ADOÇÃO DO BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO:
PERSPETIVA DO CONSULTOR DE GESTÃO
Vera Lúcia Mota Borges
Dissertação apresentada ao Instituto Politécnico do Cávado e do Ave para obtenção do Grau de Mestre em Contabilidade e Finanças
Orientada por:
Professora Doutora Agostinha Patrícia Silva Gomes Professora Doutora Maria José da Silva Fernandes
Barcelos, 15 de Maio de 2013
ADOÇÃO DO BALANCED SCORECARD NO SETOR PÚBLICO:
PERSPETIVA DO CONSULTOR DE GESTÃO
Vera Lúcia Mota Borges
Orientada por:
Professora Doutora Agostinha Patrícia Silva Gomes Professora Doutora Maria José da Silva Fernandes
Barcelos, 15 de Maio de 2013
DECLARAÇÃO
Nome: Vera Lúcia Mota Borges
Endereço eletrónico: veraborges.1@hotmail.com Telefone: 96 68 09 761
Número do Bilhete de Identidade: 13197547 1 ZZ1
Título da Dissertação:
Adoção do Balanced Scorecard no Setor Público: Perspetiva do Consultor de Gestão Orientadores:
Professora Doutora Agostinha Patrícia Silva Gomes Professora Doutora Maria José da Silva Fernandes Ano de conclusão: 2013
Designação do Curso de Mestrado:
Mestrado em Contabilidade e Finanças
É AUTORIZADA A REPRODUÇÃO INTEGRAL DESTA DISSERTAÇÃO APENAS PARA EFEITOS DE INVESTIGACÃO, MEDIANTE DECLARAÇÃO ESCRITA DO INTERESSADO, QUE A TAL SE COMPROMETE;
Instituto Politécnico do Cávado e do Ave ___/___/______
Assinatura: ________________________________________________
i
RESUMO
A presente dissertação aborda o tema da adoção do Balanced Scorecard (BSC) no setor público, na perspetiva dos consultores de gestão. A escolha do tema teve por base a literatura sobre a importância e a utilidade do BSC nas organizações públicas e o crescimento exponencial da sua implementação na Administração Local e Central.
Pretende-se contribuir para o conhecimento sobre o papel dos consultores de gestão na implementação do BSC no setor público, bem como a sua perspetiva em relação às motivações para implementar esta ferramenta no setor público e as principais dificuldades sentidas neste processo. Mais em concreto, a dissertação tem como objetivos específicos compreender, na perspetiva dos consultores de gestão: a) qual a importância/contributo dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público; b) quais os motivos e benefícios esperados com a adoção do BSC e c) quais as principais dificuldades/barreiras sentidas na adoção e continuidade do BSC.
Os pressupostos teóricos assentam na Teoria Institucional, designadamente na vertente NIS (New Institutional Sociology) e OIE (Old Institutional Economics).
Para a concretização dos objetivos definidos recorreu-se ao método de investigação qualitativa baseada na realização de entrevistas a sete consultores de gestão, pertencentes a empresas de consultoria a operar em Portugal, com experiência na implementação do BSC no setor público e privado. As entrevistas foram efetuadas entre Fevereiro e Março de 2013.
Os resultados obtidos permitiram concluir que o recurso a consultores externos é útil na adoção do BSC, uma vez que estes trazem experiências de outras organizações que podem ser aproveitadas para introduzir melhorias na organização onde se inserem. O recurso a consultores de gestão e o uso da ferramenta de gestão BSC pode ser justificado através da vertente NIS (nomeadamente o isomorfismo). Por outro lado, a ação do consultor de gestão está dependente da decisão interna da organização, o que permite concluir que o consultor de gestão não é o principal agente da mudança, o que pode ser justificado pela vertente OIE. Os resultados mostram também que há dificuldades na construção e continuidade do BSC no setor público, podendo, as condições facilitadoras sugeridas pelos consultores de gestão ajudar a ultrapassar as dificuldades e conduzir ao sucesso de implementação da ferramenta.
No contexto português esta será a primeira dissertação a estudar este fenómeno. Esta abordagem permitiu contribuir para o conhecimento sobre o processo de adoção e continuidade do BSC nos organismos públicos, assim como, conhecer os benefícios do recurso aos consultores de gestão.
Palavras Chave: Balanced Scorecard, consultor de gestão, Setor Público e Teoria Institucional.
ii
RESUMEN
La presente disertación trata el tema de la adopción del cuadro de mando integral (CMI) en el sector público, en la perspectiva de los consultores de gestión. La elección de este tema tuvo por base la literatura sobre la importancia y la utilidad del CMI en las organizaciones públicas y el crecimiento exponencial de su implementación en la Administración Local y Central.
Se pretende contribuir para el conocimiento sobre el papel de los consultores de gestión en la implementación del CMI en el sector público, así como su perspectiva con relación a las motivaciones para implementar esta herramienta en el sector público y las principales dificultades sentidas en este proceso. La disertación tiene, más concretamente, como objetivos específicos comprender, en la perspectiva de los consultores: a) cuál es la importancia / contribución de los consultores de gestión en la adopción del CMI en el sector público; b) cuales los motivos y beneficios que se esperan con la adopción del CMI y c) cuales las principales dificultades/barreras en la adopción y continuidad del CMI.
Los presupuestos teóricos se basan en la Teoría Institucional, sobre todo en la vertiente NIS (New Institutional Sociology) y OIE (Old Institutional Economics).
Para la concretización de los objetivos definidos se ha recurrido al método de investigación cualitativa que incidió en la realización de entrevistas a siete consultores de gestión, pertenecientes a empresas de consultoría que operan en Portugal, con experiencia en la implementación del CMI en el sector público y privado. Las entrevistas fueron efectuadas entre febrero y marzo de 2013.
Los resultados obtenidos han permitido concluir que el recurso a consultores externos es útil en la adopción del CMI, una vez que estos traen experiencias de otras organizaciones que pueden ser aprovechadas para que se introduzcan mejorías en la organización donde se insieren. El recurso a consultores de gestión y el uso de la herramienta de gestión CMI pueden ser justificados a través de la vertiente NIS (en particular el isomorfismo). Por otro lado, la acción del consultor de gestión depende de la decisión interna de la organización, lo que nos permite concluir que el consultor de gestión no es el principal agente del cambio, lo que se puede justificar con la vertiente OIE. Los resultados también muestran que existen dificultades en la construcción y continuidad del CMI en el sector público. De esta manera, las condiciones facilitadoras sugeridas por los consultores de gestión pueden ayudar a que se superen las dificultades y conducir al éxito de la implementación de la herramienta.
En el contexto portugués, esta será la primera disertación que estudia este fenómeno.
Este abordaje ha permitido contribuir para el conocimiento del proceso de adopción y continuidad del CMI en los organismos públicos, así como, conocer los beneficios del recurso a los consultores de gestión.
Palabras clave: Comando de mando integral, consultor de gestión, Sector público y
Teoría Institucional.
iii
ABSTRACT
This dissertation addresses the issue of adoption of the Balanced Scorecard (BSC) in the public sector, from the perspective of management consultants. The choice of the theme was based on the literature on the importance and usefulness of the BSC in public organizations and the exponential growth of its implementation in Central and Local Administration.
It is intended to contribute to the knowledge on the role of management consultants on the implementation of the BSC in the public sector, as well as their perspective regarding the motivations to implement this tool in the public sector and the main difficulties in this process. More specifically, this dissertation has the specific objective to understand , from the perspective of management consultants : a) what is the importance / contribution of management consultants in the adoption of the BSC in the public sector; b ) what are the reasons and benefits expected from the adoption of the BSC and c ) the main difficulties / barriers experienced in the adoption and continuation of BSC .
