Departamento de Ciências Contábeis Curso de Graduação em Ciências Contábeis
CONRADO RAMOS JOSÉ
GESTÃO DE RECURSOS NOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS) DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
GESTÃO DE RECURSOS NOS REGIMES PRÓPRIOS DE PREVIDÊNCIA SOCIAL (RPPS) DOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
Monografia apresentada ao
Departamento de Ciências Contábeis da Universidade Federal de Santa Catarina, como requisito obrigatório para a obtenção do título de Bacharel em Ciências Contábeis.
Orientador: Prof. Dr. Alex Mussoi Ribeiro
(RPPS) dos Municípios do Estado de Santa Catarina. Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) – Departamento de Ciências Contábeis – Universidade Federal de Santa Catarina, 2017.
A previdência está no centro dos holofotes, dado o contexto macroeconômico brasileiro, uma vez que é, historicamente, responsável por boa parte do déficit apresentado pela União. Uma proposta de reforma previdenciária, em pauta hoje no Congresso, vai muito além da simples definição de critérios de acesso aos benefícios de aposentadoria e gestão: estabelece diretrizes que buscam ajudar a equacionar o gigantesco déficit atuarial de todo o sistema previdenciário (OLIVEIRA, 2017). No ínterim entre o que é contribuído pelos servidores ativos ao longo dos anos e o que é recebido pelos inativos, os recursos são alocados em fundos, conhecidos como fundos de previdência. Para não perder poder de compra – utilizando como referência a inflação (Índice Nacional de Preço ao Consumidor Restrito) – é necessário gerir os investimentos a fim de garantir retorno seguro e de qualidade sobre o que fora contribuído. Ao passo que são revisados os valores contábeis dos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), se enxerga uma necessidade de estudar os institutos de previdência per se. No caso deste trabalho, promove-se uma análise descritiva e predominantemente quantitativa no período de 2013 a 2016 sobre a gestão de recursos nos fundos de previdência dos servidores públicos estadual do Estado de Santa Catarina, regidos sob o RPPS, incluindo a experiência dos gestores nos cargos. Os dados da pesquisa, obtidos a partir dos Relatórios de Avaliação Atuarial (RAA) e dos Demonstrativos de Aplicações e Investimentos de Recursos (DAIR), fornecidos publicamente pelos próprios RPPS, serão analisados por meio do método econométrico de dados em painel, que, além de proporcionar uma perspectiva longitudinal dos resultados, quando aplicados ao software Stata geram informações conclusivas a respeito das relações entre as variáveis de tamanho do município com os resultados atuariais; e da relação entre a experiência dos gestores nos cargos e as rentabilidades obtidas pelos fundos.
Palavras-chave: Previdência, Contabilidade Atuarial, RPPS, Gestão de Recursos, Governança Corporativa.
(RPPS) dos Municípios do Estado de Santa Catarina e sua relação com a Governança dos Institutos. Monografia (Graduação em Ciências Contábeis) – Departamento de Ciências Contábeis – Universidade Federal de Santa Catarina, 2017.
The pension has been recently on the spotlights, because of their macroeconomic enviroment context, once, historically, it has been responsible for good part of the déficit presented by the State. A pension reform, on debate, nowadays, in the Congress, is beyond the definition of the aspects about the use of the benefits and management: promotes guidelines which seek to balance the enormous pension’s deficit (OLIVEIRA, 2017). Between what is collected by the system and what is received by the retired public, the resources are applied on funds, known as provident funds. To preserve the value of currency – using as reference the inflation (INPC) – is necessary to manage the investiments aiming a safe and qualified return on what was invested. As the accounting value are revisited constantly, is evident the necessity to look closely into the pension institutes by itselves. This work promotes a statistic analisys on the provident funds, specifically about the public employees in the State of Santa Catarina, governed by the regime of RPPS, and the governance applied on it. The data base was collected by the official reports RAA and DAIR, both with public supplied, and will be analised by the econometric method of panel data, which will promotes a longitudinal perspective of the results and, when applied to the software Stata, will provide conclusive information about the relation between the size of county and the actuarial results; and between the experience of the managers in charge and the profitability of the funds.
Key-words: Pension, Actuarial Accountancy, RPPS, Resource Management, Corporate Governance.
