UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA
VANESSA JENIFER ROSSI
A INSERÇÃO INTERNACIONAL ARGENTINA: UM ESTUDO SOBRE A POLÍTICA EXTERNA DOS GOVERNOS KIRCHNER APÓS A CRISE DE 2001
Florianópolis 2011
VANESSA JENIFER ROSSI
A INSERÇÃO INTERNACIONAL ARGENTINA: UM ESTUDO SOBRE A POLÍTICA EXTERNA DOS GOVERNOS KIRCHNER APÓS A CRISE DE 2001
Trabalho de Conclusão de Curso apresentado ao Curso de graduação em Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para obtenção do título de bacharel.
Orientador: Prof. Rogério Santos da Costa, Dr.
Florianópolis 2011
VANESSA JENIFER ROSSI
A INSERÇÃO INTERNACIONAL ARGENTINA: UM ESTUDO SOBRE A POLÍTICA EXTERNA DOS GOVERNOS KIRCHNER APÓS A CRISE DE 2001
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de Bacharel em Relações Internacionais e aprovado em sua forma final pelo curso de Relações Internacionais, da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Florianópolis, 24 de novembro de 2011.
_________________________________________ Prof. e orientador Rogério Santos da Costa, Dr.
Universidade Federal de Santa Catarina
_________________________________________ Prof. Kátia Regina de Macedo, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_________________________________________ Prof. Baltazar D‟Andrade Guerra, Dr.
O segredo é não correr atrás das borboletas... É cuidar do jardim para que elas venham até você. (Mário Quintana)
Una determinada inserción internacional admite más de una política exterior; pero no hay política exterior, esto es, una acción estratégica de largo plazo en el ámbito mundial, fuera de una determinada inserción internacional. (Jorge Castro)
Recuerdo aquél 25 de mayo de 2003, cuando nos dejaron la Argentina prendida fuego y tuvimos que sacar el pecho para reconstruir la patria. (Néstor Kirchner)
AGRADECIMENTOS
Gostaria de agradecer especialmente ao meu orientador, Prof. Rogério Santos da Costa, por sua contribuição e compreensão imprescindível à minha formação acadêmica, as quais foram decisivas na realização desse trabalho científico, que marca a concretização de uma grande etapa acadêmica e de uma realização pessoal.
Aos meus professores do curso de Relações Internacionais, que de maneira direta ou indireta contribuíram contundentemente para minha formação acadêmica e profissional.
Um especial agradecimento à minha madrinha Lucia, que me acolheu amavelmente na viagem de estudo a Buenos Aires e à tia Carla, que carinhosamente disponibilizou-se em todos os momentos, tornando possível essa grande experiência, a qual significou tanto para meu aprendizado.
Ao meu companheiro que sempre esteve ao meu lado durante essa longa caminhada, demonstrando paciência, apoio, compreensão, carinho e dedicação, nutrindo incondicionalmente minha vida de conquistas.
Aos meus queridos pais, pelo carinho, confiança e apoio incondicionais fornecidos durante toda minha existência, os quais fomentam minha dedicação e força na concretização de meus sonhos. Aos meus irmãos, que mesmo tão distantes tornam-se presentes em cada e especial momento que vivencio.
RESUMO
O objetivo geral deste trabalho é analisar a inserção internacional argentina a partir das políticas externas dos governos Kirchner após a crise argentina de 2001. Para alcançar esse objetivo traçaram-se metas específicas, a fim de delinear o desenvolvimento da pesquisa, as quais se definem: apresentar o contexto, as causas e consequências da crise econômica de 2001; analisar a evolução e a conjuntura macroeconômica nos últimos dez anos; descrever e examinar a política externa de Néstor Kirchner (2003-2007); caracterizar e analisar a política externa do governo de Cristina Fernandez de Kirchner (2007-2011). A tipologia de pesquisa desenvolvida é Descritiva, em busca de reconhecer as características e especificidades da inserção internacional argentina nos últimos dez anos. O método de pesquisa é o Bibliográfico, pelo qual se buscaram informações trabalhadas por autores diversos, utilizando-as de uma maneira diferenciada. Este trabalho foi realizado, também, através de uma investigação efetuada em documentos conservados no interior de órgãos públicos, como discursos oficiais do governo argentino e artigos do Ministério da Economia e Finanças do país. Através dessa estrutura de pesquisa, pode-se, de forma concisa, conhecer a Argentina de diferentes prismas, desenvolvendo uma visão ampla sobre o país e acerca de seus elementos nacionais. Conhecer de forma prática o cenário em que a Argentina está inserida é verificar semelhanças e perspectivas nos modelos políticos e econômicos aplicados pelos Kirchner na gestão pós-crise. O marco inicial do trabalho abrange a crise argentina deflagrada em 2001, tema constantemente recorrente quando se fala da situação nacional nos últimos dez anos. Não há como entender a Argentina de 2011 sem conhecer como ocorreu e quais os resultados que a grande recessão gerou. A influência e repercussão da crise transformaram o cenário nacional e determinaram a atuação dos governos posteriores. É desta forma que se realiza uma análise pré e pós-crise, a fim de conhecer a conjuntura doméstica e entender o porquê dos lineamentos da política
kirchnerista. Nesse sentido, percebe-se que as políticas externas de Néstor Kirchner e
Cristina Fernández de Kirchner foram atreladas substancialmente aos elementos e acontecimentos internos, consolidando uma inserção internacional diferenciada nacionalmente, através de uma ruptura com o passado, e buscando um reposicionamento do país no cenário internacional, por meio de relações prioritárias, analisadas neste trabalho.
Palavras-chave: Inserção Internacional. Política Externa. Crise Argentina. Governos Kirchner.
RESUMEN
El objetivo general de este trabajo es analizar la inserción internacional argentina a partir de las políticas externas de los gobiernos Kirchner después de la crisis argentina del 2001. Para alcanzar ese objetivo fueron trazadas metas específicas con el fin de delinear el desarrollo de la investigación, las cuales se definen de esta manera: presentar el contexto, las causas y consecuencias de la crisis económica del 200; analizar la evolución y la coyuntura macroeconómica en los últimos diez años; describir y examinar la política externa de Néstor Kirchner; caracterizar y analizar la política externa del gobierno de Cristina Fernández de Kirchner. La tipología de investigación desarrollada es descriptiva, buscando reconocer sus características y especificidades de la inclusión internacional argentina de los últimos diez años. La metodología de investigación es bibliográfica, donde se buscan informaciones elaboradas por diversos autores utilizándolas de una manera diferenciada. Este trabajo fue realizado, también, a través de una investigación realizada en documentos conservados dentro de órganos públicos, tales como discursos oficiales del gobierno argentino y artículos del Ministerio de Economía y Finanzas del país. A través de esa estructura de investigación se puede, de manera concisa, conocer a Argentina considerando diferentes puntos de vista, acreciendo una amplia visión sobre el país y sus elementos nacionales. Conocer de forma práctica el contexto en que Argentina está inserida significa verificar semejanzas y perspectivas en los modelos políticos y económicos aplicados pelos Kirchner en la gestión pos crisis. El marco inicial del trabajo abarca la crisis argentina del 2001, tema constante cuando se habla de la situación nacional en los últimos diez años. No se puede entender a la Argentina del 2011 sin conocer cómo ocurrió y cuáles resultados que generó la gran recesión. La influencia y la repercusión de la crisis transformaron el panorama nacional y determinaron la actuación de los gobiernos posteriores. Así es, de esta forma, que se realiza un análisis pre y poscrisis, con el fin de conocer la coyuntura doméstica y entender el porqué de los lineamientos de la política Kirchnerista. En ese sentido, se percibe que las políticas externa de Néstor Kirchner y
Cristina Fernández de Kirchner fueron enlazadas substancialmente a los elementos y acontecimientos internos, consolidando una inserción internacional diferenciada nacionalmente, a través de una ruptura con el pasado y buscando un reposicionamiento del país en el escenario mundial por medio de relaciones prioritarias, que serán analizadas en este trabajo.
