CURSO DE DIREITO
MARÍLIA EGEWARTH DOS SANTOS
EXECUÇÃO FISCAL NO BRASIL: UMA ANÁLISE SOBRE OS MOTIVOS DA SUA INEFICÁCIA
TRABALHO DE CURSO
Santa Rosa 2020
MARÍLIA EGEWARTH DOS SANTOS
EXECUÇÃO FISCAL NO BRASIL: UMA ANÁLISE SOBRE OS MOTIVOS DA SUA INEFICÁCIA
TRABALHO DE CURSO
Monografia apresentado às Faculdades Integradas Machado de Assis, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Me. Tiago Neu Jardim
Santa Rosa 2020
MARÍLIA EGEWARTH DOS SANTOS
EXECUÇÃO FISCAL NO BRASIL: UMA ANÁLISE SOBRE OS MOTIVOS DA SUA INEFICÁCIA
TRABALHO DE CURSO
Monografia apresentada às Faculdades Integradas Machado de Assis, como requisito parcial para obtenção do Título de Bacharel em Direito.
Banca Examinadora
Santa Rosa, 10 de dezembro de 2020.
DEDICATÓRIA
Dedico este trabalho aos meu pais Vilceu e Zaira, pelo incentivo e apoio. Ainda, dedico os resultados deste trabalho ao meu professor orientador, Ms. Tiago Neu Jardim, cuja amizade e ensinamentos levarei comigo.
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos meus pais, Vilceu e Zaira, que sempre estiveram ao meu lado, apoiando-me ao longo de toda a minha trajetória acadêmica e pessoal, além de fazerem possível a realização deste curso.
Agradeço também ao meu orientador Ms. Tiago Neu Jardim, por aceitar conduzir o meu trabalho de pesquisa e por ser sempre prudente em seu trabalho, prestando a mim todo o apoio necessário e compartilhando de sua vasta sabedoria e experiência profissional.
Ainda, agradeço aos meus amigos Sabrina Ritter e Giliardi Krebs Guimarães por estarem sempre a postos para ouvirem meus medos e anseios, sem este apoio moral, a jornada seria mais difícil.
“Não se acostume com o problema.
Antes, supere-o em tudo, até que ele deixe de ser problema.
- E passa ser o quê? – perguntou-me.
E passe a ser propósito. Sempre há um caminho no meio da pedra”.
Samer Agi
Este trabalho tem como tema as possíveis causas do baixo grau de satisfação do crédito tributário, averiguando se as razões da ineficácia das execuções fiscais devem ser atribuídas à forma inadequada dos meios de cobrança ou à incapacidade contributiva do executado. O problema da pesquisa busca responder se a inobservância do princípio da capacidade econômica do contribuinte pode ser considerada a principal causa da inefetividade das execuções fiscais realizadas no Brasil. O objetivo geral da pesquisa consiste em investigar se a causa da inefetividade das execuções fiscais é a forma inadequada dos meios de cobrança ou é em decorrência da incapacidade contributiva do executado. Os objetivos específicos são: presentar elementos que evidenciem o baixo grau de satisfação do crédito tributário, abordando os principais aspectos da Lei de Execução Fiscal como principal instrumento de cobrança, bem como o perfil do contribuinte inadimplente;
analisar o princípio da capacidade contributiva, sob a perspectiva da relação entre fato gerador, destinação legal do produto da sua arrecadação; e, buscar soluções legalmente adequadas e economicamente viáveis para a efetividade do crédito tributário, tanto do ponto de vista formal, quanto do ponto de vista material. As hipóteses suscitadas foram: a de que a ineficácia da cobrança do crédito tributário deve-se à falta de aparelhamento adequado da Fazenda Pública e à obsolescência da Lei de Execução Fiscal e a de que o artigo 4º do Código Tributário Nacional desvinculou a ocorrência do fato gerador dos tributos à destinação legal do produto da sua destinação, possibilitando que a cobrança, sobretudo dos impostos, estivesse vinculada às necessidades orçamentárias do Estado e não propriamente à sua capacidade contributiva, consoante previsto no art. 145, §1º da Constituição Federal. O estudo foi abordado em três Capítulos: no primeiro, abordo-se a baixa satisfação do crédito e os principais aspectos da Lei de Execução Fiscal no Brasil;
no segundo, contemplou-se o princípio da capacidade contributiva e os limites materiais da arrecadação tributária; por fim, o terceiro e último Capítulo foi destinado a encontrar soluções legalmente adequadas e economicamente viáveis para a efetividade do crédito tributário. O trabalho foi realizado mediante uma pesquisa qualitativa, de modo que a análise ocorreu em documentos já existentes como leis, doutrina e bibliografia pertinente ao tema e quantitativa quando da análise de gráficos realizados por outras pesquisas pré-existentes. Ao fim da pesquisa, foi possível constatar que a capacidade contributiva do contribuinte não é levada em conta em decorrência do Fato Gerador do tributo, sendo necessário o reforço dos mecanismos de controle, buscando medidas de prevenção. Por fim, refutou-se a hipótese de que a baixa efetividade da arrecadação fiscal estaria diretamente relacionada aos instrumentos de cobrança ou à inadequação dos dispositivos da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/80).
Palavras-chave: Inefetividade – Execução Fiscal – Tributo – Contribuinte – Inadimplência.
RESUMEN
Este trabajo se centra en las posibles causas del bajo grado de satisfacción del crédito fiscal, investigando si la ineficacia de las ejecuciones fiscales deben atribuirse a la forma inadecuada de los medios de recaudación o a la incapacidad de pago. La encuesta tratará de responder si el incumplimiento del principio de la capacidad económica del contribuyente puede considerarse la causa principal de la ineficacia de las ejecuciones fiscales llevadas a cabo en Brasil. El objetivo principal del trabajo es investigar si la causa de la ineficacia de las ejecuciones fiscales es la forma inadecuada de los medios de recaudación o la incapacidad del contribuyente para pagar. Los objetivos específicos son: presentar elementos que demuestren el bajo grado de satisfacción del crédito tributario, abordando los principales aspectos de la Ley de Ejecución Tributaria como principal instrumento de recaudación, así como el perfil del contribuyente moroso; analizar el principio de capacidad contributiva, desde la perspectiva de la relación entre hecho imponible, destino legal del producto de su recaudación; y, buscar soluciones legalmente adecuadas y económicamente viables para la efectividad del crédito tributario, tanto desde el punto de vista formal como material. Las hipótesis planteadas fueron que la ineficacia de la recaudación del crédito fiscal se debe a la falta de equipamiento adecuado del Tesoro Público y a la obsolescencia de la Ley de Previsión Fiscal, y que el artículo 4 del Código Tributario Nacional disoció la ocurrencia del hecho imponible del destino legal del producto de su destinación, permitiendo que la recaudación, especialmente de los impuestos, se vincule a las necesidades presupuestarias del Estado y no exactamente a su capacidad de pago, como prevé el artículo 145, párrafo 1, de la Constitución Federal. El estudio se trató en tres capítulos: en primero, se abordó la baja satisfacción del crédito y los principales aspectos de la Ley de Ejecución Tributaria en Brasil; en segundo, se contempló el principio de la capacidad contributiva y los límites materiales de la recaudación tributaria; el tercer y último capítulo tuvo por objeto encontrar soluciones jurídicamente adecuadas y económicamente viables para la eficacia del crédito fiscal. La labor se llevó a cabo mediante una investigación cualitativa, de manera que el análisis se produjo en documentos ya existentes como las leyes, las doctrinas y las bibliografías pertinentes al tema y cuantitativa al analizar los gráficos realizados por otras investigaciones preexistentes. Al final de la encuesta se encontró que la capacidad de pago del contribuyente no se tiene en cuenta como resultado del Hecho Generador de Impuestos, y es necesario reforzar los mecanismos de control, buscando medidas de prevención. Por último, se negó que la escasa eficacia de la recaudación de impuestos esté directamente relacionada con los instrumentos de recaudación o con la inadecuación de las disposiciones de la Ley de Ejecución Fiscal (Ley 6830/80).