Imagem 2 – DAIR do Município de Barra Velha – SC, bimestre de Janeiro a Fevereiro 2015.. 35
Imagem 3 – DAIR do Município de Barra Velha – SC, bimestre de Janeiro a Fevereiro 2015.. 37
Imagem 4 – DRAA do Município de Itaiópolis 2016...42
Imagem 5 – DRAA do Município de Itaiópolis 2016...43
Quadro 1 – Limite de Aplicações...39
Quadro 2 – Vedações para Aplicações...40
Tabela 2 – Informações Gerais...52
Tabela 3 – Influência da Segregação de Massa no RPPS de Curitibanos...55
Tabela 4 – Estatística Descritiva...56
Tabela 5 – Correlação entre as Variáveis...57
Tabela 6 – Rentabilidade do Grupo de Municípios mais de 100 mil habitantes...58
Tabela 7 – Rentabilidade do Grupo de Municípios menos de 100 mil habitantes...59
Tabela 8 – Regressão Linear em função da Rentabilidade...59
BM&FBovespa – Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros
CADPREV – Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social Cetip – Central de Custódia e de Liquidação Financeira de Títulos
CF – Constituição Federal
CMN – Conselho Monetário Nacional CNT – Conselho Nacional do Trabalho
DAIR – Demonstrativo de Aplicação e Investimento dos Recursos DEA – Análise Envoltória de Dados
DI – Taxa de Depósitos Interfinanceiros
DRAA – Demonstrativo de Resultados de Avaliação Atuarial DRE – Demonstração de Resultado do Exercício
EC – Emenda Constitucional
HEM – Hipótese de Eficiência de Mercado IDkA – Índice de Duração Constante Anbima IMA – Índice de Mercado Anbima
INPC – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Restrito IPCA – Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo MP – Ministério Público
ON – Orientação Normativa
RAA – Relatório de Avaliação Atuarial RGPS – Regime Geral de Previdência Social RPPS – Regime Próprio de Previdência Social SPPS – Secretaria de Políticas de Previdência Social TCE – Tribunal de Contas do Estado
1. INTRODUÇÃO...11
1.1. Contextualização...11
1.2. Objetivos...13
2. REFERENCIAL TEÓRICO...17
2.1. Previdência Social...17
2.2. Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)...18
2.3. Custeio do RPPS...20
2.4. Avaliação Atuarial do RPPS...21
2.5. Segregação de Massa...22
2.6. Gestão...23
2.7. Gestão Pública...25
2.8. Unidades de Gestão dos RPPS...27
2.9. Governança Corporativa...29
2.10. Governança no Setor Público...30
2.11. Gestão de Investimentos nos RPPS...33
2.12. Aplicação e Investimento de Recursos dos RPPS...34
2.13. Experiência no Cargo e sua relação com a Rentabilidade...37
2.14. Alocação de Recursos e Política de Investimentos...38
3. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS...45
3.1. Amostra, Coleta e Análise dos Dados...45
3.2. Modelo Estatístico...48
3.2.1. Dados em Painel...48
3.2.2. Modelo Teórico e Variáveis...49
4. ANÁLISE DOS DADOS...52
4.1. Relação da Rentabilidade com a Governança...59
4.2. Relação dos Resultados Atuariais com o Porte dos Municípios...60
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS...62
6. REFERÊNCIAS...66
APÊNDICE A – DADOS EM PAINEL DE MUNICÍPIOS COM POPULAÇÃO SUPERIOR A 100 MIL HABITANTES (IBGE 2016)...69
1. INTRODUÇÃO 1.1.Contextualização
O sistema de previdência social é um programa de seguro que visa garantir ao trabalhador uma proteção contra as incertezas em relação ao desemprego, doenças, invalidez e outras intempéries, por onde, através das suas atribuições, seja viável garantir o indispensável para a existência humana digna. Este sistema, no Brasil, é oferecido – além da previdência privada, de caráter facultativo e complementar – pelo poder público, seja correspondente ao Regime Geral de Previdência Social (RGPS), responsável pelos contribuintes do setor privado, seja relacionado aos Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS), referente aos servidores públicos.
É possível afirmar que a previdência social serve como garantia de reposição da renda que lhe foi investida ao sistema, para conversão própria individual ou de sua família, caso haja uma impossibilidade de se dar continuidade à atividade que lhe gere sustento – a inatividade.
