UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
PRÓ-REITORIA DE PESQUISA E PÓS-GRADUAÇÃOMESTRADO PROFISSIONAL EM POLÍTICAS PÚBLICAS E GESTÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR – POLEDUC
LUIZA VIRGÍNIA DE CASTRO SILVA
AS COMPETÊNCIAS DO SERVIDOR
TÉCNICO-ADMINISTRATIVO NA REESTRUTURAÇÃO DO ENSINO
SUPERIOR PÚBLICO: ESTUDO NO CAMPUS DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ NO CARIRI
LUIZA VIRGÍNIA DE CASTRO SILVA
AS COMPETÊNCIAS DO SERVIDOR
TÉCNICO-ADMINISTRATIVO NA REESTRUTURAÇÃO DO ENSINO
SUPERIOR PÚBLICO: ESTUDO NO CAMPUS DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ NO CARIRI
Dissertação apresentada ao programa de Mestrado Profissional em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior – POLEDUC da Universidade Federal do Ceará como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre. Orientador: Prof. Dr. André Jalles Monteiro
S581c Silva, Luiza Virgínia de Castro.
As competências do servidor técnico-administrativo na reestruturação do ensino superior público: estudo no Campus da Universidade Federal do Ceará no Cariri. / Luiza Virgínia de Castro Silva. – Fortaleza (CE), 2010.
88f.: il.; 31 cm.
Dissertação (Mestrado) - Universidade Federal do Ceará. Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior, Fortaleza (CE), 2010.
Orientação: Prof. Dr. André Jalles Monteiro.
1- PROGRAMA DE EXPANSÃO E MELHORIA DO ENSINO SUPERIOR. 2-ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO SUPERIOR. 3- GESTÃO PARTICIPATIVA 4-PESSOAL DE APOIO ADMINISTRATIVO-UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ-CAMPUS CARIRI. I- Monteiro, André Jalles (Orient.) II- Universidade Federal do Ceará. Programa de Pós-Graduação em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior. III-Título.
LUIZA VIRGÍNIA DE CASTRO SILVA
AS COMPETÊNCIAS DO SERVIDOR
TÉCNICO-ADMINISTRATIVO NA REESTRUTURAÇÃO DO ENSINO
SUPERIOR PÚBLICO: ESTUDO NO CAMPUS DA
UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ NO CARIRI
Dissertação apresentada ao programa de Mestrado Profissional em Políticas Públicas e Gestão da Educação Superior – POLEDUC da Universidade Federal do Ceará como parte dos requisitos para obtenção do título de Mestre Aprovada em: 31/ 03 / 2010.
BANCA EXAMINADORA
_______________________________________________ Prof. Dr. André Jalles Monteiro (Orientador)
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________________________ Prof. Dra. Maria da Glória Arrais Peter
Universidade Federal do Ceará (UFC)
_______________________________________________ Prof. PhD. André Haguette
AGRADECIMENTOS
Em primeiro lugar Àquele que a tudo pode tornar possível: Deus!
Ao Prof. Dr. André Jalles, orientador desta dissertação, por todo o empenho, amizade, compreensão e sabedoria. Ratifico a sua persistência em não ter me deixado desistir no meio do caminho com todas as adversidades que precisei atravessar neste período. Sua competência, participação com discussões, correções e sugestões fizeram com que fosse concluído este trabalho.
Ao Prof. PhD. André Haguette, membro da banca examinadora e atualmente coordenador deste curso de mestrado, por sua ajuda no detalhismo de suas sábias ideias e colaboração na qualificação deste trabalho.
À Profª. Drª. Maria da Glória Arrais Peter, membro da banca examinadora, ex Diretora da Faculdade de Economia, Administração, Atuárias e Contabilidade da UFC (1995-2003), atualmente professora do Mestrado em Controladoria da UFC no Cariri, pela disposição e colaboração valiosa na avaliação deste trabalho.
Ao Prof. Cláudio Gleidiston, meu chefe e amigo, pelo convívio, apoio, compreensão e amizade.
Ao Prof. Dr. Ricardo Ness, Diretor do Campus da UFC no Cariri, pela contribuição no aprendizado sobre o cotidiano desse Campus.
Ao Prof. Dr. Luciano Moreira, Diretor da Faculdade de Medicina/UFC, pelo apoio compreensão e acolhimento, especialmente no período das disciplinas na liberação do expediente dos servidores do interior para o deslocamento até Fortaleza.
Ao Prof. Dr. Joaquim Torres, Coordenador do Planejamento Estratégico do Campus da UFC no Cariri, pela disponibilidade e colaboração nas informações prestadas.
À minha prima guerreira, Vanessa, amiga de todas as horas e companheira de jornada.
A todos os meus amigos e amigas, que sempre estiveram presentes, me aconselhando e incentivando com carinho e dedicação; especialmente as amigas Conceição, Eliene, Daniele, Lindojane e o amigo Célio.
Aos colegas servidores técnico-administrativos do Campus Cariri e aos docentes que contribuíram para a realização deste trabalho, especialmente aos técnicos administrativos, pois sem eles nenhuma dessas páginas estaria completa.
A todas as pessoas que, direta ou indiretamente, contribuíram para a execução desta dissertação.
“Você tem que encontrar algo que você ame o suficiente para ser capaz de aceitar riscos, pular sobre os obstáculos e avançar sobre os muros que serão sempre colocados na sua frente. Se você não tem este tipo de sentimento por aquilo que está fazendo, você parará no primeiro grande obstáculo.”
RESUMO
O objetivo precípuo deste trabalho é investigar as competências do servidor técnico- administrativo na reestruturação do ensino superior público. Buscou-se esta identificação com base na literatura e na realidade estudada. No desenvolvimento do estudo, realizou-se levantamento bibliográfico e documental acerca da expansão da Universidade desde o seu surgimento, com enfoque para a expansão universitária ocorrida no Brasil, a fim de buscar o entendimento necessário para estabelecer os direcionamentos governamentais atuais para as políticas públicas voltadas para a expansão do ensino publico superior. Identificou-se o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais(REUNI), estabelecido em lei, atual projeto governamental para expansão e reestruturação do ensino superior público brasileiro, destacando-se os direcionamentos tomados pela Universidade Federal do Ceará em seu Termo de Adesão ao programa com vistas a identificar o objetivo principal deste trabalho. Nesta realidade expansionista, os servidores técnico-administrativos foram escolhidos para análise, dadas as suas peculiaridades e necessidades urgentes de serem inseridos, de modo competente, na gestão universitária como colaboradores comprometidos com a eficácia organizacional da Universidade. Empregou-se também uma fundamentação teórica baseada no planejamento estratégico da gestão de pessoas, a fim de oferecer embasamento para a verificação das ações estratégicas propostas pelos servidores técnico-administrativos do Campus da Universidade Federal do Ceará no Cariri para compor o Planejamento Estratégico Organizacional do Campus Cariri para os anos 2009-2012. O levantamento das fontes de dados ocorreu por meio de fontes primárias e secundárias, mediante documentos presidenciais e peças da instituição, além da observação casual e consultas a alguns gestores. A proposta identificou que as competências tencionadas para o servidor técnico-administrativo, são direcionadas para a sua valorização, a ampliação da sua atuação nas atividades da gestão desempenhadas neste Campus, envolvendo-os em processos decisórios com consciência do seu papel como componente da organização e no alcance da excelência dos serviços prestados, evitando a dispersão dos recursos disponíveis, com compromisso com a qualidade e excelência organizacional.
