UNIVERSIDADE CATÓLICA DE BRASÍLIA - UCB
MESTRADO EM DIREITO
JOEL ARRUDA DE SOUZA
COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL E
SUAS RELAÇÕES DE TRABALHO NO BRASIL: O
CASO PNUD
JOEL ARRUDA DE SOUZA
COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL E
SUAS RELAÇÕES DE TRABALHO NO BRASIL: O
CASO PNUD
.
Dissertação apresentada ao programa de Pós-Graduação Stricto Sensu em Direito da Universidade Católica de Brasília como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Direito Orientador: Prof. Dr. Antônio Paulo de Cachapuz de Medeiros
À Deus criador supremo da humanidade. Para os meus Pais Claudemiro e Terezinha.
Aos meus irmãos.
À minha Esposa Jucilene Guedes que tanto me incentivou.
AGRADECIMENTO
Meu respeito e gratidão ao Professor Orientador Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros pelos ensinamentos recebidos e principalmente pela enorme paciência em conduzir este trabalho.
Ao Professor Antônio de Moura Borges pela amizade e enorme capacidade de ensinar com suavidade e nobreza.
Ao Professor Manoel Moacir pela rigidez metodológica e os caminhos da ciência.
“A paz é o fim que o direito tem em vista, a luta é o meio de que se serve para o conseguir. Por muito tempo, pois que o direito ainda esteja ameaçado pelo ataques da injustiça – e assim acontecerá enquanto o mundo for mundo – nunca ele poderá subtrair-se à violência da luta. A vida do direito é uma luta: luta dos povos, do Estado, das classes, dos indivíduos.”
RESUMO
Este trabalho visa analisar as relações de trabalho desenvolvida nos Organismos Internacionais, através dos Acordos de Cooperação Técnica Internacional, desafios, importância e suas perspectivas atuais, para neles identificar seus efeitos jurídicos focados no instituto da imunidade de jurisdição e na perspectiva do ordenamento jurídico brasileiro. Primeiramente serão vistos os conceitos e teorias das relações internacionais que envolvem a coordenação da Cooperação Técnica Internacional – CTI. Em seguida, será abordada a temática das contratações, imunidades, competência e acordos de cooperação técnica entre o Brasil e os Organismos Internacionais. E, finalmente as relações de trabalho no contexto dos acordos de cooperação e seus efeitos jurídicos focados no Ministério das Relações Exteriores, Tribunais de Contas da União e a Justiça do Trabalho, órgãos que estão tratando das contratações de consultores e funcionários dos Acordos de Cooperação Técnica e o Estado Brasileiro.
ABSTRACT
This study intends to analyze work relationships developed on International Organisms, through the International Technique Cooperation Agreements, challenges, importance and its current perspectives, to identify there its juridical effects focused on institute of the jurisdiction immunity and on the perspective of Brazilian legal system. In a first moment will be examined theories and concepts of international relations that involve International Technique Cooperation’s (Cooperação Técnica Internacional – CTI) coordination. Then, will be discussed contracting themes, immunities, competence and technique cooperation agreements between Brazil and other International Organisms. And, finally, work relationships on the circumstance of cooperation agreements and its juridical effects centred on Ministry of International Relations, State Accounts Courts and the Work Justice, agencies that are dealing employees’ and advisors’ contracting from Technique Cooperation Agreements and Brazilian State.
KEYWORDS: International Technique Cooperation.. PNUD – United Nations Development Program. Work relationships.
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ABC - Agência Brasileira de Cooperação ALCA - Acordo de Livre Comércio das Américas CNAT - Comissão Nacional de Assistência Técnica CTI - Cooperação Técnica Internacional
CTPD - Cooperação Técnica entre Países em Desenvolvimento CTRB - Cooperação Técnica Recebida Bilateral
FGV - Fundação Getúlio Vargas FMI - Fundo Monetário Internacional
GATT - Acordo Geral sobre Tarifas e Comércio IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística Mercosul - Mercado Comum do Sul
MRE - Ministério das Relações Exteriores
NAFTA - Acordo de Livre Comércio da América do Norte OMC - Organização Mundial do Comércio
ONU - Organização das Nações Unidas PND - Plano Nacional de Desenvolvimento
PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento PVD - Países em Via de Desenvolvimento
SNU - Sistema das Nações Unidas
SUBIN - Subsecretaria de Cooperação Econômica e Técnica Internacional EU - União Européia
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ______________________________________________________11
Problemas da Pesquisa ______________________________________________________ 13
Hipótese ___________________________________________________________________ 13
Objetivos __________________________________________________________________ 13
Objetivo geral _______________________________________________________________________ 13 Objetivos específicos _________________________________________________________________ 13 Metodologia ________________________________________________________________________ 14 CAPÍTULO 1 - REFERENCIAL TEÓRICO SOBRE A COOPERAÇÃO
TÉCNICA INTERNACIONAL _________________________________________15
1.1. A aplicação da metodologia ao caso concreto _________________________________ 15
1.2 A Nova Ordem Mundial e o Direito de Desenvolvimento________________________ 16
1.3 A Cooperação Técnica Internacional (CTI) __________________________________ 21
1.4 A Cooperação Técnica Internacional no Brasil________________________________ 22
CAPÍTULO 2 - COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL, PRIVILÉGIOS E IMUNIDADE DE JURISDIÇÃO ______________________________________30
2.1 Base legal da cooperação internacional e o Programa das Nações Unidas -PNUD ___ 30
2.2 Atos de império e atos de gestão ____________________________________________ 36
2.3 Imunidade de jurisdição e execução das Organizações Internacionais_____________ 40
CAPÍTULO 3 - A COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL E SEUS
EFEITOS ___________________________________________________________47
3.1. A atuação do Ministério das Relações Exteriores Brasileiro_____________________ 47
3.1 A Justiça Brasileira frente à Cooperação Técnica Internacional _________________ 59
3.3. A tributação da renda das pessoas físicas e seus reflexos para Cooperação Técnica Internacional_______________________________________________________________ 66
INTRODUÇÃO
O trabalho final de Curso de Mestrado foi orientado pelo Professor Dr. Antônio Paulo Cachapuz de Medeiros com objetivo principal de analisar as relações de trabalho desenvolvido à luz da Cooperação Técnica Internacional e sob a ótica jurídica das relações internacionais, abordando a atuação dos organismos internacionais em suas parcerias ou convênios com o Governo Brasileiro, intermediados e supervisionados pela Agência Brasileira de Cooperação Técnica – ABC, órgão do Ministério das Relações Exteriores.
Só que essas relações nem sempre são harmônicas e seus efeitos jurídicos acabam distorcendo os objetivos reais da relação entre o Brasil e Cooperação Técnica Internacional, prejudicando a parceria que cada vez mais se acentua.
A sociedade busca evoluir em modelos e teorias adaptados às necessidades e mudanças sociais, políticas, econômicas e culturais. Há sem dúvida uma evolução da cooperação entre os países com os mais variados programas: econômicos, políticos, sociais e principalmente tecnológicos.
Os Organismos Internacionais através da Cooperação Técnica Internacional (CTI) são o instrumento da promoção do processo de desenvolvimento, de globalização ou mundialização. E seus reflexos nos países são complexos e servem com fonte de estudos em todos os campos do conhecimento.
A Cooperação Técnica Internacional (CTI) tem como escopo principal a transferência de tecnologias e de conhecimentos que possam contribuir para o desenvolvimento sócio-econômico dos países. O trabalho realizado pela cooperação é visto como mola propulsora de mudanças de paradigma que levam ao crescimento, eliminando barreiras que dificultam o desenvolvimento das relações entre os países.
Esta pesquisa busca investigar as práticas de contratação de trabalhadores, fenômenos e resultados da Cooperação Técnica Internacional desenvolvida pelos Organismos internacionais, com foco principal nas relações trabalhistas e seus efeitos.