De acordo com Gushiken (2002, apud COSTA, 2015, p. 27), um postulado dos planos previdenciários é que o total das contribuições deve produzir recursos suficientes para a execução de todas as obrigações assumidas pelo plano. Os recursos financeiros são formados durante anos que irão garantir, futuramente, a sobrevivência dos servidores atuais, seus familiares e novos servidores que ainda estão por ingressar – no caso do presente trabalho, no serviço público. Ultrapassarão ciclos de gerações e, para tanto, deve ser necessária muita austeridade e espírito público na gestão destes recursos.
Durante este período, entre a acumulação de recursos – iniciada no instante em que o participante adere ao regime – até a fase de recebimento dos benefícios, ao sistema de previdência é permitido investir seus recursos para se obter um melhor retorno aos seus ativos.
Ainda assim, devido à pobreza das gestões no referido sistema, o mesmo corresponde, hoje, a um dos principais problemas inerentes à estrutura brasileira de contas públicas, com desequilíbrio (condição de déficit) financeiro e atuarial, mesmo após suas diversas reformas previdenciárias e tentativas de redução dos gastos previdenciários (BOGONI; FERNANDES, 2011, p. 117).
Para fins deste trabalho, o foco da análise concentrar-se-á nos fundos de pensão criados por meio da Emenda Constitucional (EC) nº 20 em 16 de dezembro de 1998, o RPPS, e na gestão de recursos que estruturam estes institutos, traçando um paralelo com a experiência dos gestores, baseando-se na premissa de que seja respeitado o princípio da continuidade nas entidades, em detrimento a quaisquer interesses que não objetivem a de uma condição de equilíbrio atuarial.
Há, evidentemente, limitações para a aplicação destes investimentos. Um retorno é esperado e fundamental para o pagamento dos benefícios, porém, em caso de insatisfação nestes retornos, até mesmo a solvência da instituição pode ser afetada. Elabora-se, portanto, uma meta atuarial que tenha como base uma taxa de juros real a 6%, ou seja, inflação somada a 6% (Ministério da Previdência). É necessário, para o cumprimento da mesma, que as limitações regulamentadas por resoluções do Conselho Monetário Nacional (CMN), como a Resolução nº 4.392/2014, que altera a Resolução nº 3.922/2010 – que reporta à política de investimentos, onde estabelece padrões de segurança e rentabilidade – sejam respeitadas.
Há uma recomendação de que a gestão contemple a aderência aos movimentos inflacionários, seja em um cenário de juros alto ou juros baixo. A diferença entre os dois casos é de que, em cenário de juros alto, a alocação estratégica dos recursos se resume – pelo menos em termos de alcançar a meta – em alocar o suficiente em renda fixa; enquanto, em cenário de juros baixo, o gestor deve buscar alternativas – inclusive em renda variável – considerando, além dos riscos assumidos, a aderência ao indexador de sua meta (FERREIRA et al, 2010, p. 57).
A preocupação acerca destes fundos se dá pela relevância dos valores envolvidos. De acordo com notícia do jornal Valor Econômico (2017), nove Estados e sete municípios (de um total de 2.107 entes federativos) desviaram recursos de fundos previdenciários de RPPS para pagar despesas correntes, entre eles, Florianópolis. Ainda segundo a mesma notícia, “em auditoria feita em 2015, o Tribunal de Contas da União (TCU) estimou um déficit atuarial dos RPPS de Estados e municípios em R$ 2,8 trilhões no fim de 2013” (VALOR, 2017). O que reforça a atenção que deve ser dada ao assunto.
No Estado de Santa Catarina há 68 municípios que possuem do RPPS (TCE/SC), onde neste mesmo grupo há uma variação entre os tempos de experiência dos gestores
nos cargos. As decisões tomadas geram efeitos nestas instituições para além das suas administrações, como exemplos a criação de um plano financeiro a partir de uma segregação de massa, artifício utilizado para equilibrar, num curto prazo, os resultados atuariais do RPPS; um plano de amortização, previsto em lei; a criação de concursos para entrada de novos servidores ativos; entre outras medidas.
