P E R F IL D O A D M IN IS T R A D O R P Ú B L IC O , N O B R A S IL
Floriano Freitas Filho
Professor do Curso de Mestrado em Administração Universidade de Brasília
Em m eados de 1988, o B rasil to d o a ssistiu , n a T V , depoim ento d e prefeito de típica cid a d e interiorana b rasileira d e p equeno p orte, sobre o p o rq u ê em pregara toda su a fam fiia nos m ais div erso s p o sto s da P refeitura. A firm ou co n v icta e sere nam ente ao seu entrevistador: — “ p o r q ue n ão e m p reg ar m eus p aren tes? n ão vou em p reg ar o s d o s m eus a d v ersário s!”
U m a d as frases m ais co n h ecid as d o rep ertó rio p o lítico n acional en fatiza p en sam ento análogo: - “ aos am igos tu d o , aos adv ersário s a le i” , co ro lá rio d a célebre “ lei, ora lei!”
N ão ap e n as ju ris ta s reconhecem qu e nosso D ireito P o sitiv o é farto e ab ran g en te. H á preceitos para tu d o , que se ap licad o s, o b e d ecid o s ou cum pridos fariam d e n ossa D em ocracia um a das m ais p erfeitas e invejáveis do m undo, j á q u e n ão se pode c o n c e b e r D em ocracia sem D ireito.
N o e n tan to , institucionalizam os alg o d e notável: o “je itin h o b ra sile iro ” , herm enêutica p rópria d aq u eles qu e procuram cu m p rir norm a d e d ire ito m inim izan do se u s asp ec to s form ais ao essencial e nos lim ites extrem os d o p o ssív e l, a fim de m axim izar interesses p articulares. E ssa prática n ão é d e hoje. D e h á m uito e s tá en raizada em nossa cu ltu ra . C aracteriza traço d o s m ais pito resco s do n o sso m o d o d e se r , detectável em q u alq u er parte do País.
Jó ia desse m o d o d e s e r , rev ela-n o s PA LA C IN U ): - “ D entro d a d iv isão dos reinos p o rtu g u eses, às m inas estav a-Ih es p roibido a fab ricação do a guardente. N ão era ta n to uma m edida m ercantilista de p ro teção d o s vinhos da M etrópole, com o às vezes costum a in terp retar-se, senão uma form a de e v ita r a d istração de braço s das
(1 ) P A L A C IN , L u iz . O s é c u lo d e o u r o e m G o iá s . 3 c d . B ra s ília , I N L , 1 9 7 9 , p . 37
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m inas para o cu ltiv o d a cana. E sta p ro ib ição nun ca foi m uito respeitada. Q u an d o o g o v ern ad o r D . L uis d e M ascarenhas ch egou a G o iás (1739) en co n tro u e n g en h o s e en g e n h o cas esp alh ad o s p o r todo o país. P rocurou n ão to m ar co n h ecim en to de sua ex istên cia. M as ali e sta v a o p ro cu rad o r d as e n trad as - o s en g en h o s dim inuiam os d ireito s co b rad o s n o s registros — para reco rd ar-lh e sua o b rig ação um a e outra vez. A co ssad o , o g o v ern ad o r ach o u um m eio d e c o n se rv a r o s en g e n h o s, ap e sa r da p ro ib ição , e satisfazer, ao m esm o tem po, os d ireito s d o c o n tra ta d o r pediu aos e n gen h o s q ue pagassem ao s fiscais d as entrad as o s d ireito s d e su a p ró p ria aguar d en te, com o se fosse im portada.”
S eria possível tra ç a r o perfil d o ad m inistrador público b rasileiro ? H averia traço s característico s de um padrão de com portam ento com um em todo o território nacional?
G ÍO V A N N I V IC O , em su a obra "P rin cíp io s d e um a ciên cia nova sobre a natureza com um d a s nações, através da q u a l tam bém se revelam novos p rin cíp io s da le i natural dos p o vo s” j á en u n ciara, há m ais d e d u zen to s e sessen ta an o s (1 7 2 5 ), q ue ‘...o m undo social é certam ente o b ra do hom em ; e d a í segue-se qu e se pode e dev e en co n trar o s princípios d e sse m undo nas m odificações d a p rópria in teligência h um ana” . E prossegue: — “ os g o v e m o s se ad aptam necessariam ente à natureza d o s g o v ern ad o s; são resu ltad o m esm o dessa n atu reza” . Em o u tra s pala vras, " a hum anidade cria a s i p ró p ria ” .