The theoretical assumptions are based on Institutional Theory, particularly in the NIS (New Institutional Sociology) and OIE (Old Institutional Economics).
To achieve the objectives defined we resorted to the method of qualitative research based on interviews of seven management consultants, belonging to consulting companies operating in Portugal, with experience in the implementation of the BSC in the public and private sector. The interviews were conducted between February and March 2013.
The results showed that the use of external consultants can be helpful in adopting the BSC as these bring experience from other organizations that can be exploited for improving the organization in which they operate.
The use of management consultants and management using BSC tool can be justified by the NIS. On the other hand, the action of the management consultant is dependent on the internal decision of the organization, allowing us to conclude that the management consultant is not the primary agent of change, which can be justified by the OIE. It can be seen that there are some difficulties in the construction and continuity of the BSC in the public sector. Thus, the facilitating conditions suggested by management consultants can help overcome difficulties and lead to a successful implementation of the tool.
In the Portuguese context, this dissertation is the first to study this phenomenon. This approach allowed us to contribute to the knowledge about the process of adoption and continuation of BSC in public bodies, as well as learning the benefits of the use of management consultant.
Key words: Balanced Scorecard, Management Consultant, Public Sector and Institutional
Theory
iv
AGRADECIMENTOS
A presente Dissertação é o resultado da colaboração de algumas pessoas, que aqui merecem um sincero agradecimento.
Agradeço à Dr.ª Maria José Fernandes, por todo o auxílio prestado e por ter sugerido a Dra. Patrícia Gomes como coorientadora.
Agradeço à Dr.ª Patrícia Gomes, pela sua dedicação, empenho e disponibilidade no esclarecimento de dúvidas que foram surgindo ao longo da dissertação, pelas suas sugestões e comentários e sobretudo pelas palavras de motivação e simpatia para com o meu esforço.
Gostaria de deixar um agradecimento muito especial aos consultores que colaboraram e aos que permitiram as condições para a realização do estudo, designadamente, Dr.ª Ana Lopes, Dr. António Pais, Dr. Carlos Fontão de Carvalho, Dr. Filipe Soares, Dr. João Carvalho, Dra. Joana Santos, Eng.º José Morais, Dr. Rui Antunes e Eng.º Rui Marques, pela simpatia, pelos conhecimentos transmitidos e sobretudo pelo tempo que disponibilizaram para colaborar no estudo. Sem os seus contributos não seria possível realizar a presente Dissertação.
A todos os professores do Mestrado me sinto grata, não só pelos conhecimentos transmitidos, mas também pela amizade e exemplos de profissionalismo a seguir.
À Dra. Alzira Costa dos Serviços Académicos e às funcionárias da Biblioteca do IPCA e da Universidade do Minho agradeço pela simpatia e auxilio.
A todos os meus colegas e amigos, pelo incentivo e compreensão pela minha ausência em alguns momentos. De uma forma muito especial à Susana, Ana, Manuela, Vera, César, Geovani, Paulo e sobretudo à Sílvia por estar sempre disponível em me escutar e trocar ideias.
Ao Bruno agradeço todo o seu carinho e compreensão. Agradeço, também, à Sofia a amizade desde da Licenciatura e pelo incentivo na inscrição para o Mestrado.
Por fim, agradeço a três pessoas muito especiais na minha vida, aos meus pais e à minha irmã Joaninha, pelo apoio incondicional, pelo carinho que sempre me deram ao longo de todo o meu percurso académico e a compreensão pela minha ausência em alguns momentos.
No final, não posso deixar de me sentir extremamente satisfeita, pelo trabalho por mim realizado, já que, apesar das dificuldades sentidas durante a sua elaboração, penso que consegui responder aos objetivos propostos. Além disso, todo o período de elaboração da dissertação foi uma experiência gratificante, que para sempre ficará na minha memória.
A todos, MUITO OBRIGADA
v
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
APPC Associação Portuguesa de Projetistas e Consultores
BSC Balanced Scorecard
CCDR - LVT Comissão de Coordenação e Desenvolvimento Regional de Lisboa e Vale do Tejo
CEFA Centro de Estudos de Formação Autárquica
EFCA Federação Europeia das Associações de Consultores de Engenharia FEACO Federação Europeia das Associações de Consultores de Gestão FIDIC Federação Internacional dos Engenheiros Consultores
IGFSS Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social INA Instituto Nacional de Administração Pública IST Instituto Superior Técnico
NIE New Institutional Economics
NIS New Institutional Sociology
NPM New Public Management
OIE Old Institutional Economics
POC-Educação Plano Oficial de Contabilidade para o Setor da Educação
POC-ISSSS Plano Oficial de Contabilidade para as Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social
POC-MS Plano Oficial de Contabilidade do Ministério da Saúde POCAL Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais POCP Plano Oficial de Contabilidade Pública
QUAR Quadro de Avaliação e Responsabilização RAFE Reforma Administrativa e Financeira do Estado
SIADAP Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho na Administração Pública
SCCG Sistemas de Contabilidade e de Controlo de Gestão
vi
ÍNDICE
RESUMO ... i
RESUMEN ... ii
ABSTRACT ... iii
AGRADECIMENTOS ... iv
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS ... v
ÍNDICE DE TABELAS ... viii
ÍNDICE DE FIGURAS ... viii
INTRODUÇÃO ... 1
CAPÍTULO I - A NEW PUBLIC MANAGEMENT, OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTÃO E A TEORIA INSTITUCIONAL ... 4
1.1 – New Public Management ... 4
1.2 – Sistemas de Contabilidade e de Controlo de gestão no setor público ... 5
1.3 – Teoria Institucional ... 8
CAPÍTULO II – O BALANCED SCORECARD E A SUA APLICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO ... 13
2.1 – Conceito e objetivos do BSC ... 13
2.2 - Perspetivas do BSC ... 16
2.2.1 - Perspetiva Financeira ... 17
2.2.2 - Perspetiva de Clientes ... 18
2.2.3 - Perspetiva de Processos Internos ... 19
2.2.4 - Perspetiva de Aprendizagem e Crescimento ... 20
2.2.5 - Relações de Causa e Efeito ... 23
2.3 - Adaptação do BSC ao Setor Público ... 23
2.4 – Articulação do BSC com o SIADAP ... 33
2.5 - Vantagens e limitações do BSC na gestão das Organizações Públicas ... 37
2.5.1 – Vantagens ... 37
2.5.2 – Limitações ... 39
CAPÍTULO III – O PAPEL DOS CONSULTORES DE GESTÃO NO PROCESSO DE MUDANÇA ORGANIZACIONAL ... 42
3.1 - Conceito de consultoria de gestão ... 42
3.2 – Evolução do setor de consultoria de gestão ... 43
3.3 – Principais serviços de consultoria de gestão ... 44
3.4 - O Papel do consultor de gestão na mudança organizacional ... 46
3.5 - Vantagens e desvantagens da participação do consultor de gestão... 48
vii
3.6 - Condições facilitadoras para a adoção do BSC ... 49
CAPÍTULO IV – METODOLOGIA DE INVESTIGAÇÃO ... 52
4.1 - Investigação Qualitativa ... 52
4.2 - Técnica de Recolha de Dados ... 52
4.3 – Caracterização da Amostra ... 54
4.4 – Fases da análise qualitativa das entrevistas ... 57
4.4.1 - Guião da Entrevista ... 58
4.4.2 - Realização de entrevistas ... 58
4.4.3 - Transcrição literal das entrevistas ... 60
4.4.4 – Leitura e Redução dos dados ... 60