ABSTRACT
occurred by means of primary and secondary sources presidential documents and pieces of the institution, as well as occasional observations and consultation to some manages. The proposal has identified competences addressed to the technical administrative officials intending their valorization, the increase of their role in the development of their management activities played in this Campus involving them processes of decision making through the awareness of their role as part of the organization of the reach of excellence related to the services done and avoiding the waste of available resources with the commitment to quality and outstanding organization.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Gráfico 1 − Evolução da Quantidade de Professores Efetivos ... 55
Gráfico 2 − Evolução da Quantidade Geral de Docentes ... 56
Gráfico 3 − Evolução da Quantidade de Servidores Técnico-Administrativos ... 57
Gráfico 4 − Evolução das Vagas Ofertadas nos Vestibulares ... 58
Quadro 1 − Situacional UFC – ANO-BASE 2006 ... 54
Quadro 2 − Objetivos estratégicos, Metas e Ações Regimentais ... 77
Quadro 3 − Objetivos estratégicos, Metas e Ações Administrativas ... 78
Quadro 4 − Objetivos estratégicos, Metas e Ações dos Recursos Humanos ... 78
LISTA DE QUADROS E TABELAS
1 Novas Vagas em Cursos Novos estipuladas no Plano de Adesão ao REUNI pela UFC em 2007 ... 64 2 Criação de Vagas Novas em Cursos Estipuladas no Plano de Adesão ao REUNI pela
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento BIRD – Banco Mundial
CFE – Conselho Federal de Educação CNE – Conselho Nacional de Educação FHC – Fernando Henrique Cardoso
FIES – Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior FMI – Fundo Monetário Internacional
GTI – Grupo de Trabalho Interministerial IFES – Instituições Federais de Ensino Superior IES – Instituições de Ensino Superior
LDB – Lei de Diretrizes e Bases da Educação LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal
MARE – Ministério da Administração e da Reforma do Estado MEC – Ministério da Educação e Cultura
ONU – Organização das Nações Unidas PE – Planejamento Estratégico PIB – Produto Interno Bruto PNE – Plano Nacional de Educação
REUNI – Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais
RH – Recursos Humanos
SINAES– Sistema Nacional de Avaliação do Ensino Superior TCU – Tribunal de Contas da União
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ... 15
1 A EXPANSÃO DA UNIVERSIDADE ... 19
1.1 Breve histórico do Ensino Superior no Mundo ... 19
1.2 A Expansão do Ensino Superior no Brasil ... 21
1.2.1 As Políticas para a Expansão do Ensino Superior no Governo Lula ... 28
1.2.1.1 Diagnóstico, Análise e Diretrizes ... 30
1.2.1.2 Medidas para o Contexto Emergencial ... 34
1.2.1.3 A Proposta Oficial da Reforma da Educação Superior no Governo Lula ... 41
2 O PROGRAMA REUNI ... 50
2.1 Adoção do Programa REUNI na Universidade Federal do Ceará ... 52
2.1.1 Apresentação Contextual da UFC após a Implantação do Programa REUNI ... 55
2.1.2 Direcionamentos Contidos na Proposta da UFC ao Programa REUNI para a Atuação do Servidor Técnico-Administrativo no Atual Cenário de Expansão ... 58
2.1.3 Contextualização e Direcionamentos para o Campus da UFC no Cariri em tempos de reestruturação ... 62
3 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO DA GESTÃO DE PESSOAS ... 67
3.1 O Novo Papel da Área de Recursos Humanos ... 68
3.2 Planejamento Estratégico Organizacional ... 70
3.3 O Planejamento Estratégico da Gestão de Pessoas ... 70
3.4 Planejamento Estratégico no Campus da UFC no Cariri ... 71
3.4.1 Gestão universitária do Campus Cariri ... 73
3.4.2 Proposta de Ações Estratégicas deliberadas pelo grupo de Servidores Técnico-Administrativos do Campus da UFC no Cariri para Compor o Planejamento Estratégico Organizacional do referido Campus (anos 2009-2012) ... 74
CONSIDERAÇÕES FINAIS E RECOMENDAÇÕES ... 80
INTRODUÇÃO
A demanda crescente da população brasileira por educação superior, especialmente na esfera pública, meio pelo qual se promovem a formação e a ascensão das condições socioeconômicas da população, demandam cada vez mais a necessidade de enviar meios de proporcionar maiores investimentos na expansão do ensino superior público, pois são as universidades, sobretudo as públicas, que possibilitam às mais diferenciadas pessoas o acesso a um ensino superior de qualidade, mormente aos menos favorecidos, mediante as políticas de assistência.
Dessa forma, esta organização necessita reestruturar suas atividades a fim de obter em sua gestão uma combinação de características técnicas, como eficiência e eficácia em ações que manifestam seu compromisso social. Para alcançar este desafio, faz-se necessário que a instituição envide esforços para realizar reestruturações significativas que estejam bem diferenciadas de ações individuais e emergentes.
Com a edição da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB) e atualmente com o Programa de Apoio a Planos de Restruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), a preocupação com a expansão, principalmente com a reestruturação do ensino superior público, cresceu cada vez mais, em virtude das cobranças da sociedade brasileira e das metas firmadas no Plano Nacional de Educação (PNE).
Por esta razão, verifica-se a necessidade de uma gestão universitária cada vez mais eficiente, preocupada não somente com a ampliação de vagas mas, também, com a qualidade; e que leve em consideração as necessidades do desenvolvimento econômico, social, cultural, regional, científico, tecnológico, as alterações do ambiente e a disposição para implantar mudanças necessárias de modo a alavancar a sociedade.
Neste contexto encontra-se inserido o Campus da Universidade Federal do Ceará no Cariri, que assim como toda a UFC, encontra-se em fase de expansão a partir da adesão ao Programa REUNI, que prevê compromissos com a ampliação de vagas em cursos em 40% e de 60% em novos cursos até o ano de 2012 e da elevação gradual da taxa de conclusão média dos cursos de graduação presenciais para 90% e do estabelecimento de uma relação de 18 alunos para cada professor de graduação em cursos presenciais com Dedicação Exclusiva (DE).
componentes participantes no aprimoramento e desenvolvimento da instituição e não meros ocupantes de cargos, condicionados a desempenhar atribuições normativas.
Nas universidades, um dos grandes problemas da gestão está no fato de que a maioria dos gestores acadêmicos são docentes que, além de não possuirem formação no assunto, precisam assumir as atividades da gestão concomitantemente às de sala de aula. Outro agravante é o fato de que, na maioria das vezes, estes não recebem antecipadamente orientação ao assumir o cargo da gestão, relativa ao funcionamento da Universidade. Além do mais, estes mandatos são por um tempo muito reduzido, de apenas dois anos, podendo ser renováveis por igual período, o que não possibilita a continuidade do trabalho e a aquisição de conhecimentos ideais para a prática dessas atividades. Então, quando estes gestores começam a se familiarizar com a atividade, é tempo de outro docente dar continuidade ao circulo vicioso das dificuldades da gestão da Universidade.
Os servidores técnico-administrativos são investidos em cargos públicos, que são formados por um conjunto de atribuições e responsabilidades previstas na estrutura organizacional onde atuam. Dessa forma, estes servidores devem contribuir de forma significativa nas atividades da gestão universitária por possuírem conhecimentos específicos para a função que se propõe, além de serem dotados de tempo, conhecimentos e experiências necessários e ideais para dedicar a estas atividades.
Entretanto existem, algumas dificuldades no seu exercício profissional dentro da universidade pública. Na maioria dos casos, o trabalho desempenhado pelos servidores técnico-administrativos ainda é composto por atividades rotineiras e repetitivas, o que ocasiona, muitas vezes, um sentimento de desvalorização profissional e insatisfação no trabalho.
A cultura organizacional das universidades é de natureza conflitiva, permeada por verdadeira disputa de “classes”, em que cada grupo defende seus interesses (docentes, discentes e técnico-administrativos).
A formação e a experiência administrativa destes servidores, as vezes, não são totalmente adequadas ao conjunto de atribuições ou ao cargo que assumem. Além disso, como acontece com os docentes, assumem seus postos sem receber orientação da Universidade.
O objetivo da pesquisa é investigar as competências do servidor técnico- administrativo na reestruturação do ensino superior público.
A fim de atingir o objetivo apresentado para este experimento, enumerou-se os objetivos específicos a seguir que conduzirão ao objetivo desejado:
1 Contextualizar, o processo de adoção do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI) em uma universidade pública federal; 2 Identificar os objetivos apontados na proposta do processo de adoção ao Programa
REUNI de uma universidade publica federal perante a atuação do servidor técnico-administrativo; e
3 Verificar ações propostas pelo servidor técnico-administrativo no planejamento estratégico de uma universidade pública federal.
