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PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO (2014-2024), AVANÇOS EM DIREÇÃO AO REGIME DE COLABORAÇÃO? Altair Borges de Souza. Docente-EMEF. Profª Reny Pereira Cordeiro/Marília-SP, Mestrando-Programa de Pós Graduação em Educação/Unesp- Marília. altair.borges@bol.com.br. Drª. Luciana Aparecida de Araújo Penitente-UNESP-FFC- Marília-Departamento de Didática-Programa de Pós Graduação em Educação/Unesp.
lucianapenitente@marilia.unesp.br.
Eixo Temático I: Políticas Públicas.
NATIONAL EDUCATION PLAN (2014-2024), ADVANCE IN DIRECTION TO REGIMEN FOR COLLABORACION?
Resumo: Este artigo resultou de levantamento bibliográfico, da fase inicial de pesquisa em andamento, voltada para a realização de dissertação de mestrado, com vínculo institucional com o Programa de Pós Graduação em Educação, Linha 04 de Pesquisa- Políticas Educacionais, Gestão de Sistemas e Organizações, Trabalho e Movimentos Sociais da FFC/Unesp-Marília. Tratamos aqui do Regime de Colaboração mencionado no artigo 211 da Constituição Federal de 1.988 e que até o presente momento não possui a regulamentação prevista na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDBN e nos Planos Nacionais de Educação. Para tanto, empreendemos uma análise em escritos de alguns dos principais estudiosos do tema com a intenção de levantar o que dizem sobre o assunto, em seguida procuramos levantar a partir do texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1998 a ocorrência na legislação da expressão regime de colaboração, bem como, o tratamento que lhe foi dispensado em cada um dos instrumentos legais consultados e por fim tecemos algumas considerações sob a perspectiva de que é a partir da edição das regulamentações sobre o regime de colaboração que, atualmente, é possível melhor acompanhar sua conformação e implantação.
Palavras-chave: Regime de colaboração, Sistema Nacional de Educação, Plano Nacional de Educação(2014-20124).
Abstract: This article resulted from literature revision, for initial research phase in progress,
aimed at conducting the master´s degree dissertation, with institutional link with the Graduate
Program in Education, Line 04 Public Policy in Education, Systems Management and
Organizations, Labour and Social Movements of the FFC / UNESP-Marilia. We to write here
about Collaboration Scheme referred to in Article 211 of the Brazilian Federal Constitution of
1988, until the present time does not have the rules laid down and provided for in the Law of
Guidelines and Bases of National-LDBN Education and the National Education Plans. To
this, we undertake an analysis in the writings of some of the leading scholars of the subject
with the intention of understand what they say about of the subject, like this, we analized the
text of the Constitution of the Federative Republic of Brazil of 1998 the occurrence of the
expression "systen of collaboration" in the legislation, as well as the treatment that was
relieved in each one of the legal instruments consulted and lastly, we explain some
considerations about of the perspectives who we analyse from the perspective of which the
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issue of the regulations on the regime of collaboration, currently, it is possible to better monitor their conformation and deployment.
Keywords: Regimen for colaboration, National Education System, National Education Plan (2014-2024).
1. Introdução
No Brasil, uma característica da organização da educação é a coexistência legal dos sistemas de ensino federal, estadual e municipal. Na esfera municipal os sistemas de ensino passaram a se constituir como instâncias autônomas, ainda que, em certos aspectos sob modelamento e regulação das duas outras esferas de governo, a partir da Constituição Federal de 1988 quando esta afirma o regime federativo brasileiro.
Anunciado na Constituição Federal(BRASIL, 1988), referendado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDBN(BRASIL, 1996) e no primeiro Plano Nacional de Educação(BRASIL, 2001), retomado com novos contornos no segundo Plano Nacional de Educação(BRASIL, 2014), o regime de colaboração é reconhecido como ponto nodal para uma educação de um país cujos entes federativos, a um só tempo, precisam transitar entre sua autonomia e a articulação/cooperação no sentido de construírem conjuntamente um Sistema Nacional de Educação que responda as expectativas e necessidades educacionais de seus cidadãos.