CAPÍTULO V – ANÁLISE E DISCUSSÃO DOS RESULTADOS ... 62
5.1 – Importância/contributo do consultor de gestão na adoção do BSC no Setor Público 63 5.1.1 - Motivos para as empresas de consultoria apostarem no Setor Público ... 63
5.1.2 - Perfil do consultor de gestão no Setor Público ... 64
5.1.3 - Oferta/Procura dos serviços dos consultores de gestão na adoção do BSC ... 65
5.1.4 – Motivos para as Entidades Públicas recorrerem aos serviços dos consultores de gestão ... 66
5.1.5 - Critérios de seleção dos consultores de gestão pelas Entidades Públicas ... 68
5.1.6 – O papel dos consultores de gestão na adoção do BSC nas Entidades Públicas ... 68
5.2 – Motivações e Benefícios na adoção do BSC no Setor Público ... 72
5.2.1 - Motivos para a adoção do BSC ... 72
5.2.2 -Benefícios/vantagens da adoção do BSC no Setor Público ... 74
5.3 - Dificuldades na adoção e continuidade do BSC no Setor Público ... 76
5.3.1 - Principais problemas que não se deparam no Setor Privado ... 77
5.3.2 - Razões para a reduzida implementação do BSC ... 81
5.3.3 - Conhecimento da continuidade na implementação do BSC ... 83
5.3.4 - Condições facilitadoras para a adoção do BSC ... 84
CONCLUSÕES, LIMITAÇÕES DO ESTUDO E SUGESTÕES PARA INVESTIGAÇÃO FUTURA ... 89
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS... 94
ANEXO I – APRESENTAÇÃO DO ESTUDO ...107
ANEXO II – GUIÃO DA ENTREVISTA ...108
viii
ÍNDICE DE TABELAS
Tabela 1: Questão associada a cada perspetiva. ... 16
Tabela 2: Objetivos e Indicadores por Perspetiva no Setor Público... 21
Tabela 3: Diferenças do BSC no Setor Privado e Setor Público. ... 26
Tabela 4: Estudos sobre a aplicação do BSC no Setor Público ... 28
Tabela 5: Serviços de consultoria de gestão ... 45
Tabela 6: Vantagens e Desvantagens da Entrevista ... 54
Tabela 7: Caracterização das Empresas de Consultoria ... 55
Tabela 8: Caracterização da Amostra ... 57
Tabela 9: Dados da Entrevista ... 59
Tabela 10: Categorias e Subcategorias ... 62
Tabela 11: Importância dos consultores de gestão na adoção do BSC no Setor Público ... 71
Tabela 12: Motivações para a adoção do BSC ... 74
Tabela 13: Benefícios/vantagens na adoção do BSC no Setor Público ... 75
Tabela 14: Dificuldades/barreiras na adoção e continuidade do BSC no Setor Público ... 83
Tabela 15: Condições facilitadoras para a adoção e continuidade do BSC no Setor Público .... 87
ÍNDICE DE FIGURAS Figura 1: Indicadores centrais da perspetiva de clientes ... 18
Figura 2: Perspetiva de processos internos - modelo de cadeia de valor. ... 19
Figura 3: O BSC adaptado para o Setor Público e sem fins lucrativos ... 25
1
INTRODUÇÃO
As mudanças na sociedade e a complexidade crescente que envolve as organizações da Administração Pública, têm levado ao aumento do conhecimento e expectativas dos cidadãos consumidores em relação aos serviços públicos, uma vez que estes exigem melhores serviços com maior qualidade, eficiência, disponibilidade e acessibilidade. Como forma de responder a este nível de exigência, os serviços públicos têm de melhorar a eficiência na utilização de recursos e simultaneamente, não aumentar a despesa pública.
No entanto, esse objetivo apenas será conseguido com inovação, criatividade e com modelos de gestão estratégica devidamente adequados à realidade. Neste contexto, com a modernização da Administração Pública, assiste-se à necessidade de um sistema de informação que integre, para além da contabilidade orçamental e financeira, a contabilidade de gestão.
Como resposta aos desafios que enfrentam os serviços públicos, surge a partir da década de 80, o conceito de New Public Management (NPM) ou Nova Gestão Pública como um dos modelos propostos para a reforma da Administração Pública, que foi introduzido pelos governos de vários países. Este modelo de reforma tem motivado a aplicação em instituições públicas de conceitos e ferramentas de gestão, desenvolvidas anteriormente e utilizadas na esfera privada.
De acordo com a revisão da literatura, o Balanced Scorecard (BSC) vem dar resposta à necessidade de implementação de uma nova ferramenta de gestão nas organizações públicas.
Robert Kaplan e David Norton foram os grandes impulsionadores da implementação do BSC. Como qualquer modelo sujeito a aplicações nos mais diversos ambientes organizacionais, o BSC tem estado sujeito a frequentes críticas, adaptações e melhorias, pelo que tem originado publicações de outros autores que acrescentam, a este conceito, novos pontos de vista, novos atributos com o objetivo de tornar esta ferramenta de gestão cada vez mais útil e completa.
Dos vários estudos já realizados verifica-se que o BSC tem demonstrado ser uma
ferramenta estratégica de grande potencial para alinhar a mudança, a estratégia e a performance,
contribuindo para que os serviços públicos criem maior valor público para a sociedade. Por
outro lado, o BSC permite aos gestores, tendo em conta as limitações financeiras e as
restrições orçamentais, a otimização dos recursos financeiros, técnicos e humanos, aliada com
uma prestação de serviços com qualidade.
2
Não obstante do seu sucesso inicial no setor privado e posteriormente no setor público, tem-se verificado algumas resistências e dificuldades na sua implementação, devido principalmente à complexidade do modelo e às características das organizações.
Neste seguimento, a dissertação pretende compreender as motivações, benefícios e dificuldades inerentes à adoção do BSC no setor público, através da perspetiva de quem a implementa nas organizações, ou seja, dos consultores de gestão.
A escolha do tema tem por base a necessidade dos organismos públicos em adotar novas ferramentas de gestão estratégica, sendo o contributo dos consultores de gestão fundamental para facilitar a adoção do BSC no setor público.
A elaboração da dissertação, nesta linha de investigação, pretende contribuir para o aumento da eficácia deste modelo aquando da sua implementação nos organismos públicos.
Assim, este trabalho tem por objetivo responder às seguintes questões:
1) Qual a importância/contributo dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público?
Com este objetivo pretende-se demonstrar a importância e o papel dos consultores de gestão na mudança organizacional, nomeadamente, na adoção do BSC. De acordo com a literatura, as organizações necessitam de dispor de recursos técnicos e humanos suficientes e adequados para a implementação do BSC com sucesso. Para colmatar esta necessidade as organizações tem recorrido à contratação de consultores de gestão, tendo por base a experiência detida no setor privado e por ser um procedimento adotado em outras organizações. Como a adoção do BSC é diferente do setor privado, procura-se saber qual o perfil do consultor de gestão e a importância do seu recurso para a adoção do BSC no setor público. Os conceitos teóricos das vertentes institucionais NIS e OIE podem justificar os fatores impulsionadores da mudança organizacional.
2) Quais as motivações e benefícios para a adoção do BSC no setor público? A resposta a esta questão está direcionada para a compreensão das razões e vantagens que podem levar à escolha do uso de uma ferramenta de gestão como o BSC. A teoria institucional na vertente NIS irá servir de base para a justificação da escolha do BSC, através do isomorfismo mimético e normativo.
3) Quais as dificuldades/barreiras na adoção e continuidade do BSC no setor público?