Palabras clave: Inserción Internacional. Política Exterior. Crisis Argentina. Gobiernos Kirchner.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Os ciclos econômicos da Conversibilidade e o Endividamento...27 Figura 2: Quadro resumo da conversibilidade...37 Figura 3: Objetivos e Políticas Econômicas do Novo Modelo de Desenvolvimento
LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1- Taxa de Inflação (2003-2007)...50
Gráfico 2- Dívida do Setor Público (%)...56
Gráfico 3- Evolução da Balança Comercial (2003-2006) em bilhões de pesos...58
Gráfico 4- Principais países de destino das exportações (média de 1997-2001) e durante o ano de 2005...61
Gráfico 5- Evolução dos investimentos de empresas nacionais e estrangeiras (2002-2007)...63
Gráfico 6- Evolução dos investimentos estrangeiros (2004-2007)...64
Gráfico 7- Evolução do PIB (2007-2010) em bilhões de dólares a preços atuais...66
Gráfico 8- Evolução do Setor Público Nacional (2007-2009)...68
Gráfico 9- Evolução do Superavit Primário (2008-2011)...69
Gráfico 10- Evolução da Taxa de Inflação (%)...71
Gráfico 11- Evolução da Taxa de Câmbio (2007-2011)...74
Gráfico 12- Dívida Pública (2009-2010)...75
Gráfico 13- Dívida Externa Pública (2007-2010)...76
Gráfico 14- Evolução da Balança Comercial (2007-2010)...77
Gráfico 15- Evolução das Exportações (2007-2010)...78
Gráfico 16- Evolução das Importações (2007-2010)...78
Gráfico 17- Destinos das Exportações (%)...79
Gráfico 18- Origens das Importações (%)...80
Gráfico 19- Evolução das Reservas Internacionais (em bilhões de dólares e como porcentagem das reservas...81
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Indicadores Econômicos 1991-1999. ...32
Tabela 2- Evolução do PIB (2003-2007)...45
Tabela 3- Evolução da demanda interna e da demanda externa (2003-2007)...46
Tabela 4 - Evolução do superavit primário e financeiro (2003-2005)...47
Tabela 5- Índice de Preços ao Consumidor...49
Tabela 6 - Evolução da participação dos setores econômicos no PIB...52
Tabela 7 - Taxa de Câmbio...54
Tabela 8 - Evolução da Dívida Externa (2003-2006)...55
Tabela 9 - Evolução dos itens de exportações da economia argentina (2003-2005)...59
Tabela 10 - Evolução dos itens de importações da economia argentina (2003-2005)....60
Tabela 11 - Evolução da Taxa e Crescimento da Produção Industrial (2007-2011)...72
Tabela 12 - Evolução do Investimento Bruto Fixo (2007-2011)...72
Tabela 13 - Evolução do Investimento Estrangeiro Direto – Saída (2008-2011)...82
LISTA DE SIGLAS
ALCA - Área de Livre Comércio das Américas AMIA - Asociación Mutual Israelita Argentina ASA – América do Sul – África
ASPA – América do Sul- Países Árabes BB – Plano Bunge e Born
BCRA – Banco Central da República Argentina BP – Balanço de Pagamentos
CC – Conta-Corrente
CSN - Comunidade Sul-Americana de Nações
DANMO - Diretores da África do Norte e Meio Oriente DNU - Decreto de Necessidade e Urgência
ECOWAS - Comunidade Econômica dos Estados da África Ocidental EUA – Estados Unidos da América
FMI – Fundo Monetário Internacional FOCEM - Fundo de Convergência Estrutural INDEC – Instituto Nacional de Estadistica y Censos
INRAA - Instituto Nacional de Investigação Agronômica Argelina INTA - Instituto Nacional de Tecnologia Agropecuária
INTERPOL - Organização Internacional de Polícia Criminal IPC – Índice de Preços ao Consumidor
IVA – Imposto Sobre Valor Agregado
MAC - Mecanismo de Adaptação Competitiva MERCOSUL – Mercado Comum do Sul
NAFTA – Tratado Norte-Americano de Livre Comércio OMC – Organização Mundial do Comércio
ONU – Organização das Nações Unidas PIB – Produto Interno Bruto
SADC - Comunidade de Desenvolvimento da África Austral UA – União Africana
UE – União Europeia
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO...15
2. A CRISE DE 2001...20
2.1 ANTECEDENTES DA CRISE...20
2.1.1 A Gestão de Carlos Menem...21
2.1.1.1 Planos Econômicos...22
2.1.1.2 Plano de Conversibilidade...25
2.1.1.3 Privatizações...28
2.1.1.4 A Desregulamentação e a Abertura Externa...30
2.2 O PERÍODO DA CRISE ECONÔMICA (1999-2002)...34
3. O CENÁRIO MACROECONÔMICO (2003-2011)...38
3.1 O PERÍODO DE NÉSTOR KIRCHNER (2003-2007)...38
3.1.1 O Novo Modelo Econômico Kirchnerista...38
3.1.2 Indicadores do Setor Interno...45
3.1.2.1 Evolução do PIB...45
3.1.2.2 Setor Público...47
3.1.2.3 Evolução da Inflação...49
3.1.2.4 Principais Setores Econômicos...51
3.1.3 Indicadores do Setor Externo...53
3.1.3.1 Regime Cambial...53
3.1.3.2 Dívida Externa e Interna...55
3.1.3.3 Dados de Comércio Exterior...57
3.1.3.4 Reservas de Divisas / Investimentos Estrangeiros...62
3.2 O PERÍODO DE CRISTINA FERNÁNDEZ DE KIRCHNER (2007-2011)...65
3.2.1 Indicadores do Setor Interno...65
3.2.1.2 Setor Público...67
3.2.1.3 Evolução da Inflação...69
3.2.1.4 Principais Setores Econômicos...71
3.2.2 Indicadores do Setor Externo...74
3.2.2.1 Regime Cambial...74
3.2.2.2 Dívida Externa e Interna...75
3.2.2.3 Dados de Comércio Exterior...77
3.2.2.4 Reservas de Divisas / Investimentos Estrangeiros...81
4. A POLÍTICA EXTERNA DE NÉSTOR KIRCHER (2003-2007)...84
4.1 A RUPTURA COM O PASSADO X MODELO DE AUTONOMIA...84
4.2 A RELAÇÃO PRAGMÁTICA COM OS ESTADOS UNIDOS...90
4.3 A RELAÇÃO ESTRATÉGICA COM A VENEZUELA...93
4.4 A RELAÇÃO INSTÁVEL COM O BRASIL...96
4.5 AS QUESTÕES COMERCIAIS DA POLÍTICA EXTERNA...101
4.6 A PRIORIDADE REGIONAL: UMA POLÍTICA EXTERNA VOLTADA À INTEGRAÇÃO REGIONAL...104
5. A POLÍTICA EXTERNA DE CRISTINA FERNANDEZ (2007-2011)...108
5.1 A REINSERÇÃO FINANCEIRA INTERNACIONAL...109
5.2 RELAÇÕES COM A UNIÃO EUROPEIA: A QUESTÃO DOS INVESTIMENTOS DIRETOS...115
5.3 RELAÇÕES COM O MEIO ORIENTE: ARGENTINA COMO “EQUILIBRISTA” NOS TEMAS DE CONFLITOS...119
5.4 RELAÇÕES COM A ÁFRICA: UMA NOVIDADE NA DIPLOMACIA...127
5.5 RELAÇÕES COM O BRASIL: PARCEIROS REGIONAIS OU RIVAIS?...132
5.6 A QUESTÃO MALVINAS...137
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS...141
INTRODUÇÃO
A crise argentina de 2001 foi um dos acontecimentos mais conhecidos na história do país. Deflagrou uma crise econômica, política e social de enorme envergadura e de graves consequências. Ela se originou por diversas causas, sendo algumas delas a aplicação de uma ineficaz política econômica, uma estrutura estatal ineficiente (fonte propícia para a corrupção) e uma instabilidade política que, durante décadas, afetaram o país e o arrastaram ao caos econômico.