A década de 90 foi marcada pela ampliação dos convênios entre a União e Organismos Internacionais, através dos Ministérios da Saúde, Educação, Meio-Ambiente, dentre outros, responsáveis pela dinamização de novas tecnologias que proporcionem desenvolvimento e eliminem a dependência dos Países em desenvolvimento.
Escolheu – se o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD como objeto de estudo, primeiro por ser o maior e mais atuante no Brasil e em segundo, por estar no foco da pesquisa e no processo de investigação, através de ações interpostas na Justiça do Trabalho.
Inicialmente a Cooperação será estudada como fenômeno jurídico, suas teorias como desenvolvimento e dependência global, e suas contribuições para o desenvolvimento da globalização.
Logo em seguida, estudaremos as Imunidades de Jurisdição e Cooperação Técnica Internacional (CTI) no Brasil e quais são suas relações com o Estado Brasileiro para compreensão das relações jurídicas desenvolvidas, focadas nas relações de trabalho entre o Brasil e os Organismos Internacionais. E finalmente os efeitos jurídicos no contexto dos acordos de cooperação e seus efeitos jurídicos focados no Ministério das Relações Exteriores, Tribunais de Contas da União e Justiça do Trabalho, órgãos que estão tratando das contratações irregulares dos Organismos internacionais e o Estado Brasileiro.
A Cooperação, como fenômeno subjacente, possui vertentes e seu estudo deve ser ampliado, pois não é visível o processo que buscamos denominar como integração, assistência técnica entre os países na busca do ideal de desenvolvimento, objetivo almejado por todos os países, porém suas distorções devem ser objetos de estudo, para compreensão do fenômeno em sua integralidade.
O tema foi escolhido por sua importância e atualidade no cenário mundial, visto que os Organismos Internacionais tem desempenhado papel relevante na promoção do desenvolvimento dos países e no Brasil esta cooperação tem se ampliado, mas tem provocado diversas distorções, principalmente no tocante a contratação de trabalhadores para os Órgãos da Administração Direta, Indireta e Fundacional do Estado Brasileiro.
O Direito Internacional Público e as Relações Internacionais estão assumindo crescente importância no cenário global, a promoção de estudos sobre integração, cooperação de relações são relevantes para delimitar e identificar possíveis distorções jurídicas para a melhor adequação do objeto da Cooperação Técnica Internacional no Brasil.
PROBLEMAS DA PESQUISA
O problema se centra nas relações de trabalho desenvolvidas entre o Estado Brasileiro e os Organismos Internacionais, através da Cooperação Técnica Internacional entre os órgãos da administração direta e indireta que buscam novas tecnologias fornecidas, mediante acordos que resultam em fenômenos jurídicos estranhos ao ordenamento jurídico pátrio, principalmente em matéria trabalhista, isto é, nas contratações de consultores para trabalharem que acabam acionando os Organismos Internacionais e a União como solidária na busca de vínculo empregatício e verbas rescisórias.
Outros Órgãos de controle do Estado Brasileiro, também tem encontrado irregularidades nessas contratações, que nos últimos anos, cresceram intensamente, levando o Ministério Público do Trabalho acionar a União para assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) para substituição de servidores contratados pela Cooperação Técnica Internacional. O Tribunal de Contas da União investiga repasses e contratações, e em conjunto com a Justiça do Trabalho já possuem mais de 190 ações em primeira instância, interpostas por antigos profissionais que trabalharam no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
HIPÓTESE
Os critérios jurídicos na contratação de consultores para trabalhar nas Organizações Internacionais estabelecidas no Brasil, não estão suficientemente claros para a implementação dos Acordos de Cooperação Técnica Internacional?
OBJETIVOS
Objetivo geral
- Identificar as relações de trabalho desenvolvidas na Cooperação Técnica Internacional (CTI) e o Estado Brasileiro.
Objetivos específicos
- Identificar os efeitos das imunidades e privilégios de jurisdição.
Unidas, sua contribuição para o desenvolvimento dos países e o papel que a Cooperação Técnica Internacional (CTI) desempenha neste processo.
- Descrever efeitos, resultados, influências e principalmente os efeitos jurídicos das irregularidades possivelmente encontradas nas contratações de consultores nos contratos de Cooperação Técnica Internacional.
Metodologia
O trabalho utilizará o método hipotético-dedutivo dentro da percepção de uma lacuna ou anomalia jurídica nos conhecimentos, em que se formula hipóteses e pelo processo de inferência dedutiva que testa a predição da ocorrência de fenômenos abrangidos pela hipótese. Esta percepção não afasta o uso de teorias e leis que deduzem a ocorrência dos fenômenos particulares conectados por situações concretas descendentes.
Os métodos de procedimentos serão o histórico e o de levantamento bibliográfico como referencial para elaboração. No desempenho de tais atividades, enfatiza-se a relevância da cooperação internacional por meio de um estudo sobre o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento – PNUD.
Na busca por argumentos que corroborem para a verificação da hipótese, serão levantadas posições de autores diversos que dissertam sobre aspectos positivos e negativos das imunidades e sobre o trabalho do PNUD acerca do tema. Outrossim, a pesquisa será pautada de pela legislação, doutrinas e documentos de interesse do tema.
No que se refere às fontes primárias, estas serão lidas e analisadas, com posterior realização de resumos sobre elas com vistas à elaboração da análise final. A bibliografia empregada na elaboração deste estudo proverá de relatórios publicados pelo Tribunal de Contas da União, Sentenças da Justiça do Trabalho, Processos Administrativos, livros, dissertações de mestrado, artigos e resenhas.
As informações, dados, variáveis econômicos e fatores sociais serão sistematizados e cronologicamente descritos para favorecer o entendimento dos processos e seus efeitos jurídicos desenvolvidos.
Poderão, ainda, ser utilizados na presente pesquisa, textos extraídos em sítios de organizações internacionais, instituições governamentais nacionais e internacionais, bem como em espaços jurídicos especializados.
CAPÍTULO 1 - REFERENCIAL TEÓRICO SOBRE A COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL
1.1. A APLICAÇÃO DA METODOLOGIA AO CASO CONCRETO.
Quando se procura uma solução para uma situação jurídica baseada nos princípios, mister proceder-se a uma interpretação que leva em conta a ótica da metodologia tópico-argumentativa.1 Pois através desta concepção analítica desvincula-se do objeto normativo, para tratar de forma sistêmica do fenômeno jurídico que se apresenta com variáveis complexas que fogem de uma avaliação mais clara da pesquisa jurídica.
E aqui cabe o destaque dos princípios em discussão: o da imunidade, proveniente do direito internacional público costumeiro, e o da boa-fé e enriquecimento sem causa, como fatores de proteção ao trabalhador.2
Deve-se avaliar a coerência da norma fundamental fundada na Constituição Brasileira, como norte para o entendimento de todas as outras normas, mesmo as de caráter internacional. Deste modo, normas do ordenamento jurídico brasileiro, poderiam permitir a existência de princípios que delimitam critérios de interpretação da situação fática.
Entre os princípios que protegem a imunidade dos estados e aqueles que protegem os trabalhadores, optou-se pela segunda opção, e a análise feita a partir de uma lógica argumentativa, levando-se em conta, em primeiro lugar, os valores que se queria proteger, para então chegar a uma conclusão. Essa valoração impõe uma escolha, baseada em uma ética justa, cuja primazia está com os direitos fundamentais, o que nem sempre é evidente à primeira vista.3
As mudanças jurídicas buscam uma hermenêutica, que agilize as soluções para o caso concreto, já que nem sempre as normas serão suficientes e claras para soluções. Assim sendo, a metodologia baseada na retórica argumentativa é suficiente para elucidar problemas complexos, sem regras fixas abrangentes.
Não se vislumbra a existência de antinomias, que revela a incompatibilidade de normas entre si, já que as normas emanadas pelo Estado Brasileiro, estão claramente delineadas e aptas a se harmonizar aos ditames da Cooperação Técnica Internacional (CTI).