Palabras clave: Ineficacia - Ejecución de impuestos - Pagador de impuestos - Incumplimiento.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Ilustração 1 – Gráfico da carga tributária brasileira...36 Ilustração 2 – Gráfico da Curva de Laffer...40
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Participação dos tributos diretos e indiretos na renda total das famílias no Brasil...35
LISTA DE ABREVIAÇÕES, SIGLAS E SÍMBOLOS
§ - parágrafo
Anfip - Associação Nacional de Auditores Fiscais da Receita Federal Art. – Artigo
CDA – Certidão de Dívida Ativa CF – Constituição Federal
CNJ – Conselho Nacional de Justiça
CNPJ – Cadastro Nacional de Pessoas Jurídicas
COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social CPC – Código de Processo Civil
CTN – Código Tributário Nacional
DIEESE - Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos ETCO - Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial
FEMA – Fundação Educacional Machado de Assis
Fenacon - Federação Nacional das Empresas de Serviços Contábeis e das Empresas de Assessoramento, Perícias, Informações e Pesquisas
Fenafisco - Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital FGV – Fundação Getúlio Vargas
Fiesp - Federação das Indústrias do Estado de São Paulo IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBPT - Instituto Brasileiro de Planejamento e Tributação ICMS - Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviços Inc. – Inciso
IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPI - Imposto sobre Produtos Industrializados IPTU - Impostos Predial Territorial Urbano
IPVA - Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IRPF – Imposto de Renda Pessoa Física
IRPJ – Imposto de Renda Pessoa Jurídica
LEF – Lei de Execução Fiscal Me. – Mestre
MP – Medida Provisória nº - número
p. – página
PL – Projeto de Lei
PGFN – Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
SNIPC - Sistema Nacional de Informações Patrimoniais dos Contribuintes STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...13 1 A BAIXA SATISFAÇÃO DO CRÉDITO E OS PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI 6830/80 NO BRASIL...17 1.1 ANÁLISE E CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA...17 1.2 O PERFIL DO CONTRIBUINTE INADIMPLENTE E AS DISFUNCIONALIDADES DO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO...21 1.3 RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO E A INTERPRETAÇÃO DA LEI Nº 6.830/80 À LUZ DO CPC/2015...24 2 O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E OS LIMITES MATERIAIS DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA...30 2.1 O PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E O DIREITO AO MÍNIMO EXISTENCIAL...32 2.2 A INSUSTENTABILIDADE DA CARGA TRIBUTÁRIA NO BRASIL...34 2.3 DO FATO GERADOR DO TRIBUTO À DESTINAÇÃO LEGAL DO PRODUTO DA SUA ARRECADAÇÃO: O PROBLEMA DA DESVINCULAÇÃO ENTRE A ORIGEM E O DESTINO...38 3 SOLUÇÕES LEGALMENTE ADEQUADAS E ECONOMICAMENTE VIÁVEIS PARA A EFETIVIDADE DO CRÉDITO TRIBUTÁRIO...42 3.1 A TRIBUTAÇÃO SOB A PERSPECTIVA DA FAZENDA PÚBLICA...43 3.2 A TRIBUTAÇÃO SOB A PERSPECTIVA DO CONTRIBUINTE...46 3.3 POSSÍVEIS CAUSAS DA INEFETIVIDADE DAS EXECUÇÕES FISCAIS NO BRASIL...49 CONCLUSÃO...52 REFERÊNCIAS...56
INTRODUÇÃO
O presente trabalho busca explanar sobre o descomunal número de processos de Execução Fiscal que vêm abarrotando o Poder Judiciário brasileiro e de sua ineficácia decorrente do modo como vem sendo executado. A pesquisa destina-se a encontrar possibilidades de satisfação do crédito, de modo a não se perder a efetividade do princípio da razoável duração do processo, conforme já preceitua o artigo 5º, LXXVIII da Constituição Federal.
Considera-se relevante este estudo por possibilitar a verificação das falhas procedimentais e legislativas presentes nas leis brasileiras vigentes acerca do tema, salientando o Princípio da Capacidade Contributiva, presente no art. 146 da Carta Magna, e da involuntária posição que o Ente ocupa, de mero peticionário, muitas vezes, em decorrência da falta de meios para se chegar ao executado, possibilitando assim, uma possível chance de resolução do processo.
Por se tratar de um assunto delicado e que se faz presente na realidade brasileira, há a motivação em descobrir se há eficácia nos sistemas de execução de dívidas brasileiro, evitando a inadimplência ou morosidade de um processo de execução, bem como investigar sobre as possíveis causas deste óbice.
A Fazenda Pública, através do processo de Execução Fiscal, junto ao Poder Judiciário, busca o pagamento de dívidas tributárias e não tributárias. Este crédito deverá ser dotado de certeza e liquidez, podendo ser ajuizado pela União, Estados, Municípios, Distrito Federal e suas respectivas autarquias e fundações públicas.
Portanto, a delimitação temática se volta ao o baixo grau de satisfação do crédito tributário no Brasil, desde o advento da Lei nº 6.830/80, sendo um dos grandes problemas do fisco nos dias atuais. Para se ter uma ideia, no ano de 2018, conforme pesquisa apresentada pelo CNJ no projeto “Justiça em Números”, as execuções fiscais representam 73% dos processos de execução no Poder Judiciário, sendo que 90% destes, estão pendentes de resolução. Ou seja, neste mesmo ano, de cada 100 processos que tramitaram, apenas 10 foram baixados. Os números acima apresentados demonstram que a Execução Fiscal tem um baixo grau de efetividade e, por isso, o presente trabalho analisará o cenário atual buscando descobrir em quais obstáculos esbarra e qual a melhor estratégia para melhorar esses índices.
De acordo com parte da doutrina, cuja contribuição será devidamente analisada adiante, explica que a paralisação dos processos de execução ocorre devido à falta de citação do devedor, que se encontra em lugar incerto e desconhecido, ou à falta de indicação de bens penhoráveis por parte do exequente, causando a “taxa de congestionamento”. Isso ocorre pela falta de aparelhamento da fazenda pública, que não tem informações sobre o patrimônio dos devedores, que poderia vir a ser penhorado para a quitação do crédito, informações estas que, por exemplo, somente a Receita Federal detém.
No entanto, é possível que nem toda a ineficácia dos métodos de cobrança do crédito tributário, dentre eles a Execução Fiscal, deva-se exclusivamente à "falta de aparelhamento da Fazenda Pública", como sugere parte da doutrina estudada sobre o tema, ou à inadequação dos instrumentos legais ou processuais de constrição. É preciso admitir que a inadimplência do contribuinte, mesmo após inúmeras tentativas de obtenção do crédito por parte do fisco, deva-se à excessiva carga tributária e, consequentemente, à inobservância do princípio da capacidade contributiva, sobretudo diante da necessidade ilimitada do Estado em equilibrar as contas públicas. Partindo, pois, dessa premissa e, procurando pôr à prova o senso comum de que a ineficácia das execuções fiscais deva-se necessariamente à fatores endógenos e estruturais, é que se propôs o estudo desta temática.