A o tentar-se tra ç a r o perfil d o ad m inistrador p ú b lico - ou d o g o v ern an te - não se p ode esq u ecer q ue se está indagando sobre realidade q ue se d iferen cia no tem po e no e sp aço , e , p o r vezes, com grande rapidez. A final, adm inistra-se o rg a nizaçõ es, e a s o rg an iza çõ es são organism os vivos, q ue têm h istó ria, c a d a um a a sua.
A sociedade é a síntese final d a s org an izaçõ es q ue a com põem . O E stado, e x p re ssão form al d a sociedade, é , pois, realidade historicam ente c o n stitu íd a q u e se m odifica com a ev o lu çã o cultural d e ca d a um de seus cidadãos. N esse se n tid o , a o rg an ização E stad o , p o r si só e pelas o rg an izaçõ es q ue o com põem , é um a reali dad e cultural.
T ra ç a r o perfil do ad m inistrador p ú b lico b rasileiro é , p o is, a d e n tra r o cam po d a cultura. E p o r em evidência a ação c riad o ra do hom em , su b o rd in an d o a n atu re za a se u s fins, partin d o d a p rópria natureza.
N ão se trata de indagar-se, aq u i, sobre o co n ceito d e cu ltu ra - no sentido an tropológico ou n’o u tro q u alquer. S eja ele qual fo r - e o são m uitos - o fato é que a “ cu ltu ra é com o um a lente atrav és da qual o hom em vê o m undo” ® . D ife ren tes hom ens, d iferen tes c u ltu ras, d iferen tes lentes, d iferen tes v isõ es d as co isas. A ssim o é , tam bém , na adm inistração pú b lica, principalm ente no B rasil, c u ja ca racterística histórico-cultural é a heterogeneidade.
N ão o b stan te, assim com o detectam os o “ je itin h o b rasileiro” com o um dos
(2 ) L A R A ,A ' R<X,Ue dC BarrOS in : C U L T U R A : u m c o n c e ito a n
traço s com u n s d o m od o d e s e r do b rasileiro e , p o is, d o ad m in istrad o r p ú b lico b ra sileiro em todo o territó rio n acio n al, h á outros traço s com uns qu e igualm ente ca racterizam um com portam ento n acio n al. T a is traço s h istó rico -cu ltu rais derivam , g eralm ente, d e p e cu liarid ad es d e n o ssa c o lo n iz ação , d as dim ensões co ntinentais d e n o sso territó rio , d a a cu ltu ração ráp id a d as várias co rre n te s m igratórias q ue com põem o b ra sileiro d e h o je, da m iscigenação q u ase sem en trav es d e d iv ersas cu ltu ras q u e se m esclaram em nosso territó rio p o r q u in h en to s anos, d e n o ssa e v o lução eco n ô m ico -fin an ceira d e p en d e n te e de p eriferia em relação ao resto do m undo, e d e n o sso desen v o lv im en to desig u al in ter e intra re g iõ es, in te r e intra pessoas.
A lguns d esses traço s são bem característico s: um n acionalism o típ ico de ilh éu s, j á q ue som os cercad o s p o r ág u a d e n o rte a su l, no lado leste, e p o r flores ta s, p ân tan o s, cerrados e outros v a z io s cu ltu rais, n o lado o este; uma ten d ên cia à
b u ro cratização adm inistrativa h erd ad a do centralism o p o rtu g u ês q u e, ao im p o r a form a com o co n d ição de co n fia b ilid ad e, se d e g e n e ra no tráfico d e in flu ên c ia, no em preguism o, n o com padrio, no nepotism o, no serv ilism o , n a serv id ã o a grupos e no prim ado d o in teresse individual sobre o social: um adm inistrar c o n tra e ap esar d e form alism os in conseqüentes (que o digam os d irig en tes d e q u a isq u e r níveis, ao elab o rarem , p o r o b rig ação , seus o rçam entos an u ais — p eças cereb rin as de acom o- d am entos num éricos); um adm inistrar p esso as im postas, num ritu al de fatos con sum ados q ue culm inam num acom odam ento estéril ou im produtivo, altam ente o n e ro so à N ação ; um e te m o adm in istrar com escassez de recu rso s fin an ceiro s, in v ia b ilizan d o q u a lq u er planejam ento estratég ico ; um h o rro r a m udanças pela fo rte te n d ên cia à in é rcia das situações criad as e p o r v ez es in stitu cio n alizad as; em sum a, um alheiam ento e m esm o descaso d as técn icas d a A dm inistração eficien te, efic a z e e fetiv a. T a l quadro se ev id e n cia no d istanciam ento c a d a v ez m aior en tre o discur so e a ação d e nossos hom ens p ú b lico s, p o lítico s ou d irigentes.