Pretende-se obter uma consciencialização das dificuldades sentidas antes e durante o processo
de implementação do BSC, para que estas possam ser evitadas ou atenuadas em
implementações futuras. Dado que existem diferenças na implementação do BSC no setor
privado para o setor público, pretende-se demonstrar algumas dificuldades sentidas no setor
3
público que não se deparam com tanta frequência no setor privado. Por outro lado, procura-se perceber quias são as razões que estão na origem da reduzida implementação do BSC no setor público. Como o consultor de gestão tem conhecimento da adoção do BSC em ambos setores, pretende-se sugerir algumas condições facilitadoras para contornar as dificuldades inerentes à adoção do BSC no setor público.
Esta dissertação estrutura-se em cinco capítulos.
O primeiro capítulo aborda os principais contributos para as mudanças ocorridas nas organizações públicas, tendo por base o contributo da NPM, o aparecimento de novos sistemas de controlo de gestão, bem como a importância da Teoria Institucional na adoção de novas práticas de gestão nas organizações públicas.
O segundo capítulo é dedicado à apresentação do BSC, de forma a analisar os aspetos conceptuais e históricos que deram origem à sua criação, assim como os seus objetivos. No contexto da Administração Pública são descritas as quatro perspetivas do modelo original de Kaplan e Norton (perspetiva financeira, perspetiva dos clientes, perspetiva dos processos internos e perspetiva de aprendizagem e crescimento), de forma a demonstrar algumas diferenças relativamente ao setor privado. Neste capítulo, analisamos algumas adaptações do BSC no setor público relativamente ao modelo original de Kaplan e Norton (1992). Em seguida, aborda-se a articulação do BSC com o Sistema Integrado de Avaliação de Desempenho na Administração Pública (SIADAP) e o seu contributo para a elaboração do Quadro de Avaliação e Responsabilização (QUAR). No final, são apresentadas as vantagens e limitações, referidas na literatura, relativas à sua implementação em organizações públicas.
No terceiro capítulo iremos abordar o contributo dos consultores de gestão na adoção do BSC no setor público, assim como as principais dificuldades das organizações aquando da sua construção e implementação. Por fim, destacam-se as principais condições facilitadoras de acordo com a perspetiva dos consultores de gestão.
No capítulo quatro justificam-se e apresentam-se as opções metodológicas tomadas na condução da dissertação, incluindo uma análise das vantagens e desvantagens do método da entrevista, assim como o processo de tratamento dos dados.
No capítulo cinco avança-se para a análise e discussão dos resultados das entrevistas realizadas aos consultores de gestão, tendo por base as categorias da análise de conteúdo.
Por fim, apresentam-se as conclusões do estudo, evidenciando as respostas às questões
de partida e o contributo teórico e prático do estudo. Seguem-se as limitações da investigação
realizada, e simultaneamente, sugerem-se algumas pistas para investigação futura.
CAPÍTULO I –
A NEW PUBLIC MANAGEMENT , OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTÃO
E A TEORIA INSTITUCIONAL
4
CAPÍTULO I - A NEW PUBLIC MANAGEMENT, OS SISTEMAS DE CONTROLO DE GESTÃO E A TEORIA INSTITUCIONAL
A introdução no setor público dos Sistemas de Contabilidade e de Controlo de Gestão (SCCG), como consequência das iniciativas da New Public Management (NPM) ou Nova Gestão Pública, estão na base das principais mudanças ocorridas, nos últimos anos, na gestão das organizações públicas.
Neste capítulo foca-se a NPM como contributo para o aparecimento de novos sistemas de controlo de gestão, bem como a importância da Teoria Institucional na explicação das mudanças do sistema tradicional.
1.1 – New Public Management
A maior exigência dos cidadãos e a complexidade do funcionamento da Administração Pública, com os custos orçamentais a ela associados e as novas tendências de transformação da estrutura do Estado, menos centralizado e com um modo de governação mais flexível e transparente, fizeram com que os Estados implementassem processos de reforma no setor público (Rocha, 2001).
Foram várias as estratégias de reforma adotadas. No entanto, a mais emblemática e reconhecida foi a NPM. A experiência de reforma administrativa iniciada em meados da década de 80, caracteriza-se por várias iniciativas para introduzir a gestão orientada para os resultados ou gestão por objetivos na Administração Pública Portuguesa. Estas iniciativas, e outras de natureza gestionária, são o reflexo da influência do movimento da NPM em Portugal (Araújo, 2009).
Segundo Gow e Dufour (2000), a NPM procurou substituir a racionalidade político- jurídica pela racionalidade gestionária, pressionando a mudança no sentido da adoção de técnicas de gestão do setor privado, as quais enfatizam o desempenho das organizações públicas e o controlo da gestão.
Na visão de Rodrigues (2005:2) a NPM “baseia-se na introdução de mecanismos de mercado e na adoção de ferramentas de gestão privada, na promoção de competição entre fornecedores de bens e serviços públicos, na expectativa da melhoria do serviço para o cidadão, no aumento da eficiência e na flexibilização da Gestão”.
Na perspetiva de Hood (1995), representam alguns dos princípios básicos da NPM a
redução das diferenças entre os modelos de gestão do setor público e do setor privado e um
maior foco na responsabilidade baseada nos resultados, em vez da preocupação com os inputs
e os processos.
5
De acordo com Pollitt (2003) e Carapeto e Fonseca (2005), as características mais emblemáticas da NPM resumem-se em:
a) Aumento da autonomia da gestão;
b) Maior exigência ao nível da avaliação do desempenho;
c) Serviços orientados para os cidadãos e resultados;
d) Abertura à concorrência;
e) Orientação para a qualidade dos serviços oferecidos aos clientes;
f) Redução e transparência dos custos e
g) Descentralização das responsabilidades de direção com separação das decisões estratégicas e operacionais.
O setor público, essencialmente após a NPM, tem sofrido pressões no sentido de reduzir os custos, e simultaneamente, aumentar a qualidade dos serviços prestados ao cidadão (Gomes, Carvalho & Fernandes, 2009). Neste sentido, a informação contabilística e os seus desenvolvimentos, surgiram em prol de uma maior visibilidade da accountability
1(Guthrie, Olson & Humphrey, 1999) e com maiores níveis de transparência e de responsabilidade por parte das entidades públicas (Hood, 1991).
Para Gomes (2010), a cultura das organizações do setor público tem mudado gradualmente desde as reformas da NPM, notando-se uma melhoria das estruturas de accountability e na forma de prestar o serviço ao cliente.
Assim, surge um novo conceito de responsabilidade e uma linguagem de racionalidade económica, onde os métodos de gestão privada assumem um papel importante.
1.2 – Sistemas de Contabilidade e de Controlo de gestão no setor público Os SCCG têm uma função vital no controlo, sobrevivência, desenvolvimento e crescimento de uma organização, na medida em que afeta o comportamento dos gestores e os orienta no sentido da estratégia da organização.
A falta de sistemas de controlo de gestão é uma restrição ao crescimento ou mesmo ao sucesso das organizações (Greiner, 1998). Os sistemas de controlo de gestão são importantes para o crescimento da organização, uma vez que liberta os gestores de topo da gestão dos processos e fornece-lhes informação que a sua rede de informação informal não consegue fornecer (Flamholtz & Randle, 2000).
1 A accountability consiste na responsabilidade dos órgãos executivos por uma adequada gestão dos recursos públicos (afetação
de recursos com o objetivo da eficiência e a redistribuição de rendimentos e riqueza com vista a uma melhor justiça social) e na responsabilidade de informar como os mesmos foram administrados e controlados. (Carvalho & Casal, 2011; Carvalho, Fernandes, Camões & Jorge., 2011).
6
De acordo com Ferreira e Otley (2005) os sistemas de controlo de gestão podem ser vistos como processos e mecanismos formais ou informais utilizados pelas organizações para quantificar, controlar e gerir a sua performance, para implementar estratégias e para levar a cabo os seus objetivos.
