UNIVERSIDADE FEDERAL DO CEARÁ
FACULDADE DE DIREITO
CURSO DE GRADUAÇÃO EM DIREITO
THIAGO JOSINO CARRILHO DE ARRUDA
O PODER DE FISCALIZAÇÃO DO LEGISLATIVO E OS
LIMITES DA COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS CPIs
THIAGO JOSINO CARRILHO DE ARRUDA
O PODER DE FISCALIZAÇÃO DO LEGISLATIVO E OS
LIMITES DA COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS CPIs
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará (UFC/CE), como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Fernanda Cláudia Araújo da Silva, Ms.
THIAGO JOSINO CARRILHO DE ARRUDA
O PODER DE FISCALIZAÇÃO DO LEGISLATIVO E OS
LIMITES DA COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS CPIs
Monografia apresentada ao Curso de Graduação em Direito, da Universidade Federal do Ceará (UFC/CE), como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito.
Orientadora: Profª. Fernanda Cláudia Araújo da Silva, Ms.
Aprovada em: ___ de dezembro de 2007.
BANCA EXAMINADORA
__________________________________________________ Profª. Fernanda Cláudia Araújo da Silva (Orientadora), Ms. Universidade Federal do Ceará e Universidade de Fortaleza
_________________________________________________ Lúcio Martins Borges Filho
Bacharel em Direito
_________________________________________________ Francisco Ivan de Souza
A Deus, sustentáculo de nossas vidas.
AGRADECIMENTOS
Aos meus pais, Carrilho e Auri, por me ensinarem os valores da honestidade, da retidão, do trabalho e dos estudos.
À minha orientadora, Profa. Fernanda Cláudia, pela atenção e direção do trabalho.
Aos ilustres membros da banca examinadora, Ivan e Lúcio, pela gentileza em aceitar o convite e pelas sugestões acrescidas à monografia.
À minha irmã Germana Augusta, pelo companheirismo em todos os momentos.
À minha namorada, Cristiane Macedo, a quem trato carinhosamente por Loirinha, pelo apoio, incentivo, carinho e preocupação a mim dispensados em toda a elaboração deste trabalho e por dividir comigo importantes momentos da minha vida.
Aos meus colegas de curso, notadamente aos amigos David Bezerra, Victor Hugo e Airton Martins pela disposição e prontidão em ajudar sempre que necessário durante todo o curso de Direito, com quem compartilhei grandes momentos da vida acadêmica.
RESUMO
Esta monografia tem como objetivo principal compreender a amplitude dos poderes das Comissões Parlamentares de Inquérito, bem como dos seus limites, esclarecendo, de acordo com o entendimento legal e jurisprudencial pátrio, o real campo de atuação dessas comissões de investigação. Os objetivos específicos são: estudar a função típica do Poder Legislativo de fiscalização, ou controle externo, sobre os atos do Poder Executivo; abordar as regras disciplinadoras das CPIs, entendendo como ocorre sua criação e quais são seus objetivos; estabelecer o âmbito de abrangência da competência investigatória das CPIs, observando o que dispõe a constituição, as leis e os Regimentos Internos das Casas do Congresso Nacional; analisar a relação entre os limites do poder de investigação das CPIs e o postulado da reserva constitucional de jurisdição, assim como outros limites a serem respeitados, como a separação dos poderes e a forma federativa de Estado, tudo isso permeado pela análise do entendimento dos tribunais pátrios sobre o tema.
ABSTRACT
The main objective of this monograph is to comprehend the amplitude of the powers of Congress investigation commissions, and yours limits, according to Brazilian legal and jurisprudential understanding, and the real competence area of this investigation commissions. The specific objectives are: to study the typical inspect attribution of the Legislative, over the Executive acts; to discuss the rules of CPIs, understanding how e why they are created; to establish the investigation area of CPIs, according to the Constitution, the laws and the Congress; to analyze the limits between the CPIs investigation powers and the constitutional jurisdiction area, another limits to be respect, checks and balances and the federative form of Estate, analyzing the jurisprudential understanding of the subject.
INTRODUÇÃO ... 11
1 O EXERCÍCIO DA FUNÇÃO TÍPICA DO PODER LEGISLATIVO DE FISCALIZAÇÃO, OU CONTROLE EXTERNO, SOBRE OS ATOS DO PODER EXECUTIVO ... 14 1.1 A função típica do Poder Legislativo de fiscalização ... 14
1.2 Instrumento de exercício do controle: As Comissões Parlamentares de Inquérito – CPIs... 1.2.1 Origem das CPIs ... 1.2.2 Procedimentos para instauração das Comissões Parlamentares
de Inquérito ... 17 18 22 1.3 As finalidades específicas da atividade de fiscalização das CPIs ... 24
2 O ÂMBITO DE ABRANGÊNCIA DA COMPETÊNCIA INVESTIGATÓRIA DAS CPIs ... 28
2.1 Natureza híbrida da Comissão Parlamentar de Inquérito: procedimentos típicos de inquérito e próprios de processo ... 28 2.2 Poderes da competência investigatória ...
2.2.1 Convocar Ministros de Estado ... 2.2.2 Tomar depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais ... 2.2.3 Ouvir investigados e inquirir testemunhas ... 2.2.4 Requisitar informações e documentos da Administração Pública. 2.2.5 Determinar diligências ... 2.2.6 Solicitar a designação de servidores e a prestação de serviços .. 2.2.7 Deslocar-se para investigar ... 2.2.8 Encaminhar suas conclusões ...
31 31 34 36 39 40 43 44 45
3 OS LIMITES DO PODER DE INVESTIGAÇÃO DAS CPIs ... 49 3.1 Postulado da reserva constitucional de jurisdição ...
3.1.1 Busca domiciliar ... 3.1.2 Prisão ... 3.1.3 Quebra de sigilo ... 3.1.4 Motivação da decisão parlamentar ... 3.1.5 Medidas cautelares ... 3.1.6 Assistência de advogado a indiciados e testemunhas ...
50 51 52 54 57 59 61 3.2. Princípio da Separação dos Poderes ... 3.3 A forma federativa de Estado ... 3.4 A organização estatal constitucional ... 3.5 As matérias relativas apenas à esfera privada ... 3.6 A busca de fins lícitos ...
64 66 67 69 72
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 74
A Constituição Brasileira adotou, entre os seus princípios fundamentais, logo em seu Art. 2º, a tripartição das funções estatais embutidos nos poderes, preocupando-se em especificar que os mesmos são independentes e harmônicos entre si, demonstrando, assim, que o Brasil é um Estado Democrático de Direito.
Com vistas a manter a harmonia entre os três poderes, a Carta Magna estabeleceu funções típicas e atípicas a cada um deles. A função típica do Poder Legislativo é elaborar e aprovar leis, bem como fiscalizar os atos do Poder Executivo, ou seja, realizar o controle externo.
O controle externo dos atos praticados pelo Executivo é, certamente, uma das principais contribuições do Legislativo ao processo político. Permiti-se, por meio dele, a análise da gestão da coisa pública e, por conseqüência, a adoção das medidas que se entendam necessárias.
Exsurge, como elemento-chave para o exercício desse controle, as comissões parlamentares de inquérito, possibilitando a fiscalização e investigação sobre os atos do governo em todos os seus âmbitos (federal, estadual e municipal), remetendo suas conclusões, quando for o caso, ao Ministério Público responsável, a fim de que promova a responsabilização civil ou criminal dos infratores.
Carga Magna poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias, além de outros previstos em leis específicas e nos Regimentos Internos da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Assim, uma comissão parlamentar de inquérito possui poderes para determinar diligências, como, por exemplo, tomar o depoimento de quaisquer autoridades, sejam federais, estaduais ou municipais, observado o federalismo; ouvir indiciados; inquirir testemunhas; requisitar informações e documentos de repartições públicas e autárquicas; assim como transportar-se para os lugares onde for necessária sua presença.