A ex p ressão “ c u ltu ra ” , na C iên cia d a A dm inistração, re v e ste-se, h o je, da q u eles m odism os acadêm icos típ ico s d e nosso País. D iz tudo o q u e se p en sa q ue rer q ue se d ig a , sen d o e leg an te, m as po u co s com preendem seu sig n ificad o e real abrangência.
C u ltu ra é h istó ria; são valores. A ssim com o hoje se p en sa o “ culturalism o ju ríd ic o ” é possível p en sar-se o “ cultu ralism o a dm inistrativo” . Im possível é com p ree n d er a A dm inistração sem referib ilid ad e a um sistem a d e v alo res em virtude do qual se estabeleçam relações d e adm inistradores para adm inistrados, de g o v er nantes p a ra g o v ern a d o s, com ex ig ib ilid ad e bi o u m ulti-lateral de fazer ou n ão fa z e r algum a coisa.
P ara M IG U E L R E A L E “ culturalism o é um a c o n cep ç ão d o D ireito q ue se in teg ra no historicism o contem porâneo e ap lica, no e stu d o d o E stad o e d o D ireito, o s p rin c íp io s d a A x iologia, ou seja da teo ria d o s valores em função d o s g ra u s de ev o lu ção so c ia l” .*3)
(3) R E A L E , M ig u e l. T e o r i a d o D ir e ito e d o E s ta d o . 4 e d . S ã o P a u lo , S a r a iv a , 1 9 7 4 , p . 8.
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E sse m esm o co n ceito ap lica-se a “ cu ltu ralism o ad m in istrativ o ” , su b stitu in do-se a palavra D ireito p o r A dm inistração e com preendendo-se E stado com o ex p ressão form al da sociedade, v ista esta com o sín tese fin al das org an izaçõ es q ue a com põem .
Isso p o sto , tra ç a r o perfil do ad m inistrador p ú b lico b rasileiro é d esa fio bem m aior q ue o sim ples traça r de algum as características com uns a nossos g o v ern an te s o u d irig en tes p ú b lico s, c a d a um influenciado p o r seu resp ectiv o am biente. E , so b re tu d o , tra ç a r seu p erfil cu ltu ra l. D ificilm ente o p esq u isad o r q u e se dispuses se a tal tarefa ch eg aria a um d enom inador com um . T eria de buscar tip o lo g ia que se a ssen taria na p ró p ria tip o lo g ia d a cu ltu ra brasileira. Im enso desafio.
A cu ltu ra adm inistrativa^4), inerente ao adm inistrador, d iferen cia-se no tem po e no esp aço . D ecorre de processo histórico: lo n g o processo d ialético d e im plica ção e p o larid ad e en tre fenôm enos adm inistráveis e valores. U m m esm o fenôm eno, h o je , será diferen tem en te adm inistrado nos vários B rasis q ue com põem a síntese fin al q ue denom inam os B rasil. O fenôm eno p ode se r o m esm o, m as d iv ersas (e quão diversas) são as cu ltu ras d aq u eles q ue irão d ecid ir sobre e le, a q u a lq u er nível in stitu cio n al, p d b lico ou privado.
C a d a ad m inistrador com seus valores. O ra, d iferen tes v alo res, d iferen tes in terp retaçõ es dos fenôm enos; lo g o , diferentes decisões. D iferentes d e cisõ es, d ife ren tes cu rso s de ação. S eria ingenuidade acadêm ica ou p erig o sa falácia adm itir-se um a cu ltu ra nacional hom ogênea, quanto m ais a q ue se associe à A dm inistração Pública.