Para Merchant e Van Der Stede (2003), o controlo de gestão compreende todos os mecanismos ou sistemas de gestão utilizados por uma organização para assegurar que os comportamentos e decisões dos seus trabalhadores sejam consistentes com os objetivos e estratégias da organização.
Os principais desafios que as organizações têm de enfrentar incluem, entre outros, a melhor forma de utilizar a informação tecnológica e como alinhar as novas e avançadas técnicas de contabilidade de gestão, no sentido de as fazer corresponder às mudanças que continuamente moldam o contexto em que a contabilidade de gestão opera (Vicente, Major &
Pinto, 2011).
A introdução da contabilidade de gestão no setor público é uma consequência das reformas que se pretendem implementar no modelo de gestão pública. Neste contexto, a evolução da contabilidade de gestão no setor público constitui uma das áreas de investigação que mais interesse tem suscitado nos investigadores da contabilidade e gestão pública (ter Bogt, 2008; van Helden & Northcott, 2010).
Esta mudança no sistema de informação contabilística revela-se fundamental para o processo de tomada de decisões estratégicas, para o desenvolvimento de uma gestão mais eficiente e produtiva, para uma maior responsabilização pelos resultados alcançados e para a introdução do conceito do value for money (Osborne & Gaebler, 1993; Lapsley, 1999).
Nos últimos anos, a Contabilidade Pública em Portugal, sofreu profundas alterações, resultantes da Reforma Administrativa e Financeira do Estado (RAFE) e da implementação do Plano Oficial de Contabilidade Pública (POCP) e planos setoriais públicos, tendo em vista uma maior normalização e harmonização contabilística.
A Lei de Bases da Contabilidade Pública (Lei nº 8/1990 de 20 de Fevereiro) e a RAFE (Decreto-Lei nº 155/1992 de 28 de Julho) permitiram um aumento da autonomia dos serviços públicos e começaram a introduzir mudanças no sistema de informação contabilística, de forma a aumentar o rigor e a transparência das contas públicas, o que proporcionou uma melhoria nos índices de eficiência, eficácia e economia.
Em 1997, publicou-se o POCP, aprovado pelo Decreto-Lei nº 232/1997 de 3 de
Setembro, com aplicação obrigatória a todos os serviços e organismos da Administração
Central, Regional e Local. Este plano provocou alterações substanciais no regime
7
contabilístico local português, que integra, pela primeira vez, as contabilidades orçamental, patrimonial e de custos, imprescindíveis ao reforço do rigor e transparência da gestão dos dinheiros públicos e à promoção da accountability.
Deste modo, com este plano consegue-se uma maior uniformidade, normalidade e comparabilidade da informação contabilística no setor público.
O POCP, no seu artigo 5º, consagra a possibilidade de criação de planos setoriais.
Neste contexto, foram publicados os seguintes planos de contabilidade:
a) Plano Oficial de Contabilidade das Autarquias Locais – POCAL, aprovado pelo Decreto-lei nº 54-A/1999 de 22 de Fevereiro;
b) Plano Oficial de Contabilidade para o Setor da Educação – POC-Educação, aprovado pela Portaria nº 794/2000 de 20 de Setembro;
c) Plano Oficial de Contabilidade do Ministério da Saúde – POC-MS, aprovado pela Portaria nº 898/2000 de 28 de Setembro e
d) Plano Oficial de Contabilidade para as Instituições do Sistema de Solidariedade e Segurança Social – POC-ISSSS, aprovado pelo Decreto-lei nº 12/2002 de 25 de Janeiro.
As autarquias locais foram as primeiras entidades para as quais foi criado um plano setorial, mediante a publicação do Decreto-Lei nº 54-A/99 de 22 de Fevereiro, que aprova o POCAL. Este plano aplica-se, obrigatoriamente, a todas as autarquias locais (Câmaras Municipais, Serviços Municipais e Juntas de Freguesia) e, ainda, a entidades equiparadas tais como as áreas metropolitanas, assembleias distritais, associações de freguesias e de municípios de direito público e outras entidades que por lei estejam sujeitas à contabilidade das autarquias locais.
De acordo com Gomes, Carvalho e Fernandes (2009:19), “a aprovação do POCAL constitui um importante contributo ao nível da introdução do controlo e da contabilidade de gestão no governo local Português, na medida em que, por força da lei, os municípios estão obrigados a desenvolver informação de apoio à gestão interna e à tomada de decisões”.
Segundo Gomes (2006:22) “a informação contabilística constitui um elemento
fundamental para o processo de tomada de decisão de qualquer organização, seja pública ou
privada”. A adaptação do POC aos organismos públicos em geral, e às autarquias locais em
particular, resultou da necessidade estrutural de modernização da Administração Pública
(Antunes, 2001)
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Podemos concluir que a contabilidade pública visa fornecer informação abrangente, permitindo a todos os utilizadores/destinatários da informação poderem tomar as suas decisões e fazer as suas análises, de uma forma racional e objetiva.
As mudanças dos SCCG têm sido bastantes estudadas na literatura, tendo por base a teoria institucional, cuja a abordagem se apresenta de seguida.
1.3 – Teoria Institucional
Após o reconhecimento da importância do meio envolvente para as organizações, a teoria institucional ganhou um papel preponderante para a compreensão dos fenómenos existentes na vida das organizações (Major & Ribeiro, 2009).
Na visão de Gomes (2010), a Teoria Institucional tem assumido um papel de extrema importância na explicação da mudança contabilística nas organizações do setor público, contrariando a investigação estritamente focada nos pressupostos da teoria económica.
Segundo Gomes, Carvalho e Fernandes (2009), a Teoria Institucional procura identificar um conjunto de fatores externos que podem pressionar ou induzir o processo de mudança interna, o que poderá levar a uma mudança meramente simbólica com vista à legitimidade externa.
Vieira (2009:21) referem que a Teoria Institucional tem sido, fundamentalmente, aplicada para “explicar o processo de legitimação das organizações pertencentes a um determinado campo organizacional”, e “para justificar a adoção de determinados padrões de mudança organizacional ou para explicar a resistência à mudança”.
Para Burns e Scapens (2000:4) a teoria institucional tem possibilitado diversas abordagens em estudos organizacionais. Os autores destacam três diferentes vertentes desta teoria que podem ser observados na literatura sobre a contabilidade de gestão:
a) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE);
b) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE) e c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS).
a) Velha Economia Institucional (Old Institutional Economics – OIE)
A adoção da OIE, como perspetiva teórica para análise dos processos de mudança da contabilidade de gestão verifica-se desde o início da década de 90 (Burns, 2000). Esta perspetiva trata do estudo do como e porquê determinados comportamentos ou estruturas emergem, se mantêm ou mudam ao longo do tempo (Moll, Burns & Major, 2006).
A OIE procura entender como os hábitos e as regras são replicados e transmitidos, e
como estruturam a atividade económica, havendo por isso necessidade de analisar
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detalhadamente a evolução de hábitos e de regras específicas, ao longo do tempo (Hodgson, 1998 citado em Simões & Rodrigues, 2011).
A OIE rejeita qualquer pressuposto de racionalidade individual na análise da mudança dos sistemas da contabilidade. O seu estudo é centrado na envolvente intra-organizacional e não no comportamento racional que os indivíduos se baseiam para a tomada de decisão (Major & Ribeiro, 2009), ou seja, a OIE tem o foco direcionado nas relações entre indivíduos no interior das organizações.
Segundo Major e Ribeiro (2009), a OIE defende o holismo metodológico, ou seja, as organizações e agentes existem em contextos complexos, cuja consideração global, e não apenas parcial e simplificada, deve estar envolvida na análise.
