenham formalmente atividades na educação e residem em Palmas, capital do Estado. Uma delas foi nomeada nos primeiros anos de atuação do órgão e outra em tempos mais recentes. Como a indicação constitucional da composição do CEE-TO garante representatividade de organismos governamentais e não governamentais, entendeu-se necessária a realização de entrevistas também com lideranças do Sindicato dos Trabalhadores em Educação no Estado do Tocantins - SINTET, da Ordem dos Advogados do Brasil - Secção Tocantins – OAB/TO e da Assembléia Legislativa do Estado - AL, entidades que se fazem representadas no Conselho.
As questões das entrevistas semi-estruturadas emergiram dos dados observados por ocasião da análise dos documentos, que constituiu a primeira etapa deste trabalho. Elas estiveram estruturadas em dois blocos: um de questões básicas, dirigidas a todos os atores de cada categoria, que ajudaram a compreender melhor, situações relativas ao exercício da autonomia do CEE-TO, a sua importância e o seu papel frente às políticas educacionais do Estado. O outro bloco, de questões mais específicas a cada um dos entrevistados, surgiu a
5
partir de lacunas referentes a dados históricos observados nos documentos pesquisados e, ainda, quando da entrevista com outros atores. Assim, as entrevistas só foram realizadas em um segundo momento. Dessa forma constituía-se a gênese e o desenvolvimento histórico do Conselho do Tocantins.
Considerando tratar-se de um tema inédito, a possibilidade de realizar entrevistas com atores que fizeram parte da história, foi, sem dúvida, um importante instrumento para a captação direta e fluente das fontes, o que Ludke e André (1999, p. 34) consideram “a grande vantagem da entrevista”. Neste trabalho foi possível resgatar documentos até então desconhecidos, como o Regimento de 1990, e, a cada entrevista realizada evidenciava a importância do resgate histórico, por meio dos depoimentos - memórias vivas. Registra-se aquia lacuna sentida pela impossibilidade de se ter as contribuições das professoras Darcy Cardeal e Arlete Assis6, importantes protagonistas desta história.
1.7.
Estrutura do Trabalho
O trabalho está redigido em seis capítulos. O primeiro, de caráter introdutório, discorre sobre as questões a serem abordadas nesta pesquisa, bem como seus objetivos e a sua metodologia. O segundo capítulo aprofunda, após breve revisão de literatura, os principais conceitos aqui empregados (Estado, governo, participação e autonomia), priorizando uma bibliografia mais recente. Ao intentar no terceiro capítulo situar o leitor para a compreensão da história e a função dos Conselhos de Educação no panorama brasileiro, buscou-se apoio nos textos legais, a fim de evidenciar suas funções e sua atuação nos âmbitos municipal, estadual e federal. Vale ressaltar que apenas os textos constitucionais e os infraconstitucionais, no campo da educação, serviram de referência para a análise desenvolvida neste capítulo. No quarto capítulo resgata-se a história de criação do Estado do Tocantins, do seu sistema de ensino e apresenta-se o CEE-TO dentro da estrutura administrativa do Estado. Em seguida, no quinto capítulo sistematizam-se os percursos para a implantação e implementação do CEE-TO. Com o intuito de ordenar cronologicamente dividiu-se a trajetória do CEE-TO em três fases, despreocupando-se,
6
2.
CAPÍTULO II – ESTADO DEMOCRATICO E EXERCÍCIO DA
AUTONOMIA
Entendendo que a revisão de literatura é imprescindível para a elaboração de uma pesquisa científica, a fim de alcançar o objetivo aqui proposto, busca-se neste capítulo contextualizar cinco conceitos fundamentais para abordar a temática deste trabalho. Tal contextualização centra-se nos conceitos de Estado, Governo, Democracia, Participação e Autonomia, atendendo a sugestão de Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004) que entendem não ser possível tratar adequadamente estes conceitos separadamente.
2.1.