O objetivo geral deste trabalho é investigar se a causa da inefetividade das execuções fiscais é a forma inadequada dos meios de cobrança ou é em decorrência da incapacidade contributiva do executado. Os objetivos específicos abordados serão: apresentar elementos que evidenciem o baixo grau de satisfação do crédito tributário, abordando os principais aspectos da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/80) como principal instrumento de cobrança, bem como o perfil do contribuinte inadimplente; analisar o princípio da capacidade contributiva, sob a perspectiva da relação entre fato gerador, destinação legal do produto da sua arrecadação; e por fim, buscar por soluções legalmente adequadas e economicamente viáveis para a efetividade do crédito tributário, tanto do ponto de vista formal, quanto do ponto de vista material.
A arrecadação de impostos é de suma importância pois é através dela que o governo consegue desenvolver e executar políticas públicas, logo, tais impostos retornam à sociedade em forma de contraprestações, no entanto, esta nem sempre está vinculada ao seu setor originário. Assim, sabe-se que muitas obras e serviços
públicos dependem da arrecadação para se efetivarem. Todavia, a latente inadimplência do contribuinte combinada com a ineficácia do processo de Execução Fiscal acaba por prejudicar o trabalho dos entes públicos.
A inadimplência do contribuinte está diretamente ligada à desproporcionalidade dos valores exigidos, uma vez que não se leva em conta a capacidade contributiva do indivíduo, afinal, àquele que tem maior poder aquisitivo é atribuída a mesma carga tributária do que ao indivíduo com menor capacidade financeira. Destarte, à luz de tudo isso, o problema de pesquisa consubstancia-se na seguinte questão: a inobservância do princípio da capacidade econômica do contribuinte pode ser considerada a principal causa da inefetividade das execuções fiscais realizadas no Brasil?
Com efeito, o alto custo do processo de Execução Fiscal se dá pelos seguintes fatores: demasiado tempo de duração do processo, alto custo das diligências realizadas, que por vezes são inócuas pois ou o executado não tem bens, capacidade ou interesse de quitar o débito ou não se encontra em lugar certo.
Todos esses custos são suportados pelo Estado, logo, utiliza-se de valores arrecadados pelos contribuintes para sustentar um processo contra eles mesmos.
A presente pesquisa levanta duas hipóteses que serão analisadas e servirão como objeto de estudo. A primeira, busca averiguar se ineficácia da cobrança do crédito tributário deve-se à falta de aparelhamento adequado da Fazenda Pública e à obsolescência da Lei de Execução Fiscal (Lei nº 6.830/80), que não sofre alterações substanciais desde a data da sua publicação com vistas à modernizar os seus instrumentos de satisfação da dívida; a segunda hipótese pressupõe que o artigo 4º do Código Tributário Nacional desvinculou a ocorrência do fato gerador dos tributos à destinação legal do produto da sua destinação, possibilitando que a cobrança, sobretudo dos impostos, estivesse vinculada às necessidades orçamentárias do Estado e não propriamente à sua capacidade contributiva, consoante previsto no art. 145, §1º da Constituição Federal.
Diante do exposto, a presente pesquisa torna-se metodologicamente viável, uma vez que a geração de dados é baseada em documentação indireta e qualitativa, através de pesquisa em materiais já produzido por pesquisadores, além da legislação vigente, doutrina e bibliografia pertinente ao tema e quantitativa quando da análise de gráficos realizados por outras pesquisas pré-existentes. O estudo detém grande valia pois irá possibilitar a verificação das falhas procedimentais e
legislativas presentes nas leis brasileiras vigentes acerca do tema, salientando o Princípio da Capacidade Contributiva, presente no art. 146 da Carta Magna, e da involuntária posição que o Ente ocupa, de mero peticionário, muitas vezes, em decorrência da falta de meios para se chegar ao executado, possibilitando assim, uma possível chance de resolução do processo.
O tema da pesquisa é o baixo grau de satisfação do crédito tributário e a investigação sobre as suas possíveis causas. Esta escolha decorreu da necessidade de pesquisa sobre as possíveis justificativas para este problema, uma vez que, quando cobrado judicialmente, o processo de execução precisa ser útil e de resultados positivos, algo que não vem ocorrendo no Poder Judiciário. Destaca-se ainda, que o processo tem um alto custo para Estado, o que prejudica ainda mais o Ente credor do tributo devido.
Resta, portanto, demonstrada a enorme importância do presente estudo, pois existe um problema na execução do crédito, mas também se faz necessário levar em consideração as condições financeiras do executado, que precisa subsistir, muitas vezes não restando capacidade suficiente para suportar a grande carga tributária. Para uma melhor análise das adversidades acima expostas, esta pesquisa será dividida em três capítulos, que proporcionarão um melhor exame da temática.
No primeiro capítulo será feita uma contextualização do problema, tratando da baixa satisfação do crédito tributário e os aspectos da lei 6.830/80, analisando e contextualizando o óbice desta situação através do perfil do contribuinte inadimplente e as disfuncionalidades que o sistema tributário apresenta, fazendo uma verificação da interpretação da lei específica à luz do CPC e o resultado útil do processo executório.
No segundo capítulo será abordada a temática dos princípios da capacidade contributiva e da dignidade da pessoa humana e seu direito ao mínimo existencial, tendo em vista a insustentável carga tributária brasileira. Ainda, será discorrido sobre a desvinculação da origem e destino da arrecadação dos tributos.
Por fim, no terceiro e último capítulo tentará se alcançar soluções legalmente adequadas e economicamente viáveis para efetivar o crédito tributário, analisando este crédito através da perspectiva da fazenda pública, bem como, do contribuinte, para que então seja possível saber as causas da inefetividade das execuções fiscais no Brasil.
1 A BAIXA SATISFAÇÃO DO CRÉDITO E OS PRINCIPAIS ASPECTOS DA LEI 6830/80 NO BRASIL
Primordialmente, faz-se necessário advertir que a tributação não é um procedimento que abrange somente tributos, mas que trata sobre todas as funções e necessidades administrativas, como nas tarefas de arrecadação e fiscalização dos tributos pelo Ente fiscal responsável. A legislação brasileira, quando se trata de Execução Fiscal, é rica na aplicação de princípios, institutos estes que são basilares para a matéria tributária. Contudo, quando a Fazenda precisa executar seu contribuinte pela falta de pagamento dos tributos, inicia-se um processo executório e com ele, alguns aspectos que a lei não alcança, tendo em vista que a Lei de Execução Fiscal (Lei 6.830/80), encontra-se defasada, não sendo capaz de amparar a situação atual, onde o executado encontra-se numa posição onerosa, tendo em vista a alta carga tributária brasileira.
O processo de Execução Fiscal é uma ação por meio de qual a Fazenda Pública busca o pagamento de dívidas tributárias e não tributárias, conforme redação do art. 2º da referida Lei. Uma vez que o crédito é constituído, dotado de certeza e liquidez, que prevê o §3º do artigo retro, e vencida a fase administrativa, a Fazenda recorre ao Poder Judiciário na tentativa de obtenção do crédito. Esse processo é conhecido como processo de Execução Fiscal, podendo ser ajuizado pela União, Estados, Municípios, Distrito Federal e suas respectivas autarquias e fundações públicas.