De acordo com Simões e Rodrigues (2011), para a OIE a adoção do BSC pode ser vista como uma potencial fonte de resistência e de conflito, uma vez que o seu sucesso dependerá se as normas e valores subjacentes à sua implementação estão ou não de acordo com as normas e valores daqueles que vão implementar e usar o BSC.
b) Nova Economia Institucional (New Institutional Economics – NIE)
A NIE tenta explicar como as pressões externas de natureza económica influenciam a forma como as organizações são estruturadas e geridas (Scapens, 2006). De acordo com Simões e Rodrigues (2011), para a corrente NIE os hábitos são a consequência de escolhas racionais.
Para a NIE, apenas os comportamentos racionais e orientados pela eficiência e otimização, explicam as escolhas e decisões dos atores organizacionais. Por isso, os investigadores que adotam esta corrente teórica descrevem a contabilidade e o controlo de gestão como uma forma de minimizar custos e aumentar a eficiência (Moll, Burns & Major, 2006).
A NIE preocupa-se apenas com o resultado final da mudança e ignora o processo e a dinâmica da mudança, ou seja, o como e porquê da mudança (Simões & Rodrigues, 2011).
De acordo com Major e Ribeiro (2009), a NIE tem-se revelado incapaz de conceptualizar a Contabilidade de Gestão no seu contexto social. Assim a Velha Economia Institucional - OIE e a Nova Sociologia Institucional - NIS, surgem como alternativas para contornar este problema.
De acordo com Simões e Rodrigues (2011), para a NIE a adoção do BSC é entendida
como uma forma de melhorar a competitividade e a performance organizacional, ou seja, o
BSC é usado unicamente para alcançar objetivos de lucro e para atuar de acordo com o
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interesse da organização. Assim, os fatores políticos, sociais e culturais são considerados irrelevantes na explicação das decisões de implementação do BSC.
c) Nova Sociologia Institucional (New Institutional Sociology – NIS)
Na NIS a compreensão das instituições assume-se como um fator fundamental no estudo da Contabilidade. A abordagem principal consiste na explicação dos processos de mudança em resultado de pressões organizadas pelo meio envolvente institucional em que desenvolvem a sua atividade (Major & Ribeiro, 2009). A teoria tem por base que em determinados aspetos as organizações são similares (Vieira, 2008).
Segundo Moll, Burns e Major (2006), para a corrente NIS as estruturas e procedimentos desenvolvidos pelas organizações, incluindo as práticas da contabilidade e controlo de gestão, são influenciadas por fatores externos e não tanto por critérios racionais ou técnicos, como a minimização de custos ou a eficiência, assim, as organizações ao adotarem os comportamentos apercebidos pela sociedade como sendo certos, procuram conferir legitimidade às suas ações. Por outras palavras, para ganhar aceitação, as organizações adotam posições, políticas, programas e procedimentos, que estão institucionalizados na sociedade e que são entendidos como apropriados, adequados e racionais.
De acordo com Rossetto e Rossetto (2005), as organizações respondem de maneira similar a outras organizações, porque consideram que é uma autodefesa para evitarem problemas que não conseguiriam combater com ideias próprias. Deste modo, passam a incrementar métodos idênticos aos observados em outras organizações, a fim de facilitar as suas relações, de forma a favorecer o seu funcionamento através da utilização de regras socialmente aceites.
Decorrente do exposto, a definição que melhor sugere o processo de homogeneização é o isomorfismo. Existem dois tipos diferentes de isomorfismo, nomeadamente o isomorfismo competitivo e o institucional (DiMaggio & Powell, 1983). O isomorfismo competitivo é aquele que se rege pela concorrência livre do mercado. Por sua vez, o isomorfismo institucional tem em conta fatores como as relações sociais, culturais e regulamentares a que uma organização se encontra sujeita. Nas organizações do setor público o isomorfismo institucional ganha maior importância, uma vez que estas não se regem pelas leis do mercado e do lucro, mas pelas regras da eficiência, eficácia e economia.
Segundo os autores DiMaggio e Powell (1983) o isomorfismo institucional, pode ser
classificado de três formas, designadamente:
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a) Isomorfismo coercivo – consiste na pressão exercida por autoridades externas, grupos políticos e outros grupos de interesse bem como a publicação de legislação que, de forma impositiva, conduz à decisão de adotar uma determinada prática;
b) Isomorfismo mimético – ocorre quando uma organização, por razões diversas, adota os procedimentos e práticas que já foram desenvolvidos e provados em outras organizações que pertencem ao seu ambiente específico. Assemelha-se, em certa medida, à prática do benchmarking ;
c) Isomorfismo normativo – consiste na recomendação de organizações profissionais que tendem a influenciar comportamentos.
De acordo com o estudo elaborado por Russo, Parisi, Megliorini e Almeida (2012), a obra “A Estratégia em Acção: Balanced Scorecard” dos autores Kaplan e Norton, atua com base nos elementos do isomorfismo mimético e normativo. O isomorfismo mimético verificou-se quando a obra suscita elementos que induzem que o BSC possa ser “copiado” por outras empresas. O isomorfismo normativo verificou-se quando a obra age sobre determinado perfil de profissional (altos executivos, vice-presidentes, presidentes, renomadas instituições de ensino e pesquisa), o que faz com que as profissões e as universidades ajam como fator indutor da isomorfia.
Del Carpio e Rocha-Pinto (2011) referem que quando uma organização opta por adotar o BSC, utiliza-se, apenas de mais um “modismo”, pelo que pode contribuir para o isomorfismo mimético.
De acordo com Simões e Rodrigues (2011), para a NIS a adoção do BSC é o meio através do qual as organizações se conformam às exigências e expectativas das instituições externas e, assim, asseguram a sua sobrevivência. Deste modo, pode acontecer que o BSC seja adotado e usado de modo cerimonial, visando apenas dar uma imagem externa de racionalidade.
A Teoria Institucional é absolutamente crucial, uma vez que as pressões miméticas, coercivas e normativas podem influenciar a predisposição para a adoção de novas ferramentas de gestão.
Alguns estudos já foram desenvolvidos no sentido de perceber as relações existentes
entre a Teoria Institucional e a Contabilidade de Gestão, como, por exemplo, Scapens (1994),
Covaleski, Dirsmith e Samuel (1996), Burns (2000), Burns e Scapens (2000), Soin, Seal e
Cullen (2002), Guerreiro, Pereira e Lopes (2004), Siti-Nabiha e Scapens (2005), Guerreiro,
Frezatti e Casado (2006), Reis (2008), e Brandt (2010),. No setor público a Teoria
Institucional, tem sido utilizada por diversos autores para investigar os sistemas de gestão em
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diversos organismos públicos, como por exemplo, Covaleski, Dirsmith e Michelman (1993), Brignall e Model (2000), Tsamenyi, Cullen e González (2006), Nor – Aziah e Scapens (2007) e Leite e Rodrigues (2010).
Neste capítulo foi possível apresentar o contributo da NPM para impulsionar o aparecimento de novos SCCG.
No final do capítulo foi possível perceber a três vertentes que compõem a Teoria Institucional. A OEI concentra-se nas pressões existentes dentro da organização, enquanto que a NEI se concentra nas pressões externas de natureza económica e a NIS nas pressões externas de natureza institucional.
Decorrente do exposto, no presente trabalho optou-se por focar a linha teórica da Nova Sociologia Institucional - NIS, uma vez que se pretende compreender e descrever as razões pelas quais as organizações tendem a introduzir mudanças no SCCG, nomeadamente, no que diz respeito às causas que estão na origem da adoção do BSC nas organizações públicas.