1.2.Objetivos
O objetivo deste trabalho é estudar como é feita a gestão dos investimentos e dos RPPS no Estado de Santa Catarina. Por meio da coleta de dados públicos fornecidos pelos próprios gestores – que assumem responsabilidade pelas respectivas informações – é possível aprofundar-se no certame da rentabilidade destas operações financeiras oriundas dos recursos públicos previdenciários, e quais seus efeitos no desenvolvimento da instituição, seu impacto sobre os resultados, medidas que podem melhorar a qualidade dos mesmos, além de compreender o cenário público previdenciário catarinense (e brasileiro) em geral.
Nas palavras de Reis, Silveira e Braga (2013), diversos municípios sofrem com a má administração dos seus representantes, principalmente os de pequeno porte, onde a importância socioeconômica da previdência social é ainda maior. Para confrontar esta ideia será estudada a relação entre o porte dos municípios com seus resultados atuariais.
Para compreender melhor as idiossincrasias das práticas de gestão nos institutos de previdência, a abordagem à governança realizada nestes será pautado no trabalho de Malaquias e Júnior (2014), em que é traçada a relação entre a experiência, em anos, dos gestores em seus cargos, com a governança das instituições. Dada a relevância destes fundos perante a sociedade, uma vez que sua má gestão pode comprometer o equilíbrio destes fundos, ou até mesmo colocar em risco sua solvência, também será estudada a relação entre a experiência, em anos, dos gestores em seus cargos, e as rentabilidades obtidas nos fundos.
Governança, segundo Matias-Pereira (2010, p. 116-118) refere-se, basicamente, aos processos de como as organizações são administradas e controladas. O foco da governança no setor privado está nas prioridades dos dirigentes, enquanto, no setor público, que atua sob uma hierarquia mais rígida, a identificação destas prioridades é imperceptível. A administração pública, então, deve tornar explícitos os papeis de cada
ator, definindo seus objetivos, responsabilidades, modelos de decisão, rotinas, entre outras medidas que visem descentralização da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.
Seguindo raciocínio de Malaquias e Júnior (2014, p. 144), no que se refere à experiência dos gestores, essa variável de governança, quando correlacionada com a performance dos fundos, tangencia fundamentos no conflito de agência. Em uma primeira análise, a experiência “poderia servir como uma medida do conhecimento do gestor sobre o mercado” (LI et al, 2011, p. 76, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 144), pressupondo que sua habilidade de gestão possivelmente tenha sido aperfeiçoada com o passar do tempo (DANGL; WU; ZECHNER, 2008, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 144). Todavia, as frequentes alterações no ambiente de negócios, estratégias, modelos que funcionavam bem em um outro contexto econômico podem se provar ineficientes no cenário vigente, o que representaria um obstáculo para os gestores que pretendem atuar com as mesmas estratégias (DANGL et al, 2008, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 145).
Em estudos acadêmicos é possível encontrar os seguintes argumentos: i) os gestores, com o passar do tempo, tendem a alterar o seu nível de exposição ao risco, já que suas carreiras estão em progressão (BOYSON, 2003, LI et al, 2011, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 145); ii) com o passar do tempo, a aversão ao risco aumenta, o que implica a redução de comportamentos menos agressivos (MORIN; SUAREZ, 1983, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 145); iii) uma das justificativas para essas alterações no nível de exposição ao risco está em um conflito de interesse, em que, preocupados com sua reputação no mercado, os gestores podem passar a priorizar sua imagem como gestores em vez de buscarem melhores retornos para seus cotistas, assim, os gestores com menor experiência tenderiam a arriscar-se mais para obter melhores retornos (LI et al, 2011, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 145).
As observações, portanto, levam a crer que a partir de um tempo de experiência o gestor tende a se comportar de maneira mais confortável, menos propensa ao risco, e, consequentemente, ao retorno, o que proveria uma correlação negativa. Por outro lado, há uma percepção de que um gestor há mais tempo no cargo possa usufruir de suas experiências e obter melhores resultados. Ao se tratar de RPPS um fundo previdenciário
que preza pelo baixo risco dada a natureza da sua existência, as afirmações serão averiguadas.
Reforça-se que a abordagem de governança está limitada à variável de experiência, em anos, dos gestores em seus cargos, por conta da dificuldade de acesso às informações ou até da inexistência de Atas, Resoluções de Comitês e Conselhos dos institutos de previdência.