1
ARAÚJO, N. Direitos fundamentais e imunidades de jurisdição: comentários tópicos ao RE nº 222.368, do STF.BRASÍLIA: CEDI, 2002.
2
ARAÚJO, N., op cit., p. 191.
3
O que se busca ponderar é: se os critérios utilizados na contratação de consultores extrapolaram o sistema normativo existente, impossibilitando a aplicação e interpretação da situação em análise.
1.2 A NOVA ORDEM MUNDIAL E O DIREITO DE DESENVOLVIMENTO.
A pobreza sempre existiu através da história seja sob o ângulo interno do Estado ou entre Estados. Não existe na humanidade uma idade de ouro4.
A transferência de tecnologia é atualmente uma das questões essenciais para a luta contra o subdesenvolvimento. Por outro lado, é um dos pontos que encontra maior resistência por parte dos países ricos. As poucas normas existentes são na prática, programáticas, isto é, ideais que não se tornam realidade5.
Para estabelecer o desenvolvimento em países, que são reconhecidos fora dos critérios adotados pelas categorias de doadores de assistência, os países acabaram distinguindo a necessidade de classificar forma de teórica os países recebedores de tecnologia.
Na 1ª sessão da Assembléia Geral da ONU, em 1945, foi “reconhecido expressamente” que seus membros não tinham o mesmo estágio de desenvolvimento e uma resolução foi aprovada declarando que cabia a ONU “favorecer um progresso” para os desfavorecidos6.
A expressão “Direito ao Desenvolvimento” foi criada em 1972 em aula proferida no Instituto Internacional de Direito do Homem7.
O que nos interessa é a caracterização da Cooperação Técnica Internacional como expressão e ação do Direito Internacional do Desenvolvimento como teoria de base norteadora da pesquisa, não há possibilidade de inserção de um país sem a busca de novas tecnologias que diminuam a dependência dos países em desenvolvimento.
O Direito ao desenvolvimento pertence à Terceira Geração dos Direitos do Homem, também chamados de Direitos de Solidariedade, ou de “Novos Direitos do Homem”, ou ainda de vocação comunitária. Eles são o Direito à autodeterminação dos povos, direito ao desenvolvimento e direito à paz8.
Outros direitos protegem o Direito Internacional e, também, são ligados aos direitos internos que se consagraram nos Organismos Internacionais, apesar do terceiro milênio estar
4
M’Baye, 1993 citado por Mello, 1993. p. 11.
5
Ibid., p. 179
6
FEUER, G.; CASSAN, H. Droit internacional dú developpement. Paris: A. Pedone, 1985. p. 1.
7
M’Baye, 1993 citado por Mello, 1993. p. 27
8
marcado pela desordem internacional. O direito ao desenvolvimento não pode ser descartado ou colocado em segundo plano, uma vez que os conflitos internacionais são derivados das desigualdades que a ordem internacional luta para combater.
A luta dos países para definir um conjunto de princípios e regras que protejam a pessoa humana enquanto indivíduo ou membro do corpo social, para na medida do possível satisfazer as necessidades econômicas sociais avindas de relações desiguais, que no entanto são indispensáveis à sua personalidade.
A tarefa do Direito Internacional ao desenvolvimento possui características contestadas e não efetivadas pelos países, mas perseguidas pelos países do Sul. As características para o Direito Internacional ao desenvolvimento são as seguintes:
a) é um direito orientado no sentido de que ele não é definido pelo campo que regulamenta, mas pelo seu conteúdo que é variável e que pode abranger os mais diferentes ramos, ou seja, tudo aquilo que contribua para o desenvolvimento;
b) é um Direito composto, vez que não é um “conjunto homogêneo, sistemático e unificado”. Ele se apresenta ‘como um mosaico de elementos díspares’;
c) é um Direito contestado, porque grande parte de suas normas não são aceitas pelos países industrializados. A doutrina ainda apresenta outras características: I) Ele é concreto ao levar em consideração a realidade; II) É democratizante quando coloca um Estado igual a um voto; III) É um direito de prospectiva no sentido de que é finalista, dinâmico e messiânico que não pretende cristalizar as situações; e IV) É um direito de coordenação e aleatório, isto é, sem juiz e coação9.
Após a Segunda Guerra Mundial, o mundo assistiu a uma prática de reorganização dos Países em satélites, implementados pelas semelhanças e objetivos comuns. A tentativa de cooptação resulta na bipolaridade de sistemas econômicos e no aprofundamento das diferenças dos atores globais.
No norte, os grupos países industrializados tentando estabelecer suas influências em países em desenvolvimento, nos quais as relações, nem sempre são amistosas. O ideal de igualdade jurídica não é suficiente para eliminar as diferenças políticas e econômicas.
O Direito como uma ciência que sofre transformações e influências da ordem internacional repousa em eventos que a comunidade internacional consagra. “É uma evidência da atuação dos diversos participantes da ordem internacional e da interação dos fatores, interesses e valores que nele interferem10”.
A tentativa de elaboração de uma nova ordem internacional é, na verdade, uma reação dos países não integrados às riquezas do planeta, que direta ou indiretamente se produziram por relações entre os Estados.
A democracia garante a legitimidade indispensável a qualquer ator internacional, em momento de aceitação quase universal desse valor político. Essa realidade,
9
FEUER, G.; CASSAN, H. Droit internacional dú developpement. Paris: A. Pedone, 1985. p. 48.
10
dramatizada pela conversão maciça à democracia durante o ano de 1989 dos países do ex-bloco socialista, é ainda mais viva em nossa região, onde, além de compartilharmos valores ocidentais que nos foram legados pela matriz européia, foram eles consagrados em nossa organização regional, a Organização dos Estados Americanos, como princípio fundamental11.
A desintegração da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas e a queda do Muro de Berlim estabeleceram novas relações no sistema internacional, o enfraquecimento do socialismo e o aumento da integração econômica causaram novas preocupações para orientação dos objetivos da política internacional.
As novas relações entre os Estados estão inseridas em um cenário ainda não integrado e conflituoso, pois cada ator internacional busca defender seus interesses nacionais através da dependência econômica, tecnológica e até mesmo militar. Cada Estado busca agregar interesses em outros países, vencendo adversidades e buscando hegemonia dentro da ordem anárquica das Relações Internacionais.
Desse contexto, os Organismos Internacionais, através da Cooperação Técnica Internacional desempenham papel construtor dessas relações, em que a opção do Estado é estabelecer convênio com os Organismos Internacionais com o objetivo de adquirir informações, tecnologia e inserção ao modelo de desenvolvimento proposto pelos países do norte e também atingir as necessidades do interesse nacional e internacional da nova ordem.
Não sendo um fenômeno atual, sua consolidação no cenário internacional, realmente se formulou com a criação das Nações Unidas, em 1945, para realizar uma nova orientação ideológica resultante da segunda guerra mundial, evitando novos conflitos que destruíssem o continente europeu devastado por duas guerras consecutivas, visto anteriormente, as diversas formas de cooperação tinham objetivos militares, políticos e na busca de formação de blocos com uniões estratégicas de interesses quase sempre bilaterais.
O espaço criado para discussão da paz mundial favoreceu a promoção de discussões sobre desenvolvimento socioeconômico dos países, optando pela cooperação como instrumento de reconstrução dos países destruídos após a segunda guerra.
Contudo, parece óbvia a interferência das organizações na estrutura e na dinâmica da sociedade internacional contemporânea. Nascidas para atender a certas necessidades comunitárias, as organizações provocaram acentuada modificação no regime clássico das relações internacionais, dando origem à “diplomacia parlamentar” e ensejando a passagem de uma sociedade interestatal fechada para uma sociedade aberta12.
11
Lafer, 1994, p. 31 citado por Marcovitch, 1994.
12
Dentre suas numerosas e importantes funções, as organizações internacionais exercem relevante papel no processo de concessão de assistência técnica e de estímulo à cooperação técnica, como instrumentos de promoção do desenvolvimento econômico de seus Estados-membros.