No capítulo seguinte desenvolve-se o BSC e a sua adoção no setor público.
CAPÍTULO II –
O BALANCED SCORECARD E
A SUA APLICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO
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CAPÍTULO II – O BALANCED SCORECARD E A SUA APLICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO
O presente capítulo aborda a origem e os objetivos do BSC, assim como, as quatro perspetivas que compõem o modelo inicial de Kaplan e Norton (perspetiva financeira, perspetiva de clientes, perspetiva de processos internos e a perspetiva de aprendizagem e crescimento), tendo como base a sua aplicação no setor público, por forma a realçar algumas diferenças em relação à sua aplicação no setor privado. Neste seguimento, apresenta-se a utilidade do BSC no setor público, com o destaque da sua articulação com outras ferramentas de gestão.
No final do capítulo, apresentam-se as vantagens e as limitações do BSC, do ponto de vista de outros autores que se debruçaram sobre esta matéria.
2.1 – Conceito e objetivos do BSC
No final dos anos 80 verificou-se uma mudança profunda nos negócios, na economia e na gestão das organizações, a nível mundial, devido à globalização das economias e ao desenvolvimento tecnológico. Todas estas mudanças tecnológicas, económicas e socioculturais conduziram não só ao aumento da competitividade, mas também a uma maior exigência, no que concerne à melhoria do grau de satisfação dos diferentes agentes que interagem com as organizações (Mortal, 2007).
A gestão das organizações necessita de ferramentas que valorizem não só os aspetos financeiros mas também um conjunto de bens, alguns deles intangíveis, que são fatores críticos de sucesso para a organização e para o seu posicionamento nos diversos mercados em que atuam. Assim, tornou-se necessário incorporar nos sistemas de medição um conjunto de valores intangíveis que não podiam ser percebidos através da análise das demonstrações financeiras (Rodrigues & Sousa, 2002; Pinto, 2007).
De acordo com Rodrigues e Sousa (2002), todos estes avanços no desempenho das organizações exigem grandes mudanças nos sistemas de medição e gestão do desempenho.
Deste modo, a avaliação do desempenho baseada exclusivamente nos indicadores financeiros
é insuficiente, para sustentar o sucesso e as vantagens competitivas das organizações a longo
prazo. Assim, torna-se necessário o uso de indicadores não financeiros, em complemento aos
indicadores financeiros, que traduzam todos os fatores considerados decisivos para o sucesso
das organizações na atualidade. Segundo Kaplan e Norton (1996b), a utilização exclusiva de
indicadores financeiros faz com que a tomada de decisão seja baseada em dados históricos,
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que apenas proporcionam informação relativamente a ações do passado e não fornecem orientações para os gestores melhorarem a performance futura.
Contudo, isto não significa que os critérios financeiros sejam deixados de lado, mas que o horizonte deverá ser alargado a outros fatores, que contribuem em muito para o sucesso e para a eficiência das organizações.
Deste modo, a avaliação do valor de uma empresa passou a depender de fatores e indicadores que vão muito além dos financeiros, tais como: o valor das marcas, know-how dos recursos humanos, quota de mercado, o desenvolvimento de novos produtos, a satisfação de clientes e a qualidade do serviço.
Neste sentido, com base na revisão da literatura efetuada, pode-se identificar três fatores que justificam o uso do BSC, designadamente (Kaplan & Norton, 1996a; Rodrigues &
Sousa, 2002; Gomes, 2006; Pinto, 2007; Cruz, 2009):
a) a alteração do ambiente operacional das organizações;
b) a crescente importância dos valores intangíveis face aos tangíveis e
c) a utilização exclusiva dos indicadores financeiros para a medição do desempenho.
É neste contexto, e com o objetivo de resolver estas dificuldades, que surge o BSC.
O BSC é uma ferramenta estratégica de medição e gestão do desempenho, desenvolvida no início dos anos 90. A sua filosofia e linguagem foram apresentadas em 1992 pelo professor Robert Kaplan, da Universidade de Harvard, e David Norton, consultor da zona de Boston, através da publicação na prestigiada revista norte-americana Harvard Business Review (Janeiro-Fevereiro) do artigo “The Balanced Scorecard – Measeures That Drive Performance”, apoiados num estudo encomendado por doze
2empresas norte-americanas.
As experiências realizadas foram acompanhadas por Robert Kaplan e David Norton e divulgadas em muitos trabalhos publicados pelos autores. O feedback dos gestores, a partilha e discussão com os autores sobre as suas experiências, permitiu verificar que o BSC, mais do que um sistema de gestão centrado em mensurar a performance, é um sistema de gestão estratégica, uma vez que permite refletir os fatores críticos de sucesso e um conjunto de medidas financeiras e não financeiras
O surgimento do BSC deveu-se à sequência de estudos realizados em várias multinacionais americanas, insatisfeitas com o facto de verificarem que os seus métodos de avaliação de desempenho empresarial, baseados em indicadores contabilísticos e financeiros, eram inadequados tendo em conta o atual contexto competitivo a nível mundial, uma vez que
2As doze empresas que encomendaram o estudo a Kaplan e Norton eram constituídas pela Advanced Micro Devices, American Standard, Apple Computer, Bell South, CIGNA, Conner Peripherals, Cray Research, DuPont, Electronic Data Systems, General Electric, Hewlett-Packard e Shell Canada (Santos, 2008:381).
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incidiam fundamentalmente no desempenho passado. Neste sentido, os indicadores tradicionais prejudicam a criação de valor a médio/ longo prazo e apenas preocupam-se em medir a eficiência operacional e em fornecer uma visão contabilística e financeira (Russo, 2006; Santos, 2008).
Assim, o BSC define-se como um sistema complementar às medidas financeiras tradicionais, fornecendo um conjunto de informações que propicia à gestão uma rápida e melhor compreensão do negócio e da estratégia organizacional. De acordo com Rodrigues e Sousa (2002:59), “uma estratégia é, basicamente, uma compreensão partilhada sobre o modo como a missão da organização vai ser alcançada”. Estas medidas visam permitir uma avaliação do desempenho das organizações, através de um conjunto de indicadores, devendo esta avaliação ser parte integrante do processo de gestão.
De acordo com Pinto (2007:40), o BSC “assenta na visão global da estratégia das organizações apoiada nas quatro perspetivas – financeira, clientes, processos internos de aprendizagem e crescimento – nas quais são fixados objetivos e indicadores que têm de funcionar de forma integrada (balanceada) estabelecendo relações de causa e efeito entre todas as perspetivas”.
Desde a sua introdução, o conceito do BSC esteve em constante evolução, devido à aprendizagem e aos novos conhecimentos adquiridos da sua implementação nas mais diversas organizações.
Contudo, de acordo com Kasurinen (2002), o sucesso da implementação de qualquer sistema de gestão depende, principalmente, de variáveis organizacionais e comportamentais, como o apoio da gestão de topo, as ligações estratégicas, as ligações entre a avaliação de desempenho e os mecanismos de compensação e a formação adequada dos recursos humanos, e não tanto de variáveis técnicas.
Segundo Vicente, Major e Pinto (2011), a dimensão humana e comportamental, nomeadamente a falta de formação e de habilitações por parte dos trabalhadores, e a existência de uma cultura empresarial adversa à mudança, revelam-se fatores importantes para explicar as razões porque algumas organizações não mudam os seus sistemas de controlo de gestão. Outra das dificuldades associadas à mudança está relacionada com questões de natureza informática, em particular com as inconformidades dos atuais sistemas informáticos e os custos de os substituir.
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2.2 - Perspetivas do BSC
Para cada perspetiva, Kaplan e Norton (1992) apresentam uma questão ou um propósito a atingir de forma a identificar, claramente, o que se pretende medir, como se pode verificar na Tabela seguinte.