Além desses poderes, os Regimentos de cada uma das Casas do Congresso Nacional podem, observando o preceito constitucional do Art. 58, § 3o, instituir outros poderes, com o propósito de permitir um melhor desempenho de suas atribuições.
O poder de investigação das CPIs, contudo, não é ilimitado. Vale lembrar que as comissões parlamentares de inquérito só podem atuar dentro do âmbito de suas atribuições normativas, ou seja, somente serão criadas se tiverem como objetivos fatos que se insiram em sua competência constitucional.
As CPIs também estão obrigadas a respeitar os direitos e garantias fundamentais contidos na Constituição, ou seja, devem respeitar a inviolabilidade de domicílio, o sigilo das telecomunicações e correspondências e todos os demais preceitos constitucionais que façam referência aos direitos fundamentais, bem como à separação de poderes e à forma federativa de Estado.
LEGISLATIVO DE FISCALIZAÇÃO, OU CONTROLE
EXTERNO, SOBRE OS ATOS DO PODER EXECUTIVO
De acordo com o Art. 2º da Constituição Federal de 1988, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário são poderes independentes entre si, ao mesmo tempo em que harmônicos, possuindo funções típicas atribuídas a cada um.
1.1 A função típica do Poder Legislativo de fiscalização
É ensinamento antigo, ministrado desde os tempos de John Locke, que a base do governo é o consentimento dos cidadãos, de maneira que o Poder Legislativo, embora um dos pilares do Estado, tem força limitada pelos direitos fundamentais dos cidadãos.
As funções típicas do Legislativo são de legislar e fiscalizar. Deve-se sempre lembrar, todavia, que ao lado das atividades típicas o Legislativo, assim como os outros poderes, exerce, em caráter secundário, funções atípicas, no seu caso específico, de administrar e de julgar.
responsabilidade conexos com aqueles praticados pelo Chefe do Executivo, na forma do disposto no Art. 52 da atual Carta Magna.
As funções típicas, de competência da União, são exercidas pelo Congresso Nacional composto pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, organizados internamente de modo a ordenar seus trabalhos. Tais funções, no entanto, não são exercidas somente pela União Federal, mas também, pelas demais entidades estatais - Estados, Distrito Federal e Municípios -, através das Assembléias Legislativas e Câmaras Municipais.
Quanto às funções típicas do Legislativo, relevante lembrar o disposto no Art. 59 da Constituição Federal, segundo o qual o Congresso tem como atribuição elaborar emendas à Constituição, leis complementares, leis ordinárias, leis delegadas, medidas provisórias, decretos legislativos e resoluções.
Desempenha, ainda, objeto primeiro de estudo deste trabalho monográfico, atribuição de grande relevância na fiscalização e controle das instituições políticas democráticas, nos termos do Art. 49, inciso X, da Constituição Federal que especifica ser competência do Congresso Nacional "fiscalizar e controlar, diretamente, ou por qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da administração indireta".
orçamentária, sendo o Congresso Nacional auxiliado pelo Tribunal de Contas da União.
Para o perfeito exercício desse mister, o Poder Legislativo poderá ter acesso à máquina burocrática do Poder Executivo para conhecer o ato praticado na sua intimidade, podendo servir o processo de fiscalização de base para a convocação de agentes do Poder Executivo para prestarem esclarecimentos sobre assuntos determinados.
É o que nos relata Luís Roberto Barroso, em seu parecer:
Desde suas origens, integram a substância da atuação do Parlamento funções de tríplice natureza: legislativa, por certo, mas também a representativa e a fiscalizadora. Aliás, com a crescente hegemonia do Poder Executivo no processo legislativo - pela iniciativa reservada, pela sanção e veto, e pela edição de atos com força de lei - a ênfase da atuação do Legislativo tem recaído, efetivamente, na fiscalização, isto é, na investigação e no controle do Poder Público1.
Ademais, como meio de exercício desse controle, o Art. 58 da Magna Carta determina a criação de Comissões permanentes e temporárias, estas tratadas mais especificamente em seu § 3º, compondo as Comissões Parlamentares de Inquérito que têm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais.
1 BARROSO, Luís Roberto. Comissões parlamentares de inquérito: limite de sua competência –
1.2 Instrumento de exercício do controle: As Comissões
Parlamentares de Inquérito – CPIs.
As comissões parlamentares de inquérito são comissões temporárias, criadas pela Câmara dos Deputados ou pelo Senado Federal, ou por ambas conjuntamente, dotadas constitucionalmente de poder de investigação próprio das autoridades judiciais, sendo que referido poder é delimitado pelo poder de atuação da Casa Legislativa a qual pertence, não podendo excedê-lo. Como qualquer outro poder, portanto, não é ilimitado.
Assim, o Poder Legislativo, através das Comissões Parlamentares de Inquérito, realiza missão fiscalizadora dos atos praticados pelas autoridades públicas, analisando como se dá a gestão da máquina pública, a fim de que nenhum dos princípios da administração, estabelecidos no Art. 37, caput, da Constituição Federal, venha a ser maculado.
Por se instrumento bastante utilizado para fiscalizar atos, via de regra, bastante polêmicos, discute-se muitas vezes a amplitude da competência investigatória das Comissões Parlamentares de Inquérito, assim como os seus limites, como o fito de não serem ofendidos os direitos e garantias individuais dos cidadãos envolvidos na investigação, nem os institutos republicanos.
Nesse ínterim, a Constituição Federal, ao outorgar às Comissões Parlamentares de Inquérito "poderes de investigação próprios das autoridades judiciais" (artigo 58, § 3º), claramente delimitou a natureza de suas atribuições institucionais, tanto no sentido de conceder amplos poderes de pesquisa, de busca, para que haja eficácia, como restringindo-os ao campo da indagação probatória, excluindo quaisquer outras prerrogativas que se incluem, ordinariamente, na esfera de competência do Poder Judiciário.
No intuito de compreender referido instituto, imprescindível conhecer suas origens, observando sua evolução no tempo, para revelar como o instituto é utilizado até o momento atual, a fim de entender perfeitamente suas finalidades, poderes e limites para, a partir disso, avaliar o seu uso, sempre objetivando aprimorá-lo.
1.2.1 Origem das CPIs
Antes de perquirir o local e a época em que tiveram origem as Comissões Parlamentares de Inquérito, deve-se ter em mente que elas surgiram como resposta aos reclamos do povo, que urgiam a investigação - e conseqüente punição - da errônea gestão da coisa pública.
Nesse sentido, assim dispõe a enciclopédia livre Wikipedia a respeito da origem da CPI:
meditar, em todos esses casos, nasceram mesmo do clamor do povo, que exigiam uma investigação para apurar e punir as causas do mal estar geral. No Himalaia, essas comissões de monges budistas, que exerciam a mesma função dos nossos parlamentares, se formavam num círculo fechado onde os parlamentares se sentavam lado a lado e frente a frente (cruzando o círculo) com seus opositores para legislar sobre o assunto, dai a sua associação com as mandalas que reproduziam uma imagem do mundo fracionada em forma de uma roda com raios (SIC)2.
Sabendo disso, mas aprofundando as pesquisas quanto aos registros históricos existentes sobre a utilização da CPI nos moldes como a entendemos hoje, interessante notar os dizeres de Hely Lopes Meirelles:
As origens das comissões de investigação legislativa remontam ao século XVII, quando o Parlamento Inglês, descontente com a conduta de Lundy na direção da guerra contra os irlandeses, nomeou, em 1689, a histórica Select Commitee, que concluiu pela traição daquele militar, levando-o a julgamento e condenação pela Coroa.