Para atingir os objetivos propostos, realizou-se um levantamento bibliográfico, documental. Para uma complementação de informações, utilizou-se de observações casuais realizadas no cotidiano do Campus da UFC no Cariri, da Universidade Federal do Ceará e consultas a alguns gestores do referido campus acerca da participação dos servidores técnico-administrativos na gestão.
Esta pesquisa classifica-se como bibliográfica por desenvolver-se com suporte em diversos trabalhos dos mais variados autores que pormenorizam o assunto, localizados em livros e artigos científicos, assim como diversos documentos oficiais, tais como: ofícios, resoluções, acordos, convênios, termos de adesão a programas; além de documentos presidenciais e congressuais, como leis, medidas provisórias, diretrizes, anteprojetos de lei, planos diretores, diagnósticos elaborados por grupos de trabalho interministeriais, planos de desenvolvimento, entre outros similares que estejam direcionados para o assunto.
Esta dissertação está estruturada em cinco capítulos. O primeiro capítulo apresenta a expansão da Universidade, como esta se caracterizou no plano mundial e no Brasil, enfocando as diversas reformas da educação superior que tiveram este objeto.
O capítulo segundo focaliza o Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais (REUNI), atual política governamental expansionista das universidades públicas federais, destacando-se a proposta de adesão da UFC ao programa, a identificação de direcionamentos no Termo de Adesão da UFC ao Programa REUNI para a atuação do servidor técnico-administrativo e a contextualização do Campus da UFC no Cariri neste cenário.
estratégico contextualização da gestão universitária do Campus da UFC no Cariri, a identificação das ações estratégicas propostas pelos servidores técnico-administrativos para compor o Planejamento Estratégico Organizacional do Campus Cariri para os anos 2009-2012, visando a contextualização da ação destes servidores e as possibilidades da ampliação da participação e da valorização nas atividades de planejamento, controle e gestão no referido campus.
1 A EXPANSÃO DA UNIVERSIDADE
Conforme acentua Trindade (1999, p. 5) “lançar um olhar retrospectivo sobre a universidade pode capturar, na dinâmica de sua história, alguns elementos-chave para a compreensão de sua natureza institucional”, e, com base nessa compreensão, alcançar uma melhor maneira para o “enfrentamento de novos problemas que se colocam para a instituição universitária em decorrência do desenvolvimento científico e tecnológico produzidos a partir da revolução industrial”.
Neste sentido, apresenta-se neste capítulo um breve histórico do surgimento do ensino superior no mundo e na continuidade, o histórico do processo expansionista do ensino superior no Brasil, a fim de obter o conhecimento e entendimento dos fatos e ações ocorridas e direcionadas neste país ao longo dos tempos que provavelmente conduziram a formação da atual política para expansão do ensino superior público.
Os resultados obtidos, com apoio na análise bibliográfica e documental realizada, salvo omissões, que esperamos sejam relevadas, estejam muito próximos da realidade.
1.1 Breve histórico do Ensino Superior no Mundo
Em relação ao surgimento das universidades, Carvalho (2007, p. 1) informa que:
A Universidade é o resultado de uma longa preparação que vai do século VII ao século XII, como corporação constituída juridicamente dos mestres e discípulos, programas estabelecidos, cursos regulares e com graus acadêmicos.
Hanania e Sproviero (1997) acentuam, por sua vez, que a universidade como hoje existe se desenvolveu a partir de suas origens na Europa da Idade Média.
Conforme Grupo Educacional Fortium (2009, p. 1):
Estas corporações de estudantes e mestres obtiveram privilégios dados em documentos escritos pelo imperador ou pelo papa: a carta, ou cartas, da instituição. Só muito mais tarde é que uma instituição se organizou pela concessão imediata e desejada de todos os privilégios.
Se dedicássemos alguma atenção ao passado da universidade, olhando-o criticamente,não encontraríamos nada de vetusto, nem de enobrecedor, nem de demasiadamente conspícuo, isto é, não encontraríamos nada de uma elite corporativa que pairasse acima da sociedade e da história. O que vemos, de fato, é o mesmo que encontramos em todas as realidades humanas. A tentativa de criação, que passa por inumeráveis contradições, de um modo novo de construir o saber e os critérios de conduta social e histórica. E na realização dessa tarefa, o confronto com a tradição, com o presente, com o poder, com as outras instituições e com todas as injunções e contingências que pesam sobre a teoria e a prática.
No século XV, inicia-se outro período da história da Universidade, que se denomina Universidade Renascentista. Conforme Trindade (1999), neste período, começa a transição da Universidade tradicional para a Universidade moderna do século XIX, que se desdobra até os dias atuais sob o impacto de transformações sociais, sejam estas o fim do feudalismo e da hegemonia teológica, que foi central para o advento do capitalismo.
No século XVII, ocorreu o ingresso das ciências nas universidades, o que alterou irreversivelmente sua estrutura organizacional e acadêmica, pela introdução da pesquisa científica experimental, que acarretou descobertas em vários campos do saber.
Além desses acontecimentos, o Iluminismo proporcionou a valorização da razão, do espírito crítico, da liberdade e da tolerância religiosa, e o início da Revolução Industrial levou a Universidade a institucionalizar a ciência numa transição para os modelos que se desenvolveram no século XIX.
Conforme Trindade (1999, p. 10), “a concepção de uma universidade fundada sobre o princípio de pesquisas e do trabalho científico desinteressado associado ao ensino amadurece sob o impulso do estado”. Surge a Universidade estatal, que se instituiu a partir do século XVII, quando as academias não seguiam mais um modelo único de organização, o que promoveu a nacionalização, estatização e abolição do monopólio corporativista docente, dando início à fase social das universidades, que deu origem à Universidade Moderna Estatal Pública, aberta a um padrão diferenciado na relação com o Estado.
Ao atribuir-se à Universidade o papel de fonte geradora de soluções advindas de pesquisas, análises críticas e do papel de transmissora de conhecimentos e saberes, delega-se a elas a função de ser a instituição fundamental para o desenvolvimento social e científico dos povos.
[...] à medida que os avanços científicos e tecnológicos foram chegando mais e mais aos níveis da competição econômica, transformando-se em objetivos centrais das nações, os seus centros geradores - muitos dos quais baseados nas universidades - foram sendo cobiçados, descentralizados, diversificados e autonomizados. Perdendo - ou não mais concentrando - as correntes intelectuais geradoras de novos conhecimentos e realmente inovadoras, as universidades mais autênticas vão se enfraquecendo, tornando-se meras componentes do "sistema de educação superior.
A universidade de nossos dias, conforme denomina o Professor Trindade (1999), tem suas relações pautadas entre sociedade, ciência e poder. Esta concepção está ligada às questões do saber como forma de poder. Assim, durante toda a história da Universidade, temos entidades que tentam afastar a sociedade do alcance deste saber, ao qual somente alguns podem efetivamente ter acesso. Esse contexto ocorre em todas as partes do mundo, inclusive no Brasil, como veremos adiante.
1.2 A Expansão do Ensino Superior no Brasil
Em relação ao estabelecimento do ensino superior no Brasil, Muller (2001, p.25) considera que,
Se não levarmos em consideração a controvérsia a respeito do ensino superior ministrado pelos jesuítas somente para os potenciais candidatos à escola sacerdotal, o Brasil não possuiria ensino superior até o início do século XIX. Assim, as elites pertencentes aos diversos segmentos da sociedade dirigiam-se, predominantemente, à Universidade de Coimbra, em Portugal.
Conforme anota Cunha (1983, p. 16), a Universidade não se constitui no Brasil durante o período colonial, haja vista que “Portugal bloqueava o desenvolvimento do ensino superior no Brasil, de modo que mantivesse a colônia incapaz de cultivar e ensinar as ciências, as letras e as artes”. Assim, a Coroa Portuguesa conseguia manter a dependência do ensino superior brasileiro em relação à Universidade de Coimbra, academia única de Portugal na época.
Em 1808, surgiram as primeiras faculdades isoladas. Com a vinda da Corte para o Brasil, havia a necessidade de formar a elite dirigente do País e os filhos dos nobres.
quando o novo enfoque mundial dizia respeito ao ingresso da pesquisa e da ciência na Universidade.