A cu ltu ra a d m in istra tiv a , no se to r p ú blico, tenderia a h o m ogeneidade se o D ireito P o sitiv o fosse ap licado com rig o r? se h o u v esse co n tro le rígido d o s resul tados d a ação adm inistrativa, em todos o s n ív eis, p o r p arte d o s d iferen tes órgãos de fiscalização e controle?
A q u estão não é tão sim ples.
V alores n ão se adquirem no d ia-a-d ia. C u ltu ra não se in stitu cio n aliza nem se e x o rta p o r lei. H á um longo p ro cesso histórico de sedim entação de postu ras ad m inistrativas ca lcad as cm ex p eriên cias p ró p rias ou em exem plos d e e rro s e acertos d e ou tro s, no conhecim ento d ifundido sobre sanções prem iais e penais a bons e a m aus ad m inistradores, na cap acid ad e d e o b serv açã o d as reais n ecessid ad es p ú b li c a s, na sen sib ilid ad e às m udanças para m elhor, na ag u d eza de esp írito público pa ra d e te c ta r o qu e dev a se r esse m elhor e q u ais o s valores so ciais q ue se sobrepõem a o s m eram ente individuais.
D e pouco adiantarão a s m elhores e m ais avançadas co n stitu içõ es federal, e stad u ais e m unicipais para d o ta r o País d e adm inistradores p úblicos excepcionais c a p azes d e alterar a “ p erson alid ad e” d as o rg anizações. M uito pelo c o n trário , é bem p ro v áv el q u e, de im ediato, am plie-se o folclore do “je itin h o b rasileiro ” .
M as n ão se p ode releg ar a seg u n d o plano a im portância da sistem atização de alg u n s d o s nov o s v alores d a sociedade b rasile ira, ex p resso s n esses estatu to s le
(4 ) N ã o s c c o n fu n d a c o m “ c u ltu r a o r g a n iz a c io n a l” : m o d o d e v id a o u s iste m a .
gais. A fin al, constituem ele s v e rd ad eiro s faróis o rie n tad o re s d e ações ad m in istra tiv as, b alizan d o o d esejáv el — o q ue d ev e se r . D e resto , co n fie-se na h istó ria, na in exorabilidade d a co n sp ira ção d o s fatos o u n a natural ten d ên cia do s e r hum ano de lu ta r pelo m elhor, p e lo socialm ente m elhor.
Isso p o sto , é b astan te d ifícil tra ç a r um perfil d o atual ad m in istrad o r p ú b lico brasileiro , ainda q ue o ap en a s dese jáv el. T a lv e z seja p o ssív el fazê-lo, d esd e q ue se tenha co n sciên cia d e q u ã o lim itada seria su a a p licab ilid ad e, p o is som ente p o r acaso seria ele iden tificáv el em n o ssa sociedade. N ão se pode p re scin d ir, porém , de um padrão ideal qu e se preste a com p araçõ es d as q u a is d eriv aria q u alq u er ten tativa d e tipicação.
D e um a m aneira g e ra l, o perfil ideal d o ad m in istrad o r p ú b lic o b rasileiro co in cid e com o d e q u a lq u e r adm inistrador. A literatura e sp ecializad a e farta a res peito e não foge ao qu e já se situ a com o lu g a r com um . D ependendo d o nível q u e o ad m inistrador ocu p e n a o rg an ização - d e p rim eira linha (su p erv iso r), interm ediá rio ou d e alta adm inistração — será m aio r o u m enor à ex ig ên cia d e alg u n s p red ica dos com uns.
A fim d e q u e se to m em ev id en tes as naturais d iferen ças necessariam ente d etectáv eis num esfo rço de tip ificação , tais p red ica d o s são ag ru p áv eis, e p o r vezes se repetem , em três grandes c a teg o ria s, as q u a is m elh o r se conform am ao co n ceito d e cu ltu ra — em últim a análise, o fa to r d ife re n c iad o r p o r ex celên cia: 1. se n sib ili d a d e h u m an a; 2. sen sib ilid a d e p ro fissio n a l e 3. sen sib ilid a d e pú b lica.