Confirmando a imprecisão histórica do surgimento das Comissões Parlamentares de Inquérito, registra-se, ainda, que teve começo na Inglaterra, no século XVI, nos idos de 1571.
No entanto, sem a pretensão de detalhar o histórico do surgimento das CPIs no mundo, de maior interesse a este estudo monográfico é a evolução delas em nosso país.
No Brasil, o primeiro registro do caráter investigativo das CPIs foi previsto no século XIX, na Constituição do Império, em 1824, em seu Art. 47 e incisos e no Art. 179, inciso XXX, senão vejamos:
Art. 47. E' da attribuição exclusiva do Senado
2 Comissão Parlamentar de Inquérito. Wikipedia. Disponível em:
I. Conhecer dos delictos individuaes, commettidos pelos Membros da Familia Imperial, Ministros de Estado, Conselheiros de Estado, e Senadores; e dos delictos dos Deputados, durante o periodo da Legislatura.
II. Conhecer da responsabilidade dos Secretarios, e Conselheiros de Estado.
III. Expedir Cartas de Convocação da Assembléa, caso o Imperador o não tenha feito dous mezes depois do tempo, que a Constituição determina; para o que se reunirá o Senado extraordinariamente.
IV. Convocar a Assembléa na morte do Imperodor para a Eleição da Regencia, nos casos, em que ella tem logar, quando a Regencia Provisional o não faça.”.
Art.179. A inviolabilidade dos Direitos Civis, e Politicos dos Cidadãos Brazileiros, que tem por base a liberdade, a segurança individual, e a propriedade, é garantida pela Constituição do Imperio, pela maneira seguinte.
(...)
XXX.. Todo o Cidadão poderá apresentar por escripto ao Poder Legislativo, e ao Executivo reclamações, queixas, ou petições, e até expôr qualquer infracção da Constituição, requerendo perante a competente Auctoridade a effectiva responsabilidade dos infractores. (na escrita da época)
Ocorre que, na forma como a conhecemos hoje - investigando fatos determinados, a partir do requerimento de um terço dos membros -, a primeira Carta Política Constitucional a prever as Comissões Parlamentares de Inquérito foi a de 1934. Nessa Carta, as CPIs somente podiam ser utilizadas pela Câmara dos Deputados, podendo, no entanto, ser propostas pelo Senado Federal. Assim dispunha a referida Constituição:
Art. 36. A Câmara dos Deputados criará comissões de inquérito sobre fatos determinados, sempre que requerer a terça parte, pelo menos, dos seus membros.
§ 1º - No intervalo das sessões legislativas, a metade do Senado Federal, constituída na forma que o Regimento Interno indicar, com representação igual dos Estados e do Distrito Federal, funcionará como Seção Permanente, com as seguintes atribuições:
VI - criar comissões de inquérito sobre fatos determinados observando o parágrafo único do Art. 36.
Posteriormente, na Constituição de 1937, de Getúlio Vargas, não houve referência ao instituto em comento, o qual retornou na Constituição de 1946, em seu Art. 53, que inovou, outorgando iguais poderes à Câmara dos Deputados e – a partir de então - ao Senado Federal, para criação e exercício das Comissões Parlamentares de Inquérito, veja-se:
Art. 53 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal criarão Comissões de inquérito sobre fato determinado, sempre que o requerer um terço dos seus membros.
Com a Carta Política de 1967, mais especificamente em seu Art. 39, outra inovação, com a possibilidade de instauração de CPIs mistas, compostos por membros da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.
Art. 39 - A Câmara dos Deputados e o Senado Federal, em conjunto ou separadamente, criarão Comissões de Inquérito sobre fato determinado e por prazo certo, mediante requerimento de um terço de seus membros.
A atual Constituição Federal trata do assunto em seu Art. 58, § 3º, em que se observa uma regulamentação detalhada das CPIs, evidenciando sua função democrática, in verbis:
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação
nos regimentos das respectivas Casas, serão criadas pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal, em conjunto ou separadamente, mediante requerimento de um terço de seus membros, para a apuração de fato determinado e por prazo certo, sendo suas conclusões, se for o caso, encaminhadas ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores.
Tornando ainda mais pormenorizado o funcionamento das CPIs, no plano federal foi criada a Lei nº 1.579, de 18 de março de 1952, ainda vigente, assim como os arts. 145 e seguintes do Regimento Interno do Senado Federal, que tratam daquelas instauradas no Senado, além dos arts. 35 e seguintes do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, que cuidam das instauradas nesta Casa Legislativa.
Percebe-se, pois, notável evolução histórica desse instituto, permitindo o maior uso de instrumento sobremaneira importante para o desenvolvimento do país, zelando pela honestidade na condução da coisa pública e visando ao aperfeiçoamento do regime democrático.
1.2.2 Procedimentos para instauração das Comissões Parlamentares
de Inquérito
De acordo com a Constituição Federal, para que seja constituída uma Comissão Parlamentar de Inquérito é exigida a presença de requisitos formais, substanciais e temporais.
Legislativa requerente, ou, caso não obtidas as assinaturas necessárias, pode, ainda, o requerimento ser submetido à deliberação pelo Plenário, consoante Art. 1º, parágrafo único, da Lei nº 1.579, de 18/03/52.
O requisito material, também chamado substancial, é o assunto, ou fato, objeto de investigação da CPI, o qual deve ser, desde seu requerimento, definido e especificado, podendo ser diversos os fatos a serem apurados pela mesma CPI, desde que correlatos entre si, ou surgirem no decorrer da investigação, bastando o aditamento ao objeto inicial da comissão.
Sobre o assunto, salienta Francisco Campos, in verbis:
O poder de investigar não é genérico ou indefinido, mas eminentemente específico, ou há de ter um conteúdo concreto, suscetível de ser antecipadamente avaliado na sua extensão, compreensão e alcance pelas pessoas convocadas a colaborar com as comissões de inquérito3.
Veja-se, ainda, o entendimento do Pretório Excelso sobre o tema:
Por uma necessidade funcional, a comissão parlamentar de inquérito não tem poderes universais de investigação, mas limitados a fatos determinados, o que não quer dizer não possa haver tantas comissões quantas as necessárias para realizar as investigações recomendáveis, e que outros fatos, inicialmente imprevistos, não possam ser aditados aos objetivos da comissão de inquérito, já em ação4.
O terceiro requisito essencial é o prazo, que deve ser certo, de maneira que seus trabalhos sejam encerrados até o fim da sessão legislativa, composta de dois períodos legislativos, podendo ser prorrogado, desde que com a aprovação da respectiva Casa Legislativa, quando necessário à conclusão de
3 CAMPOS, Francisco. Comissão parlamentar de inquérito: poderes do congresso, direitos e
garantias individuais . Revista Forense. [S.l. : s.n.], n. 195, s.d. p. 86.
suas atividades, senão sejamos o disposto no Art. 5º, § 2º, da Lei n.º 1.579, de 18/09/52:
Art. 5º. As Comissões Parlamentares de Inquérito apresentarão relatório de seus trabalhos à respectiva Câmara, concluindo por projeto de resolução.
§ 1º. omissis
§ 2º - A incumbência da Comissão Parlamentar de Inquérito termina com a sessão legislativa em que tiver sido outorgada, salvo deliberação da respectiva Câmara, prorrogando-a dentro da Legislatura em curso.
Assim, cumpridos os três requisitos citados, que também são conhecidos como os limites constitucionais formais, a Comissão Parlamentar de Inquérito tem legitimidade para a investigação, que, como já dito, não é ilimitada, submetendo-se também a limites constitucionais materiais específicos, a serem analisados no terceiro capítulo deste trabalho monográfico.