Considerando que a Constituição Federal de 1988, em vigência há pouco mais de duas décadas e meia, deu início ao debate sobre a instituição de um Sistema Nacional de Educação sob regime de colaboração e que este ainda não possui regulamentação legal, ainda que, presente na legislação posterior avance a passos lentos; neste artigo, nos propomos: a analisar algumas explanações de estudiosos do tema, em seguida procuramos levantar a partir do texto da Constituição da República Federativa do Brasil de 1998 a ocorrência na legislação da expressão regime de colaboração, bem como, o tratamento que lhe foi dispensado em cada um dos instrumentos legais consultados e por fim tecemos algumas considerações sob a perspectiva de que é a partir da edição das regulamentações sobre o regime de colaboração que, atualmente, é possível melhor acompanhar sua conformação e implantação.
2 As considerações dos estudiosos.
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Reconhecendo, primeiro que a temática possui estreita relação com outros aspectos como centralização, descentralização, federalismo e, em particular, à criação de um Sistema Nacional de Ensino; segundo a contribuição essencial de autores como Araújo(2010), Ganzeli, Abbiati, Andreato(2014), Evangelista(2014) e Saviani(2009)-(2010), entre outros, que com sua produção bibliográfica e atuação em instâncias de participação social nos assuntos de interesse educacional; orientaremos as discussões deste artigo sob a perspectiva de que é a partir da edição das regulamentações sobre o regime de colaboração que, atualmente, é possível melhor acompanhar sua conformação e implantação. Assim, nossa discussão se situa no contexto histórico a partir da Constituição Federal de 1998 (BRASIL, 1998).
O regime de colaboração é assunto recorrente nas discussões sobre a criação e a implantação de um Sistema Nacional de Educação, nas discussões sobre o papel dos entes federados na oferta de serviços educacionais, nos debates sobre financiamento e distribuição de recursos entre as instâncias federal, estaduais e municipais e tendo no horizonte este ponto comum, neste momento, procuramos ouvir alguns estudiosos do tema para detectarmos o que nos dizem sobre o assunto.
Saviani, em texto encaminhado como subsídio à preparação da Conferência Nacional de Educação (CONAE), vinculando o tema à criação de um Sistema Nacional de Educação diz:
Na construção do sistema nacional de educação e na efetivação do plano nacional de educação deve-se levar em conta o regime de colaboração entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios, conforme disposto na Constituição Federal, efetuando uma repartição das responsabilidades entre os entes federativos, todos voltados para o mesmo objetivo de prover uma educação com o mesmo padrão de qualidade a toda a população. (SAVIANI, 2009, p.29)
Trata-se aqui de considerar o regime de colaboração como meio legal pelo qual se efetuará, de modo equânime, as responsabilidades de cada ente federado em relação à construção do sistema nacional de educação cujos objetivos seguem na direção da oferta igualitária de padrão de qualidade alcancem toda a população brasileira.
Em entrevista ao site Observatório da Educação o mesmo autor afirma que o caminho
para se organizar um sistema nacional de educação seria o regime de colaboração
(SAVIANI, 2009a, p.3), empreendendo discussão que clarifica a dificuldade na
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regulamentação do regime de colaboração, recorrendo a uma interpretação crítica e possível dos artigos 23 e 211, dispositivos da Constituição Federal (BRASIL, 1988), deslocando a discussão do enfoque da regulação legal que ainda não se instituiu para aquela existente sobre o estabelecimento de atribuições de cada um dos entes federados brasileiros presentes no artigo 211 já mencionado e artigos 8º, 9º e 10 da Lei Federal nº 9.394/1996 de 20/12/1996 (BRASIL, 1996).