Ao mesmo tempo, pondera-se que, uma vez que estes regimes previdenciários são de um jaez único, este ambiente pode ser benéfico ao gestor mais experiente, capaz de lidar melhor com dificuldades vivenciadas anteriormente (BOGONI; FERNANDES, 2011), além de possibilitar ao gestor um estudo mais aprofundado e detalhado do sistema para basearem-se em maiores quantidades de informação, indicadores que auxiliem na tomada de decisão se apoiando em uma estratégia de longo prazo.
A atual cojuntura política do país dialoga sobre reformas previdenciárias, e a atual crise econômica e política se dá como uma oportunidade para entender, atualizar e modernizar o sistema previdenciário brasileiro.
Considera-se que a rentabilidade do fundo é calculada anualmente a partir da variação das aplicações de um exercício para o outro, o que não impede de ser impactado por medidas aplicadas fora do mercado financeiro, como a entrada de recursos oriundos de novos servidores, ou a majoração das despesas a partir de um crescimento do número de servidores inativos – o que também faz parte da gestão, segundo Ministério da Previdência (BRASIL, 1998).
Estas e outras variáveis serão expostas ao método econométrico de dados em painel, modelo que envolve dados longitudinais, em que é possível observar as variâncias das variáveis entre si e ao longo do tempo. A utilização destes modelos em contabilidade e finanças tem sido recorrente (FÁVERO, 2012, p. 131). Posteriormente, este painel será aplicado utilizando o software Stata, escolhido por sua ampla utilização nas ciências sociais aplicadas (LOUREIRO; COSTA, 2009, p. 1), onde serão feitos estudos de regressão linear.
Cabe ao trabalho de pesquisa analisar a gestão dos recursos a partir da rentabilidade e gestão em geral, visando evidenciar informações que possam contribuir a convergir num sistema previdenciário mais bem protegido, estável e em equilíbrio.
Objetivamente, o trabalho busca: a) contextualizar a relevância do sistema previdenciário nos municípios de Santa Catarina a partir dos resultados dos RPPS e estudar a relação do resultado com o tamanho populacional do município e se o plano possui segregação de massa; b) identificar correlações destas e de outras variáveis que comporão os dados em painel; c) analisar a relação entre a experiência, em anos, dos gestores em seus cargos – que remete à governança das instituições – e a rentabilidade dos fundos nos respectivos períodos; d) verificar, em tabela separada pelo porte dos municípios, quantos períodos dentre as observações os municípios auferiram rentabilidade acima da inflação, acima da meta atuarial (inflação + 6%), e compará-las também às rentabilidades de depósito interbancário (DI) e o índice Bovespa.
Considera-se que a criação dos RPPS foi um dos marcos da reforma previdenciária iniciada no final dos anos 1990, cujo intuito era o saneamento dos problemas estruturais das finanças públicas (BOGONI; FERNANDES, 2011). Este estudo está pautado na relevância da reforma previdenciária no atual cenário econômico nacional, em que se possa usufruir do lado teórico para agregar à análise estatística do modelo de dados em painel, vislumbrando medidas cabíveis que fomentem um plano previdenciário exequível e que respeite o princípio da continuidade.
2. REFERENCIAL TEÓRICO 2.1.Previdência Social
Previdência social é um sistema de seguro obrigatório que tem por fim amparar – proporcionando benefícios em dinheiro e serviços – os que exercem atividade remunerada, bem como seus dependentes, contra eventos previsíveis como doenças, idade avançada, tempo de serviço, prisão ou morte (PAIXÃO; PAIXÃO, 2002).
O programa de seguro tem por ideia criar um círculo dinâmico de contribuição e benefício entre aqueles que, em suas perfeitas condições para exercer uma atividade, a exercem e, portanto, passam a contribuir ao sistema para futuramente serem recompensados; e aqueles que enquanto capacitados já realizaram sua contribuição, mas que agora recolhem sua remuneração do mesmo sistema.
Entende-se este sistema por um fundo previdenciário, em que recebe e distribui estas aplicações com o intuito de permanecer em equilíbrio – onde o que está para receber seja igual ao que está para ser pago. Tem-se como princípio básico estipular, através de cálculos atuariais e da tábua de mortalidade, a expectativa de vida do grupo assegurado, para que assim se estabeleça qual o valor mais razoável da alíquota da contribuição (TAFNER; GIAMBIAGI, 2007, p. 71). É mister compreender que este sistema, para acompanhar a evolução tanto da sociedade quanto da ciência, deve estar em constante reavaliação.