Estado
Embora haja aqueles que defendam a idéia de que não é necessário retornar em tempos remotos ou a eras primitivas da humanidade para se compreender o Estado (HELLER, 1979, citado por MENDONÇA, 2000), valer-se-á aqui de uma síntese baseada principalmente nos textos de Norbeto Bobbio e Darcy Azambuja para a definição de Estado. A expressão status deixa de ser significado de situação, posição, para ser significado de Estado, antes mesmo que Maquiavel, em 1513, utilizasse a expressão, no início de sua obra, dando indícios de que o termo já não era novo (BOBBIO, 1987). Antes da tentativa de uma definição moderna para Estado, considerar-se-á o seu surgimento, também descrito por Bobbio. Algumas teses sobre o tema foram se afirmando ao longo da história da humanidade, sendo que elas estão basicamente alicerçadas sobre duas afirmações, vistas de modo individual, separadas ou sobrepostas.
Segundo Azambuja (1992), são vários os elementos existentes em um Estado, sendo imprescindíveis, essenciais e suficientes: uma população, um território e um governo independente, ou quase independente dos demais Estados. Com pouca variação, Bobbio (1987, p. 95), indica que o Estado se define formal e instrumentalmente por povo, território e soberania:
(...) condição necessária e suficiente para que exista um Estado é que sobre um determinado território se tenha formado um poder em condição de tomar decisões e emanar os comandos correspondentes, vinculatórios para todos aqueles que vivem naquele território e efetivamente cumpridos pela grande maioria dos destinatários na maior parte dos casos em que a obediência é requisitada.
Diferente do que propunham os pensadores Aristóteles e Platão, na antiguidade, a história da humanidade remete os tempos atuais à idéia de que não se podem precisar, em número, os limites mínimos, nem máximos, para se definir uma população. Uma característica predominante do mundo pós-moderno tem sido a de uma população com grande número de povos, o elemento humano do Estado, segundo Azambuja (1992). Esse povo pode ser de diferentes raças e ter diferentes anseios, contudo se sujeita às mesmas leis. A consciência comum dessas diferenças e dessas igualdades são bases para constituição de uma nação. Logo, o Estado tem por elemento humano um povo, mas nem sempre uma nação. Giles (1985) indica que dessa relação surge um “circulo vicioso”, pois é justamente o Estado que deve criar a nação.
Segundo o mesmo autor o Estado surge em razão de um ideal e funciona com normas pré-estabelecidas. Esse surgimento não é abrupto; pelo contrário, ele é contínuo, dinâmico e exige esforço para que os seus mecanismos e atividades assumam verdadeiro sentido de existência. Assim uma das características do Estado é a manutenção de seus atos, sendo que estes corroboram para a permanência do próprio Estado:
O Estado, indiferente à sucessão dos governantes, garante a permanência de seus atos desde que, realizados dentro de normas aceitas e reconhecidas, podem lhe ser imputados. É a continuidade do Estado que garante a permanência das leis, e é ela igualmente que lhes oferece o alicerce para autoridade (GILES, 1985, p.13).
tentativa de esclarecer esta questão: a primeira é que antes das leis postas pelos governantes, já existem outras leis, as leis naturais, próprias de quem vive em sociedade. Estas leis estão radicadas na tradição, podendo, muitas vezes, nem mesmo estarem escritas. A segunda “estrada” é aquela que reconhece dentre os homens um grande legislador e, a este, é dada a tarefa de estabelecer leis às quais os governantes e todos os outros homens deverão “escrupulosamente ater-se”. Estas duas estradas foram percorridas pelo homem ao longo de sua história. Desta segunda estrada pode-se chamá-la da dominação racional ou legal, que substanciou a forma moderna de administração, dominada pela impessoalidade. Segundo Mendonça (2000), a dominação exercida pelo quadro administrativo burocrático seria a forma mais pura de dominação legal.
Bobbio (1987, p. 94) chancela a definição de Estado onde diz que o Estado “é um ordenamento jurídico destinado a exercer o poder soberano sobre um dado território, ao qual estão necessariamente subordinados os sujeitos a ele pertencentes”. O poder soberano aqui se limita à tarefa de criar e aplicar o direito, as normas. Assim, o mesmo autor define o Estado moderno com a presença de dois elementos: o aparato administrativo capaz de prestar os serviços públicos e o monopólio legítimo da força. (BOBBIO, 1987, p. 69)
Para Torres (2001, p. 22), “o Estado é o princípio regulador geral de ordem, unidade e legalidade daquilo que há muitos séculos Rousseau havia definido como a
volonté générale ou seja, a “vontade geral”. Nesta perspectiva, Estado envolve ações do governo, mas não se restringe a elas.
2.2.