No início dos anos 1930, ocorreu a reforma Francisco Campos, que se consubstanciou com o chamado Estatuto das Universidades Brasileiras. O Estatuto, conforme define Cunha (1986), admitia duas formas de organização do ensino superior: a Universidade e o Instituto isolado. A Universidade poderia ser oficial ou livre. A oficial era mantida pelos governos federal ou estaduais; a livre por fundações ou associações particulares. Desde então, “o modelo universitário no país, por mais que tenha sido mera aglomeração de faculdades isoladas, é parâmetro legítimo de organização do ensino superior no país”. (MARTINS, 2000, p. 42). Em 1934, pelo Decreto nº 6.283, de 25 de janeiro, foi concretizado o projeto da Universidade do Brasil, criada como padrão de organização de universidade federal, reunindo em única instituição faculdades e institutos isolados de pesquisa e extensão. Referido modelo adequaria todas as instituições similares existentes a serem criadas no País (MENDONÇA, 2000).
Nessa direção, Cunha (1983) definiu as universidades brasileiras no período como um aglomerado de faculdades independentes. Não havendo a integração de cursos, faculdades e institutos que existia em outros países. A universidade existente na época tratava-se mais de uma universidade de direito legal do que uma universidade de fato, no sentido estrito de sua concepção.
Em relação ao ensino superior privado, Cunha (2004) acentua que a Era Vargas foi pródiga para o setor privado em expansão, pois além de estabelecer a imunidade fiscal para as instituições educacionais privadas em todos os níveis, reconheceu a primeira universidade privada. No que diz respeito ao ensino superior público, a atuação varguista foi de caráter predominantemente controlador.
Na República Populista, ocorreu uma grande expansão do ensino superior, com a aglutinação de escolas isoladas. O número de universidades existentes no País cresceu de cinco em 1945, para 16, em 1954 e, quando chegou ao seu final, em 1964, as universidades existentes eram 37, segundo anota Cunha (1989). Nesse mesmo período, as instituições isoladas aumentaram de 293 para 564. Esse aumento no surgimento de universidades foi bastante facilitado pelo decreto-lei nº. 8.457, de 26 de dezembro de 1945, que flexibilizou as exigências determinadas pelo Estatuto das Universidades Brasileiras, de 1931.
o Governo federal patrocinou uma reforma nas universidades, que ficou conhecida com Reforma Universitária de 1968, pela Lei nº 5.540, de 28 de novembro.
Para que isso ocorresse, vários grupos com funções diversificadas entraram no debate: o Estado, a comunidade científica organizada e o movimento estudantil, fazendo pressão para que se criasse uma universidade que atendesse os anseios da sociedade aquela época. Conforme anota Mendonça (2000), um novo paradigma começava a ser posto em questão no País sob o influxo do desenvolvimento. Ressurgiram amplos movimentos sociais e estudantis em prol de uma reforma das universidades, que visavam a adequá-las às necessidades do desenvolvimento social e econômico do Brasil.
Ainda a esse respeito, Mendonça (2000, p.145) discrimina as várias mudanças que aconteceram no funcionamento das universidades com a Reforma Universitária.
Suspensão imediata do sistema de cátedras vitalícias, a adoção do regime departamental e do tempo integral para os professores, aliado a melhoria salarial e das condições de trabalho, a criação de um sistema eficiente de assistência ao estudante. Quanto ao governo da universidade, preconizava-se uma ampla autonomia, a ser exercida com a participação dos estudantes, professores e entidades profissionais. Essa estrutura de governo é que permitiria construir a autonomia da universidade, tanto administrativa quanto didática. Propunham-se entre outras medidas, a reorganização dos currículos e programas visando adequá-los ao pleno conhecimento da realidade nacional e do seu sentido histórico.
Em relação ao assunto, Teixeira (1989) demonstra que sua posição é de descrédito em relação à Reforma, pois esta lhe pareceu insuficiente. Na sua concepção, esta se limitou apenas à reestruturação da maquinaria organizacional, administrativa e didática da Universidade. Percebeu-se que, embora tenham se modernizado e profissionalizado as universidades neste período, houve uma burocratização em detrimento da visão social.
A partir dos anos 1970, as universidades, particularmente as públicas, entraram num processo de consolidação. Referida consolidação seria definitiva, tendo em vista a implantação do ensino de pós-graduação, garantindo por um lado o desenvolvimento da pesquisa e, por outro, a melhoria da qualificação dos docentes.
O Governo passou a estimular a oferta do ensino superior privado, pois o ensino superior público já não era mais suficiente para atender o volume da demanda. Houve, então, um incrível processo de massificação, em decorrência da multiplicação de instituições isoladas de ensino superior, criadas pela iniciativa privada. Entre 1968 e 1974, enquanto as matrículas das universidades passaram de 158,1 mil para 392,6 mil, pouco mais do que o dobro, nas instituições isoladas, das quais 3⁄4 eram privadas, esse número cresceu de 120,2
Essa massificação possibilitou o ingresso de novas clientelas no ensino superior, entre as quais podem ser citadas: uma porção significativa de mulheres; pessoas maiores de 24 anos em busca de novas oportunidades profissionais ou de uma possibilidade de promoção através da obtenção do diploma de graduação em nível superior; e o aparecimento de pessoas de classes sociais mais abastadas.
Nos anos 1980, os temas que mais pautaram o ensino superior foram o financiamento das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) e as lutas corporativas de seu quadro de pessoal. O tema financiamento encontrava-se em evidencia, tendo em vista o seu relacionamento com a própria necessidade de dar continuidade à expansão ocorrida nos anos 1970. Em relação ao investimento direcionado à expansão das universidades publicas, no entanto, houve um profundo enxugamento nesta época. Os decretos proibiam a contratação de docentes e servidores. Surgiu a figura do professor colaborador, algo parecido com o atual professor substituto. Cunha contextualiza aquele momento:
Com efeito, as faculdades isoladas, denominantemente as privadas, onde se ministrava um ensino pouco exigente, foram as instituições que se expandiram, algumas dezenas delas alcançando o status universitário nos anos 80. Por outro lado a carreira docente nas universidades federais sofreu um rude golpe com as modificações trazidas pelo Decreto 85.487/80, que permitia substituída conquista de um diploma de mestre ou de doutor pela mera avaliação departamental, para efeito de promoção a assistente ou a adjunto (CUNHA, 1989, p. 2).
Nos anos 1990, Dourado (2002) aponta um contexto de complexas e significativas mudanças no ensino superior em todo o mundo. Citadas mudanças aconteceram com revolução tecnológica, que ocasionou alterações significativas no processo produtivo e, consequentemente, no conteúdo e nas formas dos processos de trabalho. Essas alterações conduziram a globalização da economia, sendo apregoado o neoliberalismo como a única fonte de possibilidade de ajuste e de sobrevivência.
Os partidários do neoliberalismo criticavam o Estado intervencionista. Estes buscavam a minimização da atuação do Estado como caminho para a retomada do desenvolvimento econômico, por meio da prescrição da uma reforma do Estado que se pautasse na redução ou do desmonte de políticas sociais de proteção, tais como a educação.
diferenciação, diversificação institucional e, especialmente, privatização da esfera pública. Isso conduziu, especialmente o Brasil, demarcado historicamente por um Estado patrimonial, ao sofrimento de alguns ajustes no sentido da mercantilização do ensino superior, ao transformar um direito em bem, subjugando o seu usufruto ao poder de compra do usuário.
No Governo de Fernando Collor de Mello, inicia-se a implantação destas mudanças impostas pelo novo contexto mundial no País com base de um discurso que defendia a necessidade da universidade se aproximar do mercado. Desde o início desse Governo, buscou-se favorecer o crescimento do ensino privado. Velloso (1999) reforça a noção de que o governo Collor teria descumprido inclusive sistematicamente o preceito constitucional de a União aplicar o mínimo de 18% da arrecadação líquida de impostos na área de educação, e ainda utilizava a estratégia de retardar a liberação de recursos destinados a outros custeios e capital, de modo que esse procedimento comprometia ainda mais o cumprimento efetivo daquele dispositivo constitucional.