Ainda que a Inglaterra e a França sejam consideradas nações iniciadoras da previdência social devido à suas ideias de auxílio aos necessitados, foi na Alemanha, em 1883, que sob a liderança de Bismarck criou-se um verdadeiro sistema de seguro social organizado pelo Estado (PAIXÃO; PAIXÃO, 2002). No Brasil, a criação da “caixa de socorro” para trabalhadores de estradas de ferro do Estado é tida como a medida embrionária da Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682/1923), que implantou a previdência social no país – os benefícios eram por tempo de serviço, aposentadoria por invalidez ou pensão em caso de morte. Com o crescimento dos fundos, o controle das caixas passou a ser do Conselho Nacional do Trabalho (CNT) (PAIXÃO; PAIXÃO, 2002).
Sua estreita relação com os poderes públicos, corroborada pela Constituição Federal (CF) de 1988, fez com que estes fundos previdenciários se tornassem mais abrangentes. De acordo com os fundamentos do estado democrático de direito, em que
emprega a dignidade da pessoa humana, a Constituição propõe acolher cada qual com o grupo de seguridade que tenha maior potencial de benefício, em busca de uma maior justiça social.
O equilíbrio financeiro até certo ponto existente, porém, mostrou-se vulnerável, e tornou-se consensual, nos últimos anos, que um dos pilares para a organização das contas públicas é o equacionamento adequado da questão previdenciária. De forma similar ao que ocorreu em outros países, nos últimos anos, a previdência social ganhou relevância na agenda político-econômica do Brasil (AFONSO; FERNANDES, 2005).
2.2.Regimes Próprios de Previdência Social (RPPS)
Na Constituição Federal de 1891 houve a primeira e simbólica referência ao termo “aposentadoria”, onde o beneficiado da referida alcunha era exclusivo para o caso de funcionários públicos, e por invalidez. E na vigência desta mesma Constituição foi criada a Lei Eloy Chaves (Decreto nº 4.682/1923), um marco da Seguridade Social no Brasil, que apresentava a formação de fundos de caixa de aposentadorias e pensões para os ferroviários.
Na Constituição de 1934 foi determinada a organização do sistema de previdência na forma de tripartida de custeio à previdência, onde havia uma maior união entre os elos: Estado, empregadores e empregados. Mas foram 54 anos depois, com a promulgação da Constituição Federal de 1988, que o sistema previdenciário brasileiro passou a ser organizado por três grandes regimes: o RGPS, o RPPS e a Previdência Complementar.
A Lei Geral que trata dos Regimes Próprios de Previdência Social hoje é a Lei 9.717/98, cabendo aos Estados, Distrito Federal e Municípios elaborarem leis específicas para sua alçada. Na visão de Tafner e Giambiagi (2007, p. 15), “ao fundar um sistema de seguro social sob o controle, gestão e operação do Estado e estruturado com base em contribuições de trabalhadores e de seus patrões, o Estado moderno trouxe para si o risco implícito associado a esse sistema”, entendendo que há o risco do desequilíbrio entre o montante esperado de contribuições e o de pagamentos. Importante salientar que as contribuições do pessoal civil e militar, ativo, inativo e pensionista somente poderão ser utilizados para pagamento de benefícios do respectivo regime.
Por conta deste risco implícito, em 2 de setembro de 1999 o Conselho Monetário Nacional (CMN), juntamente do Banco Central (Bacen), elaborou a Resolução CMN nº2.652/1999, que vinha em forma de resposta à Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998 – onde dispunha sobre as regras gerais de funcionamento e organização dos RPPS –, para estabelecer regras para a aplicação de tais recursos, buscando garantir segurança, rentabilidade, solvência e liquidez. A partir disso o CMN/BACEN editou novas disposições a fim de buscar uma maior atualização do cenário econômico, assim como aperfeiçoar normas antigas.