Tabela 1: Questão associada a cada perspetiva.
Perspetiva Questão/Objetivo
Setor Privado Setor Público
Perspetiva
Financeira Como vemos os nossos investidores/ financiadores?
Como acrescentar valor aos utentes/beneficiários através da melhoria do capital humano e tecnológico e da melhoria dos processos internos críticos, sem aumentar custos?
Perspetiva de Cliente
Como é que os nossos clientes
nos veem? Como acrescentar valor aos
utentes/beneficiários de modo a assegurar o cumprimento da missão?
Perspetiva de Processos Internos
O que precisamos de melhorar?
Em que processos internos teremos de ser excelentes de forma a criar valor para os nossos utentes/beneficiários?
Perspetiva de Aprendizagem e Crescimento
Podemos continuar a melhorar e a criar valor?
Como melhorar e desenvolver continuamente os recursos humanos, cultura e tecnologia, por forma a assegurar a excelência no desempenho dos processos internos suscetíveis de acrescentar valor aos utentes/beneficiários?
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1992:72) e Santos (2008:460)
Em função destas questões, é necessário definir, para cada perspetiva, os objetivos a atingir, as metas e as medidas ou indicadores de desempenho a utilizar que, de uma forma integrada e interligada, vão criar relações de causa-efeito, que devem conduzir ao alcance da missão.
De acordo com Caldeira (2009:47) existe uma relação explícita entre as quatro perspetivas, uma vez que “a boa performance nos objetivos da aprendizagem induz melhorias nos processos internos que, por sua vez, geram melhorias na organização aos olhos dos clientes e, por fim, tem impacto nos resultados financeiros.”
Para Niven (2003:35), apesar da perspetiva de aprendizagem e crescimento estar na base esta é de elevada importância para a concretização das seguintes perspetivas, dado que, os
“trabalhadores motivados, com adequadas aptidões e ferramentas, operando num clima
organizacional sustentável, são os ingredientes chave para melhorar os processos, trabalhar
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com limitações financeiras e, finalmente, satisfazer os clientes e conduzir ao sucesso da missão”.
Assim, o BSC equilibra os objetivos, iniciativas e indicadores porque focaliza a atenção da gestão para as quatro perspetivas.
2.2.1 - Perspetiva Financeira
Para Kaplan e Norton (1996b) as medidas financeiras podem informar sobre algumas das ações relacionadas com o passado, mas falham quando se pretende providenciar orientações para as decisões a tomar no presente e, posteriormente, de forma a criar valor financeiro no futuro. Deste modo, não é suficiente avaliar a performance de uma organização com recurso apenas a indicadores financeiros.
Na perspetiva financeira, os indicadores financeiros passam a abarcar outros dados também relevantes relacionados com as outras perspetivas propostas por Kaplan e Norton, evitando, assim, uma situação de desequilíbrio.
Para Kaplan e Norton (1996b), as empresas, por vezes, optam pelo uso de objetivos financeiros idênticos para todas as divisões o que, apesar de uniforme e aparentemente justo, pode conduzir a falhas. Deste modo, a construção do BSC deve constituir um incentivo para que as divisões estabeleçam os seus próprios objetivos financeiros em função da estratégia global da empresa.
Na visão de Rodrigues e Sousa (2002), os objetivos e indicadores financeiros têm um duplo papel: definir o desempenho financeiro que se espera obter de uma determinada estratégia e servir de meta principal para os objetivos e medidas de todas as outras perspetivas do BSC.
No setor público, a perspetiva financeira analisa as finanças como um recurso necessário, mas simultaneamente impõe restrições orçamentais, fixando limites e impondo a necessidade de prestar um serviço com eficiência.
Segundo Costa (2008), numa organização pública, pode-se usar a perspetiva
orçamental em vez da perspetiva financeira, uma vez que o aspeto financeiro não é, por
norma, o objetivo final dos serviços públicos, mas sim um meio para atingir a missão de cada
serviço.
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2.2.2 - Perspetiva de Clientes
O objetivo desta perspetiva é identificar os valores relacionados com os clientes, que aumentam a capacidade competitiva da organização. Nesta perspetiva, refletem-se os valores associados à prestação de serviços aos clientes, indicadores de imagem, satisfação dos clientes, reputação da organização, fidelização e relação com o cliente (Kaplan & Norton, 1996b).
No passado, as empresas concentravam todos os esforços e atenções nas suas capacidades internas de produção, mas atualmente têm de se direcionar essencialmente para o exterior, para os clientes (Rodrigues & Sousa, 2002).
De uma maneira geral, independentemente do setor de atividade e do cariz lucrativo ou não da empresa, as medidas mais importantes para a avaliação desta perspetiva são: a quota de mercado, a retenção de clientes, a atração de novos clientes, a satisfação dos clientes e a rentabilidade dos clientes. Estas medidas podem ser visualizadas numa cadeia relacional conforme a figura 1.
Figura 1: Indicadores centrais da perspetiva de clientes
Fonte: Adaptado de Kaplan e Norton (1996b:68)
A quota de mercado e a rentabilidade do cliente estão em função das outras três medidas. Para cada estratégia delineada, devem os gestores de topo definir os objetivos que pretendem atingir para cada uma destas medidas e qual o caminho que a empresa deve seguir para atingir esses objetivos (Jordan, Neves & Rodrigues, 2003).
No setor público a definição do conceito de cliente pode revelar-se um trabalho
complexo, devido à diversidade de organizações e grupos de cidadãos que interagem com o
serviço, sendo considerado um dos trabalhos mais críticos e complexos da implementação do
BSC num serviço público.
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De acordo com Santos (2008), numa organização pública, pode-se usar a perspetiva cidadãos/ utentes/ beneficiários/ contribuintes em vez da perspetiva de clientes.
Kaplan e Norton (2001:136) sugerem a subdivisão da perspetiva de clientes em três novas perspetivas: “a perspetiva do custo dos serviços prestados, a perspetiva do valor criado e a perspetiva dos financiadores/doadores”.
2.2.3 - Perspetiva de Processos Internos
Habitualmente as empresas formulam os objetivos para a perspetiva de processos internos depois de definidos os da perspetiva financeira e perspetiva dos clientes, uma vez que estes dizem respeito ao caminho crítico para os atingir.
A introdução dos processos internos, articulados com a estratégia, constitui uma característica do BSC, o que o distingue dos sistemas tradicionais de desempenho.
Segundo Kaplan e Norton (1996b), nos modelos tradicionais as medições de desempenho estão focadas na estrutura produtiva (ex. centros de responsabilidade e departamentos), enquanto que no BSC há uma preocupação de criar medidas para avaliar o desempenho do ciclo inovação/operação/pós-venda, atravessando toda a organização (cadeia de valor), de modo a assegurar um serviço de qualidade em todas as vertentes, contemplando objetivos de curto e de longo prazo.
Kaplan e Norton (1996b), ao detetarem as diferenças entre negócios, no que respeita à criação de valor para o cliente, sugeriram um modelo de cadeia de valor útil para a definição da perspetiva de processos internos. A cadeia de valor é a sequência de transformações pelas quais passam os inputs do processo, de forma a criar mais valor para o cliente. Segundo os autores, existe um modelo genérico de cadeia de valor, que as empresas podem ter por base e adaptar na preparação da perspetiva de processos internos. Este modelo pode ser dividido em três processos internos principais (o processo de inovação; o processo operacional e o processo de pós-venda, como podemos constatar na figura 2).
Figura 2: Perspetiva de processos internos - modelo de cadeia de valor.
Fonte: adaptado de Kaplan e Norton (1996b:96)