As organizações destacadas são aquelas das quais o Brasil participa diretamente ou que exercem papel relevante na cooperação técnica em nível mundial13.
Os resultados da cooperação transformam, sendo utilizados para incentivar este processo que leva os Estados a renunciarem direitos e se submeterem as práticas conflituosas, em desacordo com o ordenamento jurídico interno:
O aumento da população mundial, o desenvolvimento tecnológico, o contraste entre as nações industrializadas e as não-industrializadas, dividindo o mundo em países industrializados, de um lado, e de não-indutrializados, de outro, na nomenclatura que substitui a antiga distinção entre desenvolvidos e subdesenvolvidos, o risco da catástrofe ecológica, pelo luso de poluentes industriais e o espectro da guerra nuclear entre as superpotências, a perspectiva de colonização do espaço extraterreno e de sua poluição e transformação, enfim, todo um sem número de fatos e fatores novos, desconhecidos há três ou quatro décadas e que afetam a humanidade como um todo e não apenas a um grupo de pessoas ou de Estados, que pressionam o sistema jurídico vigente para modificações substanciais14.
O mundo se transforma e as diferenças entre países constituem mola propulsora para conflitos, mudanças e principalmente a importância da cooperação internacional.
A própria organização da comunidade internacional se alterou com o surgimento dos novos Estados, emersos de regimes politicamente coloniais, alguns dos quais não se amoldam à nova forma de estrutura política e encontram dificuldade em compatibilizar culturas e tradições locais, com civilizações predominantemente de origem diversa15.
A nova ordem mundial se constrói em grupos de países alinhados ao sistema capitalista, outros ao sistema comunista e outro grupo de países que estabelecem políticas autônomas em função da realidade das relações internacionais.
Não havia espaço para construção de diálogo unilateral entre o Estado e a nova ordem mundial, que passou a ser ordenada pelos Organismos Internacionais com seu papel de promover, inicialmente assistência técnica e posteriormente a cooperação técnica internacional bilateral e multilateral para diminuir as diferenças entre os grupos de países.
Após a segunda guerra ficou evidente que as soluções internacionais focadas nos Estados seriam insuficientes para nortear, harmonizar tantos interesses conflitantes com os atores globais que impõe a ordem mundial estabelecida.
13
Medeiros, 1994, p. 274 citado por Marcovitch, 1994.
14
MAGALHÃES, J. C. Direito internacional econômico. Curitiba: Juruá. 2005. p. 29.
15
A experiência de elaboração de uma nova ordem internacional, criou uma reação dos países não integrados de fato, que mesmo com as diferenças existentes organizam em novas relações, ora se aproximando países com interesses comuns, ora com aqueles de interesses antagônicos. Todavia se aproximam para garantir parcela de poder sobre determinado setor, seja econômico ou político. A tecnologia virou outra forma de viabilizar desenvolvimento e dependência que aproxima ricos e pobres, desenvolvidos e em vias de desenvolvimento, mas que caracterizam novas relações internacionais.
Essa relação de dependência inviabiliza o crescimento dos países em desenvolvimento, caracterizando uma necessidade de cooperação, não como forma de ajudar os países, mas de estabelecer uma relação, principalmente econômica. Visto que a desigualdade inviabiliza a formação da nova ordem mundial, pois existe uma necessidade de aproximação de países, na busca de seus diversos objetivos.
Uma progressiva interdependência que caracteriza a evolução recente da sociedade humana. Os saltos tecnológicos, especialmente os realizados no campo das telecomunicações, têm provocado uma rápida aproximação entre o centro e a periferia, o planalto e a planície, o moderno e o tradicional16.
A cooperação internacional constitui um mecanismo auxiliar da política externa. Ao proporcionar a integração internacional, a colaboração nos campos científico e tecnológico e a realização de operações internacionais lastreadas na competitividade, formação de recursos humanos orientados para as prioridades do desenvolvimento.
O tema busca enfatizar a estratégia de cooperação adotada por Brasil e como as relações entre esses dois países contribuíram para a inserção de ambos no contexto do novo cenário internacional e das relações Sul-Sul e a complexa relação Norte-Sul.
No que se refere ao enfoque teórico de Relações Internacionais, o presente trabalho trata das teorias de integração, que na linguagem corrente significa a junção de várias partes num todo, como processo destinado à abolição de discriminações entre unidades econômicas de diferentes Estados, onde os efeitos econômicos da integração nas suas diversas formas e com os problemas que resultam das divergências existentes entre as políticas nacionais monetárias, fiscais17.
Importante se faz a adoção da visão cartográfica do Direito cujo capital transnacional, cria um espaço jurídico transnacional, uma legalidade supra-estatal, um direito mundial, este Direito é, em geral, muito informal, baseado em práticas dominantes, ou seja,
16
MARCOVITCH, J. (Org). Cooperação internacional: estratégia e gestão. São Paulo: USP, 1994. p.13.
17
nas práticas dos agentes dominantes, não um Direito Costumeiro no sentido tradicional do termo18.
Outra importante distinção norteadora deste trabalho é a noção de integração e cooperação, pois as atividades desenvolvidas entre países que possuem conhecimento, tecnologia e que repassam aos outros, mediante acordos para alcance de determinados objetivos, alguns resultam em desenvolvimento com dependência outros com autonomia, mas que não são avaliados de forma unânime na construção das relações internacionais.
A diferença não é só qualitativa, é quantitativa. Enquanto a cooperação inclui uma ação tendente a diminuir a discriminação, o processo de integração econômica pressupõe medidas que conduzem à supressão de algumas formas de discriminação19.
A desintegração da União das Repúblicas Socialistas Soviéticas e a queda do Muro de Berlim estabeleceram novas relações no sistema internacional. O enfraquecimento do socialismo e o aumento da integração econômica causaram novas preocupações para orientação dos objetivos da política internacional.
1.3 A COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL (CTI)
A preocupação em conceituar é tarefa indispensável na pesquisa e nem sempre o conceito é unânime. A cooperação, primeiramente, sofreu várias modificações, evoluindo para novas definições de acordo com o entendimento das negociações internacionais e os novos atores internacionais. Por isso devemos apresentar um histórico da cooperação e a sua evolução.
O espaço criado para discussão da paz mundial favoreceu a promoção de discussões sobre desenvolvimento socioeconômico dos países, optando pela cooperação como instrumento de reconstrução dos países destruídos após a segunda guerra.
O Sistema das Nações Unidas deu ênfase no estabelecimento de regras de construção de comportamentos, no incentivo de condutas de cooperação; pode-se mesmo dizer que o chamado Direito Internacional Clássico era um Direito do não-fazer, ao passo que o denominado “Direito do Desenvolvimento” consiste num conjunto de regras de cooperação20.
18
SANTOS, B. S. Uma cartografia simbólica das representações sociais: prolegomenos a uma concepção pós-moderna de Direito.Revista Brasileira de Ciências Criminais, v. 4., n.13, p. 2, jan/mar.1996.
19
BALASA, op. cit., p.12.
20
Com o surgimento da Organização das Nações Unidas, a Cooperação Técnica Internacional amplia seu leque de debates, discutindo questões internacionais como economia, cultura, direitos humanos de principalmente: desenvolvimento dos países.
A Cooperação Técnica, juntamente com a Cooperação Financeira e Assistência Alimentar, foi instituída pela Resolução nº 200, em 1948, da Assembléia Geral das Nações Unidas, e transformou-se numa das três formas clássicas de cooperação para o desenvolvimento no período pós-Segunda Guerra Mundial. A cooperação era, então, entendida como: um processo não comercial de transferência de conhecimentos e técnicas, normalmente de países mais desenvolvidos para países de menor desenvolvimento, realizado por meio do envio de técnicos e peritos, de programas de treinamento, do intercâmbio de informações, da doação de equipamentos e material bibliográfico e da realização de estudos e pesquisas em conjunto21.