Diante das adversidades que o sistema tributário brasileiro vem passando, é que se faz necessária uma análise criteriosa acerca do tema, buscando elucidar os principais pontos que exigem uma mudança e atualização, para que se torne possível apresentar soluções e caminhos para a resolução dos problemas existentes nas execuções fiscais que, num primeiro momento, até podem parecer exclusivos do contribuinte, mas que ao final, a soma dos montantes deixados de ser arrecadados pelo Fisco reflete em toda a sociedade.
1.1 ANÁLISE E CONTEXTUALIZAÇÃO DO PROBLEMA
A Execução Fiscal é a terminologia utilizada para o procedimento especial em que a Fazenda Pública executa os contribuintes que estão inadimplentes, cobrando-
lhes o crédito que lhe é devido, através do poder judiciário. Ela é caracterizada por seus dois elementos: o sujeito ativo e o objeto. O autor Leonardo Carneiro da Cunha explica sua função.
Em outras palavras, a execução fiscal serve para cobrança de valor integrante da dívida ativa de uma pessoa jurídica de direito público. Não importa quem seja o sujeito passivo; a execução fiscal identifica-se pela conjunção daqueles já referidos elementos: sujeito ativo (Fazenda Pública) e o objeto (valor integrante de sua dívida ativa). (CUNHA, 2019, p. 438).
A inscrição em dívida ativa é um ato de controle da administração que é utilizada para o controle e cobrança nos casos de existência de um débito vencido e não quitado, e está disposta no art. 2º, §3º da LEF.
§ 3º - A inscrição, que se constitui no ato de controle administrativo da legalidade, será feita pelo órgão competente para apurar a liquidez e certeza do crédito e suspenderá a prescrição, para todos os efeitos de direito, por 180 dias, ou até a distribuição da execução fiscal, se esta ocorrer antes de findo aquele prazo. (BRASIL, 1980).
Este processo visa conferir certeza e liquidez do crédito, confirmando sua existência. Após essa inscrição, a Fazenda está apta para promover o processo de execução contra o devedor. Segundo o professor Eduardo Sabbag, se a dívida não foi quitada em tempo de seu vencimento, ocorrerá a inscrição em dívida ativa:
[...] o crédito tributário, se não for pago administrativamente às repartições arrecadadoras, dentro do prazo legal ou resultante de decisão do processo do qual ele provenha, converte-se-á em "Dívida Ativa" da Fazenda pelo procedimento de "inscrição" nos livros da repartição competente para isso. (SABBAG, 2010, p. 102)
Uma vez que a dívida é constituída, a mesma deve ser quitada pelo seu devedor, sob pena de ser executado e tornar-se “réu” em um processo de execução, no qual, se não quitar o débito e os demais encargos, no prazo de 5 (cinco) dias, ou garantir a execução, estará sujeito a penhora de valores e bens. Estando a petição inicial devidamente embasada com a Certidão de Dívida Ativa – CDA, o juiz, através de um despacho, determinará a citação do executado. Esse despacho irá interromper a contagem do instituto da prescrição, tanto pela compreensão do art.
174, I, do Código Tributário Nacional, se tratando de dívida tributária, quanto pelo art. 202, I, do Código Civil, nos casos de dívida não tributária.
A ordenação para citação do executado deverá ser desempenhada preferencialmente através de carta AR, a ser entregue pelos Correios, no endereço informado pela Fazenda na petição inicial. A citação do executado considera-se realizada no momento no dia de entrega da carta e, se ocorrer da data estar omissa no aviso de recebimento, considerar-se-á a citação feita 10 (dez) dias após a entrega da carta à agência postal, conforme constante no art. 8º, I, da Lei de Execução Fiscal.
Se a citação não ocorrer através dos correios ou de outra forma requerida pelo executado, ainda poderá o Ente recorrer a pratica de citação por edital, entretanto, essa modalidade somente será feita se todas as outras vias já tiverem sido praticadas não logrando êxito, inclusive através de diligências dos oficiais de justiça. Tal entendimento encontra-se consolidado na Súmula 414 do STJ:
Súmula nº 414: A citação por edital na execução fiscal é cabível quando frustradas as demais modalidades. (Superior Tribunal de Justiça, 2009).
No mesmo sentido da súmula supra, tem-se o art. 256 do CPC, que é aplicável ao processo de execução, e em seu §3º, dispõe que “o réu será considerado em local ignorado ou incerto se infrutíferas as tentativas de sua localização, inclusive mediante requisição pelo juízo de informações sobre seu endereço nos cadastros de órgãos públicos ou de concessionárias de serviços públicos”. Logo, neste instituto ocorre a presunção da incerteza da situação do executado, autorizando então, a citação através de edital.
Após ocorrer a citação editalícia e o executado não comparecer em juízo, não realizar o pagamento ou se manifestar, o magistrado deverá nomear um curador especial, conforme determina o art. 72, II, do CPC e súmula 196 do STJ, onde ambas tratam sobre o fato do executado ao ser citado por edital permanecer silente, restando a nomeação de curador especial. Tal nomeação ocorre para que não ocorra a invalidade dos atos processuais.
Enfim, superado os atos citatórios e não ocorrendo a quitação da dívida, o exequente poderá recorrer ao instituto da penhora, que para Leonardo Carneiro da Cunha, em seu livro “A Fazenda Pública em Juízo”, conceitua a penhora de bens como:
[...] é o ato de apreensão e depósito de bens para empregá-los, direta ou indiretamente, na satisfação do crédito executado, pode recair sobre bens do patrimônio do devedor (CPC, art. 789) e do patrimônio de terceiros responsáveis (CPC, art. 790). Somente podem ser penhorados os bens que tenham expressão econômica e que não se enquadrem em qualquer das hipóteses de impenhorabilidade. (CUNHA, 2019, p. 480).
A nomeação de bens à penhora no processo de Execução Fiscal não segue a mesma ordem de nomeação à penhora de bens da execução civil. A Lei 6.830/80 dispõe, em seu artigo 11, de um rol taxativo sobre a penhora de bens entre outras formas de garantia da dívida, determinando que seja seguida tal ordem:
Art. 11 - A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:
I - dinheiro;
II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;
III - pedras e metais preciosos;
IV - imóveis;
V - navios e aeronaves;
VI - veículos;
VII - móveis ou semoventes; e
VIII - direitos e ações. (BRASIL, 1980).
Entretanto, muitas vezes a buscas de bens para a garantia da dívida são ineficientes e inócuas, pois são realizadas sem obter nenhum resultado positivo. Isso ocorre pelo fato da maioria dos contribuintes não ter condições financeiras sequer para sua subsistência, logo, os tributos devidos ao Ente acabam sendo tratados de forma subsidiária.
A Lei 6.830/80 foi editada para dar um tratamento especial para a cobrança dos créditos públicos, de forma que tramitassem com uma maior agilidade.
Entretanto, esta lei está vigente há quase quarenta anos e, conforme a pesquisa realizada pelo CNJ no ano de 2009, no relatório “Justiça em Números”, aponta que, dos 86,6 milhões de processos que tramitavam no Poder Judiciário Brasileiro, 26,9 milhões eram de execuções fiscais, ou seja, quase um terço dos processos são relativos à Execução Fiscal.
Em razão da Lei de Execução Fiscal ter sido elaborada há quase 40 anos, faz-se necessária readequação da lei para enfrentar os atuais problemas do sistema.
Diante disso, foi proposto pelo Poder Executivo projeto de lei 5.080/2009, que tramita na Câmara dos Deputados, e em sua exposição de motivos aduz:
2. Atualmente, a execução fiscal no Brasil é um processo judicial que está regulado na Lei nº 6.830, de 1980. Nos termos desta Lei, todo processo, desde o seu início, com a citação do contribuinte, até a sua conclusão, com a arrematação dos bens e a satisfação do crédito, é judicial, ou seja, conduzido por um Juiz. Tal sistemática, pela alta dose de formalidade de que se reveste o processo judicial, apresenta-se como um sistema altamente moroso, caro e de baixa eficiência.