Desde esse Governo, praticou-se o incentivo à utilização de fomento advindo do setor privado como fonte de financiamento para as IFES, mecanismo que transformou a pesquisa no País, de tal modo que, em parte, esta não mais foi determinada pelos problemas sociais e sim direcionada pelos interesses do mercado.
No governo de Itamar Franco, embora houvesse manifestação para a apresentação de Diretrizes de Ação Governamental com intuito de realizar mudanças na educação superior, os recursos orçamentários naquele momento já estavam comprometidos em razão dos abusos cometidos pelo Governo anterior.
Pouco poderia ser feito para alterar as condições de financiamento da educação pública em curto prazo, e a única opção prevista foi a retomada do crescimento econômico. Um destaque decorre do reconhecimento de que o ensino superior vinha apresentando várias distorções desde a década de 1960, uma delas em decorrência da rápida expansão que, por sua vez, não teve como contrapartida a qualidade. O principal foco de desequilíbrio em relação à qualidade do ensino superior estava no setor privado. O sistema implantado encontrava-se defasado, visto que não mais atendia às demandas da sociedade brasileira.
políticas educacionais, na medida em que os empréstimos estavam condicionados à adoção, pelo país tomador, das diretrizes dos organismos.
A esse respeito, é importante destacar as recomendações do Banco Mundial (1995, p. 14) para a educação superior contidas no documento La enseñanza superior: las leciones derivadas de la experiencia, cujas prescrições são claras no sentido de:
− proporcionar maior diversificação das instituições, incluindo o estabelecimento de instituições privadas;
− propiciar incentivos para que as instituições públicas diversifiquem as fontes de financiamento, como, por exemplo, a participação dos estudantes nos gastos e a vinculação estreita entre os resultados e o financiamento fiscal;
− redefinir a função do Governo no ensino superior; e
− adotar políticas destinadas a outorgar prioridade aos objetivos de qualidade e equidade.
O Brasil tornou-se fiel depositário das prescrições internacionais, especialmente do Banco Mundial, levando o governo FHC a introduzir na agenda governamental uma nova reforma do ensino superior no País, que objetivou dar racionalidade e eficiência ao sistema com a introdução de conceitos como avaliação, autonomia universitária, diversificação, diferenciação, flexibilização e privatização.
Nesse sentido, o Governo apresentou um projeto de autonomia direcionado às universidades públicas federais pelo Ministério da Administração e da Reforma do Estado (MARE). Em linhas gerais, esse documento consistia em transformar o status jurídico das universidades públicas para organizações sociais, entidades públicas não estatais, fundações de direito privado ou sociedades civis sem fins lucrativos. Dessa forma, a interação das universidades públicas com o Estado se daria por meio de um contrato de gestão, no qual estariam previstos os serviços que seriam prestados, as metas a serem atingidas e os recursos financeiros que deveriam ser transferidos.
O documento preconizava a adoção de um modelo de administração gerencial1
para as instituições públicas. Propunha-se, então, transferir para o setor privado todas as atividades produtivas, e, para o chamado “setor público não estatal, a produção dos serviços competitivos ou não exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle” (BRASIL, 1995).
1
Nessa definição, o Plano Diretor incluiu os serviços educacionais e as universidades. Isso estimulou a privatização no interior das instituições, por meio da disseminação de parcerias entre as universidades públicas e as fundações privadas destinadas à complementação salarial docente. Houve quem optasse, inclusive, pela aposentadoria precoce ou atuar em instituições privadas. Isso favoreceu que o mercado regulasse a qualidade educacional das Instituições de Ensino Superior (IES). Nesse período, o crescimento da produtividade ocorreu sem a reposição adequada do quadro funcional, por intermédio da abertura de turmas no período noturno e do aumento de alunos em sala de aula.
A aprovação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional (LDB) – Lei nº. 9.394, de 1996 (BRASIL, 1996), e do Plano Nacional de Educação (PNE), também contribuíram significativamente com a implementação dessas mudanças conforme entende Dourado (2002). Esse autor comenta que o texto da LDB é favorável à implantação das mudanças recomendadas pelos organismos internacionais.
Esse período foi caracterizado pela redução drástica do financiamento do Governo Federal em Educação Superior. Conforme Pinto (2002, p. 110),
o Banco Mundial, vai inaugurar a política, patrocinada por esse banco, de priorização sistemática do ensino fundamental, em detrimento dos demais níveis de ensino, e de defesa da relativização do dever do Estado com a educação, tendo por base o postulado de que a tarefa de assegurar a educação é de todos os setores da sociedade.
O BIRD chegou a recomendar às instituições de ensino superior públicas a cobrança de mensalidades, com a justificativa de garantir maior eficiência e equidade ao sistema. Conforme acentua o documento La Enseñaza Superior do Banco Mundial, “Estes mecanismos de financiamento constituem incentivos poderosos para uma melhor qualidade ou uma utilização mais eficiente dos recursos ou ambas as coisas” (BANCO MUNDIAL, 1995, p.19).
A evolução das matrículas nas IES particulares durante o período apresentou trajetória ascendente, principalmente a partir de 1998, no entanto, nos anos finais do octeno FHC, de acordo com Corbucci (2002), o crescimento da oferta de vagas foi mais acelerado do que a procura nas instituições particulares, reduzindo a relação candidato/vaga de 2,2 em 1998 para 1,6 em 2002.
A redução da taxa de crescimento da expansão do ensino superior privado tornou-se ainda mais evidente quando tornou-se obtornou-servou o percentual de vagas não preenchidas pelo exame vestibular nestas instituições. Enquanto em 1998 a proporção já era de 20%, em 2002, as vagas não preenchidas saltaram para 37%. Isso decorreu dos limites estruturais no poder aquisitivo de sua clientela. Inclusive o programa crédito educativo (FIES) – recomendado de forma recorrente pelo Banco Mundial – direcionado aos alunos de baixa renda deixou de ser boa opção, em virtude da defasagem entre o aumento da taxa de juros do empréstimo e a taxa de crescimento da renda do recém-formado, combinada ao elevado percentual de desemprego na população com diploma de terceiro grau.
Dessa forma, percebe-se que o acesso pela via privada, além de não ter proporcionado a democratização, encontrou ainda como principal entrave a falta de capacidade dos candidatos em ocupá-lo. Notou-se que a questão não era a ausência de vagas para ingresso no ensino superior, mas a escassez de vagas públicas e gratuitas.
1.2.1 As Políticas para a Expansão do Ensino Superior no Governo LULA
Ao assumir o primeiro mandato, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva encontrou o ensino superior público no País com cortes das verbas públicas, não-abertura de concursos públicos para professores e funcionários técnico-administrativos, continuidade da expansão do ensino superior privado, destinação de verba pública para as faculdades particulares, multiplicação das fundações privadas nas Instituições de Ensino Superior (IES) públicas e ausência de uma política efetiva de assistência estudantil, em decorrência das políticas adotadas na década de 1990.
Por esta razão, as práticas de algumas propostas de Luiz Inácio Lula da Silva para o ensino superior brasileiro, feitas em sua candidatura, tiveram que ser deixadas para um momento mais oportuno em detrimento da necessidade de estabilizar a economia do País e preparar as bases para o crescimento econômico e, consequentemente, social. Essa atitude, porém, de adiar o cumprimento de suas propostas em prejuízo da tentativa de ajuste fiscal ocasionou desconfiança e insatisfação, e ensejou diversas críticas e comparações com seu antecessor FHC, tais como:
Governo Lula tem atribuído muitos dos problemas que encontrou à “herança maldita” deixada pelo Governo FHC. No entanto, o breve exame que fazemos de algumas das medidas tomadas pelo Governo Lula, principalmente as relacionadas ao financiamento da educação, mostra a fragilidade da propaganda oficial de atribuir tudo à “herança maldita”. Antes de mais nada, cabe ressaltar que as políticas do Governo Lula têm priorizado até agora a geração de superávit fiscal para pagar os juros da dívida externa e interna e, assim, atender aos capitalistas (DAVIES, 2004, p. 246).