1.3 As finalidades específicas da atividade de fiscalização das
CPIs
Dispõe a Constituição Federal em seu Art. 58, § 3º, in verbis
Art. 58. O Congresso Nacional e suas Casas terão comissões permanentes e temporárias, constituídas na forma e com as atribuições previstas no respectivo regimento ou no ato de que resultar sua criação.
(...)
Depreende-se do dispositivo constitucional que a finalidade das Comissões Parlamentares de Inquérito é a apuração de fatos certos, isto é, fatos determinados, que de alguma maneira apresentem interesse público.
Na apuração de referidos fatos certos, a CPI apresenta objetivos específicos, que podem ser individualizados como: controle sobre atos do governo e da administração, informar a opinião pública e, ainda, auxiliar no aprimoramento do exercício da outra função típica do legislativo: legislar.
Sem dúvida, os dois primeiros objetivos são de importância mais destacada, face ao eminente interesse do povo em perquirir se a gestão da coisa pública está sendo realizada satisfatoriamente, respeitando a moralidade administrativa.
A esse respeito aduz o publicista inglês John Alder, discorrendo sobre os select committes – o equivalente às CPIs no direito inglês: “têm atraído a atenção pública para importantes questões e têm exposto as deficiências nas políticas e procedimentos governamentais. Sua capacidade de fazer isso pode ter um efeito persuasivo nos departamentos governamentais” (tradução livre)5.
Sob esse aspecto, as CPIs visam apurar os indícios efetivamente existentes de condutas administrativas reprováveis, destinando-se não só à apuração dos fatos que merecem reprimenda legal, embora seja o que
5 John Alder, 2002, p. 284 apud Eduardo Fortunato Bim. A função constitucional das Comissões
ordinariamente ocorre, mas ainda à análise de situação relevantes nos âmbitos social e econômico relacionados ao interesse público.
Sob uma perspectiva mais abrangente, as CPIs visam, em última análise, investigar aqueles fatos que possam, direta ou indiretamente, influir no bem comum, sempre objetivando beneficiar a coletividade.
Além disso, ao contrário do que se possa pensar, o fato de não possuírem legitimidade para punir, mas somente para investigar, não tira das CPIs sua eficácia, pois a própria atividade de apuração já produz efeitos sobre a opinião pública.
Ora, tais efeitos sobre a opinião pública refletem no próprio investigado que, na maioria dos casos, necessitando do voto do povo para se eleger novamente, acaba por agir de maneira irrepreensível, evitando ser alvo da investigação.
O objetivo do controle exercido pelas CPIs, assim, é mostrar para o povo, a quem se destina a apuração, se a atuação dos governantes é satisfatória, íntegra, revestida da moralidade administrativa, enfim, se atende aos anseios sociais.
Ademais, a inescusável publicidade de suas conclusões pressupõe o seu encaminhamento não só ao Ministério Público, mas a outros órgão estatais e até não-estatais, com o fito de tornar efetiva a eficácia final do controle exercício pelas CPIs, cumprindo, assim, seu papel na sociedade.
INVESTIGATÓRIA DAS CPIs
A questão vital no estudo do âmbito de abrangência da competência investigatória das CPIs é o entendimento do significado do ditame constitucional “poderes de investigação próprios das autoridades judiciárias”, o que tem levado alguns estudiosos a entendimentos equivocados, a ponto de reconhecer que têm prerrogativas idênticas às dos magistrados, o que, como se verá, não se coaduna com um interpretação sistemática da Constituição.
Antes da análise pormenorizada dos poderes, importante que se diga que o controle político exercido pelo Legislativo não se limita à investigação de irregularidades administrativas no âmbito do Poder Executivo. É passível de controle externo, por meio de comissões parlamentares de inquérito, a atividade administrativa de qualquer dos Poderes constituídos. Isto porque as ações administrativas, típicas do Executivo, não são exclusivas dele. O Judiciário e o Legislativo também praticam atos administrativos, que apresentam inegável interesse público e, por isso, estão sujeitos a serem investigados.
2.1 Natureza híbrida da Comissão Parlamentar de Inquérito:
procedimentos típicos de inquérito e próprios de processo
comissões, com procedimentos investigatórios próprios de processo, implica em celeridade dos trabalhos de apuração dos fatos.
Nesse ínterim, observe-se que seria quase impraticável requerer ao Poder Judiciário autorização para todos os atos possíveis no âmbito inquisitorial parlamentar, já que daria margem à impetração de mandados de segurança, dentre outros remédios constitucionais, com o intuito de protelar o procedimento, que dificilmente terminaria dentro do prazo previsto em lei.
Confirmando o procedimento da CPI como próprio de processo, assim dispõe o Art. 6, da Lei nº 1.579/52, ipsis litteris: “O processo e a instrução dos inquéritos obedecerão ao que prescreve esta Lei, no que lhes for aplicável, às normas do processo penal”.
Percebe-se, pois, que a investigação realizada pelas CPIs utiliza como modelo os poderes dos magistrados durante a instrução processual penal, relacionados à dilação probatória, findando com uma conclusão, apresentada no relatório das investigações efetuadas.
Por outro lado, caracterizando-o como típico inquérito, o procedimento da CPI finda com um relatório das atividades desenvolvidas e uma conclusão sobre a questão investigada, sem, no entanto, possuir poder para aplicar quaisquer tipos de sansões.
Art. 165. Apreciada a defesa, a comissão elaborará relatório minucioso, onde resumirá as peças principais dos autos e mencionará as provas em que se baseou para formar a sua convicção.
§ 1o O relatório será sempre conclusivo quanto à inocência ou à
responsabilidade do servidor.
§ 2o omissis
Art. 166. O processo disciplinar, com o relatório da comissão, será remetido à autoridade que determinou a sua instauração, para julgamento.
Comprovando a semelhança, o Regimento Interno do Senado Federal versa da seguinte forma sobre o funcionamento das CPIs em seu Art. 151, repetindo o texto constitucional: “A comissão parlamentar de inquérito encaminhará suas conclusões, se for o caso, ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores”.
De maneira análoga, o inciso II do Art. 37 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe da seguinte maneira:
Art. 37. Ao termo dos trabalhos a Comissão apresentará relatório circunstanciado, com suas conclusões, que será publicado no Diário do Congresso Nacional e encaminhado:
(...)
II - ao Ministério Público ou à Advocacia - Geral da União, com a cópia da documentação, para que promovam a responsabilidade civil ou criminal por infrações apuradas e adotem outras medidas decorrentes de suas funções institucionais;
2.2 Poderes da competência investigatória
Além do § 3º do Art. 58 da Carta Magna, a Lei nº 1.579/52 dispõe, no âmbito federal, sobre os poderes das CPIs em seu Art. 2º da seguinte forma:
Art. 2º. No exercício de suas atribuições, poderão as Comissões Parlamentares de Inquérito determinar as diligências que reputarem necessárias e requerer a convocação de Ministros de Estado, tomar o depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais ou municipais, ouvir os indiciados, inquirir testemunhas sob compromisso, requisitar de repartições e autarquias informações e documentos, e transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença.
Visando melhor entender a abrangência de cada um dos termos, é necessário fazer-se uma análise interpretativa de cada elemento desse dispositivo, de acordo com as normas contidas na Constituição Federal, acrescentando, quando oportuno, o disposto nos Regimentos Internos de cada uma das Casas do Congresso Nacional e o entendimento jurisprudencial sobre o assunto, o que se passa a fazer agora.
2.2.1 Convocar Ministros de Estado
Analisando referidos dispositivos, poder-se-ia pensar que a questão é simples, uma vez que, além da autorização legal, para a aludida convocação, há o permissivo constitucional.