13. Conforme demonstraram os dados apresentados anteriormente, o sistema de cobrança judicial tem se caracterizado por ser moroso, caro, extremamente formalista e pouco eficiente. Isto decorre, em parte, do fato de não ser o Judiciário agente de cobrança de créditos, mas sim instituição dedicada a aplicar o direito e promover a justiça. (Poder Executivo, 2009).
Referido projeto visa desafogar o judiciário, transferindo algumas atribuições que hoje são do Poder Judiciário para o Poder Legislativo, para que se tente resolver as questões dos débitos de forma administrativa antes de recorrer ao judiciário. Outro ponto a ser observado, é que as questões pertinentes à penhora até a venda do bem, seja nos moldes disponíveis no CPC, dando maior uniformidade aos processos de execução.
Entretanto, para que seja possível perfectibilizar a penhora de bens e dinheiro, é necessário que eles existam ou estejam disponíveis e em nome do devedor, sendo assim, é de suma importância compreender qual é o contribuinte que está compondo os índices de executados pelo Estado, questão que será abordada no seguinte tópico.
1.2. O PERFIL DO CONTRIBUINTE INADIMPLENTE E AS DISFUNCIONALIDADES DO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO
A União tem R$ 1,2 trilhão de débitos inscritos em Dívida-Ativa. Considerando que está popularizada a ideia de que todos sonegam impostos, seja pessoa física ou jurídica, foi realizada uma pesquisa pela Procuradoria-Geral da Fazenda Pública para desvendar o perfil dos inadimplentes inscritos em Dívida Ativa da União. Tal pesquisa revelou que a grande maioria das empresas e pessoas físicas estão em dia com suas obrigações com o fisco.
A pesquisa realizada em 2019 aponta que somente 7,8% das 16,1 milhões de empresas ativas possuem débitos em aberto, ou seja, 92,2% das empresas não possuem débitos com a Fazenda, sendo 70% desse débito, que representa R$
899,7 bilhões, está sendo ocupado por 0,6% das grandes empresas, considerando essa pequena parcela, os “grandes devedores” de impostos. Já o montante das
pessoas físicas inadimplentes representa 1,6 milhão, que corresponde à R$ 143,1 bilhões.
Sendo assim, é perceptível que o rombo fiscal do Estado se dá em decorrência de uma pequena parcela dos devedores, que acaba por dever uma vultosa quantia, gerando números que, quando mal interpretados, sinalizam uma imagem distorcida do perfil dos insolventes tributários.
É a partir da necessidade do estudo do perfil dos sujeitos inadimplentes, no intuito de esclarecer a complexidade dos elementos que compõem os números de insolvência, que se faz primordial conceituar o “devedor contumaz”, caracterizado pelo Projeto de Lei nº 1646, de 2019, do poder executivo - que visa estabelecer medidas para o combate ao devedor contumaz e de fortalecimento da cobrança da dívida ativa – em seu art. 1º, como:
Art. 1º - Esta Lei estabelece medidas para o combate ao devedor contumaz e de fortalecimento da cobrança da dívida ativa.
Parágrafo único. - Considera-se devedor contumaz o contribuinte cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial e reiterada de tributos. (Poder Executivo, 2019).
Apesar de o referido artigo caracterizar o “devedor contumaz”, essa é uma expressão sem uma definição unificada, o que gera insegurança ao Estado, pois o conceito aberto viabiliza várias interpretações, o que acaba gerando a impunidade, pois abre diversas possibilidades e aplicações. Segundo o Instituto Brasileiro de Ética Concorrencial – ETCO, o “devedor contumaz” é o sujeito que deseja obter vantagens sobre os concorrentes, pois deixando de cumprir com as obrigações fiscais, consegue se sobressair no mercado, apresentando preços baixos.
Assim, o “devedor contumaz” é aquele que adentra o campo da ilicitude, uma vez que seus atos resultam em prejuízos a toda sociedade, pois reiteradas vezes deixa de cumprir com sua obrigação fiscal. Segundo o Ministro Joaquim Barbosa, os devedores contumazes podem ser definidos como “estruturas empresariais que têm na inadimplência tributária sistemática e consciente sua maior vantagem concorrencial", conforme seu voto no Recurso Especial 550.769 do STJ.
Ainda, na Exposição de Motivos do Projeto de Lei 1646/19, o legislador demonstrou preocupação em fazer distinção entre o “devedor contumaz” e o devedor eventual. Segundo a PL, o “devedor contumaz” visa estratégica e propositalmente burlar as obrigações tributárias, extrapolando os limites da
inadimplência reiteradamente. O “devedor contumaz” ocasiona consequências substancialmente prejudiciais à sociedade, pois, de acordo com o PL, será considerado contumaz o sujeito, que poderá ser representado tanto como pessoa física quanto jurídica, que tiver débitos no valor, igual ou superior a R$
15.000.000,00 (quinze milhões de reais), valores que significativamente fazem falta aos cofres públicos.
O projeto ainda traz ações para maximizar a efetividade dos processos de Execução Fiscal, propondo meios de facilitação de alienação judicial, bem como através da iniciativa privada das partes que forem possuidoras dos bens penhorados. Outra medida apresentada pelo PL é a possibilidade da vara que está procedendo a execução poder realizar o ato de constrição e alienação de bens em casos de empresas em processos de recuperação judicial. Ainda, o referido projeto fomenta o cabimento de interposição de embargos à execução sem a garantia do juízo, em situações onde o sujeito executado não possui patrimônios para salvaguardar a dívida.
Outro grande óbice na esfera fiscal é a burocratização e complexidade para comprovar ao fisco informações e comprovantes relativos aos tributos. Segundo uma pesquisa realizada no ano de 2017 pela Fiesp, para 90,2% das empresas participantes, a grande burocratização estimula práticas corruptivas, pois segundo Paulo Skaf, presidente da Fiesp, “a burocracia engessa a economia”, roubando tempo que poderia ser usado para empreender.
Segundo o ranking do Banco Mundial, o Brasil é o país que mais dilapida tempo realizando cálculos e pagamentos para realizar o cumprimento do ônus fiscal.
Em média, são gastas por ano em média de 1.958 horas. Em contrapartida, a Receita Federal estimula que, para empresas de médio porte, estas estão no entorno de 600 horas anuais, segundo estudo realizado pela Fenacon.
Destarte, toda a disfuncionalidade que o sistema tributário apresenta pode interferir na cobrança por parte do Estado, que usufrui de complexos métodos para sua contabilização, armazenamento e atualização de dados.
A exposição de motivos Interministerial nº 186/2008, do projeto de Lei 5.080/2009, ressalta a morosidade dos processos de execução:
6. Estima-se, no âmbito da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, que, em média, a fase administrativa dura 4 anos, enquanto a fase judicial leva 12 anos para ser concluída, o que explica em boa medida a baixa satisfação
eficácia da execução forçada (menos de 1% do estoque da dívida ativa da União ingressam nos cofres públicos a cada ano por essa via). O percentual do ingresso somente cresce com as medidas excepcionais de parcelamento adotadas (REFIS, PAES e PAEX) e com a incorporação dos depósitos judiciais, mas não ultrapassa a 2,5% do estoque. (Poder Executivo, 2009).