Araújo (2010) sob uma perspectiva que aponta o federalismo brasileiro como característica complicadora na implantação de um Sistema Nacional de Educação e elemento dificultador para a realização do regime de colaboração na oferta educacional, Resume:
O art. 211 da Constituição Federal de 1988 definiu, seguindo os moldes da organização federativa prescrita no art. 23, que a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios deveriam organizar, “em regime de colaboração”, os seus respectivos sistemas de ensino. Contudo, a Carta de 1988 é imprecisa quanto ao regime de colaboração, uma vez que traz a expressão “normas de cooperação”, no parágrafo único do artigo 23, e a expressão “regime de colaboração”, quando trata da organização dos sistemas de ensino (art. 211), e ainda, “formas de colaboração”, no artigo 211, § 4º. Dessa forma, nos parece que, após 22 anos de promulgação da Carta Magna, nem mesmo normas de cooperação em matéria educacional foram editadas, tampouco houve a regulamentação do regime de colaboração, o que tem causado, constantemente, confusão entre formas de colaboração e regime de colaboração, o que tem colocado grandes desafios para a organização da educação nacional, dada a pulverização de sistemas de ensino (federal, estaduais e municipais). (ARAÚJO, 2010, p.237)
Na reflexão da autor a ação da União voltada para a cooperação entre os entes federados e baseadas em cabedal legal existente, antes de fomentar acabaram por adiar e criar condições para que se assumisse formas de colaboração com regime de colaboração.
Em comunicação, caracterizada como desdobramento de pesquisa “Políticas Educacionais na Região Metropolitana de Campinas: regime de colaboração”, os autores apontam em suas reflexões finais que a:
[...] ausência da regulamentação do regime de colaboração deve ser considerada como um impedimento à sua materialização, tornando complexa a relação que se estabelece entre os entes federados para a garantia do direito à educação. (GANZELI, et all, 2014, p.11)
Prosseguem indicando que:
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O estudo constatou a ampliação de políticas educacionais orientadas para a integração dos entes federados, ao mesmo tempo em que se verificou a pouca participação dos estados e municípios, nos processos de decisão dessas políticas. Consideramos o aumento de políticas educacionais que aspiram a intergovernabilidade como um fator positivo, ao mesmo tempo, entendemos que a falta de envolvimento dos governos subnacionais nos processos de elaboração, acompanhamento e avaliação como um fator que dificulta a construção do regime de colaboração. (GANZELI, et all, 2014, p.12)
No caso os autores atribuem à ausência de regulamentação e à centralidade de decisões da União no aumento e na avaliação de políticas como um fator a dificultar a efetivação do regime de colaboração.
Ainda que as reflexões expostas anteriormente indiquem dificuldades na regulamentação e implementação do regime de colaboração entre os entes federados brasileiros em se tratando do oferecimento de ações educacionais o próprio regime de colaboração é ponto comum das discussões apontado como necessário na consecução de um Sistema Nacional de Educação e na oferta igualitária de padrão de qualidade alcancem toda a população brasileira. Isto posto, nos limites da atual fase de nossa pesquisa, nos propomos a partir deste ponto à tentativa de um mapeamento sobre como é tratado o regime de colaboração na legislação federal pós Constituição Federal (BRASIL, 1988).
3 O que expressam os dispositivos legais
Uma discussão intensificada, a partir da edição da Lei nº 13.005, de 25 de Junho de 2014 que aprovou o Plano Nacional de Educação (PNE) e deu outras providências foi a regulamentação, ou sua falta, do regime de colaboração entre os entes
Retrocedendo um pouco no tempo histórico brasileiro é a Constituição Federal em 1988 que dispara o discurso sobre um regime de colaboração em se tratando da oferta de educação nos níveis federal, estadual e municipal, inicialmente, expressa o artigo. 211 que A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão em regime de colaboração seus sistemas de ensino(BRASIL, 1998).
No sexto ano da promulgação do dispositivo citado no parágrafo anterior ocorre a
edição da Lei nº 9.394, de 20 de dezembro de 1996 estabelecendo as diretrizes e bases da
educação nacional que reafirma o conteúdo, posto anteriormente, no artigo 8º A União, os
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Estados, o Distrito Federal e os Municípios organizarão, em regime de colaboração, os respectivos sistemas de ensino e remete à elaboração dos Planos Nacionais de Educação de competência da União em colaboração com os demais entes da federação, a saber: Art. 9º A União incumbir-se-á de: Art. 9º A União incumbir-se-á de: I - elaborar o Plano Nacional de Educação, em colaboração com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (BRASIL, 1996).