Governo
Etimologicamente, governo é uma adaptação latina do verbo grego kubernáó, que significa dirigir o leme, administrar, governar; que originou o verbo latino gubérno, conduzir, dirigir. Sem nenhuma dúvida, o fator de maior relevância na classificação de um Estado é aquele ligado ao seu poder ou autoridade, também denominado governo:
Para Giles (1985), o Estado é a sede do poder dos agentes de governo e, antes de tudo, do poder institucionalizado; logo, Governar é um processo de escolha que os governantes realizam, em função daquilo que, pode ou não, ser imputado ao Estado.
Segundo Bobbio (1987), as formas de governo são definidas a partir da estrutura de poder e das relações entre os vários órgãos previamente definidos para o exercício do poder. E ele indica três formas clássicas de governo: a de Aristóteles, a de Maquiavel e a de Montesquieu.
Aristóteles defendia a constituição de um governo com base numa dupla observação: no número de governantes e no interesse destes governantes. Para ele, o governo puro, ou seja, aquele que visa ao bem geral, podia ser aristocrático, quando envolvia poucos governantes, ou democrático, quando o governo era exercido por muitos. Independente se um ou outro, ambos se contrapunham ao monárquico, quando a lei é a estabelecida mediante a vontade de um único governante. Essas formas de governo estabelecidas observando o quantitativo de governantes eram classificadas de modo diferente quando o interesse não estava na população e sim no(s) governante(s). Aristóteles classificou estes governos impuros em: 1- tirania, quando havia governo monárquico corrupto; 2- oligarquia, referindo-se a corrupção da aristocracia; e ainda 3- demagogia, quando havia corrupção da democracia. (BOBBIO, 1987; AZAMBUJA, 1992)
Aqui vale ressaltar a diferença apresentada por Azambuja quando da definição de alguns destes termos no presente e em tempos passados, lembrando que se devia traduzir o pensamento e não a palavra:
Assim, o que hoje denominamos demagogia, Aristóteles chamava democracia, pois tinha diante dos olhos a profunda corrupção do governo popular no tempo em que escreveu; e o que denominamos democracia, ele designava por politia. À monarquia, denominou realeza, e a tirania, despotia. (AZAMBUJA, 1992, p. 205)
Já Montesquieu apresentou o governo sob uma forma tricotômica: a monarquia, a república e o despotismo. As duas primeiras mantêm o sentido indicado por Maquiavel. A terceira forma de governo, no entanto, estaria pautada em uma só vontade, sem nenhum limite, tornando-se uma forma degenerada de monarquia. Por fim, Bobbio (1987, p. 106) indica que “a distinção que melhor resistiu ao tempo, chegando - embora cada vez mais extenuada – aos nossos dias, é a maquiaveliana entre monarquia e república”.
Além das formas clássicas, o mesmo autor segue, não com a mesma desenvoltura de uma explicação minuciosa como nas primeiras definições, mas não menos significativa, busca resgatar outras tipologias, tomando como elemento a classe política que governa. Bobbio (1987, p. 110) indica que o governo seria sempre de uma minoria que detém o poder. Assim, distingue-o em duas as classes políticas de governo: as fechadas, aquelas cujo poder vem de cima, organizando aqui as classes autocráticas e, as abertas, aquelas cujo poder vem de baixo, organizando as classes democráticas.
Ao partir do pressuposto de que as formas de governos não são estabelecidas em função do número de governantes, nem pela classe política, ainda resta a apresentação de outras tipologias. Segundo o autor, uma das mais conhecidas tipologias é a que considera a diferença nos papéis e a autonomia dos subsistemas. Conjugando esses dois critérios podem-se ter quatro formas de governo, sustentadas ao longo da história do homem: 1) a da sociedade primitiva, onde havia baixa diferenciação entre os papéis e nenhuma autonomia dos subsistemas; 2) a da sociedade feudal, onde havia baixa diferenciação entre os papéis e alta autonomia dos subsistemas; 3) a das grandes monarquias, sociedades que surgem com o fim da sociedade feudal, em que há alta diferenciação entre os papéis e baixa autonomia dos subsistemas e 4) a dos Estados democráticos contemporâneos, em que há alta diferenciação entre os papéis e alta autonomia dos subsistemas. (BOBBIO, 1987)
A partir destes conceitos, e considerando os conceitos apresentados para os Conselhos, é mister afirmar que os Conselhos de Educação podem ser mecanismos à disposição do Estado, o que fundamenta os registros do Fórum Nacional dos Conselhos ao defini-lo como órgão de Estado e não órgãos de governo.