A reforma mais ampla permanece indefinida, mas a estratégia de fragmentação do texto legal, comum ao governo anterior parece ser, também, a praxe do atual governo (CARVALHO, 2004, p. 6).
Por outro lado, o governo mantém a LRF- Lei de Responsabilidade Fiscal -, a qual limita a aplicação do orçamento público nos estados e municípios, para cumprir os acordos do pagamento dos juros da dívida externa de proteção aos credores internacionais. É inadmissível um país de dimensão continental como o Brasil possuir somente 9% dos jovens de 18 a 23 anos nas universidades, enquanto a Argentina apresenta um índice de 40% (ABRAMIDES, 2004, p.1).
Nesse passo, o Governo Lula, em seu primeiro mandato, segundo Otranto (2006), iniciou uma reforma no ensino superior oficialmente com suporte de um diagnóstico da Educação Superior no País contratado pela ONG Órus 2 (Observatório das Reformas do Ensino Superior) e do Decreto que instituiu, em 20 de outubro de 2003, o Grupo de Trabalho Interministerial (GTI), órgão encarregado de analisar o estado da educação brasileira e apresentar um plano de ação visando à reestruturação, ao desenvolvimento de democratização das Instituições Federais de Ensino Superior (IFES) (BRASIL, 2003b).
2
ORUS International reúne iniciativas de reformas universitárias (experiências, estratégias, propostas) procedidas com grupos constituídos em observatórios locais (Orus nacionais/regionais), sob impulso do observatório internacional. O local abarca (in)formação científica via programas especiais. Requer diálogo transdisciplinar de pesquisadores, professores, agentes sociais e agentes políticos. Cabe-lhe acompanhar internacionalmente reformas universitárias em perspectiva transdisciplinar e complexa da organização e da produção de conhecimentos, para:
- promover discussões sobre a reforma da universidade;
- contribuir em inter-relações de experiências locais, regionais, internacionais, ativando reformas no âmbito da universidade;
- colaborar em propostas alternativas que organizem conhecimentos e produção de conhecimentos;
- formar quadro-síntese que facilite estudar interações médias entre dimensões das questões da reforma; além de.
- valorizar resultados de pesquisas quanto a instâncias de decisão e a potenciais; apontar utilizações possíveis de conhecimentos produzidos por projetos transdisciplinares em quadros de decisão e
1.2.1.1 Diagnóstico, Análise e Diretrizes
a) Análise do GTI – Bases para o enfrentamento da crise emergencial das universidades federais e roteiro para a Reforma Universitária Brasileira
Da análise do GTI, resultou documento intitulado Bases para o enfrentamento da crise emergencial das universidades federais e roteiro para a Reforma Universitária Brasileira, que, além de diagnosticar a então crise que a educação superior brasileira estava atravessando – a crise fiscal, que se implantou por meio de um Estado mínimo, em que o Organismo Estatal deixava de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social e passava a atuar como promotor e regulador desse desenvolvimento – apresentou, em sua composição, um plano de ação dividido em quatro partes, conforme se define no documento:
A primeira apresenta o elenco de ações emergenciais para o enfrentamento imediato da crítica situação das universidades federais. A segunda ressalta a necessidade da efetiva implantação de autonomia à universidade federal. A terceira parte aponta para linhas de ação imediata, que possam complementar recursos e ao mesmo tempo propiciar um redesenho do quadro atual. A quarta indica as etapas necessárias para a formulação e implantação da reforma universitária brasileira. (BRASIL, 2003b).
Dentre o rol de ações emergenciais, formuladas para o enfrentamento imediato da crítica situação das universidades federais, o documento aponta para as seguintes ações:
− formular e implementar as diretrizes de um plano emergencial para equacionar e superar o endividamento progressivo junto aos fornecedores, combinado com a elevação dos recursos para os custos operacionais;
− abrir concursos para preencher as vagas de professores e servidores, originadas por demissões, aposentadorias e exonerações, não preenchidas ao longo dos últimos dez anos, e para substituir os professores contratados em caráter temporário por docentes efetivos; assegurar, ainda, recursos para cobrir os deficits em manutenção e investimento;
− outorgar autonomia para garantir às universidades federais o uso mais racional de recursos, maior eficiência no seu gerenciamento e liberdade para captar e aplicar recursos extraorçamentários além da autonomia didático-pedagógica; e − assegurar vagas novas - (i) concedendo bolsas de aproveitamento e
critérios de regionalização e interiorização na política de abertura de vagas para concurso, juntamente com um auxílio para implantação de linhas de pesquisa para esses novos contratados, e (iii) reintegrando aposentados às atividades das universidades federais, mediante a implementação de um programa especial de bolsas de excelência (BRASIL, 2003b).
A segunda parte do documento ressalta a necessidade da implantação da efetiva autonomia universitária nas universidades federais, que envolve todos os aspectos, sejam, autonomia didático-pedagógica-científica, autonomia administrativa (prevê a capacidade de administrar os seus serviços e pessoal), autonomia da gestão financeira e patrimonial (prevê o direito de administrar, aplicar e captar seus bens e recursos, em função dos objetivos didáticos, científicos e culturais) e a autonomia participativa e transparente (aponta para a necessidade da participação de sociedade e da comunidade universitária nas decisões relativas a fontes de uso e recursos).
A terceira parte refere-se ao rol de medidas para o Redesenho do Quadro Atual da Educação Superior. Duas medidas emergenciais foram apontadas para o primeiro momento, a primeira das quais a Educação à Distância e a segunda o Pacto da Educação Superior para o Desenvolvimento Inclusivo. Esta última foi uma medida criada com a finalidade de formar profissionais de nível superior em áreas identificadas como carentes de capacitação pelo Governo. Cada instituição poderia efetuar a sua adesão de forma voluntária ao programa, mediante edital com especificações de metas e objetivos das ações.
Entre as ações estavam a ampliação do número de vagas em horário noturno e o estabelecimento dos cursos em regiões e localidades estrategicamente determinadas. As vagas abertas pelo pacto contemplavam, prioritariamente, as universidades federais, no entanto, quando o setor público não fosse capaz de atender a toda a demanda, poderiam ser incluídas instituições comunitárias ou particulares. Às instituições seria assegurado, por meio do MEC, um fluxo regular adicional de recursos e um valor mensal por aluno ao longo do período correspondente à sua formação, assim como um valor adicional no momento da conclusão do curso. Para todo o alunado, os cursos oferecidos pelo pacto seriam gratuitos.
Na quarta e última parte, foram apresentadas as etapas necessárias para a formulação e implantação da proposta da reforma universitária brasileira, quais sejam:
− envio de meios para possibilitar o custeio a jovens sem condições de acesso a vagas nas universidades públicas e sem recursos pessoais para pagar seus estudos, nas instituições particulares;
− inserção de aspectos como cotas para minorias e portadores de necessidades especiais, Avaliação progressiva do desempenho pré-universitário etc.; e
− inserção de novos métodos de ensino e convivência universitária, incluindo o ensino a distância, os reconhecimentos internacionais de saber, afastamento dos riscos da mercantilização do ensino superior, a formação permanente e a validade dos diplomas. (BRASIL, 2003b)
Este plano de ação foi direcionado levando-se principalmente em consideração a meta determinada pelo Plano Nacional de Educação (PNE) de atingir 40% de universitários matriculados no setor público, haja vista o avanço da demanda social por educação superior pública, em razão da perda de poder aquisitivo da população. Em 2003, havia 600 mil alunos matriculados no ensino superior e, para atingir esta meta, seria preciso chegar a 2,4 milhões de vagas no sistema público.
b) Análise ONG Orus
Na análise elaborada pela ONG Orus, Ministério da Educação, Secretaria de Educação Superior (SESU) e Departamento de Ações Programáticas e Estratégicas (DAPES), criada com a finalidade de contribuir para a Reforma da Educação Superior Brasileira, apresentou-se diagnóstico com ideias semelhantes ao realizado pelo GTI. Verificou-se no diagnóstico que as propostas oferecidas para a reforma do ensino superior são diversificadas. Cada grupo de interesse consultado defendeu aquilo que representa as suas necessidades, suas ideias e, na maioria das vezes, acabavam oferecendo defesa que não comporta o todo.