Passados cinco anos da implantação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional-LDBN, o texto da Lei n° 10.172 , De 9 de Janeiro de 2.001 que aprovou o primeiro Plano Nacional de Educação cita o regime de colaboração como um esforço a ser aperfeiçoado diante de ação coordenada e compartilhamento de responsabilidades entre os entes federados baseadas nas funções, de cada um destes, estabelecidas na Constituição Federal (BRASIL, 1998) . A saber:
11.3.2 Gestão 19. Aperfeiçoar o regime de colaboração entre os sistemas de ensino com vistas a uma ação coordenada entre entes federativos, compartilhando responsabilidades, a partir das funções constitucionais próprias e supletivas e das metas deste PNE. (BRASIL, 2001, p.s/n)
A leitura dos dispositivos legais até aqui abordados permitem dizer que pouco se avançou no período de 1.998 a 2.013 ainda que se fizesse presente e reiterada em todos eles a prescrição sobre a regulamentação de um regime de colaboração. Cabe observar que a ideia, no entanto, permanece por assim dizer latente.
Lembrando o tempo de gestação representado pela tramitação entre os poderes executivo e legislativo federais o do segundo Plano Nacional de Educação (PNE)* aprovado pela Lei nº 13.005, de 25 de junho de 2014 dá maior atenção em seu texto original ao regime de colaboração incluindo a criação de instâncias reguladoras e prazos.
No artigo 5º, lemos:
Art. 5º A execução do PNE e o cumprimento de suas metas serão objeto de monitoramento contínuo e de avaliações periódicas, realizados pelas seguintes instâncias:
I − Ministério da Educação (MEC);
II − Comissão de Educação da Câmara dos Deputados e Comissão de Educação, Cultura e Esporte do Senado Federal;
III − Conselho Nacional de Educação (CNE);
IV − Fórum Nacional de Educação.(BRASIL, 2014, p.46)
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O que nos permite conjeturar, como possibilidade, a criação de uma instância com a competência de monitorar e avaliar a execução do PNE, bem como, o cumprimento de suas metas, garantida aqui a participação de das diferentes esferas governamentais e da sociedade civil organizada.
As competências desse foro são estendidas no parágrafo primeiro do mesmo parágrafo, na letra do dispositivo:
§ 1º Compete, ainda, às instâncias referidas no caput: I − divulgar os resultados do monitoramento e das avaliações nos respectivos sítios institucionais da internet; II − analisar e propor políticas públicas para assegurar a implementação das estratégias e o cumprimento das metas; III − analisar e propor a revisão do percentual de investimento público em educação.(BRASIL, 2014, p.46)
A redação do caput do artigo 7º , complementada pelo parágrafo 6º preconiza que:
Art. 7º A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objeto deste Plano.[...]
[...] § 6º O fortalecimento do regime de colaboração entre os estados e respectivos municípios incluirá a instituição de instâncias permanentes de negociação, cooperação e pactuação em cada estado.[...]. (BRASIL, 2014, p.46)
Regulamentação cuja observância e consecução possibilitarão a equalização das relações entre municípios e estados.
O artigo 7º e seus parágrafos invocando o regime de colaboração são uma tentativa de garantir a realização das metas e a implementação das estratégias propostas no PNE passando pela adoção de medidas pelos gestores federais, estaduais e municipais e pelo fortalecimento do próprio regime de colaboração.
Art. 7º A União, os estados, o Distrito Federal e os municípios atuarão em regime de colaboração, visando ao alcance das metas e à implementação das estratégias objeto deste Plano.
§ 1º Caberá aos gestores federais, estaduais, municipais e do Distrito Federal a adoção das medidas governamentais necessárias ao alcance das metas previstas neste PNE.
§ 2º As estratégias definidas no anexo desta lei não elidem a adoção de
medidas adicionais em âmbito local ou de instrumentos jurídicos que
formalizem a cooperação entre os entes federados, podendo ser
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complementadas por mecanismos nacionais e locais de coordenação e colaboração recíproca.
§ 3º Os sistemas de ensino dos estados, do Distrito Federal e dos municípios criarão mecanismos para o acompanhamento local da consecução das metas deste PNE e dos planos previstos no art. 8º.