A sen sib ilid a d e h u m a n a d eco rre d o in d ivíduo com o p esso a; e le com o re sultante d o m eio social em q ue viveu e vive, se ed u co u , socialm ente se form ou. T ra d u z su a cap acid ad e de in ter-relacio n ar-se com o u tras p esso as, com p reen d en d o suas n e cessid ad es, suas ex ig ên cias, seus v alo res, su a s m otivações. D ela decorrem cap acid ad es in trín secas a cad a adm inistrador: de lid era n ça , d e co m u n ica ç ã o , de co o rd en a çã o de interesses dos q ue nele co n fiam e dele dep en d em , d e n eg o cia çã o e d e m ed ia çã o . A fin al, o ad m in istrad o r é , so b re tu d o , um c o n d u to r d e hom ens, in terag in d o -o s com b en s m ateriais e im ateriais, no pro p ó sito d e c o n d u z ir a o rg a n i zação à realização de seus fin s, c o n se tân e o s com o s fins d a so cied ad e em q ue está inserida.
A sen sib ilid a d e profission al d eco rre do in d iv íd u o com o p ro fissio n al d a ad m inistração. E m outras p alav ras, de su a co m p etên cia técn ica na a rte /c iê n cia d a A d m inistração, q u e r se ja ela assentada na su a p artic u la r e x p eriên cia d e v id a, q u e r seja ela ad q u irid a p o r sua e d u cação form al (u n iv ersitária ou não ). O ideal é q ue d e c o rra d e am bas.
P e la com petência técn ica , tal sen sib ilid ad e se ag u çaria p o r força d a co m p re en sã o d a im ensa resp o n sab ilid ad e q ue p esa so b re cad a um de seus a to s, o q ue se trad u z p o r d u a s o u tras com preensões fundam entais: a d a n e c e ssid ad e d e p restar co n tas à so cied ad e qu e lhe fin an cia e q ue lhe d e le g a todos o s p o d eres d e q ue d is põe; a d as d ificu ld ad es qu e en v o lv em o s p ro cesso s d e an álise d iag n ó stica e equa- cionam ento d e problem as ad m inistrativos, tan to no c o n c e itu a r situ açõ es ideais factíveis, quanto no p rio riz a r altern ativ as d en tro d o legitim am ente possível.
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D essas co m p reen sõ es deriv aria a m aior probabilidade de se tom ar decisões ju sta s, e ficien tes, efica zes e e fe tiv a s, m axim izando o s in teresses d o ex trato social afe tad o p o r tais d ecisões e m inim izando priv ilég io s ou interesses particulares.
S eria o sab er asso ciad o ao sa b e r fazer, ao q u e re r fazer e ao p o d er fazer. Mas faz er o qu e? M udar: m udar para m elhor, um m elhor b alizado p o r v alores que fun dam entam a razão d e se r d o ex tra to social em qu e o ad m in istrad o r e stá inserido.
N essa ordem d e id é ias, d estacam -se alg u n s predicados gerais d o adm inistra dor: 1. sen so de responsabilidade so cial; 2. co o rd en ad o r de interesses o s m ais d i verso s; 3. a v a lia d o r de situações e de resultados; 4 . supervisor; 5. negociador; 6. m ulti-especialista ou 7. generalista.
A sen sib ilid a d e p ú b lica d eco rre do in d ivíduo com o cid ad ão ; d e su a e d u c a ç ão e v ivência cív ic a , ou seja d e sua cu ltu ra com o "h o m o p o liticu s” , am álgam a do “hom o econornicus” com o “hom o ju rid ic u s” e com q u an to s m ais “hom os” a s ciê n c ia s sociais pretenderem ou puderem tipificar. E e ssa sen sib ilid ad e q u e, so b retu d o , o diferen ciará com o ad m in istra d o r p ú b lico . D ela dep en d e sua cap aci d a d e d e c o n d u zir ao eq u ilíb rio o b jetiv o s c o n co rren tes e e stab elecer prioridades. D ela d ep en d e, outrossim , su a e ficiên cia e eficácia com o p lanejador, ex ecu to r, ne g o c iad o r, m ediador, político e d iplom ata, d ê-se a esses term os o s significados que se qu izer. O im portante é q ue e sses p redicados perm itam q ue o ad m in istrad o r c o n d u za a o rg an ização , o m ais efetivam ente^5) à realização d e seus desid erato s pró p rio s, sem fugir ao s fins d a sociedade em que e la se insere. T a n to m aior e mais am pla e ssa sen sib ilid ad e, tanto m aior e m ais am pla sua dim ensão com o adm inis trad o r, com o hom em público.