Mas, diante de tantas diferenças existentes entre os países, os critérios para sua implementação acabam por distorcer ou estabelecer regras conflituosas com o Direito Interno do país receptor. Os critérios, os contratos e principalmente a mão-de-obra viram objeto de ações judiciais, mais especificamente no caso em estudo22.
1.4 A COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL NO BRASIL
O Brasil veio a implementar a Cooperação Técnica Internacional a partir de 1950, como estrutura de Estado com o nome de Comissão Nacional de Assistência Técnica (CNAT), subordinada diretamente ao Ministério das Relações Exteriores – MRE, focada em uma visão assistencialista, notada pelo próprio nome deste órgão23.
Em 1959, ocasião em que a Assembléia Geral das Nações Unidas determinou que se substituísse a expressão “assistência técnica” por “cooperação técnica”24.
Não obstante a orientação e as políticas de cooperação internacional terem evoluído consideravelmente nas últimas décadas, ampliando seus temas de interesse e ao mesmo tempo especializando-se, o conceito inicial de “ajuda para o desenvolvimento” ou “ajuda para a autonomia” permanece vivo até os dias atuais25.
O Estado Brasileiro, em 1967, instituiu a Subsecretaria de Cooperação Econômica e Técnica Internacional (SUBIN) e o Decreto n° 65.476, de 21/11/1969, que dispõem sobre as
21
SOARES, G. F. S. Origens e justificativas da imunidade de jurisdição. Brasília: CEDI, 2002.
22
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD BRASIL. Conheça o PNUD: projetos. Disponível em: < http://www.pnud.org.br/projetos/>. Acesso em: 27 jan. 2007.
23
PLONSKI, G. A. A administração de projetos aplicada ao ambiente da Cooperação Técnica Internacional: Visão de Conjunto. In: MARCOVITCH, J. (Org). Cooperação internacional: estratégia e gestão. São Paulo: USP, 1994. p. 370.
24 SOARES, 1991 citado por PLONSKI, 1994. p. 370. 25
atividades relacionadas à CTI26. Assim, houve a formação de outros órgãos já inseridos no contexto da nova conceituação da ONU, tais como a SUBIN e a Agência Brasileira de Cooperação (ABC), integrada à estrutura do MRE e criada em 1987.
A Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, que dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios27, delegou a competência da Coordenação da Cooperação Técnica Internacional para o Ministério das Relações Exteriores e o Decreto nº 5.032, de 5 de abril de 2004, aprovou o Regimento e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério das Relações Exteriores, e dá outras providências28.
Art. 1º. O Ministério das Relações Exteriores, órgão da administração direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:
[...]
IV - programas de cooperação internacional e de promoção comercial; [...]
Art. 2º. O Ministério tem a seguinte estrutura organizacional: [...]
II - órgão central de direção: Secretaria-Geral das Relações Exteriores: [...]
e) Subsecretaria-Geral de Cooperação Técnica e Comunidades Brasileiras no Exterior:
1. Agência Brasileira de Cooperação; [...]
Art. 22. À Agência Brasileira de Cooperação compete coordenar, negociar, aprovar, acompanhar e avaliar, em âmbito nacional, a cooperação para o desenvolvimento em todas as áreas do conhecimento, recebida de outros países e organismos internacionais e aquela entre o Brasil e os países em desenvolvimento29.
O Decreto nº 5.151, de 22 de julho de 2004, regulamentou sobre os procedimentos a serem observados pelos órgãos e pelas entidades da Administração Pública Federal direta e indireta, para fins de celebração de atos complementares de cooperação técnica recebida de organismos internacionais e da aprovação e gestão de projetos vinculados aos referidos instrumentos30.
26
BRASIL. Decreto nº 65.476, de 21 de novembro de 1969. Dispõe sôbre as atividades de cooperação técnica internacional e dá outras providências. Disponível em: <
http://www6.senado.gov.br/legislacao/ListaPublicacoes.action?id=196112>. Acesso em: 20 jan. 2007.
27
BRASIL. Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003. Dispõe sobre a organização da Presidência da República e dos Ministérios. Diário Oficial da União, Poder Executivo, Brasília, DF, 29 maio 2003. p. 2
28
BRASIL. Decreto nº 5.032, de 5 de abril de 2004. Aprovou o Regimento e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas do Ministério das Relações Exteriores, e dá outras
providências. Disponível em:
<http://www.mre.gov.br/portugues/ministerio/sitios_secretaria/cgplan/Dec%205032_2004.pdf>. Acesso em: 27 dez. 2006.
29
Ibid
30
A Agência Brasileira de Cooperação (ABC) é a coordenadora responsável pelos programas e projetos de CTI, e representante oficial do governo nos assuntos de cooperação técnica. De acordo com a definição de Cooperação Técnica Internacional da ABC: A cooperação técnica internacional constitui importante instrumento de desenvolvimento, auxiliando um país a promover mudanças estruturais nos seus sistemas produtivos, como forma de superar restrições que tolhem seu natural crescimento. Os programas implementados sob sua égide permitem transferir conhecimentos, experiências de sucesso e sofisticados equipamentos, contribuindo assim para capacitar recursos humanos e fortalecer instituições do país receptor, a possibilitar-lhe salto qualitativo de caráter duradouro31.
O Brasil está integrado em parcerias com outros países e com organismos de internacionais e suas agências especializadas, mais ou menos há quatro décadas. Cujos projetos de educação, energia, mineração, saúde, agricultura, dentre outros relevantes para troca de informações e técnicas de desenvolvimento.
De acordo com Agência Brasileira de Cooperação Técnica, isto possibilitou a consolidação de instituições mais fortes e aptas a desempenhar suas funções em nível superior de excelência, desenvolvida segundo duas vertentes, no Brasil: a cooperação horizontal, entre os Países em via de desenvolvimento (PVDs), e a cooperação recebida do exterior (Países desenvolvidos).
A cooperação horizontal refere-se à cooperação técnica implementada pelo Brasil com outros países em desenvolvimento, por meio da qual é promovido o adensamento de suas relações e o estreitamento dos seus laços políticos e econômicos.
A cooperação recebida do exterior abrange a cooperações técnicas bilaterais e multilaterais, e busca a internalização de conhecimentos técnicos disponibilizados por organismos internacionais (cooperação multilateral) e por países mais desenvolvidos (cooperação bilateral), dentro da ótica de aceleração do processo de desenvolvimento nacional32.
O conceito de “parceria para o desenvolvimento”, adotado pelo Brasil, consolida a idéia de a relação de cooperação acarretar, a ambos os lados, compartilhar esforços e benefícios. As iniciativas propostas são avaliadas à luz do impacto e do alcance sobre as
31
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Agência Brasileira de Cooperação. Cooperação Técnica Internacional: projetos de destaque. Disponível em: < http://www.abc.gov.br/ct/projetos_destaque.asp>. Acesso em: 27 jan. 2006.
32
comunidades receptoras. Esse procedimento implica aprimorar mecanismos de negociação, avaliação e gestão dos projetos, a fim de enquadrá-los às prioridades nacionais33.
Para realização da Cooperação Técnica Internacional, o Brasil possui diversos acordos com Organismos Internacionais denominados “Cooperação Técnica Recebida Multilateral – (CRTM)”, que relacionamos para identificar a dimensão do processo de parcerias para o desenvolvimento e que servem de objeto para este trabalho:
BID: "Convênio Constitutivo do Banco Interamericano de Desenvolvimento", de 08/04/59, promulgado pelo Decreto Legislativo nº 18, de 30/12/59.
UNICEF: "Acordo entre o Fundo das Nações Unidas para a Infância e o Governo dos Estados Unidos do Brasil", de 28/03/66, promulgado pelo Decreto nº 62.125, de 06/01/68; e o "Acordo Básico de Assistência Técnica entre os Estados Unidos do Brasil e a Organização das Nações Unidas, suas Agências Especializadas e a Agência Internacional de Energia Atômica", de 29/12/64, promulgado pelo Decreto nº 59.308, de 23/09/66.