§ 4º Haverá regime de colaboração específico para a implementação de modalidades de educação escolar que necessitem considerar territórios étnico- -educacionais e a utilização de estratégias que levem em conta as identidades Série 46 Legislação e especificidades socioculturais e linguísticas de cada comunidade envolvida, assegurada a consulta prévia e informada a essa comunidade.
§ 5º Será criada uma instância permanente de negociação e cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios.
§ 6º O fortalecimento do regime de colaboração entre os estados e respectivos municípios incluirá a instituição de instâncias permanentes de negociação, cooperação e pactuação em cada estado.
§ 7º O fortalecimento do regime de colaboração entre os municípios dar-se- á, inclusive, mediante a adoção de arranjos de desenvolvimento da educação.(BRASIL, 2014, p.46)
Ponto que merece atenção e diz respeito a prazos é apresentado, inicialmente, no artigo 13:
Art. 13. O poder público deverá instituir, em lei específica, contados dois anos da publicação desta lei, o Sistema Nacional de Educação, responsável pela articulação entre os sistemas de ensino, em regime de colaboração, para efetivação das diretrizes, metas e estratégias do Plano Nacional de Educação.(BRASIL, 2014, p.48)
É necessário considerar, o processo legislativo e a tramitação vinculados ao prazo estabelecido de dois anos para a instituição de lei sobre o Sistema Nacional de Educação, que aqui será o responsável pela articulação entre os sistemas de ensino sob o regime de colaboração, com a implementação voltada para a efetivação de diretrizes, de metas e das estratégias postas no Plano Nacional de Educação.
Num segundo momento, porém, com o mesmo sentido proposto no artigo 13 temos a redação da Estratégia 20.9:
20.9. regulamentar o parágrafo único do art. 23 e o art. 211 da Constituição
Federal, no prazo de dois anos, por lei complementar, de forma a estabelecer
as normas de cooperação entre a União, os estados, o Distrito Federal e os
municípios, em matéria educacional, e a articulação do sistema nacional de
educação em regime de colaboração, com equilíbrio na repartição das
responsabilidades e dos recursos e efetivo cumprimento das funções
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redistributiva e supletiva da União no combate às desigualdades educacionais regionais, com especial atenção às regiões Norte e Nordeste;
Novamente verificamos o prazo de dois anos para que ocorra a regulamentação do parágrafo único do artigo 23 e o artigo 211 da Constituição Federal e, desta maneira, o estabelecimento de normas de cooperação entre os entes da federação: União, Estados, Distrito Federal e Municípios sob algumas regras como: a equidade na repartição das responsabilidades e recursos e o efetivo cumprimento das funções redistributiva e supletiva da União quanto ao combate às desigualdades educacionais existentes entre as regiões brasileiras.
4 Considerações Finais
As reflexões dos autores que acompanhamos na primeira parte deste escrito indicam dificuldades na regulamentação e implementação do regime de colaboração entre os entes federados brasileiros em se tratando do oferecimento de ações educacionais, nota-se que o próprio regime de colaboração é ponto comum das discussões e, frequentemente é apontado como necessário na consecução de um Sistema Nacional de Educação e na oferta igualitária de padrão de qualidade alcancem toda a população brasileira. Estas indicações e apontamentos, no nosso caso, são indicativos de que o tema oferece perspectiva de análise que contribuirá tanto com nossa pesquisa como para o discussão em torno da implementação de um Sistema Nacional de Educação sob regime de colaboração, entre a União, os estados, o Distrito Federal e os municípios brasileiros.
Da análise da legislação brasileira que realizamos, a partir da Constituição Federal e que de alguma maneira tocam no tema regime de colaboração, nota-se que este permanece como ponto a ser regulamentado pelo período dos últimos vinte e seis anos. Entretanto, o Plano Nacional de Educação (2014-2024) trouxe avanços no que diz respeito à regulamentação do regime de colaboração no tocante aos prazos para sua regulamentação.
Regulamentação cuja observância e consecução se prestarão a equalizar as relações entre a
união, municípios, estados e o distrito federal e colaborar na garantia da realização das metas,
na implementação das estratégias propostas no PNE (2014-2024) via adoção de medidas pelos
gestores federais, estaduais e municipais, em último caso pelo fortalecimento do próprio
regime de colaboração.
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