2.3.
Democracia
Tanto a palavra quanto o conceito de democracia vem do grego - demokratía, de
demos, povo + kratia, do verbo grego kratéo, ser forte, poderoso. Daí a clareza para o significado literal “poder do povo”, “poder exercido pelo povo”. (HOUAISS e VILLAR, 2001; AZAMBUJA, 1992). Consta, na literatura a respeito, que, na antiguidade, a forma mais aproximada de democracia direta tenha sido a vivida em Atenas, no áureo período democrático. Mas, nem mesmo com aquela experiência é possível indicar um exercício genuinamente democrático, porque o governo era exercido pelo “povo ateniense”, e isso excluía os que não tinham o gozo de direitos políticos (mulheres, escravos e estrangeiros). A democracia era exercida, portanto por não mais que seis mil cidadãos adultos e livres que muitas vezes se reuniam na ágora (praça pública), formando a eclésia (assembléia política), para ouvir os demagogos (orientadores do povo) e assim deliberavam (AZAMBUJA, 1992).
Consolidada na Inglaterra, no século XVII e emergente nos Estados Unidos da América e em quase toda Europa nos séculos XVIII e XIX, a democracia representativa surge como símbolo da vitória sobre o absolutismo. Esse regime é resumido por Azambuja (1992) como sendo espaço onde:
a) há soberania popular, pois o poder político pertence ao povo;
b) há divisão dos poderes, pois o poder político está sob a responsabilidade de diferentes órgãos, autônomos e independentes;
c) os poderes dos governantes estão delimitados nas Constituições; d) os direitos individuais são declarados e assegurados.
econômico e ou mesmo de bem estar social; não reconhecia grupos como intermediários entre o povo e o Estado, tendo por essência o individualismo, reconhecendo, em todos os homens, direitos iguais, sendo nisto igualitária e ainda, espiritualista, quando as idéias políticas estavam sustentadas em idéias morais.
Embora ainda em elaboração, o conceito de moderna democracia já não tem suas primícias na democracia vista até aqui. Para os de extrema esquerda, a democracia deve existir não apenas no campo político, mas também no campo social. Por isso todas as reivindicações que amparam os trabalhadores, as crianças, as mulheres, os portadores de necessidades especiais, as que limitam as ações respaldadas no poder econômico, são consideradas conquistas democráticas. Atualmente a democracia garante a todos a aptidão legal, o direito subjetivo de exercer o poder, mas o seu exercício é subordinado à decisão da vontade geral, à designação feita por todos, ou pela maioria, por meio da eleição” (AZAMBUJA, 1992, p. 220).
A democracia atual avança em relação à concepção anterior de democracia em pontos essenciais. Um deles é que ela não é mais individualista. Os representantes de segmentos da sociedade com necessidades ou interesses específicos, são reconhecidos como representantes da sociedade, sem deixar de explicitar que o homem seja o centro dela, assim os meios são utilizados para servir o homem. Nesta perspectiva Azambuja indica que Guy-Grand defendia a democracia como sendo o equilíbrio entre os direitos da pessoa e da sociedade, entre a liberdade e a soberania. (GUY-GARND, 1934 citado por AZAMBUJA, 1992, p. 222). A idéia é reforçada por, Touraine (1996, p. 29) que se refere à democracia como aquela que “não reduz o ser humano a ser apenas um cidadão”, mas “reconhece-o como um indivíduo livre que também faz parte de coletividades econômicas e culturais”.
Outro ponto de avanço é que a moderna democracia reconhece e aceita as diferenças entre os homens e a flexibilidade no movimento social:
Mesmo diante de expressivas diferenças, há convergência na idéia de que a soberania popular, presente nos conceitos de democracia clássica, permanece na democracia moderna:
A soberania popular é o principio regulador da forma democrática: a participação é concebida como um fenômeno que se desenvolve tanto na sociedade civil – em especial entre os movimentos sociais e as organizações autônomas da sociedade; quanto no plano institucional – nas instituições formais políticas (GOHN, 2003, p. 17).