Ocorre que, em observância de outros dispositivos constitucionais, há elementos importantes a serem considerados, como o disposto no Art. 2º, o qual preceitua que “são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Sabendo que os ministros de Estado fazem parte do Poder Executivo, como se depreende do Art. 76 da CF/88, segundo o qual “o Poder Executivo é exercido pelo Presidente da República, auxiliado pelos Ministros de Estado”, infere-se que não pode o Legislativo interrogar Ministros, em respeito à independência dos poderes. Do mesmo modo, as CPIs não possuem poderes para interrogar qualquer membro do Judiciário Federal.
Como se não bastasse, a Carta Magna ainda garante aos membros do Executivo, Legislativo e Judiciário federais privilégio de foro, consoante seu Art. 102, inciso I, alíneas "b" e "c", sendo seus julgamentos de competência exclusiva do Supremo Tribunal Federal e não de uma CPI, ipsis litteris:
Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
(...)
b) nas infrações penais comuns, o Presidente da República, o Vice-Presidente, os membros do Congresso Nacional, seus próprios Ministros e o Procurador-Geral da República;
Tribunais Superiores, os do Tribunal de Contas da União e os chefes de missão diplomática de caráter permanente;
Ainda mais, a convocação de Ministros de Estado por CPIs do Senado Federal, ou por comissões mistas, formadas por membros do Senado e da Câmara, em certos momentos gerariam situações absurdas, uma vez que, nos casos de crimes de responsabilidade de Ministros de Estado conexos com o do Presidente ou do Vice-Presidente da República, o processo e julgamento é de competência privativa do Senado Federal, verbo ad verbo:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
I - processar e julgar o Presidente e o Vice-Presidente da República nos crimes de responsabilidade, bem como os Ministros de Estado e os Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica nos crimes da mesma natureza conexos com aqueles;
Bem explicado por José Luiz Mônaco da Silva, observa-se que "A CPI criada pelo Congresso é órgão misto, formado por parlamentares que, em futuro e eventual processo de responsabilidade, estarão funcionando como apreciadores da denúncia e, o que é mais grave, como julgadores. É o caso dos senadores que a integram, que virão, a despeito de comprometidos com a acusação, integrar o órgão julgador, qual seja, o Senado. É como se os delegados de polícia, ou mesmo os juízes de instrução, viessem a fazer parte do júri."
Importante que se diga, por fim, que, logicamente, como qualquer outra questão jurídica, há posicionamentos contrários, entendendo que, em que pesem os preceitos constitucionais, seja possível o interrogatório de Ministros de Estado, quando imprescindível para o esclarecimento de questões de grande repercussão nacional, justificadas pelo interesse público.
2.2.2 Tomar depoimento de quaisquer autoridades federais, estaduais
ou municipais
O Art. 2º transcrito, da Lei n.º 1579/52, afirma ainda que as CPIs podem requerer a convocação de autoridades federais, estaduais ou municipais para prestar depoimento.
Quanto à possibilidade de tomar o depoimento de autoridades federais, que não os Ministros de Estado, isso não se discute.
Quanto a tomar o depoimento das outras autoridades, ou seja, as estaduais e as municipais, importante lembrar que essa lei é federal, de maneira que não poderia haver a intervenção da União em Estados e Municípios, salvo nos casos expressos no Art. 34 da Constituição Federal, expressão máxima do Federalismo.
Assim, a intimação de membros de outros Poderes, da esfera estadual ou municipal, pelas Comissões Parlamentares de Inquérito da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, configura, assim, uma afronta ao federalismo, consagrado na Constituição Federal de 1988.
É inegável, por outro lado, que as Assembléias Legislativas estaduais, bem como as Câmaras Municipais, também autorizadas a fiscalizar por meio de CPIs, nos seus respectivos âmbitos, podem criar leis específicas à semelhança da Lei Federal acima referida, para, assim, sem ofender o federalismo, tomar o depoimento das autoridades estaduais e municipais.
Nesse sentido é o entendimento do STF, in verbis:
A Câmara do Distrito Federal ombreia, sob o ângulo da atuação, com as Assembléias Legislativas, tendo-se, em linhas gerais, simples distinção de nomenclaturas.6
Observância obrigatória, pelos Estados-Membros, de aspectos fundamentais decorrentes do princípio da separação de poderes previsto na Constituição Federal de 1988. Função fiscalizadora exercida pelo Poder Legislativo. Mecanismo essencial do sistema de checks-and-counterchecks adotado pela Constituição Federal de 1988. Vedação da utilização desse mecanismo de controle pelos órgãos legislativos dos Estados-Membros. Impossibilidade. Violação do equilíbrio federativo e da separação de Poderes. Poderes de CPI estadual: ainda que seja omissa a Lei Complementar 105/2001, podem essas comissões estaduais requerer quebra de sigilo de dados bancários, com base no Art. 58, § 3º, da Constituição.7
A possibilidade de criação de CPI se não duvida, nem discute; é tranqüila; sobre todo e qualquer assunto? Evidentemente, não; mas sobre todos os assuntos de competência da Assembléia; assim, Câmara e Senado podem investigar questões relacionadas com a esfera federal de governo; tudo quanto o Congresso pode regular, cabe-lhe investigar; segundo Bernard Schwartz, o poder investigatório do Congresso se estende a toda a gama dos interesses nacionais a respeito dos quais ele pode legislar, “it may be employed over the Whole range of the national interests concerning which the Congress may legislate or decide”, A Commentary on the Constitution of the United Station, 1963, I, n. 42, p. 126. O mesmo vale dizer em relação às CPIs estaduais; seu raio de ação é circunscrito aos interesses do estado; da mesma forma quanto às
6 ACO 796-MC, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, julgamento em 19-8-05, DJ de
26-8-05.
comissões municipais, que hão de limitar-se às questões de competência do município.8
Portanto, as CPIs do Poder Legislativo federal não possuem legitimidade para a convocação de integrantes das outras esferas de competência, quais sejam, estadual e municipal, sob pena ofensa ao princípio do federalismo, o que, entretanto, não impede a convocação e conseqüente oitiva de tais autoridades por CPI criada por Assembléia Legislativa Estadual ou por Câmara Municipal, respeitadas suas respectivas competências.
2.2.3 Ouvir investigados e inquirir testemunhas
Esse poder das CPIs é o mais notório dentre todos, pois é o mínimo que a CPI deve ter, tendo em vista a concessão constitucional de “poderes de investigação próprios de autoridade judiciais”.
Referido poder assegura a eficácia da investigação parlamentar, pois lhe confere claramente autonomia, implicando em celeridade dos trabalhos de apuração dos fatos, imprescindível para a satisfação das diligências.
Além disso, à semelhança dos poderes de investigação das autoridades judiciais, o poder de ouvir testemunhas abrange, inclusive, o de conduzi-las coercitivamente, caso necessário.