Foi um fenômeno que marcou e transformou o rumo e a atuação do país logo no início do século XXI. Esta crise, que aparentemente mostrava-se consequência de um problema econômico aprofundado pelo plano de conversibilidade (taxa fixa de câmbio que igualava o peso ao dólar), apresentou resultados e prejuízos políticos, sociais e econômicos nunca antes vistos na história argentina. A decisão de suspensão do pagamento da dívida externa, tomada pelo presidente provisório Adolfo Rodríguez Saá, em 23 de dezembro de 2001, configurou no maior default da história financeira1.
O país que em 1913 estava entre os dez países mais ricos do mundo, em 2001 vivenciou uma profunda decadência e um choque nacional que o abalou contundentemente. Após a instável passagem de presidentes, nesse período, o governo interino de Duhalde, em 2002, simbolizou o abandono do plano e, consequentemente, uma desvalorização monetária de 300%. O cenário caótico se prolongou até o governo sucessor, no qual Néstor Kirchner assumia a presidência da nação em maio de 2003. A situação crítica de endividamento, o default com os credores privados, entre outros fatores, condicionaram a ação externa da administração entrante. Por isso, a dívida externa não somente foi um problema econômico, como também se transformou numa questão essencial para as relações internacionais da Argentina. As políticas de Néstor Kirchner foram, em grande parte, pautadas nos reflexos gerados pelo default, fato que condimentou as relações com os governos dos países “bonistas” 2
. Além disso, a
1
RAPOPORT, Mario. Las políticas económicas de La argentina: una breve historia. 1ª ed. Buenos Aires: Booket, 2010.
2
Bonista é o termo que define uma pessoa, entidade, organização ou país que possui títulos de dívida pública, conhecidos como bonos. Estes representam uma dívida que, no caso, o governo deve aos países possuidores do título. É um valor nominal, com vencimento determinado e com cobrança de juros.
negociação com o FMI incorporou-se na agenda das relações da Argentina com os países desenvolvidos.
Diante de um país em profundo caos nacional, é importante identificar de que forma os governos posteriores conseguiram reestruturar a Argentina e planejar um novo caminho para o país em um período de tanta inconstância.
Após o mandato de Néstor, a entrada de Cristina Fernández de Kirchner, em 2007, ocorreu em um cenário nacional bem distinto de seu antecessor. Após vários anos de recuperação, o panorama favorável do tema da dívida externa já não representava um grande problema no lineamento da política externa.
No entanto, a nova presidenta aderiu, desde o início, à diminuição do endividamento externo, integrando, assim, tal tema ao seu discurso oficial. Em 2008, a presidenta da nação explanou em seu discurso que “o reposicionamento da Argentina no mundo é resultado, também, de um processo de renegociação da dívida externa, cancelamento total e definitivo da mesma com o Fundo Monetário Internacional” 3.
Com base nos acontecimentos ocorridos nesses dez anos de recuperação, verifica-se que a ruptura com o modelo da conversibilidade foi fundamental para a volta das taxas de crescimento e para a reconstrução nacional. Neste contexto, pode-se destacar a forte relação entre as consequências da crise de 2001 com as ações planejadas e tomadas pelos governos seguintes, no intuito de recuperar a imagem e credibilidade do país no cenário internacional.
A proposta deste trabalho é estudar elementos para compreender a Argentina e, consequentemente, sua inserção internacional, através de um panorama político e econômico dos governos Kirchner, buscando discorrer sobre a evolução do país nos últimos dez anos. Especificamente, este trabalho faz uma análise da Argentina pós-conversibilidade, mais precisamente dos elementos da recuperação, sua dinâmica, evolução nacional, política externa, atuação internacional, além de desafios atuais da inserção internacional.
Portanto, este trabalho visa entender o período 2001-2011, a fim de responder à seguinte questão: de que forma ocorreu a inserção internacional argentina, através das políticas externas dos governos Kirchner, pós-crise de 2001?
3
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Objetivos de Desarrollo Del Milenio: Informe País. Argentina, 2009.
Para alcançar a resposta de tal pergunta de pesquisa, o objetivo geral, o qual delimita o escopo da pesquisa, é analisar a inserção internacional argentina com base nas políticas externas dos governos Kirchner após a crise argentina de 2001. Para tanto, serão apresentados, a seguir, os objetivos específicos, que servem de apoio ao objetivo geral, sendo eles:
a) Apresentar o contexto, as causas e consequências da crise econômica de 2001; b) Descrever a evolução e a conjuntura macroeconômica nos últimos dez anos; c) Examinar a política externa de Néstor Kirchner;
d) Analisar a política externa do governo de Cristina Fernández de Kirchner.
Diante desses objetivos, é mister mostrar a importância pela qual a escolha desse tema justifica a elaboração de um estudo aprofundado. Sendo assim, desenvolver um trabalho científico baseado em um acontecimento marcante da história de um país é um desafio pessoal e acadêmico. Primeiramente, o interesse da autora baseia-se em sua admiração pela Argentina, desde sua origem familiar, até sua inserção profissional. Identificou-se, neste trabalho, a oportunidade de conhecer a fundo a história de um país tão importante e presente em sua vida. Além de ser uma realização pessoal, estudar as três estruturas nacionais, sendo elas a política, história e economia da Argentina, representa uma bagagem de informações adicionais à formação acadêmica, desenvolvendo na autora, como profissional de Relações Internacionais, uma visão crítica e um conhecimento analítico sobre os elementos que abrangem o contexto argentino. É contundente a influência desse estudo em sua formação profissional, já que existe a pretensão em atuar no país em questão.
No que diz respeito ao foco acadêmico, o trabalho torna-se um instrumento prático e conciso, que ajudará a transmitir aos interessados informações atualizadas sobre o grande sócio do Brasil em cenários internacionais. É uma forma de conhecer a Argentina por diferentes prismas, podendo-se, também, desenvolver um amplo panorama sobre o país e a respeito de seus elementos nacionais. Conhecer de forma prática o cenário em que a Argentina está inserida é verificar semelhanças e perspectivas nos modelos políticos e econômicos aplicados pelos governos desse país. Informar-se sobre os caminhos da política exterior argentina e sua atuação no cenário internacional é fundamental para um internacionalista, já que esses aspectos são de grande influência nas relações internacionais, principalmente em termos de integração
regional. Ademais, espera-se que o trabalho sirva para instigar os acadêmicos à realização de futuros estudos relacionados a essa linha de pesquisa.
A tipologia de pesquisa aqui desenvolvida é Descritiva, de acordo com a qual o pesquisador não interfere, mas apenas analisa o objeto estudado, no caso a inserção internacional argentina, em busca de reconhecer suas características e especificidades4. Genericamente, será realizada uma análise comparada, destacando as diferenças entre os governos da década de noventa, com os governos kirchneristas.
Pode-se apresentar uma característica mais específica, classificando o procedimento da pesquisa como Bibliográfico, pois “[...] se efetua tentando-se resolver um problema ou adquirir conhecimentos a partir do emprego predominante de informações advindas de material gráfico, sonoro e informatizado”5. É o estudo sistematizado, desenvolvido por meio de material já elaborado, constituído principalmente de livros e artigos científicos6.
Em suma, trata-se de buscar informações já publicadas e trabalhadas por autores diversos nos inúmeros meios de informação e utilizá-las de uma maneira diferenciada, buscando responder a outros questionamentos, alcançar diferentes objetivos e dar distinta interpretação ao tema, chegando, assim, a outras conclusões.
Neste estudo, especificamente, foram utilizadas bibliografias dos principais autores relacionados ao tema, como Rapoport e Alfredo Bologna, além de demais trabalhos científicos. Além disso, grande parte das referências utilizadas foi conseguida da viagem de estudo realizada em julho de 2011 à Argentina, com o intuito de buscar informações pertinentes para o desenvolvimento do tema em questão, informações estas muitas vezes indisponíveis nos meios virtuais ou em livros comercializados no Brasil.
A coleta de informações realizou-se através de pesquisa documental, semelhante à pesquisa bibliográfica, mas diferencia-se por valer-se de materiais que ainda não receberam um tratamento analítico7. Trata-se de uma investigação realizada em documentos conservados no interior de órgãos públicos e privados, como discursos oficiais do governo argentino e artigos do Ministerio de Economía y Finanzas da Argentina.
4
CAVALCANTI, Marcelo José. Metodologia para o estudo de caso: livro didático. Palhoça: UnisulVirtual, 2010, p. 22.
5
BASTOS, Aidil Jesus da Silveira; LEHFELD, Neide Aparecida de Souza. Fundamentos da Metodologia Científica: Um guia para a iniciação científica. 2. ed. São Paulo: Pearson Education do Brasil Ltda, 2000.
6
MARCONI, Marina de Andrade; LAKATOS, Eva Maria. Técnicas de pesquisa. 5. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
7
Como forma de exemplificação, serão examinadas atentamente informações das seguintes fontes bibliográficas: imprensa escrita, constituindo jornais e revistas diversas; publicações, as quais podem ser livros, pesquisas, além de teses e monografias de outros acadêmicos. Em relação às fontes documentais, a investigação será também realizada com base em documentos do Ministério, discursos oficiais, anteriormente mencionados, além do Relatório País, criado pelo Conselho Nacional de Coordenação de Políticas Sociais – Presidência da Nação Argentina.
As variáveis qualitativas serão os elementos principais a serem examinados no decorrer deste trabalho, os quais pretendem responder a indagações que usam a palavra “como”. Alguns dos dados que aqui serão apresentados são, por exemplo, acontecimentos da história recente, principalmente em relação à crise argentina e às políticas externas dos governos, os quais não são mensuráveis e são passíveis de análise, somente quando descritos8. Por outro lado, cabe ressaltar a ainda relativamente escassa existência de bibliografia específica e analítica sobre a política externa dos governos de Néstor e Cristina Kirchner, o que se torna um limitador dos alcances desta pesquisa.
Após essa breve contextualização, inicia-se com o capítulo acerca da crise argentina de 2001, o qual representa o marco inicial da pesquisa realizada e um tema fundamental no entendimento da Argentina nos dias atuais.
8
2. A CRISE DE 2001
É contundente que a crise deflagrada em 2001 não ocorreu somente nesse período e tampouco foi resultado de instabilidades nacionais vividas em anos anteriores. A Argentina veio acumulando problemas internos desde antes dos anos 90 e, durante essa década, as dificuldades fiscais e econômicas foram se agravando. Ante um contexto turbulento, que envolveu diversos elementos macroeconômicos e políticos, torna-se imprescindível o conhecimento destes para entender a Argentina de 2011. Portanto, este capítulo apresentará uma breve história do país, contemplando os principais acontecimentos e planos econômicos do período. Além de abordar os antecedentes da crise, serão relatadas as suas principais características, suas consequências e resultados para a Argentina.
Neste item, o tema relativo à Crise Argentina de 2001 está dividido basicamente em duas partes. A primeira expõe o período que antecede a crise, abordando a gestão de Carlos Menem, enquanto a segunda mostra o período de 1999-2002, o qual explica a ocorrência da crise e suas consequências.
2.1 ANTECEDENTES DA CRISE
A Argentina tem um passado de problemas crônicos na ordem econômica, monetária e política. Logo depois da independência argentina em relação à Espanha, em uma guerra iniciada em 1810, as lutas entre as províncias argentinas não contribuíram para a formação de um governo nacional estável até 1862. Até o final do século XIX, as províncias e o governo nacional financiavam com frequência seu deficit orçamentário, mediante a emissão de moeda, resultando em uma inflação persistente e um baixo crescimento econômico9.
9
SAXTON, Jim. La crisis económica de Argentina: causas y remedios. Disponível em: <http://www.vekweb.com/days/crisis.htm>. Acesso em: 20 ago. 2011.
Em compensação, no começo do século XX, o país experimentou um rápido crescimento econômico, baseado no aumento das exportações de carne e trigo à Europa. Durante a década de 1930, quando alguns países importantes discriminaram as exportações argentinas, o país respondeu modificando sua política pela substituição de importações10.
Sendo assim, a economia tornou-se extremamente fechada a produtos estrangeiros, e foi baseada no autoabastecimento, altas tarifas e uma regulamentação excessiva por parte do Estado. O resultado foi um baixo crescimento econômico e uma inflação persistente, tipicamente na ordem dos três dígitos, de 1975 em diante. É importante destacar que a falta de concorrência externa devido à economia internalizada, dentre outros fatores, determinou o fraco desenvolvimento da produção nacional e a ineficiência da indústria argentina.
2.1.1 A Gestão de Carlos Menem
A gestão do presidente Carlos Saúl Menem inicia-se em julho de 1989, depois do abandono antecipado do governo por parte de Alfonsín diante de um desastre econômico, recessão e alta inflação (440% acumulada no semestre)11.
Os governos a partir daí sofreram várias transformações, porém, as políticas econômicas observaram uma orientação claramente neoliberal, dirigida a avançar à retirada do Estado de uma série de funções, para confiá-las aos mecanismos do mercado.
O presidente Menem adotou uma política de livre mercado que reduziu a atuação do governo ao privatizar, desregular, reduzir impostos e reformar o Estado. O eixo desse governo foi a Lei de Conversibilidade, aplicada em 1º de abril de 1991, que, a princípio, pôs fim à hiperinflação, estabelecendo 1 peso por dólar estadunidense, e respaldando o dinheiro emitido pelo banco central majoritariamente com dólares12.
A seguir, apresentam-se os principais planos econômicos adotados no período. 10 SAXTON, 2003. 11 RAPOPORT, 2010. 12 SAXTON, 2003.
2.1.1.1 Planos Econômicos
Segundo o renomado economista argentino Mario Rapoport13, o primeiro plano econômico nesse novo governo ficou conhecido como Plan Bunge y Born (BB). Tal plano apoiava-se em um modelo exportador sobre a base de um esquema regressivo de funcionamento da economia.
A hiperinflação e a recessão persistiam após a mudança do governo, de maneira que a prioridade da nova equipe era estabilizar o sistema de preços, reduzindo os desequilíbrios do setor externo e do setor fiscal. O plano BB não se diferenciava substancialmente dos demais planos anteriores, e mesmo fundado na economia de mercado e na abertura externa, na prática manteve o controle de preços e o encerramento das importações. Seus resultados em matéria de incremento das reservas, ordenação das contas fiscais e estabilização dos preços rapidamente mostraram alta volatilidade. Com isso, lançaram-se novas medidas, dentre as quais se destacaram: drástica desvalorização da moeda nacional; forte aumento dos preços dos combustíveis, tarifas elétricas, gás, transportes e outros serviços públicos e um aumento das remunerações.
Os efeitos do plano econômico BB traduziram-se na explosão inicial dos níveis inflacionários, que chegou aos 200% mensais, para depois descer aos 9%. Em contrapartida, aprofundou-se a recessão, especialmente no setor industrial, e ampliou-se a lacuna entre a taxa de câmbio oficial e o paralelo, produzindo uma perda significativa de divisas. A taxa de câmbio, que havia sido mantida em 650 australes por dólar¹, finalmente teve de ser aumentada para 1.010 australes. A desvalorização massiva, de dezembro de 1989, foi a culminação do desgaste da equipe econômica, substituída seis meses depois de ter assumido. A Argentina ficou submersa em uma segunda onda de hiperinflação, com taxas de 40% em dezembro, 79% em janeiro, 61% em fevereiro e 95% em março de 199014. 13 Op. cit. 14 RAPOPORT, 2010.
Durante essa gestão, foram aprovadas duas leis, cuja aplicação seria fundamental futuramente: a lei de Reforma do Estado e da Emergência Econômica. Essas normas fixavam eixos estratégicos da gestão do governo, abordando temas tão amplos como a reforma administrativa do Estado, a autorização para privatizar quase a totalidade das empresas públicas e vender bens imóveis, a suspensão de subsídios e subvenções especiais, a eliminação do sistema de “Compre Nacional” 15
, a compensação das dívidas entre particulares e o setor público e a liberalização dos investimentos estrangeiros, caracterizando a primeira etapa econômica.
Um segundo plano foi adotado em dezembro de 1989, na condução do novo ministro da economia, Antonio Erman González. O plano em questão ficou conhecido como Plan Erman I, caracterizado pela implementação de uma política de câmbio livre com intervenção do Banco Central e pela liberalização dos preços, que deu início à segunda etapa econômica. Novamente, o plano gerou tendências inflacionárias, sem solucionar os desequilíbrios fiscais, agravados pelas volumosas dívidas interna e externa16, resultando em grandes desafios para os governos posteriores, até mesmo em relação aos governos Kirchner.
Em janeiro de 1990 foi lançado o Plan Bonex ou Plan Erman II. O governo proibiu temporariamente as entidades financeiras de receberem depósitos a prazo fixo. Portanto, as entidades somente podiam receber depósitos e conceder créditos em Bonex17 e em taxa livre de câmbio. Essa dura punição monetária, segundo Rapoport, implicou uma importante perda para os depositantes, reduzindo a oferta de dinheiro e provocando uma forte recessão18.
Sem êxitos no plano anterior, em março de 1990 foi lançado o Plan Erman
III, que reafirmou o curso neoliberal, encarando reformas da estrutura do setor público e
da economia. Implementou um controle severo das compras e contratações do Estado, aumentou a pressão tributária e iniciou o processo de privatizações, além da promoção dos investimentos externos. Novamente, podem-se perceber os problemas que serão agravados posteriormente, caracterizando a década de noventa e determinando a gestão
kirchnerista.
15
Maiores informações em: CADIEEL. Compre Nacional. Disponível em: <http://www.cadieel.org.ar/esp/compre.php>. Acesso em: 15 ago. 2011.
16
RAPOPORT, 2010.
17
Bonex consistia na apreensão, por parte do Estado, dos depósitos em prazo fixo que se encontravam no sistema financeiro, sendo restituídos aos seus proprietários em títulos da dívida externa, com prazo de dez anos. Para maiores informações: PLANETA SEDNA. Primera etapa del gobierno Menem. Disponível em: <http://www.portalplanetasedna.com.ar/menem02.htm>. Acesso em: 15 ago. 2011.
18
A privatização de empresas públicas foi um dos elementos chaves da liberalização econômica. Para Menem, administrar bem era sinônimo de privatizar. Sendo assim, esse processo foi particularmente intenso e rápido, com a justificativa da emergência econômica. Achava-se que as privatizações aumentariam a eficiência e a produtividade dos serviços públicos, mas até as empresas mais rentáveis foram vendidas. Com isso, o processo de privatizações na Argentina realizou-se em um contexto de irregularidades. Por exemplo, a primeira onda de vendas foi realizada sem o apoio técnico necessário e sem uma regulação eficiente, a qual afetou significativamente a autonomia do governo diante do poder empresarial19.
Diferentemente do plano BB, os planos Erman se fundavam em liberar o mercado cambial e os preços, congelando salários. Dessa forma, a reorientação econômica favorecia os credores externos e, indiretamente, os exportadores. Diante das dificuldades de aumentar as receitas fiscais, por causa da persistência da recessão, o ministro criou outra medida econômica, o Plan Erman IV. Para manter o superavit fiscal necessário para o pagamento dos juros da dívida externa, somente se podia recorrer à modificação do esquema tributário, culminando no Plan Erman V, em dezembro de 1990. Este implicava a severa redução do gasto público, com cortes no investimento governamental; aumento das tarifas públicas; demora no pagamento aos fornecedores do Estado, refinanciando as dívidas em longo prazo; congelamento dos salários públicos; eliminação das contribuições e subsídios sociais e a suspensão de novos projetos de promoção industrial20. Apesar das sucessivas medidas, a atividade econômica continuava deprimida, enquanto a inflação não podia ser vencida totalmente.
A seguir, apresentam-se maiores informações acerca do Plano de Conversibilidade, forte característica da gestão de Carlos Menem e determinante na eclosão da crise argentina.
19
LEGRAIN, Milli. La crisis argentina de diciembre de 2001: debilidad institucional y falta de legitimidad del Estado. Madrid: Instituto Complutense de Estudios Internacionales, 2004.
20
2.1.1.2 Plano de Conversibilidade
Em janeiro de 1990, assumiu, como titular da Economia, Domingo Cavallo, iniciando a chamada terceira etapa em matéria econômica. Cavallo, em seus primeiros meses de gestão, criou o conhecido Plan de Convertibilidad, com objetivos mais amplos e radicais em comparação aos planos anteriores. Segundo Rapoport, desta forma, buscava-se estender a privatização de empresas públicas e descentralizar as funções do Estado. Além disso, propunha-se equilibrar as contas fiscais, flexibilizar o mercado de trabalho, desregular e liberalizar a economia e, por fim, realizar uma ampla abertura comercial e financeira. Esses elementos são, contundentemente, peculiaridades da economia argentina da década de noventa, os quais, conjuntamente, contribuíram para o agravamento da recessão e para um diferente posicionamento das políticas dos governos Kirchner.
O novo programa tinha três eixos principais de ação. A “pedra angular” era a Ley de Convertibilidad, que, ao estabelecer uma paridade cambiária fixa e exigir apoio total da moeda em circulação, tratava de alcançar a estabilidade de preços em longo prazo. O segundo eixo era a abertura comercial, que buscava disciplinar o setor privado, inibido de incrementar seus preços pela competição externa. O último eixo estava constituído pela reforma do Estado e, especialmente, pelo programa de privatizações.
Historicamente, grande parte da instabilidade econômica era atribuída às modificações periódicas e repentinas das regras do jogo, que mudavam os objetivos iniciais dos planos econômicos. Por isso, recuperar a confiança, em geral, requeria cortar drasticamente as funções governamentais, na visão do Ministro. Por conseguinte, as medidas tomadas limitavam as ferramentas tradicionais do Estado para elaborar políticas econômicas, sendo que este ficaria impedido de implementar políticas cambiais e monetárias na Argentina21.
O conjunto principal de interessados que apoiaram a conversibilidade estava constituído por capitais estrangeiros vinculados às privatizações, os credores externos e os grandes grupos econômicos e financeiros internos22.
21
Para maiores informações sobre o tema, ver em: RAPOPORT, 2010, p. 374.
22
Em relação à experiência argentina no final do século XIX e princípio do XX, esse sistema funcionou de maneira aceitável nos períodos de auge, mas conduziu a situações de crise, quando a conjuntura mundial entrava em uma etapa descendente do ciclo econômico. Nas depressões, a caída das importações e a inflexibilidade das exportações argentinas provocavam deficit comerciais, enquanto os capitais tendiam a escapar do país. Em face dessas condições, o sistema tornava-se insustentável, agravando ainda mais as dificuldades da economia argentina, como será visto mais adiante.
Em linhas gerais, a conversibilidade pauta-se na “supply side economics”, ou seja, a teoria da oferta, nascida nos Estados Unidos, no princípio da década de 70. Essa teoria também é fortemente embasada no neoliberalismo, cujos elementos constitutivos possuem relação com três princípios latentes. Analisando esses elementos e relacionando-os com a prática ocorrida na Argentina, pode-se detectar a origem dos problemas econômicos do país, principalmente em relação ao câmbio23.
A maioria dos analistas e políticos concorda que o grande erro da política econômica argentina, na década de 90, foi a manutenção do regime de conversibilidade. Outros culpam a introdução do neoliberalismo. Se o neoliberalismo se refere ao Consenso de Washington, é contundente que sua aplicação na Argentina teve efeitos adversos sobre o panorama econômico e social24. É importante frisar que a Conversibilidade nunca foi uma dos dez elementos do Consenso, tal como recomenda o Fundo Monetário Internacional (FMI). Portanto, como disse Michael Mussa25, ex-economista chefe do FMI, a implementação do regime de Conversibilidade foi uma ideia das autoridades argentinas. Com efeito, a adoção do regime fez com que aumentasse a dependência argentina pelo financiamento externo e, assim, fosse altamente vulnerável a choques externos.
Em conclusão, a conversibilidade formava parte de um conjunto de normas que buscavam reduzir o campo de atuação do Estado, identificada como a principal fonte de instabilidade do processo econômico. As autoridades achavam que, para gerar maior confiança na estabilidade de preços, dever-se-ia renunciar explícita e irreversivelmente a um conjunto de ferramentas de política econômica. Dentre elas,
23 RAPOPORT, 2010, passim. 24 LEGRAIN, 2004. 25
MUSSA, Michael. Argentina and the Fund: From triumph to tragedy. Washington: Institute for International Economics, 2002.
destacavam-se o financiamento do deficit, por meio da emissão monetária, e a desvalorização.
É importante frisar que alguns problemas foram surgindo no decorrer do Plano de Conversibilidade. Três anos depois da criação do plano, o deficit público começou a crescer, juntamente com o aumento do pagamento de juros. Isso impulsionou as operações de créditos, que implicaram juros maiores e, em consequência, o aumento do volume do deficit nacional, um dos problemas mais graves da economia argentina também durante o governo kirchnerista, conforme será visto no decorrer do trabalho.
Nesse sentido, a economia argentina iniciou um ciclo vicioso, já que o aumento dos juros deteriorou os resultados fiscais e, estes, impulsionaram o incremento da dívida e da carga de juros.
A seguir, apresenta-se a Figura 1, que mostra um esquema analítico do funcionamento dos ciclos econômicos, durante a conversibilidade, e seus vínculos com o endividamento externo:
Figura 1 - Os ciclos econômicos da Conversibilidade e o Endividamento Fonte: Adaptado de Rapoport (2010).
Ante esse cenário, pode-se perceber que o aumento do endividamento promoveu os desequilíbrios do modelo, comprometendo a economia argentina nos períodos posteriores. A solução para o problema da dívida pública, por exemplo, consistia em um superavit fiscal e no superavit do comércio exterior. No entanto, nada disso ocorreu, sendo que o Estado continuou em deficit, já que as importações superaram as exportações do país. Desta maneira, os problemas econômicos em diversas direções, como o endividamento, o deficit, a instabilidade dos fluxos de capitais, entre outros, debilitaram fortemente a economia argentina.
É fundamental destacar que a crise argentina também foi afetada contundentemente pela crise monetária do Brasil em 1999. A desvalorização do real no início desse ano agravou ainda mais a situação da Argentina e, consequentemente, a relação entre os dois países. As diplomacias e os fatores econômicos entre os dois países apresentavam divergências e atritos referentes a questões de câmbio, política de investimentos e setores específicos do setor de exportação e importação. Uma das problemáticas foi que os produtos brasileiros, mais baratos, passaram a ameaçar a enfraquecida balança comercial argentina e esta, em contrapartida, passou a adotar medidas protecionistas que afetaram diretamente o MERCOSUL26.
Para Blanco27, os diversos problemas aprofundados nos anos noventa caracterizaram a década como “la década perdida”, sendo recuperada, somente, a partir do governo de Néstor Kirchner, como será analisado no capítulo seguinte.
2.1.1.3 Privatizações
No começo da década de 90, a Argentina dispunha de um estoque significativo de empresas públicas, que poderiam gerar, eventualmente, recursos adicionais para o pagamento das dívidas do Estado, através da venda dessas empresas.
26 Para maiores informações sobre o tema ver: CONCEIÇÃO, José Antônio da. Teorias da Integração e
Políticas Comunitárias: Brasil e Argentina. Disponível em: <
http://artigos.netsaber.com.br/resumo_artigo_6012/artigo_sobre_teorias_da_integracao_e_politicas_comu nitarias:_brasil_e_argentina:_mercosul>. Acesso em: 25/Nov/2011.
27
BLANCO, Alfredo Félix. Argentina y los noventa: la otra década perdida. Disponível em: <http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/>. Acesso em: 20 ago. 2011.
Na realidade, o pagamento dos juros em 1991 e 1992 foi realizado, mesmo de forma indireta, com as receitas provenientes das privatizações. Em compensação, no final da década, a dívida resultava consideravelmente maior do que aquela época, porém, o Estado já não possuía ativos para vender e, tampouco, para pagar suas dívidas. Um exemplo disso é que, a partir de 1996, as receitas geradas pelas privatizações reduziram-se substancialmente, com exceção da venda das ações da YPF, em 1999, enquanto que os juros cresceram 15% a mais que essas receitas.
Logo após o início do governo em questão, foram aprovadas duas leis nacionais, a de Emergência Econômica28 e de Reforma do Estado29. Através da primeira lei, foram suspendidos por 180 dias os regimes de promoção industrial, regional e de exportações, assim como os benefícios da lei de Compre Nacional30, que obrigava o Estado a priorizar as empresas nacionais em suas compras. Em relação à segunda lei, fixaram-se condições para as privatizações das empresas públicas.
A reforma do Estado, propriamente dita, abrangeu um amplo programa de privatizações, como já mencionado, de reforma administrativa e de transformação do sistema de segurança social. Somado a esses elementos, incluía-se a liberalização dos mercados e a modificação da inserção internacional da Argentina.
A seguir serão apresentadas mais detalhadamente informações sobre as privatizações e sobre a abertura externa, elementos importantes na reforma do Estado na análise da conjuntura interna argentina.
Primeiramente, os objetivos do programa de privatizações foram múltiplos. Um deles foi a alternativa de equilibrar o orçamento nacional, já que as empresas públicas eram, em grande parte, deficitárias, e a venda dessas empresas representaria uma significativa redução de gastos públicos. Além disso, a possibilidade para os compradores de pagar uma parte com títulos da dívida externa reduzia o valor dessa mesma dívida e, consequentemente, dos futuros juros. Num contexto de abertura de mercado, esperava-se que, em médio prazo, as privatizações eliminassem as distorções e as ineficiências das antigas empresas públicas, que atuavam em mercados protegidos pelo governo31.
28
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Ley de Emergencia. Disponível em: <http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/0-4999/15/texact.htm>.
29
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Ley de Reforma del Estado. Disponível em: <http://mepriv.mecon.gov.ar/Normas/287-92.htm>.
30
Ministerio de Economía y Finanzas Públicas. Ley de Compre Nacional. Disponível em: <http://infoleg.mecon.gov.ar/infolegInternet/anexos/60000-64999/64610/norma.htm>.
31
O neoliberalismo aplicado pelo governo apresentava como principal e, talvez, única opção para a solução desses problemas, a privatização. Um erro, do ponto de vista estratégico, já que empresas com atuação em áreas estratégicas, como o caso da YPF no setor de energia, não deveriam ser privatizadas. Esses recursos estratégicos devem estar sob uma administração eficaz, porém, estatal, de forma a se tornarem um trunfo nacional, como no Brasil e no Chile. Nesse contexto, as vendas das empresas foram feitas de forma não gradual, ou seja, em um ritmo muito acelerado. Isso implicava o descumprimento de certas recomendações, habituais a esses processos, e, de certa forma, a desvalorização dessas organizações, já que eram desnacionalizadas sem nenhum rigor. Sendo assim, a necessidade política de vendê-las rapidamente repercutiu de forma negativa na negociação com os interessados na compra.
Até o final da década de 90, foram realizadas vendas de importantes empresas nacionais, como a Aerolíneas Argentinas, a empresa telefônica ENTEL, e as petroquímicas Polisur, Petropol e Induclor. Em termos quantitativos, entre 1990 e 1999, o Estado obteve, por meio das privatizações, mais de vinte bilhões de dólares em dinheiro e em títulos da dívida externa, dos quais quase 70% corresponderam aos investimentos internacionais e 30% aos grupos de origem nacional.
Aliado a essa onda de privatizações, apresentam-se outros elementos que marcaram o cenário nacional da Argentina na época analisada, sendo estes a Desregulamentação e a Abertura Externa.
2.1.1.4 A Desregulamentação e a Abertura Externa
O processo de abertura caracterizado pela diminuição de taxas e a desvalorização da moeda argentina iniciou-se em 1976. Esse processo representava uma profunda reforma nas regulamentações do comércio exterior do país, que se aprofundou a partir de 1990, como já visto. Em 1991, foram alcançados alguns resultados das baixas taxas aplicadas, que eliminaram os instrumentos de barreiras do comércio exterior, como quotas, licenças e proibições de importação32.
32
Como efeito da abertura comercial realizada nesse período, produziu-se uma diminuição dos preços da maioria dos bens industriais, serviços e alimentos. Além disso, a reforma portuária e aduaneira, com uma reordenação dos processos operativos, administrativos e informáticos, também facilitou o intercâmbio comercial.
Outro capítulo fundamental nesse processo de liberalização foi a abertura financeira e a desregulamentação do mercado de capitais. A partir de 1989 foi estabelecida a liberdade total para a entrada e saída de capitais, a abertura das operações nas bolsas e mercados de valores locais, aumentando a oferta de ações de novas empresas. O mercado de capitais foi favorecido pela entrada massiva de investimentos financeiros do exterior, fato que converteu a Argentina em um novo mercado emergente, como defende Rapoport.
Perante essas modificações, em termos de comércio exterior, o setor externo apresentou problemas, que dificultariam a economia argentina posteriormente, como se verá na análise macroeconômica. Desde o ponto de vista quantitativo, o comércio exterior registrou um avanço considerável. As exportações aumentaram 115%, entre 1990 e 1998, enquanto as importações 320%. Em 1999, resultado da recessão, as exportações e importações diminuíram 12% e 18%, respectivamente. Dessa forma, com exceção dos anos de 1995 e 1996, o saldo positivo da balança comercial registrado durante uma década, transformou-se em persistentes deficit, no final dos anos 90.
As exportações argentinas se beneficiaram até 1996, com um crescimento gradual dos preços nos mercados internacionais, o que permitiu compensar parcialmente a taxa de câmbio pouco favorável para competir no exterior.
Apesar do crescimento significativo das exportações, com exceção de parte dos produtos nacionais de origem agropecuária e commodities, nos quais a Argentina possui importantes vantagens comparativas, e de setores promovidos com regimes especiais, como o automotor, a maioria dos ramos industriais teve dificuldades em razão das taxas de câmbio. Esse fato significa que os produtos argentinos perderam competitividade diante de outros mercados, como o da Europa, onde o peso argentino se encontrava defasado em relação às moedas da região em questão.
Outro fator importante para análise é a evolução da moeda, que foi considerada, por muitos analistas econômicos, como sobrevalorizada em relação às necessidades dos produtores de bens para exportação e de bens destinados ao mercado interno. Por esse motivo, a indústria local sofreu uma concorrência cada vez mais dura com a entrada massiva de mercadorias estrangeiras. Somente uma parte dos serviços
não comercializáveis, como a defesa nacional e serviços públicos, estiveram a salvo da combinação de abertura comercial e dólar barato. Essa orientação defasada deixou de lado a necessidade de preservar e desenvolver uma estrutura industrial integrada. Esses aspectos resultam em algumas desvantagens encontradas pelas empresas nacionais em sua atuação, como a falta de desenvolvimento da infraestrutura do país, nos setores de comunicações e energia, principalmente, e a posição desfavorável em relação aos parâmetros internacionais.
Portanto, as exportações diminuíram consideravelmente em comparação com as crescentes importações realizadas pelo país, causa do aparecimento de um alto
deficit em conta-corrente, que trará fortes repercussões nos anos seguintes. Sendo assim,
a necessidade de financiar esse deficit com capitais externos expôs o país às oscilações do ambiente internacional. Mesmo com as taxas de juros atrativas para os investidores externos, o risco dos investimentos internacionais em situações de turbulência nos mercados financeiros impulsionava súbitas saídas de capitais, arrastando a economia argentina para a recessão33.
Para facilitar a comparação e analisar a evolução da economia argentina e da situação do país após a crise, apresenta-se, na Tabela 1, um breve panorama da economia em termos de endividamento externo na década de noventa.
INDICADORES ECONÔMICOS 1991-1999
(em bilhões de dólares)Ano PIB
%
Saldo Bal. Comercial
Dívida Externa Juros Pagos Dívida/PIB
% Capitais ao Exterior 1990 1,8 8.275 62.200,0 - 44,6 60.416 1993 5,7 2.364 72.209,0 3.609 30,5 62.867 1995 2,8 2.357 98.547,0 6.375 38,2 78.973 1997 8,1 2.123 124.382,0 8.826 42,5 96.155 1999 3,4 2.199 145.288,9 11.329 51,2 91.228
Tabela 1: Indicadores Econômicos 1991-1999
Fonte: Elaboração própria com base em dados do Ministerio de Economía e INDEC.
Com a análise de cada item desse quadro de indicadores externos, podem-se destacar alguns aspectos importantes, como a variação do PIB. De 1990 a 1999, tem-se um pico de variação que ocorre no ano de 1997, como consta no quadro, de 8,1%, e no ano seguinte ocorre a queda de 3,4%, em razão, entre outros fatores, da crise enfrentada pelo Brasil em janeiro desse ano. O resultado disso foi a desvalorização do real e, consequentemente, a queda nas exportações argentinas para o país. Sendo assim, com a dependência das exportações argentinas para com o Brasil e, com a crise brasileira, as vendas afetaram o PIB e alavancaram a recessão argentina. Em relação à Balança Comercial, que é a diferença entre exportações e importações realizadas pelo país, nos cinco anos analisados, três deles registraram deficit comercial, ou seja, o valor das importações superou o das exportações, ficando o saldo negativo, como ocorreu em 1993, 1997 e 1999.
A dívida externa pública, como esperado, foi crescente no decorrer dos anos noventa, fechando, em 1999, com um aumento de mais de 83 bilhões de dólares, se comparado com o ano de 1990. Sendo assim, se a dívida externa aumentou, os juros a serem pagos aos credores internacionais também aumentaram, sendo que 11.329 bilhões de dólares se resumiam somente ao pagamento dos juros, no último ano, com um aumento de 7.720 bilhões de dólares, se comparado com o ano de 1993. A cadeia de acréscimos nos elementos econômicos segue com o indicador do percentual da Dívida Externa pelo PIB. Durante a década em questão, o crescimento foi constante nesse sentido, sendo que houve um aumento de 6,6% no último ano. Pode-se inferir que mais da metade do PIB nacional foi, em 1999, equivalente à dívida externa da Argentina, sendo um indicador bastante relevante num momento do aprofundamento da crise.
Por fim, o indicador que tem relação com a fuga de capitais ao exterior apresenta, também, um crescimento contínuo durante os anos analisados. De 1990 a 1999, houve um aumento de 30.812 bilhões de dólares, resultando num total de 91.228 bilhões, valores destinados ao exterior.
Após esse período, pode-se inferir que a política econômica implementada pela ditadura militar, a partir de 1976, veio pôr fim na etapa conhecida como Industrialização por Substituição de Importações. Iniciou-se, assim, um longo ciclo marcado pelo retrocesso da produção de manufaturas destinadas ao mercado interno. Desde então, as medidas instrumentadas pelos governos sucessores foram variadas e abrangeram todas as esferas da ação estatal. Nesse contexto, as políticas econômicas da década de 90 constituíram um “projeto de desindustrialização”.
Durante esses anos, a retirada do Estado representou um forte impulso aos programas de privatização das empresas e serviços públicos, inclusive no setor de aposentadorias. Ao mesmo tempo, desregularam-se praticamente todos os campos da atividade produtiva local no contexto de uma indiscriminada abertura da economia ao mercado mundial, dando lugar a uma liberdade sem precedentes, tanto para o trânsito de bens como para os fluxos financeiros internacionais34.
Em síntese, o regime da Conversibilidade, atrelado aos demais elementos analisados no decorrer do capítulo, conseguiu sobreviver durante uma década ao custo de acumular fortes desequilíbrios econômicos e sociais. Sustentar a sobrevalorização cambial significou um esforço contínuo e crescente para o Estado. Especialmente no final da década, o setor público recorreu ao endividamento externo, como anteriormente mencionado, que representou consequências graves ao país.
Através desses elementos neoliberalistas, como abertura externa, privatizações, conversibilidade e desregulamentação, e tendo em vista uma recessão de três anos, o esquema econômico irrompeu em 2001, desencadeando, assim, uma das crises mais profundas da história argentina, como veremos a seguir.
2.1.2 O Período da Crise Econômica (1999-2002)
A aliança política integrada pela direita, o governo De la Rúa, e o setor de centro-esquerda que conduzia Chacho Álvarez assumiu o governo sustentando a conversibilidade como uma premissa indiscutível. O compromisso com a continuidade do regime em questão foi aceito por vários setores da classe política e social. A campanha do candidato De la Rúa, inclusive, enfatizava: “conmigo, un peso un dólar, y no se discute más”35
. Apesar dos crescentes problemas econômicos e uma resistência às políticas de ajuste, grande parte da liderança política e da sociedade estava fortemente apegada ao 1 a 136.
34
Centro de Estudios para el Desarrollo Argentino (CENDA). La Anatomía del Nuevo Patrón de Crecimiento y la Encrucijada Actual. Buenos Aires: Cara o Ceca, 2010.
35
PRESMAN, Hugo. Despertando del Coma. Disponível em: < http://parlamentario.com/articulo-1088.html>. Acesso em: 25 ago. 2011.
36
Dessa forma, o governo, novamente, recorreu à teoria de que a única maneira de combater uma crise era deixar atuar aos mercados, facilitando o ajuste através da deflação e de uma política fiscal extremamente rigorosa37.
O novo período mostrava que a evolução das contas nacionais era uma situação complexa, caracterizada pela contração da demanda, tanto do consumo como dos investimentos. O que efetivamente acontecia era que o ajuste fiscal debilitava a demanda e, consequentemente, afetava negativamente a arrecadação, agravando o círculo vicioso da crise.
O aprofundamento dos ajustes fiscais aproximava ainda mais a recessão da economia argentina, resultando em um deficit público maior do que se esperava. As características do sistema tributário argentino determinaram uma significativa retração do consumo à frente de cada aumento de impostos, representando uma relação estreita entre a arrecadação tributária e o nível de atividade da economia.
A economia argentina entrou em recessão no terceiro trimestre de 1998, coincidindo com o default da dívida russa38 e a saída generalizada dos fluxos de capitais internacionais de boa parte das economias emergentes. Isso foi especialmente grave em um país no qual, por causa do regime da conversibilidade, a oferta monetária era determinada pela evolução das reservas exteriores. Ou seja, a crise externa se convertia em uma contração monetária interna.
A fixação da taxa de câmbio tampouco permitia um ajuste na balança de conta-corrente que não fosse através da contração da atividade econômica. Durante quatro anos, o país viveu uma situação de recessão continuada. Assim, a queda acumulada da atividade, desde 1998 a 2002, foi de 18%. Em consequência, o nível de produção de 2002 era similar ao ano de 1993, representando toda una década perdida39.
Em fevereiro de 2000, o aumento dos impostos aniquilou a recuperação econômica, já que, no final de 1999, a economia dava sinal de leve crescimento, se comparado ao contexto de crise. Os indicadores econômicos voltaram, no começo do século XXI, a ser negativos em vista do aumento dos impostos cobrados pelo governo. Este acreditava que reduzindo o deficit fiscal ir-se-ia conseguir maior confiança nas finanças do governo, diminuindo, portanto, as taxas de juros e estimulando o crescimento econômico. Assim sendo, restava a opção de aumentar os impostos. Os
37
RAPOPORT, 2010, p. 437.
38
FREITAS, Newton. Moratória Argentina. Disponível em: <http://www.newton.freitas.nom.br/artigos.asp?cod=120>. Acesso em: 15 ago. 2011.
39
resultados foram contrários ao que se esperava pelo governo: o aumento diminuiu a confiança nas finanças estatais e desestimularam o crescimento do setor privado40.
Para dramatizar a situação em que se encontrava a Argentina, em meados de 2001, o FMI interrompeu seus empréstimos ao país. Sendo assim, o governo argentino declarou formalmente a cessação do pagamento da dívida externa pública (default) 41. Uma das primeiras ações do governo, que na época representava Adolfo Rodríguez Saá, foi declarar a moratória unilateral da dívida com os credores privados. Nesse momento, a dívida externa per capita era mais de 4.200 dólares. O maior default soberano em dívida pública, contraído pelo Estado argentino, ocorreu em 23 de dezembro de 2001, totalizando 132 bilhões de dólares, fato determinante no aprofundamento da crise42.
A súbita saída de Rodríguez Saá do governo modificou por completo o curso argentino. O novo governo de Eduardo Duhalde defendia que o modelo da conversibilidade estava no fim e anunciava a ruptura da Aliança com o capital financeiro e com a lógica do modelo econômico vinculado ao regime da conversibilidade.
Eduardo Duhalde, que assumiu a presidência no dia 1º de janeiro de 2002, era um grande crítico das políticas econômicas dos anos 90. Instituiu transformações revolucionárias ao desvalorizar o peso, converter forçosamente os depósitos em dólares a pesos “pesificación” e anular contratos de vários tipos43
. A desvalorização do peso anunciada por Duhalde dias após a declaração do default, em meio a uma das crises políticas mais turbulentas da história argentina, caracterizou a questão cambial como elemento central da política do governo.
No começo de 2001, o regime de Conversibilidade estava transitando na fase final da sua “agonia”. Após três anos de um processo de recessão, o padrão de crescimento baseado na paridade forçada entre a moeda local e o dólar continuava desmoronando e arrastando consigo boa parte da sociedade argentina, com maior desemprego, marginalidade e pobreza, um contexto de crise social e econômica sem precedentes44.
40
SAXTON, 2003.
41
Para maiores informações sobre o tema, ver em: AGENDA ESTRATÉGICA. La Crisis Económica
Argentina: causas y remedios. Disponível em:
<http://www.agendaestrategica.com.ar/EstrategiaDetalles.asp?IdMaterial=570>. Acesso em: 15 ago. 2011. 42 LEGRAIN, 2004. 43 SAXTON, 2003. 44 CENDA, 2010, p. 7.
A seguir, consta a Figura 2 para esclarecer a questão da conversibilidade, abordada no decorrer desse capítulo:
Figura 2: Quadro resumo da conversibilidade Fonte: Adaptado de Mario Rapoport (2010, p. 410).
Após analisar os diversos fatores que, conjuntamente, conturbaram a economia argentina e consolidaram diversas crises no decorrer da década de noventa, vale apresentar, a seguir, os lineamentos da recuperação argentina com a entrada de Néstor Kirchner na presidência. O redirecionamento do curso do país fará uma grande ruptura com o modelo adotado na “década perdida”, tanto em termos econômicos, como veremos adiante, como em termos de inserção internacional, objeto de estudo deste trabalho. A inter-relação entre a crise, a recuperação da economia argentina e a atuação internacional pós-crise são elementos indispensáveis para o entendimento do cenário político-econômico da Argentina em 2011. Desta forma, segue-se com a análise macroeconômica, abordando os principais elementos da recuperação argentina pós-crise de 2001.