O diagnóstico percebeu diversas críticas direcionadas ao setor privado de educação superior colhidas nas entrevistas. A este respeito o grupo de trabalho enfatizou que não é possível simplesmente querer acabar com o setor, que desde o início do estabelecimento do ensino superior no País foi inserido, induzido e estimulado pelo Estado, e, no momento, este não poderia ser ignorado pelo Governo, tampouco considerado sem importância. Referida ênfase justificou-se pela afirmação do grupo de que o ensino privado ocupava naquele momento 2⁄3 das matrículas no Brasil. Na concepção mencionada no documento,
Outra direção tomada é a de que não se poderia permitir que universidades e instituições privadas escapassem do controle do Estado. Identificou-se o fato de que, na pauta da reforma, existem dois objetivos distintos: um é a reforma da Universidade federal e o outro é das relações do sistema de educação superior – o público e o privado – e o papel do Ministério relativo a universidades e a faculdades isoladas. Nesse sentido, o documento aponta preocupação no que concerne o estabelecimento de um acompanhamento e fiscalização das IES privadas pelo MEC, a fim de garantir que suas finalidades e objetivos sejam públicos e também que ficassem definidas as relações do MEC com as mantenedoras do ensino superior privado, a fim de definir os seus graus de autonomia, e os cuidados que devem ser tomados para que estas sejam públicas em sua vocação.
Em relação às universidades federais, aponta-se que estas sejam a parte do conjunto das instituições de ensino superior de maior importância, onde estão as bases do capital científico-tecnológico e de recursos humanos voltados à pesquisa e ao desenvolvimento tecnológico do País. Ressaltou-se, também, que existe a necessidade de quem ingressa na Universidade incluir-se no campo do saber e quem sai envolver-se no mundo do trabalho, portanto, a Universidade pública não poderia mais fugir dessa realidade. Não se poderia continuar a formar, sem se preocupar se haveria mercados de trabalho, destacando-se que “à universidade cabe formar, não treinar para o mercado". (STROH; PENA-VEGA; NASCIMENTO, 2003, p. 24).
No diagnóstico, indica-se que a reforma da educação superior proposta pelo Governo Lula tem como prioridade o acesso, a permanência e a conclusão dos estudos, cujo maior desafio encontra-se na ampliação das possibilidades de ingresso no ensino superior público aos marginalizados. No debate, entre as ações que criariam possibilidades para o acesso, estaria a preocupação com a reforma da escola pública (ensinos médio e fundamental públicos), concomitante à criação de condições que pudessem garantir a permanência e conclusão da graduação desses alunos, em que o sistema de cotas poderia ser uma das opções a fim de proporcionar o acesso, mas não a única. O ideal seria buscar saídas múltiplas e combinadas que resultassem numa seleção justa. Do contrário, não adiantaria reformar, porque a Universidade pública continuaria sendo excludente.
carências das universidades; possibilitando a superação de limitações burocráticas e da previsão orçamentária, que “podem ser eliminadas, desde que surja uma legislação ágil que flexibilize receber e gerir recursos”. (STROH; PENA-VEGA; NASCIMENTO, 2003, p. 44).
Outras necessidades foram indicadas pelo diagnóstico, tais como:
− a diversificação do ensino superior, a fim de atender a diferentes interesses e necessidades que proporcionarão uma maior eficiência e eficácia do ensino superior;
− a revisão de currículos, que deverá conduzir à atualização de conhecimentos e à promoção da inovação de profissões;
− a importância de a Universidade centrar-se na pesquisa, porquanto essa instituição produz conhecimento, especialmente a necessidade da priorização de pesquisas em função das carências e demandas sociais em diferentes regiões;
− a reformulação dos critérios de avaliação das pós-graduações, das pesquisas, dos pesquisadores, dos professores, dos cursos etc;
− a abolição de procedimentos de punir professores que não cumprem suas obrigações, atribuindo-lhes tempo parcial;
− a proposição de programas de mobilidade geográfica para estudantes de graduação;
− a responsabilidade social; e
− a implementação de programas de cooperação nacional e internacional desburocratizados e com regras simplificadas. (STROH; PENA-VEGA; NASCIMENTO, 2003).
O Grupo Orus, em conjunto com MEC, Sesu e Dapes, em 2003, concluíu que deveria haver um mínimo de apoio do MEC para começar a recobrar a motivação do professorado e a credibilidade da missão social da Universidade na sociedade, haja vista que, na Universidade, a mudança não poderia ser abrupta, seria necessário dar um passo de cada vez, com coerência e persistência.
1.2.1.2 Medidas para o Contexto Emergencial
a) Programa Universidade para Todos (ProUni)
Uma das primeiras medidas tomadas foi a criação do Programa Universidade para Todos (ProUni), por intermédio de Anteprojeto de Lei em 2003, que se transformou na Medida Provisória nº 213, de 10 de setembro de 2004, e, por último, na Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005 (BRASIL, 2004e, 2005b), que se propôs oferecer vagas em universidades particulares àqueles que não possuem acesso às públicas e que não podem pagar pelas particulares. Para isso, o Governo financiou estas vagas nas instituições privadas em troca de isenção de impostos. Houve, entretanto, muitas críticas e questionamentos em relação ao programa, pois, para alguns, o programa significava democratização do ensino, mas, para outros, um estímulo à privatização, conforme veremos adiante:
Como se não bastassem todos esses privilégios, o governo federal resolveu oferecer mais um, com um verniz democratizante, pois se intitula “Universidade para todos”, que ainda não é uma proposta bem definida e detalhada, mas apenas uma idéia de renúncia fiscal pelo governo em troca de vagas ociosas em instituições privadas, reservadas, segundo a página do MEC, a estudantes e professores da rede pública e beneficiários da política de cotas e portadores de necessidades especiais. A meta é oferecer 100 mil vagas em 2004 e 400 mil até 2006, oferecidas por vários tipos de instituições privadas em troca de renúncia fiscal pelo governo federal: as com fins lucrativos, as registradas como sem fins lucrativos e as que se apresentam com o disfarce de filantrópicas, que poderiam assim sair da ilegalidade, segundo o ministro Tarso Genro, que apontou ainda diversas vantagens para essa troca: (1) as privadas resolveriam o problema que enfrentam de vagas ociosas, que seria de 37,5%, segundo o Programa; (2) é mais barato para o governo comprar tais vagas nas privadas que investir nas públicas – R$ 50 milhões de renúncia fiscal garantem 100 mil vagas nas privadas, ao passo que para conseguir este número nas públicas seriam necessários R$ 350 milhões; (3) as vagas nas privadas seriam conseguidas imediatamente, ao passo que nas públicas isso levaria muito mais tempo (DAVIES 2004, p. 250).
O Programa Universidade para Todos (ProUni) surgiu em 2003, acompanhado por um discurso de justiça social, que encobriu a pressão de associações representativas dos interesses do segmento particular, justificada pelo alto grau de vagas ociosas (CARVALHO, 2004, p.7).
Será que uma MP editada de forma autoritária, desrespeitando o Parlamento que analisava, em Comissão Especial, o Projeto de Lei do próprio executivo, e, ainda, desconhecendo todas as criticas advindas dos defensores das escolas públicas ou privadas, pode-se autodenominar como uma medida de consenso? Que falso consenso é esse que desconsidera os encaminhamentos do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, integrado por várias entidades representativas da Educação, dentre as quais ampla maioria se posicionou contra o PROUNI? Mais uma vez é uma afirmação inverídica, um jogo de palavras que atinge os incautos (OTRANTO, 2006, p. 7).
ampliar a formação geral da pessoa? Se você pega uma vaga no ensino superior de uma instituição que não tem um bom corpo docente ou uma atividade de pesquisa relacionada ao ensino, ou seja, que trata o ensino superior como uma mercadoria vendida ao maior preço pelo menor custo, essa vaga não fará uma diferença expressiva. Não creio que valha a pena ter uma política de governo para comprar essas vagas, assim como não vale a pena dar subsídios, isenções fiscais para instituições privadas funcionarem. A educação deveria ser oferecida em todos os seus níveis; uma educação de qualidade, gratuita e laica por parte do Estado. A existência de oferta de educação no âmbito do sistema privado deveria ser possível sim, mas como opção (BASTOS, 2006, p. 1).
b) Lei de Inovação Tecnológica
Em, 2 de dezembro de 2004, foi instituída a Lei de Inovação Tecnológica - Lei nº 10.973, que “Dispõe sobre incentivos à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo e dá outras providências”. Esta lei propõe a união dos diversos segmentos interessados ou envolvidos em pesquisa no País a fim de promover e incentivar o desenvolvimento de produtos e processos inovadores, por meio de parcerias ou convênios.