Coaduna-se com o acima esposado o entendimento do Supremo Tribunal Federal, como se pode observar das palavras do Ministro Sepúlveda
Pertence, segundo quem “a Constituição explicitou dispor a Comissão Parlamentar de Inquérito dos ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’, entre os quais avulta de importância o de intimar, fazer comparecer, se for o caso, e tomar o depoimento de qualquer pessoa sobre o fato determinado a cuja apuração se destinar: the power to send for persons”9
Assim entendem outros ministros do mesmo tribunal, in verbis:
Ao contrário do que sucede com as convocações emanadas de comissões parlamentares de inquérito, em que as pessoas — além de intimadas a comparecer, sob pena de condução coercitiva — estão obrigadas a depor, quando arroladas como testemunhas
(ressalvado, sempre, em seu benefício, o exercício do privilégio constitucional contra a auto-incriminação), cumpre observar que tais conseqüências não se registram, no plano jurídico, se se tratar, como na espécie, de mero convite formulado por Comissão Permanente do Senado Federal, que não dispõe dos poderes de coerção atribuídos a uma CPI.10
O Código de Processo Penal assegura à testemunha o direito de ser inquirida pelo juiz do lugar de sua residência. Em caso de residir em outra localidade, a inquirição deve ser feita por carta precatória, mediante intimação das partes (Art. 222). Para tanto, o juiz deve fixar um prazo razoável para o cumprimento da precatória. (...) O Paciente pretende ser ouvido em Campinas/SP (fl. 9). O pedido encontra amparo legal (CPP, Art. 222). As comissões parlamentares de inquérito têm ‘poderes de investigação próprios das autoridades judiciais’ (CF, Art. 58, § 3º). Tais poderes exercer-se-ão nos moldes dos procedimentos a que se submetem os juízes. É garantia constitucional (CF, Art. 5º, LIV).11
Ademais, importante questão relacionada à oitiva tanto de testemunhas como de investigados é o direito que todos possuem à não se auto-incriminar, tendo como representante mais conhecido o direito ao silêncio, consagrado em vários ordenamentos jurídicos estrangeiros, como na Constituição norte-americana, com a cláusula privilege against self-incrimination e no Pacto de
9 STF – pleno HC nº 79.244-8/DF – medida liminar – Rel. Min. Sepúlveda Pertence.
10 HC 88.189-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 7-3-06, DJ de
14-3-06
11 HC 80.152-MC, Rel. Min. Nelson Jobim, decisão monocrática, julgamento em 2-5-00, DJ de
São José da Costa Rica – Convenção Americana sobre Direitos Humanos, que prevê, no Art. 8º, § 2º, g, “o direito a toda pessoa acusada de delito não ser obrigada a depor contra si mesma, nem a declarar-se culpada”, e do qual a Constituição Brasileira também não se afastou, inclusive nas CPIs.
Corroborando o exposto, o entendimento da jurisprudência máxima pátria, no acórdão HC - 79244/DF, in verbis:
Ementa: I. CPI: nemo tenetur se detegere: direito ao silêncio. Se, conforme o Art. 58, § 3.º, da Constituição, as comissões parlamentares de inquérito, detêm o poder instrutório das autoridades judiciais – e não maior que o dessas – a elas se poderão opor os mesmos limites formais e substanciais oponíveis aos juízes, dentre os quais os derivados das garantias constitucionais contra a auto-incriminação, que tem sua manifestação mais eloqüente no direito ao silêncio dos acusados. Não importa que, na CPI – a qual tem poderes de instrução, mas nenhum poder de processar nem de julgar – a rigor não haja acusados: a garantia contra a auto-incriminação se estende a qualquer indagação por autoridade pública de cuja resposta possa advir à imputação ao declarante da prática de crime, ainda que em procedimento e foro diversos. Se o objeto da CPI é mais amplo do que os fatos em relação aos quais o cidadão intimado a depor tem sido objeto de suspeitas, do direito ao silêncio não decorre o de recusar-se de logo a depor, mas sim o de não responder às perguntas cujas repostas entenda possam vir a incriminá-lo: liminar deferida para que, comparecendo à CPI, nesses termos, possa o paciente exercê-lo, sem novamente ser preso ou ameaçado de prisão. II. Habeas corpus prejudicado, uma vez observada a liminar na volta do paciente à CPI e já encerrados os trabalhos dessa12.
Não se pode esquecer também de que, decorrente do direito ao silêncio, assim como ocorre perante as autoridades judiciais, os depoimentos nas CPIs tem de respeitar possível sigilo profissional, que, no entendimento do Supremo Excelso, “tem alcance geral e se aplica a qualquer juízo, cível, criminal, administrativo ou parlamentar”13. Vejamos, ipsis litteris:
A intimação do paciente, que é advogado, para prestar depoimento à CPI, não representa violência ao disposto no Art. 133 da Constituição
12 STF, HC n. 79.244/DF, rel. Min. Sepúlveda Pertence, j. em 23.2.2000, DJU de 24.3.2000, p. 38.
nem às normas dos artigos 87 e 89 da Lei 4.215, de 1963; 406, CPC; 154, Cód. Penal; e 207, CPP. O paciente, se for o caso, invocará, perante a CPI, sempre com possibilidade de ser requerido o controle judicial, os direitos decorrentes do seu status profissional, sujeitos os que se excederem ao crime de abuso de autoridade.14
Consubstancia direito do advogado recusar-se a depor, como testemunha, em processo no qual haja funcionado ou deva funcionar ou sobre fato relacionado com pessoa de quem seja ou foi advogado, mesmo quando autorizado ou solicitado pelo constituinte, bem como sobre fato que caracterize sigilo profissional. A partir da premissa constante, repita-se, da justificativa do requerimento de convocação — o paciente atuou como advogado, na prestação de serviços a certo cliente —, não se tem como placitar o ato da Comissão Parlamentar de Inquérito. Defiro a liminar pleiteada, desobrigando o paciente, ante a convocação, tal como formalizada, de comparecer à Comissão Parlamentar de Inquérito aludida para ser ouvido.15
Ninguém pode recusar-se a depor. Contudo, a testemunha pode escusar-se a prestar depoimento se este colidir com o dever de guardar sigilo. O sigilo profissional tem alcance geral e se aplica a qualquer juízo cível, criminal, administrativo ou parlamentar. Não basta invocar sigilo profissional para que a pessoa fique isenta de prestar depoimento. É preciso haver um mínimo de credibilidade na alegação e só a posteriori pode ser apreciado caso a caso. A testemunha não pode prever todas as perguntas que lhe serão feitas. O Judiciário deve ser prudente nessa matéria, para evitar que a pessoa venha a obter HC para calar a verdade, o que é modalidade de falso testemunho.16
Dessa forma, as CPIs devem respeitar o sigilo profissional, prerrogativa do profissional da advocacia, que, sem dúvidas, aplica-se à esfera parlamentar. Evidentemente, esse direito tem seus limites, que devem ser respeitados por quem o invoca a seu favor.
2.2.4 Requisitar informações e documentos da Administração Pública.
14 HC 71.231, Rel. Min. Carlos Velloso, julgamento 5-5-94, DJ de 31-10-96. No mesmo sentido:
MS 24.567-MC, decisão Rel. Min. Carlos Velloso, decisão monocrática, julgamento em 18-6-03, DJ de 26-6-03.
Continuando a análise do Art. 2° da Lei n.° 1.579/52, observa-se que as comissões parlamentares de inquérito poderão requisitar de repartições públicas informações e documentos.
Embora incontroverso que esse poder abrange a requisição à Administração Pública direta e indireta, questão relevante é a ausência de menção expressa às sociedades de economia mista e às empresas públicas, que são pessoas jurídicas de direito privado, eis que o dispositivo se limita a fazer referência às repartições públicas e autárquicas.
Apesar da referida ausência, deve-se compreender que tais entidades estatais também se sujeitam ao dever de apresentar documentos e informações às comissões parlamentares de inquérito, já que, embora sujeitas ao regime de direito privado, por exercerem uma forma de intervenção na economia, perseguem interesse público, o que determina vinculações típicas do Direito Público.
Portanto, ainda que sob regime de direito privado, sujeitam-se a certas limitações das pessoas públicas, legitimando-se, assim, o controle parlamentar sobre as atividades que desempenham e o dever de colaborarem com o poder público.
2.2.5 Determinar diligências
variadas possível a fim de realizarem com eficácia as investigações necessárias à descoberta dos fatos investigados.
Entre as diligências possíveis, pode-se citar a realização de perícias e exames, bem como a requisição de documentos, a polêmica possibilidade de quebra de sigilo bancário, fiscal e de dados, que será comentado mais especificamente no próximo capítulo deste trabalho monográfico, tudo na busca de todos os meios de provas legalmente admitidos.