Um dos principais pontos dessa mudança proposta pelo projeto de lei é evitar atos em duplicidade, propondo a adaptação da fase administrativa da cobrança de crédito com a fase judicial, delegando ao Poder Judiciário somente a análise e diligências em demandas que não forem possíveis de resolução extrajudicialmente e nas quais exista patrimônios a serem penhorados, para que seja possível forçar a execução da dívida.
Nestas demandas, quando da utilização da lei de execução fiscal, também se fará necessário recorrer ao CPC quando a lei específica for silente em algum aspecto, ou seja, será utilizado de maneira subsidiária sempre que necessário, como será explanado no tópico a seguir.
1.3. RESULTADO ÚTIL DO PROCESSO E A INTERPRETAÇÃO DA LEI Nº 6.830/80 À LUZ DO CPC/2015
Com a criação de um novo Código de Processo Civil, que entrou em vigor no ano de 2016, além dos regulamentos já dispostos no ordenamento jurídico, diversas mudanças processuais ocorreram, inclusive em procedimentos especiais, que englobam as Execuções Fiscais, regulamentadas pela lei infraconstitucional nº 8.630/80.
Com visto, a Execução Fiscal consiste na cobrança de Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias, conforme trata o caput do artigo 1º da Lei 6.830/80:
Art. 1º - A execução judicial para cobrança da Dívida Ativa da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios e respectivas autarquias será regida por esta Lei e, subsidiariamente, pelo Código de Processo Civil.
(BRASIL, 1980).
A dívida ativa pode ser constituída por qualquer valor que seja enquadrado como de natureza tributária ou não-tributária, conforme dispõe a Lei. 4.320, de 17 de março de 1964. Esta compreende, além do valor principal, a atualização monetária, os juros, multa de mora e encargos fixados pelo Ente. A inscrição do devedor em
Dívida Ativa é feita pela Procuradoria da Fazenda do nível competente, constituindo- se como um ato de controle administrativo de legalidade. Com a inscrição, surge a exigência da dívida, pois toda execução deve ser fundada em um título executivo representando a obrigação como líquida e certa, logo, não pode se falar em Execução Fiscal sem que haja a dívida ativa inscrita pelo devido órgão.
O §5º do art. 2º da LEF, Lei 6.830/80, dispõe do rol taxativo dos requisitos para inscrição em Dívida Ativa:
Art. 2º - Constitui Dívida Ativa da Fazenda Pública aquela definida como tributária ou não tributária na Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, com as alterações posteriores, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal.
§ 5º - O Termo de Inscrição de Dívida Ativa deverá conter:
I - o nome do devedor, dos co-responsáveis e, sempre que conhecido, o domicílio ou residência de um e de outros;
II - o valor originário da dívida, bem como o termo inicial e a forma de calcular os juros de mora e demais encargos previstos em lei ou contrato;
III - a origem, a natureza e o fundamento legal ou contratual da dívida;
IV - a indicação, se for o caso, de estar a dívida sujeita à atualização monetária, bem como o respectivo fundamento legal e o termo inicial para o cálculo;
V - a data e o número da inscrição, no Registro de Dívida Ativa; e
VI - o número do processo administrativo ou do auto de infração, se neles estiver apurado o valor da dívida. (BRASIL, 1980).
Estando preenchidas as condições legais da dívida ativa, a Fazenda Pública adquire o direito subjetivo, por força, inclusive, do art. 5º, XXXV, da Constituição Federal, de buscar judicialmente a satisfação do seu crédito através dos bens que o devedor possui. No ponto, cabe salientar que alguns juízos firmaram o entendimento de que a informação sobre o número do CNPJ e CPF do executado na exordial é indispensável, sob pena de indeferimento, tornando ainda mais moroso o processo e, por consequência a satisfação do crédito. Vale ressaltar que o CPC, em seu art.
319, § 1º, II, traz o rol das informações necessárias para a realização da qualificação das partes.
Já a Lei 6.830/80, em seu art. 6º que trata sobre a petição inicial não prevê a indicação dessas informações como requisito, apesar de tal dados serem de suma importância na busca por bens e valores. Importante referir que o STJ em julgamento ao Recurso Especial nº 1.450.819 que tratou sobre a falta de indicação do número do CPF e RG da parte, bem como o Recurso Especial nº 1.455.091 que tratou sobre a falta de indicação do CNPJ, deu origem a Súmula 558 que dispõe:
Súmula 558 - Em ações de execução fiscal, a petição inicial não pode ser indeferida sob o argumento da falta de indicação do CPF e/ou RG ou CNPJ da parte executada. (Superior Tribunal de Justiça, 2015).
Portanto, a Lei de Execuções Fiscais é uma lei especial e deve prevalecer frente ao CPC, que se caracteriza como uma lei geral. Entretanto, a orientação da súmula é de que as petições iniciais não devam ser indeferidas por falta de tais dados, apesar da completa identificação das partes seja fundamental para a resolubilidade do feito, assim como o Código de Processo Civil defende, buscando segurança jurídica e dinamicidade ao processo.
A contagem dos prazos processuais é outra mudança resultante do advento do Código de Processo Civil. O artigo 219 do referido Código menciona que os prazos, estabelecidos por lei ou pelo magistrado, serão computados em dia úteis.
Contudo, o artigo 1º da Lei 6.830/80 estabelece de forma clara que o CPC será utilizado de forma subsidiária à lei específica, e como a LEF não se manifesta sobre a contagem dos prazos serem feitas em dias úteis ou corridos, aplica-se o Código de Processo Civil.
Os Embargos à Execução, método utilizado para a defesa do executado, também é outro ponto a ser processualmente modificado pelo CPC. Anteriormente ao mais novo Código, o prazo para embargos era de 10 dias, passando para 30 dias, com o advento do mais atual CPC.
Em recente julgado, a 1ª Turma do Superior Tribunal de Justiça decidiu sobre a obrigatoriedade da garantia do juízo para oposição de embargos à execução, devendo esta ser afastada se o devedor, comprovadamente, não tiver patrimônios e condições para garantir o crédito em processo de execução. Segundo o Relator Gurgel de Faria, os embargos são o meio de defesa do executado em processos de cobrança de dívidas tributárias e não-tributárias, evocando que a Constituição Federal ampara a todos os cidadãos o direito ao acesso à justiça, bem como ao contraditório e ampla defesa, que estariam sendo vedados ao executado hipossuficiente, caso não tivesse condições de garantir a dívida para a poder se utilizar do meio de defesa cabível. Durante o julgamento do REsp 1.487.772-SE, o Relator se pronunciou de tal forma:
O STJ, com base em tais princípios constitucionais, já mitigou a obrigatoriedade de garantia integral do crédito executado para o
recebimento dos embargos à execução fiscal na sistemática dos recursos repetitivos. Nessa linha de interpretação, deve ser afastada a exigência da garantia do juízo para a oposição de embargos à execução fiscal. (Superior Tribunal de Justiça, 2019).
De acordo com o referido julgado, para a Turma, se a questão da hipossuficiência não tiver sido enfrentada pelas instâncias ordinárias, deverão os autos retornarem aos autos de origem para análise de tal situação e após, se comprovadamente estiver o executado dentro dos parâmetros para o deferimento do benefício da hipossuficiência, poderá este usufruir do direito à ampla defesa, através dos embargos à execução sem a garantia do juízo, como de determina o art. 16 da Lei de Execução Fiscal:
Art. 16 - O executado oferecerá embargos, no prazo de 30 (trinta) dias, contados:
I - do depósito;
II - da juntada da prova da fiança bancária ou do seguro garantia;
III - da intimação da penhora.