UNIFEM, OMPI, UNDCP, OACI, PNUD, OIT, FAO, UNESCO, UPU, UIT, OMM, FNUAP, UNIDO, AIEA, HABITAT: "Acordo Básico de Assistência Técnica entre os Estados Unidos do Brasil e a Organização das Nações Unidas, suas Agências Especializadas e a Agência Internacional de Energia Atômica", de 29/12/64, promulgado pelo Decreto nº 59.308, de 23/09/6634. (grifo nosso)
Para desempenho de suas atividades, vários Ministérios firmam convênios com Organismos Internacionais para atingir metas de qualidade e objetivos com tecnologia estrangeira, isso leva a contratação de consultores especializados, que oferecem treinamento e auxiliam os servidores na execução dos projetos que possibilitam acesso mais ágil aos conhecimentos, informações e capacitação.
O papel da Agência Brasileira de Cooperação (ABC) é de coordenadora e responsável pelos programas e projetos, além de representante oficial do Governo nas ações de cooperação técnica internacional, deveria ter fiscalizado e evitado a ocorrências das contratações irregulares.
A tabela abaixo elaborada pela Advocacia Geral da União promove uma verdadeira radiografia da Cooperação Técnica Internacional, observe a quantidade de funcionários trabalhando em áreas que não estão vinculados com a transferência de tecnologia e violando frontalmente a legislação constitucional e trabalhista.
33
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Agência Brasileira de Cooperação. Cooperação Técnica Internacional: projetos de destaque. Disponível em: < http://www.abc.gov.br/ct/projetos_destaque.asp>. Acesso em: 27 jan. 2006.
34
TABELA 1 – Relatório de Totais por Órgão Executor.
Fonte: BRASIL, 2002a.
A Constituição da República Federativa do Brasil prevê em seu artigo 37, inciso II, que:
a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso público de prova ou de prova e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração35.
Outra tabela abaixo demonstra o desvirtuamento da Cooperação Técnica Internacional, no que tange a contratação de consultores, que em alguns Ministérios a saída imediata desses “colaboradores” inviabilizaria o funcionamento do Órgão, só o PNUD possui 2.666 trabalhadores entre consultores e serviços técnicos, mas que ao final, são todos imunes de tributos federais e acabam acionando os Organismos Internacionais em que virtude do vínculo superior possuem contratos que são renovados constantemente.
35
TABELA 2 – Relatório de Totais por Organismos Internacionais.
Fonte: BRASIL, 2002b.
A União fechou uma série de acordos de Cooperação Técnica Internacional (CTI), com os Organismos Internacionais, com serviços de consultores que prestariam serviços nos Órgãos da Administração Direta (Ministérios), entretanto no plano de execução, foram contratados outros funcionários nas atividades, meio este que contrariava frontalmente a Constituição Brasileira e Consolidação das Leis do Trabalho resultando em diversas ações no Poder Judiciário e fiscalização do Tribunal de Contas da União.
O Ministério Público do Trabalho que após levantamento e Assinatura do Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) determinou com força de sentença a substituição de consultores por servidores concursados, de tal modo até o final do ano de 2004, o governo não poderá manter servidores de projetos de cooperação, como o Programa das Nações Unidas para o desenvolvimento (PNUD).
Assim, os funcionários contratados pela União, através dos projetos de cooperação internacional, deverão ser substituídos. A Procuradoria Regional do Trabalho estima que só através do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) são 9 mil casos. No papel são consultores, mas que na verdade desempenham funções exclusivas de servidores públicos, o que é proibido por lei.
Após levantamento realizado pela Advocacia Geral da União (AGU) e Ministério Público do Trabalho, alguns Ministérios cumpriram, outros já pediram prorrogação do prazo, dentre eles o do Meio Ambiente, Saúde e Desenvolvimento Agrário.
flexibilização dos Direitos Trabalhistas previstos ordenamento jurídico brasileiro. Claro que a contratação de consultores especializados deve continuar e todo o trabalho irá caminhar para estender o fenômeno da cooperação, entendendo a necessidade de vários órgãos de manter seus serviços existentes.
Até os órgãos da Administração Indireta, como Instituto Brasileiro de Meio Ambiente (IBAMA) e a Fundação de Apoio ao Índio (FUNAI) possuem funcionários de Acordos de Cooperação Técnica Internacional (CTI), que também assinaram o termo de ajustamento de conduta para resolver o problema das contratações irregulares.
O governo federal gasta por ano, uma média de R$ 400 milhões, vindos de empréstimos do Exterior ou do próprio Tesouro Nacional, que são usados por ministérios, agências e outras fundações do governo para bancar o trabalho de cerca de sete mil pessoas. Nenhuma delas conta com carteira assinada e suas remunerações estão livres de recolhimentos para a Previdência e para o Imposto de Renda36.
Estes montantes são transferências feitas por órgãos federais aos Organismos Internacionais e voltam para País para financiar projetos de Cooperação Técnica Internacional (CTI) e os Ministérios, já inclusos, a verba para contratação de funcionários para trabalhar nas consultorias. Porém, na maioria dos casos, os ministérios fingem que precisam do relatório elaborado pelos organismos só para garantir o repasse da verba e preencher o quadro de pessoal, e se verem livres da realização de concursos públicos.
As organizações internacionais mais utilizadas por Ministérios e órgãos federais são: o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), a Organização Pan-americana de Saúde (Opas) e a Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e Cultura (Unesco). Juntas, elas somam cerca de R$ 213 milhões ou 70% do total usado em parcerias neste ano – R$ 303 milhões. E os líderes nesse tipo de transação são os ministérios da Saúde, da Educação, do Meio Ambiente e do Planejamento37.
A questão central da pesquisa é saber quais critérios e como a Cooperação Técnica Internacional vem se desenvolvendo no Brasil e se seus atos estão dentro de atos de império ou de gestão, pois advém daí, diversas ações interpostas no Poder Judiciário e que acabam minando a credibilidade dos Organismos Internacionais.
Para atingir objetivos da pesquisa, deve se aprofundar do estudo das imunidades e privilégios dos Organismos Internacionais para compreensão real do alcance e delimitação
36
SILVA, A. S. Trenzinho federal. Isto É, n. 1697, abr. 2002. Disponível em: <http://www.terra.com.br/istoe/>. Acesso em: 27 jan. 2007.
37
CAPÍTULO 2 - COOPERAÇÃO TÉCNICA INTERNACIONAL, PRIVILÉGIOS E IMUNIDADE DE JURISDIÇÃO
2.1 BASE LEGAL DA COOPERAÇÃO INTERNACIONAL E O PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS -PNUD
A Cooperação Técnica Internacional prestada pelos organismos internacionais tem como base legal o 'Acordo Básico de Assistência Técnica entre o Governo dos Estados Unidos do Brasil e a Organização das Nações Unidas', promulgado pelo Decreto nº 59.308, de 23/09/6638, e a 'Convenção sobre Privilégios e Imunidades das Agências Especializadas das Nações Unidas', promulgada pelo Decreto nº 52.288, de 24/07/6339.
Na 'Convenção sobre Privilégios e Imunidades' é estabelecido que os organismos internacionais, incluídas as 'Agencias Especializadas', possuem personalidade jurídica própria, a qual se situa no campo do direito internacional.
A esses organismos é atribuída inviolabilidade de suas instalações, arquivos e documentos sendo isentos de impostos diretos e direitos alfandegários. Em matéria de comunicações oficiais, o tratamento à eles destinados deve ser o mesmo dispensado às missões diplomáticas dos governos estrangeiros. Os funcionários destas Agências gozam de isenção de impostos quanto aos salários e vencimentos dela recebidos.