Sem prejuízo da análise no próximo capítulo, em que estão comentados os limites das CPIs, insta conhecer, desde logo, o entendimento do STF sobre a possibilidade de quebra de sigilo bancário, fiscal e de dados. Vejamos, in verbis:
A quebra do sigilo das correspondências, da comunicação telegráfica, de dados e das comunicações telefônicas afigura-se como exceção que, voltada para o êxito de investigação criminal ou instrução processual penal, há de ser implementada a partir de ordem judicial, sendo certo que as comissões parlamentares de inquérito detêm poderes de investigação próprios das autoridades judiciais — artigo 5º, inciso XII, e 58, § 3º, do Diploma Maior. Nesse contexto, conclui-se que os dados aludidos possuem destinação única e, por isso mesmo, devem ser mantidos sob reserva, não cabendo divulgá-los. A Lei Complementar n. 105/2001 surge no campo simplesmente pedagógico, no campo pertinente à explicitação do que já decorre da Lei Fundamental. O sigilo é afastável, sim, em situações excepcionais, casos em que os dados assim obtidos ficam restritos ao processo investigatório em curso.17
É preciso advertir que a quebra de sigilo não se pode converter em instrumento de devassa indiscriminada dos dados — bancários, fiscais e/ou telefônicos — postos sob a esfera de proteção da cláusula constitucional que resguarda a intimidade, inclusive aquela de caráter financeiro, que se mostra inerente às pessoas em geral. Não se pode desconsiderar, no exame dessa questão, que a cláusula de sigilo que protege os registros bancários, fiscais e telefônicos reflete uma expressiva projeção da garantia fundamental da intimidade — da intimidade financeira das pessoas, em particular —, que não deve ser exposta, enquanto valor constitucional que é, (Vânia Siciliano Aieta, A Garantia da Intimidade como Direito Fundamental, pp. 143/147, 1999, Lumen Juris), a intervenções estatais ou a intrusões do Poder Público,
17 MS 25.686, Rel. Min. Marco Aurélio, decisão monocrática, julgamento em 28-11-05, DJ de
quando desvestidas de causa provável ou destituídas de base jurídica idônea.18
Então, é possível a quebra do sigilo de dados pelas CPIs em situações excepcionais. No entanto, somente poderão decretá-la se cumprirem determinados requisitos, quais sejam, que a investigação se desenvolva no estrito âmbito de competência do órgão dentro do qual elas são criadas, haja interesse público e, principalmente, decisão fundamentada, demonstrando a necessidade da referida quebra. Ademais, é dever das CPIs manter o devido sigilo das informações obtidas no decorrer das investigações.
Outro ponto importante no que se refere ao poder de determinar diligências – que, aliás, também será visto quando do estudo dos limites investigatórios das CPIs – é a possibilidade de determinar, moderadamente, buscas e apreensões: as CPIs possuem, genericamente, o poder de determinar às autoridades policiais e administrativas a realização de buscas e apreensões de documentos necessários às investigações.
A cautela que deve existir no uso desse recurso nas investigações é brilhantemente salientada pelo Ministro Carlos Velloso, ao afirmar, ipsis litteris:
a Comissão pode, em princípio, determinar buscas e apreensões, sem o que essas medidas poderiam tornar-se inócuas e quando viesse a ser executadas cairiam no vazio. Prudência, moderação e adequação recomendáveis nessa matéria, que pode constituir o punctum dollens da Comissão Parlamentar de Inquérito no exercício de seus poderes, que, entretanto, devem ser exercidos, sob pena da investigação tornar-se ilusória e destituída de qualquer sentido19.
18MS 25.668-MC, Rel. Min. Celso de Mello, decisão monocrática, julgamento em 18-4-05, DJ de
24-11-05.
19 VELLOSO, Carlos Mário da Silva. As comissões parlamentares de inquérito e o sigilo das
Não se pode esquecer, quando se fala em busca e apreensão, da inviolabilidade de domicílio, inserta no dispositivo constitucional assegurado no Art. 5º, inciso XI, que só a autoriza em casos excepcionalíssimos e por determinação judicial, poder que as CPIs não possuem.
2.2.6 Solicitar a designação de servidores e a prestação de serviços
Atividade que não consta da lei federal mencionada, mas constante dos Regimentos Internos das duas Casas do Congresso Nacional, é um dos tentáculos de que dispõem as CPIs para melhor exercer sua competência investigatória, tornando-a ágil e eficaz.
Sobremaneira mais abrangente no Regimento da Câmara dos Deputados, a referida solicitação é autorizada respectivamente nos Regimentos Internos do Senado Federal e da Câmara, nos seguintes termos, que dispensam maiores comentários, in verbis:
Art. 149. O Presidente da comissão parlamentar de inquérito, por deliberação desta, poderá incumbir um dos seus membros ou funcionários da Secretaria do Senado da realização de qualquer sindicância ou diligência necessária aos seus trabalhos.
Art. 36. A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a legislação específica:
I - requisitar funcionários dos serviços administrativos da Câmara, bem como, em caráter transitório, os de qualquer órgão ou entidade da administração pública direta, indireta e fundacional, ou do Poder Judiciário, necessários aos seus trabalhos;
Portanto, plenamente possível o exercício da competência investigatória das CPIs por meio da solicitação de servidores, seja da própria Casa, seja de outros órgãos da administração pública, seja, até mesmo, do Poder Judiciário, para o eficaz desempenho do mister investigatório.
2.2.7 Deslocar-se para investigar
O Art. 2º da Lei nº 1.579/52 autoriza, ainda, expressamente, as Comissões Parlamentares de Inquérito a “transportar-se aos lugares onde se fizer mister a sua presença".
Interessante ressaltar que o Regimento Interno do Senado Federal é omisso sobre a questão. Já o Regimento Interno da Câmara dos Deputados, no mesmo sentido do dispositivo legal, dispõe, ipsis litteris:
Art. 36. A Comissão Parlamentar de Inquérito poderá, observada a legislação específica:
(...)
IV - deslocar-se a qualquer ponto do território nacional para a realização de investigações e audiências públicas;
2.2.8 Encaminhar suas conclusões
Outro poder das CPIs é o de encaminhar as conclusões das investigações efetuadas aos órgãos competentes para julgar e punir, caso necessário, já que à CPI não é dado julgar, quiçá punir. Como já amplamente dito acima, se a CPI vier a julgar estará pretendendo exercer competência exclusiva do Poder judiciário, ferindo fatalmente o Princípio da Separação de Poderes.
Apesar de não julgar, o relatório final apresentado pela CPI deve ser conclusivo. A partir das investigações realizadas, será apresentado relatório, no qual se solicitará ao órgão competente para o conhecimento da matéria a adoção das medidas cabíveis.
Para que não restassem dúvidas sobre a eficácia que se deve dar às investigações das CPIs, que de modo algum podem ser inócuas, sob pena de macular a moralidade administrativa, foi criada a Lei Federal nº 10.001, de 4/9/2000, que dispõe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministério Público e por outros órgãos a respeito das conclusões das Comissões Parlamentares de Inquérito.
Logo em seu Art. 1º, referida lei determina, verbis:
os Presidentes da Câmara dos Deputados, do Senado Federal e do Congresso Nacional encaminharão o relatório da Comissão Parlamentar de Inquérito respectiva, e a resolução que o aprovar, aos chefes do Ministério Público da União ou dos Estados, ou ainda às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência.
de determinar que “a autoridade a quem for encaminhada a resolução informará ao remetente, no prazo de trinta dias, as providências adotadas ou a justificativa pela omissão”, também aduz que “a autoridade que presidir processo ou procedimento, administrativo ou judicial, instaurado em decorrência de conclusões de Comissão Parlamentar de Inquérito, comunicará, semestralmente, a fase em que se encontra, até a sua conclusão”.