Art. 19. A União, as ICT e as agências de fomento promoverão e incentivarão o desenvolvimento de produtos e processos inovadores em empresas nacionais e nas entidades nacionais de direito privado sem fins lucrativos voltadas para atividades de pesquisa, mediante a concessão de recursos financeiros, humanos, materiais ou de infra-estrutura, a serem ajustados em convênios ou contratos específicos, destinados a apoiar atividades de pesquisa e desenvolvimento, para atender às prioridades da política industrial e tecnológica nacional (BRASIL, 2004b, p. 5).
Estão previstos nesta Lei o compartilhamento e a permissão do uso de laboratórios, equipamentos, instrumentos, materiais e demais instalações presentes nas dependências de cada um dos parceiros, ou seja, as universidades podem se utilizar das empresas e/ou as empresas das universidades, desde que tal não acarrete prejuízo para as partes, mediante remuneração por prazo determinado de contrato ou convênio celebrado. No art 6o dessa lei, restou previsto para as ICTs 3 de transferirem a outrem o uso ou a exploração de criação por ela desenvolvida. Isto contradiz a finalidade social das pesquisas que devem ser realizadas nas universidades, podendo conduzir a Universidade a ser uma instituição direcionada às demandas do mercado.
Art. 6o É facultado à ICT celebrar contratos de transferência de tecnologia e de licenciamento para outorga de direito de uso ou de exploração de criação por ela desenvolvida.
§ 1o A contratação com cláusula de exclusividade, para os fins de que trata o caput deste artigo, deve ser precedida da publicação de edital.
§ 2o Quando não for concedida exclusividade ao receptor de tecnologia ou ao licenciado, os contratos previstos no caput deste artigo poderão ser firmados diretamente, para fins de exploração de criação que deles seja objeto, na forma do regulamento.
§ 3o A empresa detentora do direito exclusivo de exploração de criação protegida perderá automaticamente esse direito caso não comercialize a criação dentro do prazo e condições definidos no contrato, podendo a ICT proceder a novo licenciamento. (BRASIL, 2004b, p. 2).
A esse respeito, Leher (2004, p.883) comenta:
O projeto subordina as universidades ao campo empresarial, na medida em que estabelece que as empresas, de acordo com seus interesses, definem o que será desenvolvido (ou comprado) em termos de serviços, adequações e produtos.
Outro ponto bastante polêmico e controverso à missão publica e social da Universidade pública é a possibilidade da prestação de serviços a empresas privadas. Desse modo, os servidores envolvidos podem receber valores pelos seus serviços adicionais prestados, conforme o artigo 8o dessa lei.
Art. 8o É facultado à ICT prestar a instituições públicas ou privadas serviços compatíveis com os objetivos desta Lei, nas atividades voltadas à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo.
§ 1o A prestação de serviços prevista no caput deste artigo dependerá de aprovação pelo órgão ou autoridade máxima da ICT.
§ 2o O servidor, o militar ou o empregado público envolvido na prestação de serviço prevista no caput deste artigo poderá receber retribuição pecuniária, diretamente da ICT ou de instituição de apoio com que esta tenha firmado acordo, sempre sob a forma de adicional variável e desde que custeado exclusivamente com recursos arrecadados no âmbito da atividade contratada.
§ 4o O adicional variável de que trata este artigo configura-se, para os fins do art. 28 da Lei no 8.212, de 24 de julho de 1991, ganho eventual (BRASIL, 2004b, p. 3).
A esse respeito, Otranto (2006, p.8) exprime:
No cenário atual brasileiro, de profunda deterioração salarial e precárias condições de trabalho, aliado à difusão de ideologias neoliberais, essas propostas podem parecer sedutoras para muitos docentes.
Leher (2004, p. 884) enfatiza, de maneira detalhada e criteriosa, a previsão na legislação, inclusive, da possibilidade de afastamento com remuneração assegurada aos docentes que tencionem tentar a carreira empresarial:
Para Otranto (2006), a Lei de Inovação Tecnológica significa mais repasse de recursos públicos para o atendimento de demandas do setor empresarial, e deve ser compreendida como parte do conjunto das parcerias público-privada, que preveem a aplicação de fundos federais em projetos de “interesse comum” para acelerar a incorporação de tecnologias para empresas.
As universidades serão inseridas no moinho satânico da reprodução do capital, colocando à disposição laboratórios, equipamentos e, principalmente pessoal para iniciativas empresariais, como se as empresas locais estivessem demandando a produção de tecnologias e, ainda mais inverossímil, como se as inovações tecnológicas nascessem nas universidades (LEHER, 2004, p. 875).
c) As Parcerias Público-Privadas (PPP)
As parcerias público-privadas (PPP) foram regulamentadas pela Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, que “institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública”. No artigo 2º, desta lei, define-se a expressão parceria público-privada:
Art. 2o Parceria público-privada é o contrato administrativo de concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa.
§ 1o Concessão patrocinada é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado.
§ 2o Concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.
§ 3o Não constitui parceria público-privada a concessão comum, assim entendida a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado (BRASIL, 2004c, p. 1).
De acordo com Lopreato (2005, p. 9), as parcerias público-privadas “foram pensadas para fazer os investimentos que o setor público deixou de realizar porque tem que gerar o superavit primário exigido na manutenção da sustentabilidade da dívida que o mercado requer”.
incorporação de tecnologias pelas empresas, tornam as universidades uma repartição de grandes empresas.
Em linhas gerais, as PPPs incluem praticamente toda a Administração Pública direta e indireta, portanto, se quase toda a função pública pode ser alvo das PPPs, a educação certamente não conseguirá fugir delas, conforme conclui Otranto (2006). Leher (2004) acredita que as PPPs são um mecanismo de repasse de recursos públicos para o setor privado, que poderão acarretar inclusive numa nova onda de privatizações de serviços públicos estratégicos. Para o autor, o alcance dessas parcerias é ainda mais amplo do que o previsto no Plano Diretor da Reforma do Estado de FHC, conforme preceitua o art. 3º: “Pode ser objeto de parceria público-privada: I- a delegação, total ou parcial, da prestação ou exploração de serviço público, precedida ou não da execução de obra pública”. Conforme a Nota Técnica do INESC (NUNES, 2004), o Estado nacional assumirá grande parte dos riscos dos investimentos, permitindo e garantindo o aumento de tarifas, a emissão de títulos do Tesouro Nacional e a entrega do patrimônio público com garantia para os investimentos do setor privado.
Dessa forma, surge uma grande preocupação com estas parcerias que surgem baseadas em uma legislação com ares de modernidade, mas que causa apreensão pelas brechas que possibilitam a continuidade do velho patrimonialismo. Nessa direção, Leher aponta o Programa Universidade para Todos (PROUNI) como uma dessas possíveis parcerias que o MEC intenta estabelecer com as instituições privadas para obter vagas “públicas”, o que poderá acarretar na redefinição do dever do Estado no referente à realização do direito à educação.
Para Leher (2004), outra medida tomada nesta mesma lógica da Lei de Inovação Tecnológica e das parcerias público-privadas pelo Governo foi a edição do Decreto nº. 5.205, de 14 de setembro de 2004, que “regulamenta a Lei nº. 8.958, de 20 de dezembro de 1994, que dispõe sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio”.
Conforme o Decreto 5.205/2004:
Art. 1o As instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica poderão celebrar com as fundações de apoio contratos ou convênios, mediante os quais essas últimas prestarão às primeiras apoio a projetos de ensino, pesquisa e extensão, e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, por prazo determinado.