No 'Acordo Básico de Assistência Técnica entre o Brasil e a ONU', consta que a prestação de assistência técnica se condiciona à existência de fundos e se baseia em pedidos apresentados pelo Governo e aprovados pelos organismos. Prevê o 'Acordo' que a assistência técnica poderá incluir serviços de peritos e qualquer outra forma de assistência técnica que venha a ser acordada entre o país e os organismos. Para os fins do 'Acordo' a expressão 'perito' compreende qualquer pessoal de assistência técnica designado pelos organismos.
O Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento - PNUD tem por objetivo principal auxiliar os países de baixo rendimento a adquirirem conhecimentos técnicos científicos, contribuindo desta forma para a utilização, cada vez mais eficaz, dos elementos do crescimento econômico (capitais, mão-de-obra, tecnologia, etc.). A cooperação do PNUD, normalmente, é fornecida a pedido dos governos e de acordo com a urgência de suas necessidades.
38
BRASIL. Ministério das Relações Exteriores. Agência Brasileira de Cooperação. Cooperação Técnica Internacional: projetos de destaque. Disponível em: < http://www.abc.gov.br/ct/projetos_destaque.asp>. Acesso em: 27 jan. 2006.
39
O trabalho se desenvolve na medida em que se constata que a utilização dos acordos internacionais pelos órgãos da Administração Pública, que tem se utilizado destes Organismos como meio de contratação de pessoal para o desempenho de tarefas típicas das Unidades/Entidades, sem necessidade da realização de concurso público, exigência essa prevista na nossa Carta Magna.
A justificativa freqüente para a realização dos acordos de cooperação técnica tem sido a necessidade de acesso a consultorias especializadas, com padrões de qualidade mais elevados, não disponíveis no serviço público.
Todavia, tais argumentos ficam desprovidos de qualquer consistência, visto que, além das contratações não se restringirem a especialistas, são raros os consultores estrangeiros contratados, e os nacionais, em sua maioria, são oriundos de instituições públicas das diversas esferas, ou aposentados pela própria Administração Pública que retornam, muitas vezes, aos seus órgãos de origem por intermédio das agências externas.
Conforme já demonstrado, cada órgão internacional dispõe de normas e procedimentos que regulam essas contratações, não havendo, portanto, uniformidade nos critérios utilizados, o que de certa forma, contribui para a inobservância dessas disposições por parte dos órgãos executores (Administração), que contam, inclusive, com a anuência dos próprios organismos.
A ausência de critérios desses procedimentos revela a necessidade de se estabelecer padrões mais claros e objetivos para orientar a ação de Diretores e Coordenadores, dando-se, inclusive, maior publicidade quando da seleção de pessoal necessário à execução desses projetos, conciliando as regras estabelecidas pelos organismos internacionais com as normas internas do País.
O que se observa é uso deste mecanismo para suprir ausência de servidores, tendo como via, os organismos internacionais, sem as exigências legais impostas pela Constituição Brasileira e com salários acima do mercado e com tarefas que estão fora dos acordos de cooperação técnica assinado pelo Governo Brasileiro.
O maior contratante de serviços no Brasil é o PNUD – Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento, que tem como objetivo principal o combate a pobreza e o desenvolvimento entre os Países que buscam uma maior integração com os Países do Norte, na busca de promoção da governabilidade democrática e apóia a implantação de políticas públicas.
Como instituição multilateral e uma rede global presente hoje em 166 países, está então consciente de que nenhuma nação pode gerir sozinha a crescente agenda de temas do desenvolvimento. Advogado das mudanças necessárias para a sustentabilidade do planeta e melhores condições de vida dos povos, o PNUD conecta países a conhecimentos, experiências e recursos, ajudando pessoas a construir uma vida mais digna e trabalhando conjuntamente nas soluções traçadas pelos países membros, para fortalecer as capacidades locais e proporcionar acesso tanto aos recursos humanos, técnicos e financeiros do PNUD e da cooperação externa quanto à sua ampla rede de parceiros: governos nacionais e locais, terceiro setor, universidades e centros de excelência, setor privado, outros organismos internacionais.
Suas ações estão focadas em meio ambiente e a modernização do Estado Brasileiro e foram estes Acordos de Cooperação Técnica Internacional que se transformaram em objetos de investigação dos órgãos fiscalizadores do Governo Brasileiro, matéria versada nesta dissertação, tendo o PNUD como interlocutor e articulador junto a países, organizações públicas e privadas, agências de fomento e instituições financeiras, contribuindo para a transferência de conhecimentos entre os variados atores do desenvolvimento.
A atuação junto ao Governo Brasileiro não é de forma pontual, pois é realizado um conjunto de ações preparatórias para identificar os objetivos e oportunidades dentro de uma visão integrada para o cumprimento de metas que visam atingir níveis de desenvolvimento em setores, considerados críticos, pela Agência e o Governo Brasileiro.
A parceria PNUD / Governo brasileiro é viabilizada por meio de um documento de projeto - conhecido como PRODOC, que descreve a mudança desejada em termos de produtos, resultados específicos e atividades, com seus respectivos orçamentos e cronogramas. O compromisso do PNUD é com a transparência das ações e a mensuração de resultados: cada projeto é idealizado com os mecanismos de gestão apropriados, incluindo a prestação de contas, e os cenários desejados ao final de sua execução40.
40
A realização dos Acordos é norteada por equipes do PNUD e a Instituição Requisitante que elabora o projeto, conforme as Diretrizes da Agência Brasileira de Cooperação Técnica Internacional, que após várias etapas de preparação são findados com a assinatura do PRODOC, sendo um documento que expressa os objetivos da cooperação, mas que deve ser sempre ajustado ou complementado como necessário.
Existem órgãos de controle dentro do PNUD e paralelo a ele no Governo Brasileiro através da ABC, setor ligado ao Ministério das Relações Exteriores, que fiscalizam a implantação do objeto da Cooperação.
Atualmente o PNUD desenvolve inúmeros projetos, porém possui um histórico de trabalho junto ao Governo Brasileiro, que são organizados da seguinte forma:
a) Projetos de desenvolvimento local já foram implantados em 58 municípios, 720 organizações foram incentivadas e 13.908 produtores capacitados, graças ao trabalho conjunto de 150 parceiros identificados e coordenados pelo PNUD. Trata-se de iniciativas para expandir as condições de cidadania plena e estimular a abertura de novas oportunidades sócio-econômicas e políticas nas localidades com baixo IDH.
b) Em parceria com o SEBRAE (Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas), foi implementado o EMPRETEC (Programa de Desenvolvimento de Empreendedores), que já orientou mais de 50 mil pessoas a montar e administrar negócios próprios.
c) Em parceria com o Ministério da Educação, o PNUD apoiou a implantação do Programa Pró-formação, que emprega ensino à distância e presencial para certificação de professores leigos do ensino fundamental. Nas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste, até 2002, cerca de 23 mil professores das escolas públicas de 1,4 mil municípios já concluíram o curso.
d) O projeto INTERLEGIS, feito em parceria com o Congresso Nacional, atua para integrar o Legislativo e torná-lo mais transparente e próximo da sociedade. Os meios utilizados são Internet, videoconferência e transmissão de dados. Mais de 1.100 Câmaras Municipais já receberam computadores e impressoras do INTERLEGIS para se conectarem a Internet, usarem correio eletrônico e colocarem suas informações à disposição dos cidadãos. A meta é integrar 2.500 casas legislativas.
f) Experiências bem-sucedidas do Brasil no campo da prevenção e do combate ao vírus HIV foram repassadas, com a ajuda do PNUD, ao governo de Botswana - país com maior índice de pessoas infectadas pelo vírus no mundo. Uma das ações promove a capacitação à distância de professores, tornando-os agentes sociais na prevenção do HIV41.
Como a Cooperação Técnica Internacional é regida pelas regras internacionais, o tema privilégios e imunidades de jurisdição se tornam fator fundamental para compreensão e delimitação e compreensão do problema de pesquisa, pois o Estado Brasileiro, ao firmar diversos acordos com os Organismos Internacionais, acabou trazendo o tema para ser discutido em virtude dos efeitos jurídicos que essas relações resultaram.