Mais ainda, elevando à posição ímpar as conclusões do relatório das CPIs, o Art. 3º da lei citada determina que o processo decorrente de investigação parlamentar terá prioridade sobre qualquer outro, salvo aquele relativo a pedido de habeas corpus, habeas data ou mandado de segurança.
Relevante destacar que mencionada lei exige que o relatório das CPIs seja encaminhado não só, como preceitua o Art. 58, §3º, da Carta Magna “ao Ministério Público, para que promova a responsabilidade civil ou criminal dos infratores", mas também “às autoridades administrativas ou judiciais com poder de decisão, conforme o caso, para a prática de atos de sua competência”.
Seguindo o mesmo caminho, o Art. 37 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados dispõe sobre o assunto da seguinte forma, in verbis:
Art. 37. Ao termo dos trabalhos a Comissão apresentará relatório circunstanciado, com suas conclusões, que será publicado no Diário da Câmara dos Deputados e encaminhado:
I - à Mesa, para as providências de alçada desta ou do Plenário, oferecendo, conforme o caso, projeto de lei, de decreto legislativo ou de resolução, ou indicação, que será incluída em Ordem do Dia dentro de cinco sessões;
III - ao Poder Executivo, para adotar as providências saneadoras de caráter disciplinar e administrativo decorrentes do Art. 37, §§ 2º a 6º, da Constituição Federal, e demais dispositivos constitucionais e legais aplicáveis, assinalando prazo hábil para seu cumprimento;
IV - à Comissão Permanente que tenha maior pertinência com a matéria, à qual incumbirá fiscalizar o atendimento do prescrito no inciso anterior;
V - à Comissão Mista Permanente de que trata o Art. 166, § 1º, da Constituição Federal, e ao Tribunal de Contas da União, para as providências previstas no Art. 71 da mesma Carta.
Ainda perfilhando o mesmo raciocínio, a Jurisprudência do STF, no Mandado de Segurança nº 23.452 / RJ - Rio de Janeiro, que teve como relator o Min. Celso de Mello, julgado em 16/09/1999, ao tratar da nota de confidencialidade dada às CPIs relativa aos registros sigilosos bancários, fiscais ou telefônicos de investigados, comenta que a eventual necessidade de revelar tais dados, pode-se dar para efeito das comunicações destinadas ao Ministério Público ou a outros órgãos do Poder Público, in verbis:
(...)
A Comissão Parlamentar de Inquérito, embora disponha, ex propria auctoritate, de competência para ter acesso a dados reservados, não pode, agindo arbitrariamente, conferir indevida publicidade a registros sobre os quais incide a cláusula de reserva derivada do sigilo bancário, do sigilo fiscal e do sigilo telefônico. Com a transmissão das informações pertinentes aos dados reservados, transmite-se à Comissão Parlamentar de Inquérito - enquanto depositária desses elementos informativos -, a nota de confidencialidade relativa aos registros sigilosos. Constitui conduta altamente censurável - com todas as conseqüências jurídicas (inclusive aquelas de ordem penal) que dela possam resultar - a transgressão, por qualquer membro de uma Comissão Parlamentar de Inquérito, do dever jurídico de respeitar e de preservar o sigilo concernente aos dados a ela transmitidos. Havendo justa causa - e achando-se configurada a necessidade de revelar os dados sigilosos, seja no relatório final dos trabalhos da Comissão Parlamentar de Inquérito (como razão justificadora da adoção de medidas a serem implementadas pelo Poder Público), seja para efeito das comunicações destinadas ao Ministério Público ou a outros órgãos do Poder Público, para os fins a que se refere o Art. 58, § 3º, da Constituição, seja, ainda, por razões imperiosas ditadas pelo interesse social - a divulgação do segredo, precisamente porque legitimada pelos fins que a motivaram, não configurará situação de ilicitude, muito embora traduza providência revestida de
Ora, percebe-se que tanto o legislador, na lei aludida, como os parlamentares, no Regimento Interno, como, ainda, o STF, no julgado colacionado, pretenderam que as CPIs encaminhem suas conclusões a quaisquer órgãos estatais, caso necessário para a garantia de sua eficácia, sendo apenas exemplificativos os órgãos apresentados acima.
Como em todo regime democrático, no Brasil não há poder sem limitação. As Comissões Parlamentares de Inquérito não fogem à regra: devem observar os limites de seu poder investigatório.
As CPIs sujeitam-se à Constituição Federal, lei maior do Estado. Dentro de sua atividade de controle e fiscalização, têm o dever de agir em conformidade com os mandamentos constitucionais de moralidade, razoabilidade, proporcionalidade, impessoabilidade, publicidade e motivação.
Nesse sentido, a jurisprudência pátria:
Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar, em sede originária, mandados de segurança e habeas corpus impetrados contra Comissões Parlamentares de Inquérito constituídas no âmbito do Congresso Nacional ou no de qualquer de suas Casas. É que a Comissão Parlamentar de Inquérito, enquanto projeção orgânica do Poder Legislativo da União, nada mais é senão a
longa manus do próprio Congresso Nacional ou das
Casas que o compõem, sujeitando-se, em conseqüência, em tema de mandado de segurança ou de habeas corpus, ao controle jurisdicional originário do Supremo Tribunal Federal (CF, Art. 102, I, "d" e "i")20.
Neste capítulo, serão vistos, de forma pormenorizada, os principais limites a serem observados inescusavelmente no decorrer da atividade fiscalizatória das CPIs, sob pena de, ultrapassados quaisquer deles, o ato da comissão ser considerado ilegítimo, ensejando controle por parte do Poder
Judiciário, a fim de corrigi-lo, em respeito ao Princípio Constitucional da Inafastabilidade do Poder Judiciário.
Para melhor entender os limites constitucionais, diga-se, desde logo, que eles são divididos em formais e materiais. Os limites formais são os requisitos para a sua instituição constantes do Art. 58, § 3, da Carta Republicana, enquanto os limites materiais são os princípios constitucionais que devem ser respeitados para que quaisquer atos sejam considerados válidos.
Assim, apontamos como limites formais aqueles já mencionados satisfatoriamente no primeiro capítulo deste trabalho, quando se comentou sobre os procedimentos para instauração das Comissões Parlamentares de Inquérito, quais sejam, o requerimento feito por 1/3 dos membros do Senado ou da Câmara dos Deputados; a apuração de fato determinado, relacionado à competência constitucional da respectiva Casa Legislativa; o prazo certo para o funcionamento da CPI, que deve estar indicado no requerimento de sua criação.
Quanto aos limites materiais, os principais estão a seguir detalhadamente delineados.
3.1 Postulado da reserva constitucional de jurisdição
Ora, em determinados casos somente o Poder Judiciário tem legitimidade para autorizar a intromissão em garantias individuais dos cidadãos, devendo as CPIs, para ir tão longe, ter expressa autorização judicial, não podendo faze-lo por autoridade própria.
A atual Carta Constitucional traz uma série de direitos e garantias fundamentais dos indivíduos em seu Art. 5º, que, embora extremamente protegidos, não são absolutos. Ocorre que, para que sejam ultrapassados tais limites, o que só é permitido em situações excepcionalíssimas, sob pena de se descaracterizar o Estado Democrático de Direito, é necessária expressa autorização do Poder Judiciário.
Nesse contexto, não podem as CPIs, como se juiz fosse, determinar tais intromissões excepcionais, pois estaria desrespeitando texto expresso da Carta Magna. Além disso, o que foi conferido à CPIs pelo constituinte foi apenas “poderes de investigação” próprios das autoridades judiciais, e não todos os poderes dos membros do Poder Judiciário, incluído aí os da competência exclusiva.