Aprofundando a tipologia que apresenta a participação na democracia política de quatro perspectivas distintas: a democracia elitista-competitiva, a democracia pluralista, a
democracia participativa e republicana e a democracia deliberativa, Held (1987) divide esses tipos em dois grupos mais amplos: a democracia direta ou participativa, que consiste numa participação direta do cidadão na tomada de decisões sobre assuntos públicos; e a
democracia liberal ou representativa, aquela onde a sociedade elege oficiais para representar os interesses dos cidadãos.
Passa-se, a seguir a detalhar as referidas perspectivas:
2.3.1.
Democracia elitista-competitiva
Marx Weber (1864-1920) e Joseph Schumpeter (1883-1946) postulam a idéia de que o cidadão comum não tinha competência técnica para tomar a melhor decisão no campo político. As complexidades do mundo moderno e as demandas da cidadania exigiam conhecimentos técnicos e especializados para solução dos problemas coletivos. Dessa idéia surge a corrente que defende a escolha de governantes a quem se passam a responsabilizar pela tomada de decisão de assuntos políticos, obedecendo a limites previamente definidos, no que se refere a seus poderes.
Por acreditar que a administração pública só seria eficaz nas mãos de quem detinha conhecimento técnico:
Weber dava valor ao fato de que o objetivo da democracia direta era a redução da dominação ao mais baixo nível possível, mas em uma sociedade heterogênea, a democracia direta levaria a uma administração ineficaz e uma ineficiência indesejada, à instabilidade política e em última instância, a um aumento radical na possibilidade do governo opressivo de minorias ( SAMPAIO, 2006, p. 22).
A inevitabilidade de uma administração centralizada e burocrática demandava uma saída para impedir os poderes desta burocracia, de modo a torná-la menos tirana, evitando a dominação política dos funcionários estatais. A saída seria alocar lideranças políticas acima das organizações burocráticas.
Schumpeter (1984, p. 336), na mesma linha de raciocínio de Weber, acrescenta que a população não deveria tomar parte nas decisões políticas, apenas escolheria os governantes. Definia a democracia como método que permite travar “acordo institucional para se chegar a decisões políticas em que os indivíduos adquirem o poder de decisão através de uma luta competitiva pelo voto da população”. Aponta, principalmente, dois pontos de equívoco, nas idéias de Rousseau: 1) destaca que a definição de um “bem comum” em sociedades diversificadas só poderia se dar mediante um governo autoritário, logo, não democrático; 2) que a “vontade do povo” estaria contaminada por grupos de pressão e pela força da propaganda entre os homens.
2.3.2.
Democracia pluralista:
Robert Dahl (1915) e David Truman (1913-2003) são defensores da democracia pluralista. Concordam com as idéias centrais defendidas pelos adeptos da democracia elitista-competitiva. O ponto que os diferencia é que nesta corrente há aceitação e reconhecimento dos grupos organizados pela sociedade:
Segundo Dahl (1982), uma organização, incluindo aí um país, um estado ou um município, que, hasteia a bandeira da democracia pluralista precisa ter sub-organizações relativamente autônomas. Isso porque a partir do século XVII foi preciso constituir novas instituições políticas, radicalmente diferentes daquelas utilizadas pelas cidades-estado. Neste contexto, o Estado tornar-se um espaço neutro, desprovido de conteúdo político, podendo ser constantemente ocupado, por qualquer grupo que vence as disputas.
2.3.3.
Democracia participativa e republicana:
Teóricos contemporâneos como Hanna Arendt (1906-1975) e Nicos Poulantzas (1936-1979) indicam que a democracia participativa e republicana torna-se mais espessa quando endossada pelos ideais de quem já não acredita na participação popular, apenas em períodos eleitorais. A Democracia não pode estar reduzida a um regime político que elege os governantes. Para eles, a democracia deveria ser assumida como um estilo de vida. A democracia é, em potencial, uma atividade de uma comunidade política, que busca um interesse público e supera os interesses individuais, acrescentando que é possível atingir a excelência se a atividade for realizada em conjunto, impossível de se atingir se for realizada individualmente. E ainda, que o governo eleito estaria não apenas autorizado, mas obrigado a desenvolver suas ações voltadas ao interesse do povo.Veja-se:
(...) democracia não está a serviço da sociedade ou dos indivíduos, mas dos seres humanos como Sujeitos, isto é, criadores de si mesmos, de sua vida individual e coletiva. A teoria da democracia é apenas a teoria das condições políticas de existência de um Sujeito que nunca poderá ser definido por uma relação direta a si mesmo que é ilusória (TOURAINE, 1996, p. 34).