§ 1º - Não são admissíveis embargos do executado antes de garantida a execução. (BRASIL, 1980).
O mais recente CPC entrou em vigor com o intuito de oferecer novos mecanismos para a satisfação do crédito, consequentemente facilitando a resolubilidade dos conflitos. O artigo 11 da Lei de Execução Fiscal, prevê a penhora ou arrestos de bens, com ordem preferencial na busca pela garantia do juízo, sendo ela:
Art. 11 - A penhora ou arresto de bens obedecerá à seguinte ordem:
I - dinheiro;
II - título da dívida pública, bem como título de crédito, que tenham cotação em bolsa;
III - pedras e metais preciosos;
IV - imóveis;
V - navios e aeronaves;
VI - veículos;
VII - móveis ou semoventes; e
VIII - direitos e ações. (BRASIL, 1980).
Em contrapartida, o Código de Processo Civil, em seu art. 805, apresenta a possibilidade do devedor apresentar qual a melhor maneira para a realização da satisfação do crédito, ou seja, a garantia da execução poderá ocorrer da forma que o devedor entender ser menos gravosa, como dispõe o artigo:
Art. 805. Quando por vários meios o exequente puder promover a execução, o juiz mandará que se faça pelo modo menos gravoso para o executado.
Parágrafo único. Ao executado que alegar ser a medida executiva mais gravosa incumbe indicar outros meios mais eficazes e menos onerosos, sob pena de manutenção dos atos executivos já determinados. (BRASIL, 2015).
Portanto, está-se tentando buscar formas menos gravosas para o executado para a garantia da dívida, de modo que a cobrança seja mais eficiente e benéfica para as partes, pois o Ente estará conseguindo garantir de alguma forma o recebimento dos valores devidos por parte do executado. Destarte, o relevante nessa ação é fazer o executado cumprir com sua obrigação, independente da forma como ocorreu a quitação, seja por penhora de bens ou garantindo a dívida.
Por fim, cumpre ressaltar que o Código de Processo Civil de 2015 é uma ferramenta legislativa a ser utilizada subsidiariamente nos processos de execução fiscal, em questões quais a lei própria não regula alguns atos, tendo em vista seus vastos anos de existência, não conseguindo acompanhar as demandas hoje existentes. Para que os processos de execução se tornassem mais efetivos e ocorressem num prazo razoável, o Código de Processo Civil de 2015, em seu artigo 4º dispôs: “Art. 4º. As partes têm o direito de obter em prazo razoável a solução integral do mérito, incluída a atividade satisfativa”.
O Estado, na figura Poder Judiciário, fica encarregado de atuar objetivando assegurar que o jurisdicionada alcance a finalidade específica do seu direito no menor tempo possível. O professor Daniel Amorim Assumpção Neves, em seu Manual de Direito Processual Civil, dispõe sobre o tema:
O princípio da duração razoável do processo, consagrada no art. 5.º, LXXVIII, da CF, encontra-se previsto no art. 4.º do Novo CPC. Segundo o dispositivo legal, as partes têm direito de obter em prazo razoável a solução integral do processo, incluída a atividade satisfativa. A novidade com relação ao dispositivo constitucional é a inclusão expressa da atividade executiva entre aquelas a merecerem a duração razoável. Reza o ditado popular que aquilo que abunda não prejudica, mas é extremamente duvidoso que, mesmo diante da omissão legal, a execução não seja incluída no ideal de duração razoável do processo. (NEVES, 2017, p. 202).
Para que os processos de Execução Fiscal ajuizados não fiquem
“eternamente” em tramitação, a Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça, interpretando o art. 40 da LEF no julgamento do REsp 1.340.533, sob o rito de recursos repetitivos, veio a fixar algumas teses que tratam a respeito da prescrição
intercorrente, que tem como consequência a perda do direito de cobrança do crédito.
Dentre esses, o tema repetitivo 566 firmou a seguinte tese:
O prazo de 1 (um) ano de suspensão do processo e do respectivo prazo prescricional previsto no art. 40, §§ 1º e 2º da Lei n. 6.830/80 - LEF tem início automaticamente na data da ciência da Fazenda Pública a respeito da não localização do devedor ou da inexistência de bens penhoráveis no endereço fornecido, havendo, sem prejuízo dessa contagem automática, o dever de o magistrado declarar ter ocorrido a suspensão da execução.
(Superior Tribunal de Justiça, 2019).
Tal dispositivo prevê que o magistrado poderá suspender, pelo prazo máximo de 1 (um) ano, o curso da execução, nos casos de não localização do devedor ou não for encontrado bens para penhorar. Se caso a Fazenda não se manifestar no prazo prescricional, poderá o juízo reconhecer de ofício a prescrição intercorrente.
Ainda, neste mesmo sentido dispõe a súmula 314 do STJ, quando preceitua que haverá a suspensão do processo, pelo período de um ano caso não seja encontrado bens à penhora, e pós, inicia-se o prazo de prescrição quinquenal intercorrente.
O ministro Mauro Campbell Marques justifica a tese:
Nessa lógica, com o intuito de dar cabo dos feitos executivos com pouca ou nenhuma probabilidade de êxito, estabeleceu-se então um prazo para que fossem localizados o devedor ou encontrados bens sobre os quais pudesse recair a penhora. (MARQUES, 2019).
Havendo um prazo para a localização de bens à penhora ou do devedor evita- se a protelação de ações de execução e o possibilita um processo com duração razoável como prevê o CPC.
Todavia, a dificuldade para encontrar o destino do devedor para que seja realizada sua citação no processo de execução e bens passíveis de penhora para garantir a dívida não podem ser considerados os únicos fatores do baixo grau de satisfação do crédito tributário, uma vez que a legislação busca por métodos alternativos de citação do contribuinte e diversas formas de pesquisar seus bens.
Para além da legislação vigente, existem fatores externos não observados pelo legislador e Estado que podem influenciar na inadimplência do crédito tributário, como a tributação em desproporcionalidade com a capacidade econômica dos contribuintes. Tais fatores serão apresentados no próximo capítulo, com o propósito de entender o problema dos processos de execução fiscal e quais os fatores mais influenciam na sua (in)resolução.
2 O PRINCÍPIO DA CAPACIDADE CONTRIBUTIVA E OS LIMITES MATERIAIS DA ARRECADAÇÃO TRIBUTÁRIA
A capacidade contributiva é um dos princípios balizadores do Sistema Tributário Nacional, que atua de forma a minimizar os efeitos da tributação na no aspecto financeiro do contribuinte, não o onerando e suprimindo o mínimo vital. O autor Fernando Aurélio Zilveti, define a capacidade contributiva como:
A capacidade contributiva é o princípio segundo qual cada cidadão deve contribuir para as despesas públicas na exata proporção de sua capacidade econômica. Isso significa que as despesas públicas devem ser rateadas proporcionalmente entre os cidadãos, uma vez que estes tenham, potencial ou efetivamente, usufruído a riqueza garantida pelo Estado. Também aceita- se como definição equitativa das despesas na medida da capacidade contributiva: a divisão equitativa das despesas na medida da capacidade individual de suportar o encargo. Serve, esse princípio, de instrumento para realizar a igualdade na tributação, atribuindo tratamento desigual aos desiguais, segundo a capacidade individual para arcar com o ônus tributário, daí ser o princípio da capacidade contributiva considerado um corolário do princípio da igualdade. (ZILVETI, 2004, p. 134).