P lanejador, g en eralista, in vestigador, m ulti-especialista, m ediador, político, d iplom ata, re sp o n sáv el, Iider, co n d u to r, d irig en te efic a z , eficien te e efetiv o , além d e tra b a lh a d o r — pouco im porta! T u d o isso e algo m ais q ue se p o ssa id ealizar d e vem m esclar-se na interação co n tín u a e d inâm ica d essas três sen sib ilid ad e s, que m útua e crescentem ente se im plicam : a h u m a n a , a p ro fissio n a l e a p ú b lica .
E ssa interação é , cm sum a, processo q ue se c o n fu n d e com o próprio proces so cultural do in d ív u o , da pessoa, do p ro fissio n al, do cid a d ã o , das o rg an izaçõ es, d o po v o , d a re g ião , d e toda um a nação.
Q uanto m ais cresc en te, c o n sisten te e co m p leta essa in teração cu ltu ral, mais próxim o e sta rá o ad m inistrador p ú b lico do esta d ista , tão d esejad o e son h ad o por todos o s b rasileiro s de hoje; quanto m enos... a T V q ue n o s co n tin u e m ostrando os tipos estran h o s q ue este País vem g e ran d o em seus q u ad ro s dire tiv o s, em todos os nív eis organizacionais.
E m artig o publicado n a R evista do S erv iço P ú b lico (ano 4 3 , v o l. 114, n - 5, ja n ./fe v . 8 7 , p .29) - D ilem a: ad m in istrar com ou con tra preços - delineam os um perfil de ad m inistrador público: “ alguém distan c iad o d a estreiteza do
tecnobu-(5 ) U tiliz a - s e e fe tiv a m e n t e e m d e c o r rê n c ia d o c o n c e ito d e e f e tiv id a d e : a tr ib u to d a a d m in is tra ç ã o q u e m e l h o r s e a p ro x im e , n a re a liz a ç ã o d e s e u s o b je tiv o s d e p ro d u ç ã o c d e s e m p e n h o , d o s o b je to s d e s u a c lie n te la ( o u u su á rio s).
rocrata, d a lim itação d o e sp ecialista professoral ou do apenas prático; alguém ec lé tic o , p ersp icaz, com v ivência tan to d o m undo d a b u ro cracia p ú b lica (d efen so ra d a so cie d ad e), quanto d o m undo da in iciativ a p riv ad a (im pulsora da so cied ad e), seja qual fo r sua form ação p ro fissio n al” ...“ sem m edo d e e rra r, com o firm e pro pósito de a c e rtar, n eg o cian d o e co n d u zin d o suas d ecisõ es” ...n a escassez de recu r so s... “ com preço s d e m ercado, com a s re iv in d icaçõ es salariais, com o s sin d icato s liv res, com as grev es - com tu d o , enfim , q ue ex p resse, n aturalm ente, o que a so cied ad e qu er, indicando o q ue é p rio ritá rio e o q ue é possível d e se fazer” .
D a m esm a form a, é possível traçar o perfil d o an ti-ad m in istrad o r público: m esquinho, p erso n alista, com total au sên cia de sen sib ilid ad e p ú b lica, a n ão ser no estritam ente n ecessário para a m anutenção ou progressão de seu status; b aju lad o r d aq u eles q ue lhe convêm ; exím io m anipulador d a m entira política; paciente e in co n seq ü en te no adm inistrar com o tem po, sem assu m ir p o siçõ es ou to m ar partidos; op o rtu n ista n eg o ciad o r em cau sa própria; en ra iz a d o no p o d e r a q u alq u er custo: bu ro crata p o r co n v e n iê n c ia, perito n a alquim ia d a m alversação d o s recu rso s p ú b li c o s:... e , via de co n seq ü ên cia, vaidoso, na sua auto-idolatria.
S íntese final d a cu ltu ra adm inistrativa d o s q ue a direcio n aram e , h o je, a d ire cionam , c a d a o rg an ização com sua cultura. N ovas cu ltu ras, po ssív eis m udanças. N ão há estagnação: tu d o m uda, para m elhor ou para pior, d e p en d en d o d e n ovos adm inistradores.