Os defensores da democracia participativa e republicana vislumbram a participação dos vários segmentos sociais no processo de tomada de decisões. Para estudiosos do assunto, na contemporaneidade, só numa igualdade que fosse capaz de reconhecer positivamente as diferenças, poder-se-ia determinar uma democracia. Isto porque a:
A democracia supõe tanto igualdade para o que é igual ou deve ser igual, quanto a consideração positiva da diferença como reveladora da profunda riqueza de que se revestem todos os seres humanos, desde que tal diferença se expresse na matriz igualitária do ser humano.
2.3.4.
Democracia deliberativa
Formulada por Jürgen Habermas nos anos 90, esta seja talvez a mais recente das concepções de democracia a ser sistematizada. Destaca-se pela importante junção de idéias, convidando ao debate entre a corrente liberal (que defendem o papel do Estado de Direito como administrador e regulador dos problemas sociais) com as idéias republicanas. Para Habermas (1997) tais quais as demandas advêm do mundo da vida (da sociedade civil), as decisões políticas do Estado ou dos governantes precisam estar fundamentadas nas opiniões dos cidadãos. Para ele, a legitimidade política não está na vontade dos cidadãos individuais e sim no resultado de um processo discursivo de formação de opinião e de vontade coletiva, mediada pela esfera pública, que é:
(...) uma rede adequada para a comunicação de conteúdos, tomadas de posições e opiniões; nela os fluxos comunicacionais são filtrados e sistematizados, a ponto de se condensarem em opiniões públicas enfeixadas em temas específicos (HABERMAS, 1997, p. 92).
Seguindo esse pensamento sobre a esfera pública, há de se considerá-la como um espaço distinto do Estado, em que se espera que haja interação direta dos sujeitos e que as decisões tomadas pelas autoridades políticas sejam antecipadamente debatidas. As discussões devem se estender aos campos antes determinados como espaços privados. E é na esfera pública que se espera que novas demandas sociais sejam formuladas para então ser encaminhadas ao Estado. Neste espaço se delibera, sem, no entanto, tirar a responsabilidade do Estado.
Algumas fendas percebidas nesta corrente precisam ser fechadas para que se concretize tal democracia. Segundo Sampaio (2006), a questão chave para os teóricos da democracia deliberativa está em criar um sistema em que a ação decisória do Estado esteja intimamente dependente da ação deliberativa da sociedade civil na esfera pública.
de participação, pois só são validas as normas se todos puderam expor seu ponto de vista, e se não foram coagidos.
(...) somente podem ser ditas válidas (isto é, vinculantes moralmente) aquelas normas (isto é, regras gerais de ação e arranjos institucionais) que poderiam receber a anuência de todos aqueles afetados por suas conseqüências, se tal acordo fosse alcançado como o resultado de um processo de deliberação que tenha as seguintes características: 1) a participação na deliberação é regulada por normas de igualdade e simetria; todos têm as mesmas chances de iniciar atos de fala, questionar, interrogar e abrir o debate; 2) todos têm o direito de questionar os tópicos fixados no diálogo; 3) todos têm o direito de introduzir argumentos reflexivos sobre as regras do procedimento discursivo e o modo pelo qual elas são aplicadas ou conduzidas. Não há prima facie regras que limitem a agenda de conversação, ou a identidade dos participantes, contanto que cada pessoa ou grupo excluído possa mostrar justificadamente que são afetados de modo relevante pela norma proposta em questão (SAMPAIO, 2006, p. 35).
Para concluir a apresentação do pensamento hebermasiano, Sampaio (2006) salienta que:
(...) na concepção habermasiana de democracia (...) a participação dos atores da sociedade civil é fundamental para que os problemas enfrentados do mundo da vida possam ser processados e debatidos na esfera pública e, desta, canalizados ao sistema político legal. A um só tempo, a esfera pública visa à construção de uma argumentação crítica entre os atores sociais, orientada pela deliberação de questões públicas, e o tensionamento com os órgãos estatais, na medida em que procura inserir novos temas na agenda e influenciar os processos decisórios. Em outras palavras, a missão da esfera pública habermasiana é procurar democratizar os dois campos que ela media: o da sociedade civil e o do Estado
(SAMPAIO, 2006, p. 35).