O Princípio da Capacidade Contributiva está presente no ordenamento jurídico desde a Constituição Federal de 1946, onde seu art. 202 prescrevia que “os tributos terão caráter pessoal, sempre que isso for possível, e serão graduados conforme a capacidade econômica do contribuinte”.
Contudo, este princípio não foi reproduzido na Constituição de 1967 e na Emenda 1/69. Somente reapareceu na Carta Magna de 1988, inscrito no §1º do art.
145, com a seguinte redação:
§ 1º Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte, facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte.
(BRASIL, 1988).
Tal princípio tem caráter programático pois tem função norteadora da atividade legislativa, além de ter o intuito de repartir os encargos do Estado numa proporção razoável dentre a capacidade contributiva dos contribuintes.
A arrecadação tributária, consistente na retirada de uma parcela de riqueza dos particulares. Essa arrecadação personalizada pressupõe que o ente está cobrando os impostos de forma graduada segundo a capacidade contributiva de cada contribuinte. Por isso o artigo 145, §1º abriga o
princípio da “personalização dos impostos graduados segundo a capacidade econômica do contribuinte”, sempre que possível. (HARADA, 2015, p. 401).
Não havendo um parâmetro legal de caráter nacional, que estabeleça limitações dos encargos impostos a cada contribuinte, relativos a cada tipo de imposto, não há como se falar em observância ao princípio da graduação segundo a capacidade contributiva de cada pessoa.
Quando a Constituição dispõe que “facultado à administração tributária, especialmente para conferir efetividade a esses objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as atividades econômicas do contribuinte”, é indiscutível que tal trecho está ligado ao princípio da personalização dos impostos graduados segundo a capacidade econômica de cada pagante, que representa mera reprodução em nível constitucional de leis esparsas que já existem no ordenamento jurídico, que dão ao fisco o poder de vigiar as atividades e bens do contribuinte. Porém, a cobrança de impostos não é compatível com os bens e arrecadações de cada indivíduo de forma particular, uma vez que, quem menos detém, paga a mesma carga tributária que os que mais riquezas possuem.
Se, de um lado, o preceito programático não gera direito subjetivo para o contribuinte, que não poderá bater às portas do judiciário pleiteando que determinado imposto ajuste-se ao seu perfil econômico, de outro, esse preceito produz efeito pelo seu aspecto negativo, à medida que confere ao contribuinte a faculdade de exigir que o poder tributante não pratique atos que o contravenha. (HARADA, 2015, p. 401).
O escritor Roque Antonio Carrazza declara não ser coerente tributar fatos que não exprimem a real capacidade econômica dos contribuintes, não sendo razoável que sejam esgotados os recursos e rendimentos destes, atingindo recursos indispensáveis para a manutenção da dignidade humana através de uma tributação excessiva.
Para Paulo Caliendo, o legislador adotou a teoria do talento pessoal, a qual
"leva em consideração que as pessoas possuem habilidades distintas para gerar e acumular riquezas e, portanto, devem sofrer um regime de tributação diferenciado em função dessa capacidade". (CALIENDO, 2009, p. 272). Assim, a administração
tem permissão e o encargo de identificar os elementos que revelam a capacidade econômica de cada contribuinte, a fim de tornar a norma eficaz.
Entretanto, se faz necessário uma diferenciação entre “capacidade contributiva” e “capacidade econômica”, uma vez que os juristas se utilizam do primeiro termo e a legislação se refere a segunda expressão, embora ambas se refiram a capacidade do contribuinte de pagar tributos. Ives Gandra da Silva Martins afirma que as expressões são distintas. Segundo Ives, para os juristas a
"capacidade contributiva é a capacidade do contribuinte relacionada com a imposição específica ou global, sendo, portanto, dimensão econômica particular de sua vinculação ao poder tributante, nos termos da lei", enquanto a "capacidade econômica é a exteriorização da potencialidade econômica de alguém, independentemente de sua vinculação ao referido poder". (MARTINS, 2003, p. 86).
Diante disso, pode-se dizer que os detentores de capacidade contributiva são os contribuintes, considerados desta forma por previsão legal, devendo ser analisada sua capacidade econômica, para a verificação de aptidão para contribuir com os gastos estatais e com o financiamento da sociedade. Destarte, ter capacidade econômica não é sinônimo de ter capacidade contributiva, tendo em vista a inexistência de previsão legal neste sentido. A capacidade contributiva não significa que o contribuinte tenha capacidade econômica suficiente para arcar com todos os tributos, tendo em vista que as leis são abstratas e gerais, não determinando a situação pessoal de cada contribuinte. Sendo assim, o indivíduo que dispuser de capacidade econômica e capacidade de contribuir, deverá pagar tributos na medida de sua possibilidade, ou seja, que não o sobrecarregue nem desestruture o mínimo existencial. Este é o entendimento que pode ser extraído do parágrafo primeiro artigo 145 da Carta Magna.
Ainda, o mínimo existencial está atrelado ao princípio da dignidade da pessoa humana, assunto que será tratado no tópico a seguir, onde será discorrido qual a função desses princípios.
2.1 O PRINCÍPIO DA DIGNIDADE DA PESSOA HUMANA E O DIREITO AO MÍNIMO EXISTENCIAL
A dignidade da pessoa humana é um conceito que mudou e evoluiu com o perpassar dos anos, entretanto, sempre esteve visou a garantia das condições
mínimas de Após a Segunda Guerra Mundial, momento histórico onde ocorreu inúmeras barbáries impulsionada pela Alemanha Nazista, em 1948, foi proclamada e aderida a Declaração Universal dos Direitos Humanos, através da Assembleia Geral das Nações Unidas, momento de grande representatividade para as garantias dos direitos humanos. Dentro do rol de Direitos Humanos, há o direito ao mínimo existencial, que é um direito público subjetivo, ou seja, inerente a todos os cidadãos.
O conceito de dignidade da pessoa humana primeiramente teve um viés cristão, onde o cristianismo pregava que o ser humano era “dotado de valor próprio e que lhe é intrínseco, não podendo ser transformado em mero objeto ou instrumento”, conforme Ingo Sarlet cita Christian Stark em seu livro “A eficácia dos Direitos Fundamentais (p.76). Contudo, para a filosofia a dignidade era tida como uma qualidade inerente a qualquer ser humano e assim distinguindo-se dos demais seres. Para Ingo, na mesma obra supra:
Esta noção de dignidade, sustentada de modo especial no âmbito da filosofia estoica, encontra-se, por sua vez, intimamente vinculada à noção da liberdade pessoal de cada indivíduo (o homem como ser livre e responsável por seus atos e seu destino), bem como à ideia de que todos os homens, no que tange à sua natureza humana, são iguais em dignidade.
(SARLET, 2012, p. 76).
Esclarecido que princípio da dignidade da pessoa humana é um conceito que prevê aos seres humanos dignidade e direito para viver de forma adequada, livre e justa, deve-se avaliar também o direito ao mínimo existencial. O conceito de mínimo existencial refere-se as condições mínimas de sobrevivência de forma digna dos humanos, logo, são pressupostos para a dignidade humana, também estando ligada à ideia de liberdade e justiça. É um conceito que não está presente literalmente na Constituição Federal, devendo-se extraí-lo nos princípios balizadores da norma, como bem dispõe o art. 5º, §2º da CF:
§ 2º Os direitos e garantias expressos nesta Constituição não excluem outros decorrentes do regime e dos princípios por ela adotados, ou dos tratados internacionais em que a República Federativa do Brasil seja parte.
(BRASIL, 1988).
Sobre esta questão, o professor e magistrado Ingo Wolfgang Sarlet escreve o seguinte:
