UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA FACULDADE DE ECONOMIA
CURSO DE GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
SALVADOR 2013
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Ciências Econômicas da Universidade Federal da Bahia como requisito parcial á obtenção do grau de Bacharel em Economia.
JOÃO GABRIEL ROSAS VIEIRA
INVESTIMENTO PÚBLICO, CICLOS POLÍTICOS E INTERAÇÃO ESPACIAL NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DA BAHIA.
Trabalho de conclusão de curso apresentado ao curso de Ciências Econômicas da
Universidade Federal de Bahia como requisito parcial à obtenção do grau de Bacharel em Economia.
Aprovada em 09 de abril de 2013.
Orientador: ___________________________________________ Prof. Dr. Gervásio Ferreira dos Santos Faculdade de Economia da UFBA
____________________________________________ Prof. Dr. André Luís Mota dos Santos
Prof. da Faculdade de Economia da UFBA
_____________________________________________ Prof. Dr. Gisele Ferreira Tiryaki
AGRADECIMENTOS
Primeiramente gostaria de agradecer a Deus pelo dom da vida e pela minha família.
Agradeço a minha mãe, Mara Elisa Rosas Vieira, por tudo que me ensinou e pelas orações que fez e até hoje faz por mim. Agradeço também as minhas avós, em especial, Railda de Assis Rosas, pelas orações que fez por mim.
Agradeço ao meu orientador, o professor Gervásio Ferreira dos Santos, pela oportunidade oferecida na pesquisa e por sua paciência e conselhos.
Agradeço aos meus amigos do CDA pela amizade e companheirismo que levarei para o resto da minha vida.
Dedico este trabalho a memória do meu pai Vitório Sérgio Pestana Vieira.
RESUMO
O objetivo desta monografia é analisar os fatores orçamentários, políticos e espaciais que afetam o investimento público dos municípios do Estado da Bahia. A partir do contexto do investimento público municipal, é possível observar que a execução orçamentária e os problemas relacionados à capacidade de gestão são os principais condicionantes da elevação desse gasto. Destaca-se também a análise espacial, onde a proximidade a um município populoso revela-se um fator relevante na decisão dos municípios de investir. A literatura aponta que, além de apresentar efeitos positivos no aspecto macroeconômico, o investimento público municipal enquanto gasto público descentralizado é mais eficaz em termos de bem estar na alocação dos recursos. No entanto, tal gasto está sujeito a efeitos de transbordamentos entre as jurisdições, o que evidencia o efeito do espaço sobre as decisões econômicas. A estrutura do banco de dados permite um acompanhamento longitudinal dos municípios ao longo do tempo. Nesse sentido, o tratamento metodológico é feito mediante análise de dados em painel. Os resultados obtidos mostram que as despesas com amortização, juros e encargos, o resultado fiscal, o grau de dependência em relação às receitas de transferências, as despesas com pessoal, a competição partidária, a participação do eleitorado, a fragmentação partidária, a população e a distância a um município com mais de 100.000 habitantes são fatores que influenciam o nível de investimento nos municípios.
LISTA DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 – Participação dos Componentes de Despesa – 2002 – 2010...13 Figura 2 – RAP’s não Processados Inscritos...15 Figura 3 - Evolução dos RAP’s não processados, por esfera de Governo (R$ mil)...16 Figura 4 - Receitas de Transferências de Capital – Transferências de Convênios (R$ mil)...17 Quadro 1 – Obras de Saneamento Básico – PAC 2 por grupos de municípios, ministérios e fontes de recursos...19 Figura 5 - Investimento per capita nos anos 2000 e 2010 – (em R$)...24 Figura 6 - Investimento per capita (2010) x Log população...26 Figura 7 - Investimento per capita (2010) x Distância a um município com mais de 100.000 habitantes...27 Quadro 2 - Investimento per capita (2010) x Log população...41
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Quantidade de Municípios que solicitaram projetos executivos a Funasa para
Abastecimento de Água ou Esgotamento Sanitário para o PAC2...20
Tabela 2 – Quantidade de Obras do PAC 2 em que os municípios são proponentes por eixo/estágio...22
Tabela 3 – Participação do Investimento Público Municipal (%) na despesa orçamentária 2006-2010...23
Tabela 4 – Estatísticas Descritivas...50
Tabela 5 – Matriz de Correlação entre variáveis selecionadas do modelo...51
Tabela 6 – Resultados Preliminares...53
Tabela 7 – Resultados Preliminares...55
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 9
2 CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL 12
2.1 OS PROBLEMAS QUE AFETAM EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA MUNICIPAL 13
2.1.1 O ritmo ofuscado do investimento público municipal 13
2.1.2 A questão dos restos a pagar 14
2.1.3 A importância dos convênios para os municípios 17
2.2 OS PROBLEMAS QUE AFETAM A CAPACIDADE DE GESTÃO 18
2.2.1 A dificuldade na elaboração de projetos 18
2.2.2 As restrições impostas pelas licenças ambientais 20
2.3 O INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL NO ESTADO DA BAHIA 23
2.4 EXPOSIÇÕES FINAIS SOBRE O CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO 27
3 FUNDAMENTOS TEÓRICOS DO GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO 29
3.1 FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO INVESTIMENTO PÚBLICO 29
3.2 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO E TRANSBORDAMENTOS ESPACIAIS 30
3.3 INVESTIMENTO PÚBLICO LOCAL E CONDICIONANTES POLÍTICOS 34
4 DADOS E METODOLOGIA PARA MODELAGEM EM PAINEL 38
4.1 DESCRIÇÃO DA BASE DE DADOS 38
4.2 MODELO ECONOMÉTRICO 39
4.3 MÉTODOS DE ESTIMAÇÃO 44
5 DETERMINANTES DO GASTO COM INVESTIMENTO NO ESTADO DA BAHIA 48 5.1 ESPECIFICAÇÕES DO MODELO ECONOMÉTRICO 48
5.2 ESTATÍSTICAS DESCRITIVAS 59
5.3 RESULTADOS ECONOMÉTRICOS 52
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS 59
1 INTRODUÇÃO
Nos últimos anos, o Brasil apresentou um crescimento médio do PIB muito bom, acima de 4% ao ano. Grande parte desse crescimento se deve ao padrão de políticas econômicas que vem sendo adotadas desde 2003. Dentre as políticas adotadas, estão as políticas de reajustes reais do salário mínimo, o aumento dos gastos com fins sociais (Bolsa Família, Aposentadoria Rural, LOAS1), a continuidade da política de solidez fiscal, redução considerável da Dívida Líquida do Setor Público (DLSP), queda da taxa básica de juros da economia (Taxa SELIC) e uma robusta quantidade de reservas internacionais. Outro fator que possibilitou este crescimento foi o crescimento da renda do resto do mundo. Desse modo, foi possível que o Brasil mantivesse uma boa trajetória de crescimento do PIB.
O Investimento foi um fator muito importante para o bom desempenho do Brasil no período recente. Durante 20 trimestres (5 anos), o investimento cresceu mais rápido que o PIB. Mais especificamente, de 2004 a 2008. A trajetória só foi interrompida com o desencadeamento da crise financeira mundial em 2009. No entanto, grande parte desse aumento do investimento foi comandado pelo setor privado, cuja natureza reflete um caráter induzido aos setores de mineração, siderurgia, papel e celulose e petróleo e gás. A participação da administração pública na Formação Bruta de Capital Fixo (FBKF) não ultrapassa o patamar de 3% do PIB. Desse modo, o investimento público continua reduzido diante das necessidades que o país apresenta.
No ciclo recente, não se configurou um padrão comandado pelo investimento. Este ciclo deveria ser marcado pela diferenciação da estrutura produtiva e pela ampliação contínua da infraestrutura. Neste caso, os investimentos públicos são aqueles com retorno econômico e que se prestam à atividade empresarial, tais como no setor de energia elétrica, petróleo e gás, rodovias, hidrovias, portos, aeroportos e saneamento. A presença do setor público, geralmente ocorre por parte da união, por meio de garantias e de financiamento, contribuindo para reduzir os riscos. Outro tipo de investimento público são aqueles que não apresentam retorno econômico direto, tais como logística urbana, rede de hospitais, escolas etc. Neste caso, a
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O Benefício de Prestação Continuada da Assistência Social – BPC-LOAS, é um benefício da assistência social, integrante do Sistema Único da Assistência Social – SUAS, pago pelo Governo Federal, cuja operacionalização do reconhecimento do direito é do Instituto Nacional do Seguro Social – INSS e assegurado por lei, que permite o acesso de idosos e pessoas com deficiência às condições mínimas de uma vida digna.
presença do setor público é mais descentralizada e requer menos escala de capital. Portanto, o padrão de investimentos públicos entre os entes federados difere de acordo com a natureza do gasto a ser feito.
O que se verificou nos últimos anos em relação ao investimento público é que a esfera governamental que mais investe é a municipal2. A importância dos municípios, no entanto, contrasta com sua baixa base fiscal arrecadatória. Os principais impostos, taxas e contribuições são arrecadados pela União e pelos Estados, o que evidentemente representa um problema em termos de alocação de recursos na esfera municipal. Tais problemas são parcialmente atendidos com o mecanismo das transferências governamentais, porém existem diversas questões adicionais que também dificultam o aumento do investimento público nos municípios. Uma destas questões é a dispersão bastante heterogênea dos gastos de investimento dos municípios das diferentes unidades da federação. Sendo assim, existem diferentes perfis de restrição ao investimento público dos municípios nos 26 estados brasileiros.
O quadro do investimento público municipal no Estado da Bahia é preocupante. O gasto com investimento dos municípios representa, em média, 7,3% da despesa orçamentária. O problema de pesquisa que se coloca é: além dos determinantes tradicionais, existe efeito de interação espacial no gasto público local de investimento nos municípios do Estado da Bahia? Além deste, outro problema que se coloca é: qual o papel das variáveis políticas na determinação dos investimentos municipais? Essas questões são poucos exploradas na literatura sobre o tema. Desse modo, o objetivo desta monografia é analisar os fatores orçamentários, políticos e espaciais que influem no desempenho do investimento público dos municípios do Estado da Bahia. Para atingir esse objetivo será estimado um modelo econométrico num painel não balanceado.
Além desta introdução, o trabalho é composto por mais cinco capítulos. No capítulo 2, é realizada uma análise do contexto atual do investimento público municipal. O foco nesta parte é verificar quais são os principais problemas relacionados à baixa execução do investimento público municipal. Os principais elementos abordados são as questões relacionadas à execução orçamentária e os problemas associados à capacidade de gestão da coisa pública. O
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primeiro inclui diversos aspectos, dentre os quais, os Restos a Pagar (RAP) como o mais importantes deles nos últimos anos. O segundo inclui aspectos como a dificuldade na elaboração de projetos como empecilho para alavancar a captação de recursos para investir. É feita também uma análise especial do caso baiano. Verifica-se que os municípios do Estado da Bahia são os que menos gastam no país com investimento na sua despesa orçamentária. Ao final do capítulo, o problema de pesquisa da monografia é estruturado com base nas evidências discutidas.
No capítulo 3, é elaborado o referencial teórico que servirá de base para a realização da pesquisa. Neste caso, a natureza do problema de pesquisa sugeriu alguns desafios relacionados à estrutura teórica. Por contemplar três fatores (Orçamentário, Espacial e Político) na análise do problema, o capítulo engloba os três recortes da literatura. No caso do investimento público e a questão espacial, procurou-se analisar seus fundamentos macroeconômicos a luz da obra de Keynes e a teoria sobre o gasto público descentralizado e transbordamentos espaciais. Sobre os condicionantes políticos, existe uma vasta literatura sobre o tema, cuja linha pesquisa central, Teoria do Ciclo Político de Negócios, se bifurca na teoria dos ciclos orçamentários eleitorais e a teoria dos incentivos partidários. São mostrados os principais trabalhos empíricos na área.
O capítulo 4 expõe a estrutura metodológica que servirá de apoio para o desenvolvimento empírico do trabalho. Será apresentado o banco de dados utilizados no estudo e elaborado a partir de dados da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), Tribunal Superior Eleitoral (TSE) e Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Em seguida, serão especificados e definidos os procedimentos de estimação econométrica a serem adotados no trabalho. Devido às características do banco de dados e do modelo econométrico, serão utilizados estimadores para dados em painel: Mínimos Quadrados Ordinários Agrupado, Efeitos Aleatórios e Efeitos Fixos.
No capítulo 5, são analisados os resultados empíricos da pesquisa, a partir das estatísticas descritivas da amostra e dos resultados das estimações para dados em painel. Os resultados serão gerados primeiro num painel com as variáveis orçamentárias, políticas e geográficas. O padrão encontrado a partir das estimativas será comparado com o que preconiza a literatura.
No capítulo 6 serão apresentadas as considerações finais e possíveis desdobramentos da pesquisa.
2 CONTEXTO ATUAL DO INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL
Este capítulo apresenta alguns dos problemas que estão relacionados à baixa execução do investimento público municipal. No Brasil não existe um consenso de quais são os fatores principais que dificultam a execução do investimento público. Alguns fatores, entretanto, são repetidamente citados, tais como os problemas relacionados à capacidade de gestão e os problemas relacionados ao orçamento público. O estado da Bahia está entre os estados brasileiros com piores indicadores de investimento público municipal. Este capítulo pretende focar nessas três questões de forma a contemplar um quadro mais amplo.
A execução orçamentária é o instrumento utilizado pelos entes federados para definir como os recursos que são arrecadados dos cidadãos por meio dos tributos (impostos, taxas, etc.) serão aplicados em projetos e políticas públicas, visando o melhor atendimento de necessidades ou de demandas da sociedade. Quanto à participação do investimento na execução orçamentária dos municípios, é possível observar que este se manteve praticamente inalterado em um nível baixo nos últimos anos. Além de estar abaixo do nível desejável, outros problemas dificultam a realização de investimentos, sendo o mais relevante deles a questão dos restos a pagar. Os restos a pagar se transformaram num ‘orçamento paralelo’ das administrações municipais em que os atrasos na execução de despesas impedem uma execução orçamentária equilibrada. Neste contexto, os convênios feitos pelos municípios são de fundamental importância para aumentar os investimentos e vem apresentando um resultado significativo nos últimos anos. Desse modo, verifica-se que o investimento público vem perdendo significância nas administrações municipais e sua execução é afetada ainda por problemas de gestão pública.
Os problemas que afetam a gestão das administrações públicas municipais são muito amplos. Neste Capítulo, além das questões gerais que dificultam a execução do investimento público, serão destacadas as questões da elaboração de projetos e emissão de licenças ambientais. O primeiro se constitui num grande problema, uma vez que faltam projetos que se enquadrem na modalidade que discipline o uso do recurso público. O segundo vem sendo alvo de críticas por parte de prefeitos, pois a demora na liberação das licenças ambientais acarreta aumento dos custos e atraso no cronograma dos projetos.
Dentro desse contexto e dada à heterogeneidade do espaço brasileiro, será analisado o padrão específico do investimento público dos municípios do estado da Bahia. Ao final do capítulo serão levantados alguns problemas e respectivas hipóteses a serem testadas empiricamente em um modelo econométrico.
2.1 OS PROBLEMAS QUE AFETAM A EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA DOS MUNICÍPIOS
2.1.1 Orçamento Público e Investimento Municipal no Brasil.
A administração pública municipal tem o dever de zelar pelos interesses da população local dentro dos limites territoriais do município. Essa missão está se tornando cada vez mais difícil devido às peculiaridades que envolvem o orçamento público municipal, dentre elas a rigidez orçamentária e a dificuldade de arrecadação. A rigidez orçamentária atinge tanto os recursos transferidos por meio de fundos setoriais quanto as obrigações de caráter constitucional. Por outro lado, a dificuldade em aumentar o nível de arrecadação ocorre devido à ineficiência na gestão e/ou pelas características estruturais de vários municípios. Essas peculiaridades fazem com que o orçamento municipal não tenha capacidade de responder as demandas sociais.
O investimento público municipal deveria ser a variável chave, em termo de política orçamentária, para alocação dos recursos. A figura 1 mostra a evolução dos principais componentes de gasto que compõem a despesa orçamentária no período de 2002 a 2010 para todos os municípios que enviaram seu balanço ao Tesouro Nacional.
Figura 1 – Participação dos Componentes de Despesa 2002-2010
É possível observar que os investimentos representam algo próximo de 10% de participação na despesa orçamentária. A análise dos dados nos mostra que a composição do gasto mudou muito pouco entre os anos de 2002 á 2010. A concentração da execução orçamentária em gastos com pessoal e outras despesas correntes mostram a relativa perda de importância do investimento público frente a outras despesas. Esse quadro é pouco desejável do ponto de vista da qualidade da alocação dos recursos.
Além da perda de relevância do investimento público, outros problemas dificultam as mudanças na execução orçamentária dos municípios. A legislação trabalhista e a estabilidade de emprego no setor público impedem cortes de gastos significativos nas despesas com pessoal (MENEZES, 2005). As despesas com a manutenção e funcionamento da “máquina administrativa” (Outras Despesas Correntes) também estão muito correlacionados com o tamanho do governo, o que dificulta sua redução. Por último, como o gasto é medido pelo critério da competência3, a plurianualidade dos gastos com investimentos faz com que estes ultrapassem o limite anual do orçamento. Isso tem gerado nos últimos anos um problema difícil de administrar no que tange os restos a pagar4. Portanto, percebe-se que o investimento público vem perdendo seu papel como eixo dinâmico nos orçamentos municipais.
2.1.2 A importância dos restos a pagar no orçamento público.
Os “Restos a Pagar” (RAP) correspondem às despesas que foram empenhadas e/ou liquidadas em um determinado ano, mas não chegaram a ser pagas até o final do curso. Quando a despesa é empenhada, liquidada e só falta ser paga, mas o ano termina antes que isso ocorra, então temos o RAP processado. O termo “processado” é sinônimo de “liquidado”. Este é o resto a pagar autêntico. Mas quando a despesa é empenhada e o ano termina antes que ela seja inclusive liquidada, então surge o resto a pagar não processado. Este poderia ser descrito como “restos a realizar”, uma vez que a despesa não foi liquidada. A rigor, a situação anterior deveria ser a exceção. Na prática, contudo, tronou-se comum a ponto de se tornar um orçamento paralelo.
3 Regime que considera ocorrido o fato gerador no período de sua realização, independentemente do efetivo recebimento das receitas ou do pagamento das despesas.
O crescimento dessa rubrica nos últimos anos apresenta um padrão muito peculiar no Brasil. A figura 2 mostra o percentual de inscrição por parte da união em RAP não processados por categoria de despesas. Pode-se observar que os valores inscritos em RAP’s não processados5 concentram-se na categoria dos investimentos, inversões financeiras e outras despesas correntes (SANTOS, 2010). Estes componentes apresentam maior grau de discricionariedade pelos “ordenadores de despesas”. Este padrão reflete que consoante à baixa participação do investimento público na execução das despesas orçamentárias, existe um volume imenso de recursos nesta área que não chega nem a ser liquidado, o que acaba contribuindo para a continuidade da baixa execução orçamentária do investimento. Dados do SIAFI6 mostram que se 10% dos valores acumulados pela união referentes aos exercícios de 2007 á 2011 fossem liquidados e pagos (R$ 16,5 bilhões), o valor seria quase igual ao total do investimento pago por todos os municípios brasileiros no ano de 2009 (R$ 16,9 bilhões7).
Figura 2 – RAP’s não Processados Inscritos – valores acumulados alusivos aos exercícios de 2007-2011 (R$
mil) R
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC
Valor atualizado com base no IGP-DI do Ano/2012
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Excluem-se os RAP’s processados da análise uma vez que neste caso a liquidação já foi feita, embora em alguns casos o pagamento não se concretize por falta de recursos em caixa ou por algum problema detectado no processo de liquidação CNM (2011).
6 Sistema Integrado de Administração Financeira
Em documento recente divulgado pela Confederação Nacional dos Municípios (2011), foi apontado que este é um problema atrelado ao princípio da anualidade do orçamento. Segundo o documento, quando uma despesa autorizada no orçamento não é empenhada até o final do ano, então automaticamente a despesa é cancelada e só pode ser executada se for reintroduzida no orçamento do ano seguinte. Como muitas vezes o orçamento do ano seguinte demora a ser votado, o governante, para fugir destas restrições, empenha a despesa de qualquer forma e garante que no ano seguinte ela possa ser executada independentemente de nova autorização legislativa. Esta prática acaba por invalidar a avaliação da execução orçamentária por meio das despesas inscritas na lei orçamentária anual, criando um orçamento paralelo para o gestor público (CNM, 2011).
Outro fato que concerne ao padrão dos valores inscritos em RAP’s não processados diz respeito a sua forte concentração na esfera da União. A figura 3 inclui além da União, como já foi visto acima, os Estados e Municípios no que diz respeito aos valores inscritos em RAP’s não processados. Neste trabalho, a desagregação dos dados referentes aos RAP’s não processados por esfera de governo e por categoria de despesa infelizmente se restringe à união. Esta análise ainda não pode ser feita para estados e municípios.
Figura 3 – Evolução dos RAP’s não processados, por esfera de Governo (R$ mil)
Fonte: SIAFI - STN/CCONF/NUCOP e STN/COREM/GEREM Valor atualizado com base no IGP-DI do Ano/2009
A figura reforça a hipótese de que a união concentra a inscrição em RAP’s não processados. Em 2009, atingiu o patamar de 80% dos restos a pagar inscritos. Grande parte desses valores inscritos deveria ser liquidada como investimentos. Como uma parcela dos investimentos locais é financiada por recursos aportados pelo Governo Federal por meio de transferências voluntárias (convênios e contratos de repasse), isto reduz a capacidade das administrações municipais de aumentar a execução dos investimentos.
2.1.3 A importância dos convênios para os municípios
As verbas repassadas aos municípios através das transferências voluntárias são fundamentais para que os entes da federação realizem obras e executem programas governamentais. Estes repasses não estão previstos em lei e dependem da realização de convênios ou contratos de repasse entre os municípios, estados e o Governo Federal. No caso dos municípios, é comum que os repasses ocorram através de convênios. A figura 4 mostra a evolução dos repasses aos municípios por parte da União e dos Estados. No caso da união, o crescimento dos repasses foi de 405%. Isso corrobora a hipótese de que a união vem reconhecendo o caráter descentralizado do investimento público no Brasil8. O crescimento dos repasses por parte dos estados cresceu cerca de 232%, assumindo um caráter importante na execução de investimento de diversas prefeituras.
Figura 4 – Receitas de Transferências de Capital – Transferências de Convênios (R$ mil)
Fo nte: SIAFI - STN/CCONF/NUCOP e STN/COREM/GEREM. Valor atualizado com base no IGP-DI do Ano/2009.
Cabe ressaltar que da própria acepção do termo ‘convênio’, trata-se de um instrumento que disciplina as obrigações e regras que devem reger as relações de dois ou mais partícipes que tenham interesse em atingir um objeto comum, mediante a formação de uma parceria. O convênio tem duração limitada e exige contrapartida. Por este motivo pode representar um problema para o repasse dos investimentos. Isso porque muitos municípios iniciam projetos com recursos próprios na expectativa de receber a contrapartida federal ou estadual, que algumas vezes não ocorre. O que acaba acontecendo então é uma descontinuidade na execução dos serviços, atraso do cronograma, aumento no custo inicialmente previsto e gastos de investimentos que não são materializados em estoque de capital público.
A efetivação de um convênio envolvendo os municípios e a união pode passar por dificuldades. Documentos de comprovação da situação fiscal e técnica são exigidos (Certidão Negativa quanto a tributos federais, contribuições previdenciárias, contribuições para o FGTS, regularidade no CADIN e etc). Se o município não estiver com a situação regularizada perante esses documentos, estará impedido de contratar recursos da união por meio de convênios (CNM, 2009). Desse modo, os convênios, mesmo apresentando um resultado robusto nos últimos anos, também estão sujeitos a fatores que levam ao seu contingenciamento.
2.2 O PROBLEMA DA CAPACIDADE DE GESTÃO
2.2.1 A dificuldade na elaboração de projetos.
A descentralização dos recursos públicos para despesas de capital é uma das alternativas do Governo Federal de ampliar a sua participação diretamente na esfera local. Como visto anteriormente, os convênios são a forma mais comum que disciplina o uso desses recursos envolvendo a união e os municípios. Entretanto, além das dificuldades que envolvem o simples fato de estar apto a receber tais repasses, que é a comprovação da situação fiscal e técnica via apresentação de documentos, existe também a dificuldade em elaborar o projeto ou plano de trabalho. Essas dificuldades atuam de forma direta na implementação de investimentos e acabam por limitar a ampliação da execução orçamentária deste tipo de despesa.
Grupos Quantidade Municípios % da população Ministério Fonte de Recursos
11 RMs* e RIDE/DF
Acima de 70 mil habitantes no N, NE e CO Acima de 100 mil habitantes no S e SE Entre 50 e 70 mil habitantes no N, NE e CO
Entre 50 e 100 mil habitantes no S e SE
Ministério das
Cidades FGTS e FAT
Ministério da
Saúde (FUNASA) OGU Ministério da
Saúde (FUNASA) OGU 3
486
224
4855 Abaixo de 50 mil habitantes
8% 60%
32% 1
2
A capacidade de gestão é um dos principais fatores que afetam o desempenho das administrações públicas. Os municípios nem sempre possuem uma equipe técnica especializada no desenvolvimento de projetos para a captação de recursos para investir. O processo de seleção das obras para o Programa de Aceleração do Crescimento 2 (PAC 2) pode ilustrar esta situação, uma vez que constitui-se num amplo programa de investimentos cujos principais demandantes são os municípios.
O PAC e a segunda fase do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC 2) incorpora investimentos nas mais diversas áreas. Estes investimentos estão divididos em seis grandes eixos, quais sejam; transportes, energia, cidade melhor, comunidade cidadã, minha casa minha vida e água e luz para todos. Uma característica central do programa é que os principais executores serão os municípios. Dos 20.674 empreendimentos previstos, 14.034 serão executados pelos municípios9. Como existem muitas áreas e municípios para investimento, a seleção dos projetos a serem executados é feita por subconjunto de áreas e grupos de municípios. O processo de seleção pública para obras de saneamento do PAC 2, por exemplo, envolveu categorias diferentes de municípios. A título de exemplo, o quadro 1 resume estas informações, indicando os perfis de municípios, o ministério gestor e a fonte de recursos para as obras de saneamento.
Quadro 1 – Obras de Saneamento Básico – PAC 2 por grupos de municípios, ministérios e fontes de recursos10
Fonte: Governo Federal Elaboração: Própria
No caso dos recursos oriundos do Orçamento Geral da União (não onerosos aos municípios) e geridos pela Funasa, os municípios devem dispor de um plano municipal de saneamento e o
9 http://www.pac.gov.br/noticia/9bc71a27. Notícia Publicada em 17 de maio de 2012.
10 Convém ressaltar que, na parte da tabela que se refere a ministérios, nem todos os municípios de um determinado grupo recebem recursos geridos por determinado ministério, apenas escolheu-se a maioria deles.
Região Solicitaram Projeto Total < 50 mi habitantes % Centro Oeste 227 431 52,7% Nordeste 1104 1622 68,1% Norte 187 366 51,1% Sudeste 501 1430 35,0% Sul 656 1087 60,3% Total 2675 4936
projeto. Para o caso dos municípios não terem condições de elaborar o seu projeto, a Funasa financiará os projetos para as prefeituras. Para o Grupo 3, o número de prefeituras que não conseguiram elaborar projetos próprios ou até mesmo já ter um pronto considera-se bem elevado. A tabela 1 mostra essas informações segmentadas por região.
Tabela 1 – Quantidade de Municípios que solicitaram projetos executivos a Funasa para Abastecimento de Água ou Esgotamento Sanitário para o PAC2.
Fonte: Diário Oficial da União (2011), IBGE (2011). Elaboração: Própria
Os dados confirmam que a maioria dos municípios apresenta dificuldade de elaborar projetos para captar investimentos da união. Do total de 4.936 municípios brasileiros com população abaixo de 50 mil habitantes, 55% não tiveram capacidade ou tempo hábil para desenvolver o projeto no prazo estabelecido. Na região Nordeste, por exemplo, esse percentual foi de 68,1%. A implicação de não apresentar o projeto, neste caso, é a de só ser contemplado com os recursos na segunda seleção de obras. O fato de não conseguir elaborar o projeto para os editais das obras de saneamento é apenas um retrato desta situação do PAC 2. Outro problema comum que afeta a execução do investimento público é a questão do licenciamento ambiental. Estes prolongam o tempo de espera de execução das obras e acabam por prejudicar o prazo de execução dos investimentos públicos.
2.2.2 As restrições impostas pelas licenças ambientais
O licenciamento ambiental é uma obrigação legal prévia à instalação de qualquer empreendimento ou atividade potencialmente poluidora ou degradadora do meio ambiente. Nos últimos tempos, tornou-se um dos temas mais controvertidos e menos compreendidos do Brasil. As dificuldades para adequar às exigências da legislação de proteção ambiental brasileira as necessidades de desenvolvimento têm sido tema de amplo debate. As principais
especificidades do problema são; as exigências burocráticas excessivas, a ausência de normas claras, a inexistência de processo de avaliação ambiental estratégica integrada e etc.11 Nesse sentido, muitos investimentos deixam de ser executados no prazo previsto, onerando o erário público e prejudicando a população.
As exigências burocráticas decorrem de um conjunto de fatores que atuam de forma desconexa, mas que atrasa a concessão das licenças. Fatores como o déficit de pessoal qualificado nos órgãos de controle ambiental, a baixa qualidade dos relatórios e estudos de impacto ambiental que são submetidos aos órgãos ambientais e a contaminação ideológica do processo estão entre os fatores burocráticos. Caso que ocorre no Brasil é a fiscalização ambiental ex-ante sem um acompanhamento rígido subsequente. Os órgãos ambientais brasileiros concentram muitos esforços na avaliação prévia do impacto ambiental do empreendimento, e uma vez emitida às licenças, a fiscalização raramente volta a ser realizada (BRASIL, 2009). Isso muitas vezes não se traduz efetivamente em proteção ambiental.
A ausência de normas claras é identificada na questão da competência comum dos entes federados para o licenciamento. A ausência de normas que disciplinem a competência dos órgãos ambientais e as exigências cabíveis no processo de licenciamento pressiona os órgãos ambientais. Segundo Mangabeira Unger, “como faltam critérios claros sobre o que se pode ou não se pode fazer, sobram interpretações legítimas sobre qual é a medida correta em cada caso” (BRASIL, 2009, p.10). As decisões dos órgãos ambientais muitas vezes são interpeladas pelo Ministério Público provocando um conflito judicial. Ações que visem minimizar conflitos entre os entes federados, nos atos de licenciamento ambiental, já vêm sendo executadas12. Dessa forma, o processo de licenciamento ambiental vem se tornando num lócus da discricionariedade e retardando a execução de projetos de investimento.
Quanto à inexistência de processo de avaliação ambiental estratégica integrada, isso dificulta as demandas de infraestrutura no país e as melhores opções para mitigar seus impactos ambientais e socioeconômicos (BRASIL, 2009). A solução passaria por uma definição das obras com melhor custo-benefício em seus componentes ambiental, econômico e social, ex-ante ao processo de licenciamento ambiental. No que diz respeito ao campo econômico, o
11 Ver Secretaria de Assuntos Estratégicos - BRASIL (2009).
12 O projeto de Lei da Câmara (PLC) 1/10, visa minimizar a possibilidade de conflito entre os entes federados, tornando o processo de licenciamento ágil e menos burocrático. Está apenas aguardando sanção presidencial.
Eixo/Situação Concluído Em Obras Em execução Em contratação Licitação de Obras Licitação de Projetos Ação Preparatória Total
Água e Luz para Todos 174 771 - 331 3 - 920 2199
Cidade Melhor 182 1558 38 2224 44 13 2487 6546
Comunidade Cidadã - 149 - 523 415 - 3956 5043
Minha Casa, Minha Vida 378 700 927 16 59 169 780 3029
Total 734 3178 965 3094 521 182 8143 16817
governo federal vem acolhendo desde 1996 os projetos que visem compor uma carteira mínima de investimentos em áreas estratégicas. Essas carteiras são; Brasil em Ação, Avança Brasil, Projeto Piloto de Investimento (PPI) e o Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). “Estas carteiras foram criadas para aumentar a velocidade de execução dos investimentos prioritários, especialmente no setor de transportes” (BANCO MUNDIAL, 2009). A avaliação estratégica integrada depende, no momento, de maior diálogo entre as áreas envolvidas na execução dos projetos.
O grau em que os três problemas afetam os investimentos municipais varia de acordo com a magnitude do investimento a ser feito. Como os grandes investimentos requerem maior escala de capital, como nas áreas de transporte e energia, normalmente afetam mais a união e os estados. Os municípios são afetados principalmente nas obras que fazem parte do PAC 2, devido aos investimentos em áreas como habitação, saneamento, mobilidade urbana, cobertura de serviços sociais como saúde, educação, lazer, cultura e acesso a água e energia elétrica.
Os dados da tabela 2 mostram a quantidade de obras para cada eixo do PAC 2 e o estágio em que elas se encontram para as quais os municípios são os proponentes13.
Tabela 2 – Quantidade de Obras do PAC 2 em que os municípios são proponentes por eixo/estágio.
Fonte: Relatórios Estaduais PAC 2 – 3° Balanço 2011-2014. Elaboração: Própria
O PAC 2 foi iniciado em 2011 e compõe a segunda etapa do PAC. Nesta etapa, o objetivo é disponibilizar mais recursos e ampliar parcerias com estados e municípios para a execução de obras. Os números acima confirmam que a grande maioria dos empreendimentos que os municípios são proponentes encontra-se num estágio de ações preparatórias, isto é, em fase de estudo e ou licenciamento. Especificamente, 48,4%, ou seja, quase a metade ainda está no ‘papel’.
O quadro em que se encontra a situação do investimento público municipal é ainda mais preocupante se levarmos em conta a heterogeneidade espacial brasileira. Os municípios de diferentes unidades da federação gozam de diferentes condições para execução do investimento público. Na próxima seção faz-se um comentário sobre os municípios do estado da Bahia e o seu menor ou maior destaque frente ás questões acima citadas.
2.3 O INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL NO ESTADO DA BAHIA
O estado da Bahia possui 14 milhões de habitantes distribuídos por 417 municípios de forma bastante heterogênea. Apenas sete municípios concentram 32% da população baiana (Salvador, Feira de Santana, Vitória da Conquista, Camaçari, Itabuna, Juazeiro e Ilhéus). A distribuição espacial da riqueza também é bastante irregular. Mesmo com o 6° maior PIB do país, o estado abriga grande parte da população abaixo da linha de pobreza no semiárido e uma relativa prosperidade no litoral e oeste irrigado.
Tabela 3 – Participação do Investimento Público Municipal (%) na despesa orçamentária 2006-2010.
Fonte: FINBRA/STN Elaboração: Própria 2006 2007 2008 2009 2010 Média Acre 17,0% 17,2% 20,7% 11,5% 10,4% 15,4% Alagoas 11,0% 10,3% 6,3% 5,4% 5,9% 7,8% Amapá 7,9% 9,2% 8,2% 6,5% 6,6% 7,7% Amazonas 15,7% 11,4% 11,7% 7,1% 13,7% 11,9% Bahia 8,0% 6,7% 8,6% 6,2% 7,0% 7,3% Ceará 11,5% 9,4% 12,3% 8,9% 9,6% 10,3% Espírito Santo 16,6% 17,3% 18,5% 12,0% 12,5% 15,4% Goiás 9,8% 10,1% 13,1% 7,7% 8,8% 9,9% Maranhão 14,9% 10,7% 15,5% 11,1% 9,5% 12,4% Mato Grosso 14,7% 12,6% 17,6% 11,4% 9,9% 13,2%
Mato Grosso do Sul 12,9% 13,1% 15,8% 11,4% 12,1% 13,1%
Minas Gerais 13,0% 12,1% 14,7% 9,7% 10,3% 12,0% Pará 11,8% 12,1% 15,0% 10,0% 11,2% 12,0% Paraíba 8,8% 8,1% 10,2% 7,0% 8,4% 8,5% Paraná 9,2% 9,4% 11,3% 6,4% 6,9% 8,7% Pernambuco 8,1% 8,3% 9,8% 6,4% 7,1% 7,9% Piauí 12,0% 11,7% 11,6% 8,7% 7,9% 10,4% Rio de Janeiro 10,7% 9,6% 9,5% 4,6% 9,4% 8,7%
Rio Grande do Norte 11,2% 11,7% 13,5% 7,7% 8,2% 10,4%
Rio Grande do Sul 8,8% 9,3% 11,6% 7,3% 9,2% 9,2%
Rondônia 13,6% 12,7% 17,7% 9,7% 9,0% 12,5% Roraima 20,0% 27,2% 27,0% 11,9% 10,1% 19,3% Santa Catarina 13,4% 12,3% 15,6% 9,9% 11,6% 12,5% São Paulo 10,4% 10,9% 13,1% 7,9% 8,8% 10,2% Sergipe 7,6% 8,8% 11,6% 5,8% 4,0% 7,6% Tocantins 15,0% 12,5% 12,9% 8,2% 12,0% 12,1%
Municípios por UF's
Participação do Investimento Público (%) na despesa orçamentária
O quadro das finanças públicas, mais especificamente do investimento público municipal, é ainda mais preocupante do que o caso brasileiro. A tabela 3 mostra a participação do investimento público municipal na despesa orçamentária por unidade da federação.
Os municípios do estado da Bahia em sua totalidade apresentaram o pior desempenho em relação aos demais entes da federação. O gasto com investimento dos municípios representa, em média, 7,3% da despesa orçamentária. Além de ser baixo, o investimento público no estado não demonstra sinais de mudança, uma vez que o índice manteve-se quase inalterado entre 2006 á 2010. O investimento per capita ajuda a ilustrar esta situação do investimento público municipal no Estado da Bahia.
A figura 5 mostra a distribuição espacial do investimento público per capita dos municípios baianos nos anos de 2000 e 2010. Para fins de comparação, os valores foram corrigidos tendo como referência o IGP-M/(FGV) cujo mês base foi julho de 2012.
Figura 5 – Investimento per capita nos anos 2000 e 2010 – (em R$).
Investimento per capita 2000 Investimento per capita 2010
Fonte: FINBRA/STN. Elaboração: Própria.
É possível observar que houve uma pequena melhora no investimento per capita de 2000 á 2010. No entanto, os municípios em sua grande maioria ficaram situados numa faixa inicial no intervalo entre zero e R$ 100,00 por habitante. Cabe ressaltar que nem todos os municípios conseguem enviar seus balanços para que o Tesouro Nacional os consolide, o que prejudica a análise.
A análise espacial confirma algumas disparidades regionais no Estado da Bahia em relação ao investimento público. A região central do estado, mais conhecida como região semiárida, ainda apresenta o menor investimento per capita do Estado da Bahia. Essa região é composta por 265 municípios e 4 mesorregiões e ocupa 70% do território baiano. A população do semiárido baiano convive há muito tempo com o isolamento e com peculiares condições climáticas desfavoráveis. Uma grande quantidade de municípios nesta área manteve-se nesses dez anos com investimento público per capita abaixo de R$ 100,00 no ano. Isso mostra que as características estruturais da região podem atuar como um fator limitante da ação pública por meio do investimento municipal. Uma das propostas de resolver esta situação seria o investimento em infraestrutura previsto com a implantação da ferrovia oeste-leste, por exemplo. O aporte desse investimento será feito em sua maioria com recursos do estado e da união.
As regiões Sul e Extremo Oeste apresentaram uma melhora considerável no período. Alguns municípios se situaram no limite superior do valor investido por habitante. O desempenho pode estar ligado ao volume crescente de recursos disponíveis para transferências de capital por parte da união e dos estados para esses municípios. A magnitude dos valores repassados aos municípios cresceu substancialmente, o que aponta para o fato de que os municípios destas regiões parecem sofrer menos com a dificuldade de captação de recursos para investimento. No caso da região metropolitana de Salvador (RMS), este apresentou um volume acima da média do estado. Cabe destaque para o município de Camaçari, na RMS, que triplicou seu investimento per capita nos últimos dez anos.
A análise espacial dos fatores que afetam o investimento público dos municípios baianos traz alguns resultados importantes. Os fatores que afetam o investimento variam espacialmente dentro do estado da Bahia. Essa heterogeneidade implica que não existe um padrão homogêneo que explique com precisão o comportamento do investimento público municipal.
Alguns padrões, no entanto, são possíveis de serem identificadas para o espaço investigado (territórios municipais). Um destes é o fato de o investimento público nos municípios do semiárido não apresentar mudanças significativas. Outro padrão é uma relativa estabilidade deste indicador no litoral e na região norte do estado.
A figura 6 mostra a dispersão do investimento público municipal per capita no ano de 2010 e sua relação com o tamanho do município (população). É possível observar uma tendência em que os maiores valores investidos estão em áreas com maior população. A explicação subjacente a esse fenômeno está relacionada ao fato de que municípios com economias mais dinâmicas são mais populosos, o que obviamente repercute na capacidade de arrecadar por parte do poder público. Por essa razão, considerando a possibilidade de interação espacial na forma de spillover effects, a proximidade a um município populoso pode ser fator relevante na decisão dos municípios de investir.
Figura 6 – Investimento per capita (2010) x Log população
Fonte: FINBRA/STN. Elaboração: Própria.
De modo semelhante, as informações da figura 7 permitem visualizar a dispersão do investimento per capita e sua relação com a distância a um município com mais de 100.000 habitantes.
Figura 7 – Investimento per capita (2010) x Distância a um município com mais de 100.000 habitantes
Fonte: FINBRA/STN. Elaboração: Própria.
As informações da figura 07 permitem considerar que existe uma forte concentração de municípios com baixos valores de investimento e cuja distância a um município com mais de 100.000 habitantes está concentrada num raio de 0 a 200 quilômetros. Isso implica na necessidade de controlar nas equações econométricas sobre os determinantes da despesa com investimento, a distância a um município polo e seus impactos sobre o gasto com investimento público. Esses detalhes do investimento são pouco explorados na literatura empírica, embora seja tratado teoricamente há muito tempo por autores como Tiebout (1956), que será apresentado no próximo capítulo dessa monografia.
Nesse contexto, convém ressaltar a diversidade de fatores que atuam sobre o padrão do investimento público dos municípios baianos. Apesar do desempenho fraco no comparativo com as demais unidades federativas, alguns municípios baianos obtiveram melhora no desempenho do investimento público per capita entre os anos de 2000 a 2010. Outros municípios podem estar desfrutando do fato de estar próximo a um município polo, que são os maiores municípios em termos populacionais, e que por isso investem mais por habitante. A análise econométrica aprofundará essas questões.
2.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE O CONTEXTO DO INVESTIMENTO PÚBLICO MUNICIPAL
A dimensão dos problemas que afetam a execução do investimento público municipal é muita ampla. Apesar deste capítulo focar nas questões de natureza orçamentárias e relacionadas à
capacidade de gestão, outras variáveis como as de natureza política, partidos no governo e aliança com esferas superiores por exemplo, também podem ter um poder explicativo sobre o problema14. Desse modo é preciso avaliar que fatores adicionais podem afetar as decisões de investimento por parte dos agentes públicos.
O investimento público vem se tornando um resíduo do gasto público. Como o “espaço fiscal” dos municípios é menor do que os demais entes federados existe uma dependência das transferências de recursos da união. Essas transferências podem ser as de cunho legal ou as de caráter discricionário. Nesse sentido, as demandas sociais se tornam muito mais ‘visíveis’ na camada de governo mais próxima da população, como é o caso das prefeituras. Isto significa que a pressão dos cidadãos pela qualidade dos serviços públicos essenciais (saúde, educação, transporte e etc.) é muito mais explícita nos municípios, ente federado com a menor capacidade de arrecadação.
Na dimensão administrativa do problema, referente à capacidade de gestão, a literatura aponta que essa atinge a maioria dos municípios brasileiros, principalmente os menores. A captação de recursos públicos e a execução do investimento são dois atributos difíceis de conciliar para os municípios pequenos. Além das habituais dificuldades técnicas referentes a capital humano, orçamento e tempo, surgem as dificuldades de cunho burocrático. Por outro lado, surgem as questões legais referentes a licitações e licenciamentos que costumam atrasar o cronograma de execução dos investimentos.
Diante do contexto acima, o problema de pesquisa que surge é: além dos determinantes tradicionais, existe efeito de interação espacial no gasto público local de investimento nos municípios do Estado da Bahia? Além deste, outro problema que se coloca é: qual o papel das variáveis políticas na determinação dos investimentos municipais? Essas questões são pouco exploradas na literatura empírica sobre finanças públicas locais. A hipótese levantada neste trabalho é que a proximidade a um município populoso pode ser determinante na decisão de investir dos municípios. No próximo capítulo será realizada uma revisão da literatura sobre o tema. Um dos objetivos será a compreensão teórica de como os investimentos realizados por uma jurisdição tem seus benefícios revertidos a jurisdições vizinhas. Isso caracteriza economias externas no gasto público descentralizado. Os fatores políticos também são
tratados na literatura, em especial, devido à trajetória crescente da dívida pública dos governos subnacionais em alguns regimes federativos. O próximo capítulo detalhará mais o assunto.
3 REFERENCIAL TEÓRICO
O objetivo deste capítulo é expor o referencial teórico-empírico que dará suporte à análise dos efeitos de interação espacial entre os determinantes políticos no gasto público municipal com investimentos. Além de uma revisão sobre os fundamentos macroeconômicos do papel do investimento público, o capítulo descreve a literatura do investimento público enquanto gasto público descentralizado e os transbordamentos espaciais. Serão expostos também os trabalhos que tratam sobre o gasto público local e os condicionantes políticos e alguns trabalhos empíricos sobre os temas acima citados.
3.1 FUNDAMENTOS MACROECONÔMICOS DO PAPEL DO INVESTIMENTO PÚBLICO
Existe uma literatura pequena sobre o investimento público categorizado enquanto gasto público local. Um dos grandes expoentes do investimento público como um todo foi a obra de Keynes. Em contextos de grandes depressões, o autor defende o aumento dos gastos públicos que acionasse o multiplicador de renda na economia, não diferenciando portanto a natureza do gasto a ser feito. No entanto, em outros contextos Keynes introduziu o debate sobre a natureza e a qualidade do gasto público15. A preferência pelo investimento público decorre da concepção de Keynes que o grande indutor das flutuações na economia é o investimento. Desse modo, o investimento seria a melhor política fiscal para enfrentar as oscilações a longo prazo.
As razões para a preferência do investimento público podem ser agrupadas em três cortes analíticos: físico, financeiro e macroeconômico (AFONSO, 2010, p.61). O primeiro diz respeito ao caráter físico, isto é, o seu impacto no estoque de capital. Na ausência de um ponto de saturação do capital, o aumento desse capital torna-se fundamental para manter o padrão de vida longo prazo. O segundo está associado à capacidade de o investimento público produzir um retorno (via aumento de receita). Além deste benefício, o investimento não pressiona os
gastos no futuro como por exemplo, os caso dos gastos em consumo (gastos correntes). O terceiro corte refere-se aos efeitos do investimento sobre o nível de atividade econômica e de emprego. Neste caso, o investimento público atuaria como suavizador das oscilações da economia. Isso ocorreria devido ao fato de o investimento representar um importante componente da demanda agregada.
Outro aspecto do investimento público e ressaltado por Keynes diz respeito ao seu caráter historicamente descentralizado. Keynes atentou que a execução de grande parte dos investimentos públicos britânicos era realizada de forma descentralizada: seja por serviços e entidades autônomas, seja (sobretudo) por instâncias locais de governo. Observando que esse era um traço típico e histórico da federação norte-americana, Keynes passou a observar no estado unitário inglês e defendeu que houvesse um conhecimento e acompanhamento nacional só dos gastos de capital (AFONSO, 2010, p.65-66).
A característica descentralizada do investimento é tratada pela perspectiva teórica da economia do bem-estar dentro da tradicional teoria do federalismo fiscal, um subcampo das finanças públicas. Tal teoria aborda a estrutura vertical do setor público. O investimento público municipal enquanto, gasto local, pode ser então analisado no quadro das relações de gasto entre os níveis de governo. Considerando uma alocação ótima de recursos, a teoria aponta que o gasto descentralizado é mais eficaz em termos de ganho de bem-estar.
3.2 GASTO PÚBLICO DESCENTRALIZADO E TRANSBORDAMENTOS ESPACIAIS
Wallace Oates (1998) defendeu a eficácia do investimento descentralizado para a efetivação do bem-estar. A análise baseia-se na natureza dos ganhos advindos da descentralização fiscal. Tais ganhos seriam oriundos das variações na demanda por bens públicos e nos diferenciais de custos de produção de tais bens através das jurisdições. Os governos locais estariam mais próximos da população e possuiriam maior conhecimento das preferências locais e dos custos em relação ao governo central. No entanto, o modelo desenvolvido por Oates desprezou o efeito dos transbordamentos dos benefícios e custos entre as jurisdições.
Charles Tiebout (1956) construiu seu modelo partindo da ideia de que o consumo de bens públicos locais está sujeitos a economias externas. Desse modo, os custos e benefícios podem
ultrapassar o limite das jurisdições. Tiebout critica o método político de revelação das preferências por bens públicos. O autor defende que o consumer-voter move-se para as comunidades em que a oferta de bens públicos satisfaz as suas preferências. Apesar dos pressupostos pouco realistas do modelo, este teve influência na literatura sobre finanças públicas que trata de questões sobre os chamados efeitos de transbordamento (spillover effects). A solução dada pela literatura partiria da utilização de instrumentos pelo governo central tais como subsídios e outros, para que as jurisdições pudessem internalizar os benefícios e custos dos investimentos das localidades vizinhas.
Tiebout foi o pioneiro na exploração das relações existentes entre o gasto público local e a dinâmica espacial dos agentes econômicos. Em seguida, Oates e Brandford (1974) exploraram as relações entre os serviços públicos prestados entre as jurisdições vizinhas e as implicações em termos de bem-estar. Os autores se basearam na evidência empírica de uma espécie de “exploração” envolvendo dois agentes locais vizinhos. Desse modo, considerando que os indivíduos das comunidades suburbanas utilizam os serviços públicos providos por uma cidade centro, e depois retornam às suas residências onde a tributação local é mais branda. A questão central é buscar uma equalização da despesa per capita entre os residentes de jurisdições vizinhas para evitar o problema do free-rider. A conclusão do trabalho está centrada num redesenho da estrutura governamental para permitir ganhos de bem-estar aos residentes de jurisdições vizinhas.
A partir da análise seminal de Tiebout, uma importante literatura no campo das finanças públicas vem estudando a interação espacial na despesa pública local juntamente com elementos de economia urbana. Essa área estuda a estrutura espacial urbana entre os indivíduos e as organizações para entender as motivações econômicas, subjacentes à formação, funcionamento e desenvolvimento das cidades16. Dentro dessa estrutura são inseridos os problemas relacionados às finanças públicas locais. A análise sobre a eficiência dos governos locais vem sendo conjugada com a dos aspectos espaciais, em particular, os efeitos de transbordamento do gasto público local. A compreensão dos canais de transbordamento está entre os principais elementos de análise de linha de pesquisa.
O efeito de transbordamento ocorre porque alguns gastos do governo local podem impulsionar (efeito positivo) ou restringir (efeito negativo) as despesas públicas locais dos vizinhos. O efeito de interação depende da característica do bem público que é objeto do gasto. Quando os bens apresentam características complementares, normalmente a despesa pública aumenta em mais de uma jurisdição. É o caso, por exemplo, de uma estrada que corta duas localidades. No entanto, se os bens apresentarem atributos de concorrência, a despesa pública aumenta em uma localidade e diminui em outra. No caso de serviços de saúde, educação e habitação, por exemplo, se estes não forem uniformemente distribuídos entre as jurisdições, pode haver incentivos para que a jurisdição com serviços menos atraentes aloque seus recursos em outras funções. Desse modo, pode haver uma interação estratégica entre o gasto local de duas jurisdições em que o resultado final gera externalidades e consolida um padrão indesejável e abaixo do nível socialmente ótimo.
Weisbrod (1964) foi um dos pioneiros nesta área de pesquisa. O objetivo do autor foi verificar como os efeitos de transbordamento educacionais dos distritos escolares locais afetam a eficiência alocativa das jurisdições. Estes efeitos são interpretados como externalidade, já que não são capturados na ocasião da formação do processo de decisão dos investimentos. O trabalho do autor conclui que as despesas locais com educação oferecem benefícios a outras comunidades, através da migração de população educada. Os benefícios surgem através do aumento nas receitas fiscais devido aos ganhos crescentes de produtividade em função da elevação nos índices de educação. O autor conclui que as despesas com educação são menores em estados com altas taxas de migração para fora, o que confirma a hipótese de interação espacial no gasto público.
Case et al. (1993) utilizaram uma amostra de 48 estados americanos no período de 1970 a 1985 para investigar como os gastos do governo interagem espacialmente com a despesa de outros estados. A partir de uma modelagem econométrica espacial padrão17, os autores notaram que os transbordamentos de algumas despesas podem ser complementares e outras substitutas. A partir da desagregação das categorias de despesas, como por exemplo, gastos em saúde, serviços humanos, administração e rodovias, os respectivos efeitos de transbordamento foram catalogados individualmente. Os resultados mostraram efeitos de
17 No caso deste estudo, foi utilizada uma matriz de pesos especiais especificada com base em características demográficas. Para uma revisão dos modelos empíricos de interação estratégica entre os governos ver BRUECKNER (2003).
vizinhança significantes, e que não existe uma categoria que domine isoladamente com relação aos efeitos de transbordamento.
Apesar dos avanços nessa literatura, poucos trabalhos exploram a relação espacial do gasto público local categorizado enquanto investimento público. A maioria dos trabalhos agregam os itens de despesa orçamentária ou exploram os gastos por funções tais como, os gastos em segurança, educação, saúde e etc. Isso ocorre em virtude de as estatísticas oficiais disponíveis nos países não desagregarem tanto os dados. A implicação disso é que os trabalhos empíricos não conseguem pormenorizar a análise por categoria de despesa e função simultaneamente.
Pereira e Sagales (2003) fornecem evidências sobre a existência de spillovers regionais na formação bruta de capital local em dezessete regiões da Espanha. A partir de um modelo VAR (vetor auto regressivo) para cada região espanhola, os autores identificaram os efeitos de transbordamento do investimento público em cada região. A análise é baseada numa função impulso-resposta associada a cada modelo VAR das regiões específicas. O objetivo dos autores foi captar a resposta ao longo do tempo de choques no capital público formado na própria região, bem como choques associados ao capital público instalado fora da região. Os resultados econométricos da estimação sugeriam que, exceto para uma das regiões, o produto regional é afetado positivamente pelas inovações no capital público fora dessa mesma região. Os resultados sugerem que existem efeitos de transbordamento do capital público entre regiões. Os autores também mostraram que existe um padrão de interação espacial entre as regiões espanholas. As regiões localizadas na periferia da Espanha apresentaram efeitos de transbordamento do capital público mais fortes do que os efeitos diretos do capital público da região. Esse padrão geográfico dos transbordamentos revela que a acessibilidade das regiões periféricas da Espanha depende criticamente do resto da rede de infraestrutura pública instalada no resto do País.
O trabalho de Yu et al. (2011) investigam a hipótese de interação espacial no investimento público entre as jurisdições chinesas. Assumindo o problema do free rider, no sentido de que os governos locais incorporam as decisões de gasto de infraestrutura de seus vizinhos, o trabalho introduz um modelo espacial simples, em que as despesas em investimento estão sujeitas a um jogo estratégico. Os municípios estariam engajados em interações estratégicas na determinação de quanto gastar no investimento. A partir de um banco de dados de corte transversal relativos a 242 cidades chinesas no ano de 2005, os autores incorporaram
autocorrelação espacial na variável dependente de um modelo de regressão linear simples. Os resultados indicam uma significante dependência espacial nos gastos com investimento. Além disso, também foram efeitos significantes de variáveis demográficas, econômicas18 e as dummies regionais.
3.3 INVESTIMENTO PÚBLICO LOCAL E CONDICIONANTES POLÍTICOS.
A literatura também aponta que os fatores de ordem política são fortes condicionantes do gasto público local. As decisões de gasto deveriam, teoricamente, atingir o ótimo social. No entanto, a economia política assumiu o planejador social como principio organizador da economia do setor público. O impacto das decisões dos políticos (policymakers) em matéria de política fiscal em geral relacionada ao investimento público tem sido amplamente estudado. Existem duas linhas de pesquisa nessa área que auxilia na compreensão dos determinantes políticos do gasto público; a teoria dos ciclos orçamentários eleitorais e a teoria dos incentivos partidários. Os modelos dessa linha de pesquisa formam um subcampo da teoria do ciclo político de negócios, linha de pesquisa que estuda o comportamento cíclico de variáveis macroeconômicas como fruto do período eleitoral.
A teoria dos ciclos orçamentário-eleitorais ressalta a sensibilidade das variáveis de política fiscal frente á vigência do calendário eleitoral. Os ciclos se caracterizam quando algum componente de despesa do governo é induzido pelo processo eleitoral. Isso ocorre quando o aumento nos gastos do governo ou reduções de impostos é motivado pelo desejo de reeleição para o policymaker ou para o respectivo partido político. A literatura aponta como um influente trabalho nessa linha de pesquisa, o que foi desenvolvido por Nordhaus (1975). O autor descreve o comportamento ‘oportunista’ dos policymakers ao arbitrarem sobre as variáveis macroeconômicas como, a taxa de desemprego e inflação, para obter a reeleição. Os estímulos na economia ocorrem antes das eleições, de maneira a reduzir o desemprego no curto-prazo, com o custo inflacionário desta política aparecendo apenas depois do período eleitoral. O modelo é baseado em expectativas adaptativas onde agentes (eleitores) formam suas expectativas de inflação com base no comportamento passado. Isto permite que a defasagem entre o ajustamento das expectativas pelos eleitores e o tempo para que a política macroeconômica tenha efeito seja uma ‘oportunidade’ explorada pelos policymakers.
A teoria dos incentivos partidários coloca a ênfase dos ciclos políticos de negócios como fruto das diferenças de ideologia e objetivos econômicos entre os grupos políticos. O trabalho de Hibbs (1977) mostra a estimação de um modelo para verificar a existência de diferenças partidárias na condução da política econômica e dos resultados macroeconômicos para os Estados Unidos e Inglaterra. O modelo é aplicado num sistema econômico representado por uma curva de Phillips com expectativas adaptativas, no qual os policymakers possuem controle total sobre os instrumentos de política econômica. Os resultados indicaram que os partidos mais ‘inclinados’ à esquerda produzem uma combinação com baixo desemprego e orçamentos maiores, menos ênfase no equilíbrio e maior permissividade em relação á inflação. Os partidos de direita por sua vez são voltados à taxação mais branda, inflação baixa, orçamentos equilibrados e aceitam mais o aumento do desemprego do que a inflação.
Alguns estudos tem produzido evidência empírica sobre as duas vertentes da teoria do ciclo politico de negócios. Tufte (1978) demonstrou através de pesquisa histórica que os presidentes americanos consideram o calendário eleitoral na tomada de decisão sobre a política fiscal. A pesquisa revelou a existência de movimentos sistemáticos nas políticas de transferências de acordo com o calendário de eleições. A maioria dos períodos de recuperação ocorreram entre outubro e novembro dos anos eleitorais. O autor também apresentou evidências sobre o movimento cíclico de indicadores como o crescimento, desemprego e inflação. Os resultados mostraram que essas variáveis são mais difíceis de se controlar politicamente, uma vez que estão mais ligadas a economia real. O trabalho de Franzese (2002) traz uma gama de trabalhos empíricos internacionais que pesquisaram sobre o tema.
Na literatura nacional, o trabalho de Cossio (1998) tenta explicar a postura fiscal dos estados brasileiros com base nas características do sistema político de cada estado. O autor testa seis elementos que explicam a postura fiscal dos estados; a existência de ciclos eleitorais, participação da população no processo eleitoral, a fragmentação da representação política, a orientação ideológica dos governantes, o grau de competitividade política, e a afinidade partidária dos cargos do executivo entre os níveis de governo. Os dados são estimados num painel que compreende os anos de 1985 a 1997, com a inclusão de variáveis dummy anuais para captar algum impulso no gasto em anos eleitorais. Os resultados indicaram que os primeiros três elementos se mostraram estatisticamente significante. Coube destaque para os