No plano das Relações Internacionais o tema não pacífico e a doutrina debate exaustivamente os critérios para definição das Imunidades a partir dos casos concretos que vão surgindo para nortear os Agentes internos e externos. Foi esclarecido que as imunidades tiveram uma primeira formulação através de costumes, que consagraram a regra par in parem non habet judicium, regra essa que teria sua reformulação nos séculos posteriores, nas formas das imunidades absolutas e das imunidades relativas42. (grifo nosso)
Então, deve-se promover uma discussão se os organismos internacionais devem responder pelas contratações irregulares em conjunto com a União, parceira da Cooperação e se as imunidades reconhecidas em Convenções e em Tratados devem se sobrepor ao ordenamento jurídico interno.
É inquestionável a importância da Imunidade de Jurisdição, já que os Estados tendem a se aproximar cada vez mais e é importante estabelecer critérios para atividade do Estado, tanto no plano interno e internacional.
O desenvolvimento das relações internacionais, a crescente realidade dos processos de integração e a inexorável interdependência das nações são fatores que informam permanente atualização de conceitos e práticas na consecução da atividade jurisdicional dos Estados. A adequação e a busca do equilíbrio na aplicação da regra par in parem non habet judicium, com a solução de conflitos decorrentes da atividade estatal, continuam a desafiar a reflexão dos operadores do Direito43. (grifo nosso)
Diante do fenômeno de aproximação dos países em desenvolvimento e os Organismos Internacionais, o Direito Internacional Público é o regulador destas relações e dos conflitos que surgem, e discutem os efeitos das imunidades.
Colocando as coisas em termos já de início, considerando que há, hoje, um assentamento da idéia da imunidade e das suas conseqüências, no que se refere ao Estado estrangeiro e à sua presença diante da jurisdição local, procurando
41
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO – PNUD BRASIL. Conheça o PNUD: projetos. Disponível em: < http://www.pnud.org.br/projetos/>. Acesso em: 27 jan. 2007.
42
SOARES, F. S. G. Origens e justificativas da imunidade de jurisdição. Brasília: CEDI, 2002. p. 25.
43
estabelecer o confronto entre a situação do Estado estrangeiro e aquela da organização internacional, a pergunta é esta: no que se refere às organizações, há uma tendência a que as coisas se definam de modo uniforme e se estabilizem dessa maneira, como acontece com o Estado estrangeiro?44
As missões diplomáticas e as Repartições consulares é que se encontravam acobertados pelas Convenções de Viena de 1961 e 1963, a aplicação destas não ensejou maiores problemas45.
Na verdade, o tema da presença do Estado estrangeiro perante a Justiça nacional tem sido tratado, no Brasil, de forma inadequada, os doutrinadores apegando-se a distinções acta jure imperii e acta jure gestionis, mas a Jurisprudência, aferrando-se à teoria da imunidade absoluta, por considerar o Estado estrangeiro totalmente imune aos Poderes Judiciários brasileiro (e sempre, partindo da assunção de que são atos regidos por aquelas Convenções de Viena):
a) a de inadimplência de contratos passados entre uma Missão diplomática em Brasília ou uma Repartição consular e um particular brasileiro ou estrangeiro mas domiciliado em território nacional, sendo os mais freqüentes, os relativos a construção de edifícios e a locação de imóveis; b) responsabilidade civil por danos causados em acidentes de automóveis, veículos oficiais de Governos estrangeiros e/ou a seu serviço e c) um sem número de questões trabalhistas, suscitadas por contratos de trabalho entre pessoas domiciliadas no Brasil e que se encontravam empregadas a serviço de embaixadas ou Repartições consulares de Governos estrangeiros no Brasil, para trabalho a ser prestado em território nacional46. (
O Supremo Tribunal Federal no caso Geny de Oliveira tendo como relator do Recurso Extraordinário, o Ministro Francisco Rezek, traduz os fundamentos transcritos:
c) o fundamento da jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, em relação às imunidades do próprio Estado (como no caso sub judice, nas relações trabalhistas), se tinha firmado numa regra costumeira então vigente, das imunidades absolutas do Estado estrangeiro perante os tribunais brasileiros, regra essa que deixou de existir a partir de 1972, com a edição da Convenção Européia da Basiléia sobre as imunidades do Estado, reafirmada com as leis dos EUA e do Reino Unido, que introduziram temperamentos na teoria da imunidade absoluta do Estado estrangeiro47.
A regra costumeira que fundamentava a jurisprudência do Supremo Tribunal deixou de existir e houve a necessidade de reorientar os novos entendimentos, pois não se encontra mais fundamento. O Caso Geny de Oliveira serviu de precedente para o Superior Tribunal de Justiça, a Apelação Cível nº 2 (89.8751-7), apelante, a Embaixada dos EUA em Brasília e apelados, Paulo da Silva Valente e outro. Transcrevemos o acórdão:
Imunidades de Jurisdição. Reclamação Trabalhista intentada contra Estado estrangeiro. Sofrendo o princípio da imunidade absoluta de jurisdição certos temperamentos, em face da evolução do direito consuetudinário internacional, não é ela aplicável a determinados litígios decorrentes de relações rotineiras entre Estado estrangeiro e os súditos do país em que o mesmo atua, de que é exemplo a
44
REZEK, F.A imunidade das organizações internacionais no século XXI. Brasília: CEDI, 2002. p. 13.
45
SOARES, F. S. G. Origens e justificativas da imunidade de jurisdição. Brasília: CEDI, 2002. p. 61
46
Ibid.
47
reclamação trabalhista. Precedentes do STF e do STJ. Apelo a que se nega provimento48.
O mau uso da imunidade e ingerência indevida do Estado em negócios particulares, o crescimento do Estado empresário parece que resultou em prejuízo para o instituto, no entanto tudo indica, que deve voltar a ser adotada, quando se utilizar critérios e leis internas que adotem o direito internacional e seus princípios diante do fenômeno da união dos países e necessidade de igualar os desiguais.
A imunidade à jurisdição e execução locais e seus consectários processuais que contemplam Estados estrangeiros, organizações internacionais governamentais, incluindo seus agentes políticos e demais operadores oficiais, é, a nosso juízo, em toda sua essencialidade, tema flagrante e eminente de direito internacional público49.
Com o costume que o Estado não erra, forja-se a concepção da imunidade absoluta de qualquer funcionário perante o ordenamento jurídico interno.
A imunidade não pode ser invocada quando houver prejuízo a particulares e desobediência às normas internas o país, o serviço público, ao que demonstra a pesquisa acabou sendo utilizado de forma inadequada aos interesses da União e aos Organismos Internacionais que, por sua vez, acabaram sendo demandados pelos tribunais trabalhistas e aos instrumentos de controle do Estado Brasileiro.
2.2 ATOS DE IMPÉRIO E ATOS DE GESTÃO
O argumento utilizado para mitigar a imunidade absoluta e levar os Organismos Internacionais aos tribunais foi a divisão dos seus atos de gestão ou atos de império, que acabaram prejudicando a atuação da Cooperação Internacional e tendo a União como pólo passivo nas lides. Os atos de gestão, isto é, de contratação de consultores resultaram na demonstração de anomalia estatal.
Permito-me ousar a imaginar que a relativização do caráter constritivo da imunidade estatal a que hoje assistimos, em relação aos atos de gestão, especialmente no que concerne a conflitos trabalhistas e, mais além, também em relação às atividades comerciais, o que decorre das ações e exações do Estado empresário, constituem-se e manifestam-se como demandas episódicas. Logo, fadadas ao efêmero50.
48
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça citado por SOARES, 2002. p. 64.
49 FONTOURA, J.
Imunidade de jurisdição dos Estados Estrangeiros e de seus agentes: uma leitura ortodoxa. Brasília: CEDI, 2002. p. 78.
50