O regime próprio abrange, exclusivamente, o servidor público (remunerado pelos cofres públicos) titular de cargo efetivo, o inativo e seus dependentes. Quando houver acumulação de cargo efetivo com cargo em comissão, com exercício concomitante e compatibilidade de horários, haverá discriminação de recolhimento: ao RPPS, pelo cargo efetivo; e ao RGPS, pelo cargo comissionário. O servidor licenciado, cujo tempo de licenciamento seja considerado como de efetivo exercício no cargo, assim como o servidor afastado temporariamente de seu cargo ainda que sem recebimento de remuneração do ente federativo, permanecerá vinculado ao regime próprio de origem. É vedada a existência de mais de um RPPS para servidor público titular de cargo efetivo por ente federativo (BRASIL, 1998).
O servidor que for afastado para exercício de mandato eletivo também permanecerá vinculado ao regime previdenciário de origem. Em caso de vereador – que ocupe concomitantemente cargo efetivo e mandato – filia-se ao regime próprio, pelo cargo efetivo; e pelo regime geral, pelo mandato eletivo (BRASIL, 1998).
Excluem-se deste grupo de abrangência os empregados das empresas públicas, agentes políticos, servidores temporários e detentores de cargos de confiança – todos filiados ao RGPS (BRASIL, 1998).
A Resolução 4.392/2014 é o produto atual destas modificações, e é a que seguirá como objeto de referência ao estudo, servindo tanto como base como de limitação às aplicações.
2.3.Custeio do RPPS
Para melhor entendimento de como se movimenta a gestão dos investimentos, é preciso saber como se constituem as fontes do financiamento deste fundo, segundo Ministério da Previdência (BRASIL, 1998):
As contribuições do ente federativo, dos segurados ativos, segurados inativos e pensionistas;
Receitas decorrentes de investimentos e patrimoniais; Valores recebidos a título de compensação financeira, em razão do §9º do art. 201 da Constituição Federal;
Valores aportados pelo ente federativo;
Demais dotações previstas no orçamento federal, estadual, distrital e municipal; e
Outros bens, direitos e ativos com finalidade previdenciária.
O RPPS possui caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do ente federativo, dos segurados ativos, inativos e pensionistas, observando critérios que preservem o equilíbrio financeiro e atuarial. Entende-se por contribuição de caráter contributivo (BRASIL, 1998):
Previsão expressa, em texto legal, das alíquotas de contribuição do ente federativo e dos segurados ativos, inativos e pensionistas;
Repasse mensal e integral dos valores das contribuições à unidade gestora do RPPS;
Retenção, pela unidade gestora do RPPS, dos valores devidos pelos segurados ativos, inativos e pensionistas, relativos aos benefícios e remunerações cujo pagamento esteja sob sua responsabilidade; e
Pagamento à unidade gestora do RPPS dos valores relativos a débitos de contribuições parceladas mediante acordo. No tocante aos limites legais de contribuição dos segurados ativos, a alíquota não poderá ser inferior à dos servidores titulares de cargo efetivo da União, atualmente fixada em 11% (onze por cento). As contribuições sobre os proventos dos segurados aposentados e pensionistas observarão a mesma alíquota aplicada ao servidor ativo do respectivo ente federativo. A contribuição do ente federativo, por sua vez, não poderá ser inferior ao valor da contribuição do servidor ativo nem superior ao dobro desta (BRASIL, 1998).
O ente federativo é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências financeiras (déficits) decorrentes dos pagamentos de benefícios previdenciários.
2.4.Avaliação Atuarial do RPPS
A avaliação atuarial é o estudo técnico desenvolvido pelo atuário baseado nas características da população assegurada, com objetivo principal de estabelecer os recursos necessários para a garantia dos pagamentos dos benefícios previstos pelo plano – a situação atuarial.
Antes da elaboração da avaliação atuarial, é emitido um documento exclusivo do RPPS – a Nota Técnica Atuarial – que descreve as características gerais e específicas do plano, a formulação para o cálculo do custeio e das reservas matemáticas previdenciárias, suas bases técnicas e premissas, além da base cadastral dos seus servidores assegurados – entre ativos, inativos e pensionistas (BRASIL, 1998).
Na criação do RPPS, é realizada a avaliação atuarial inicial, e a partir desta, é feita anualmente as reavaliações atuariais e os respectivos Demonstrativos de Resultados da Avaliação Atuarial (DRAA), trazendo informações atualizadas, uma espécie de demonstrativo análogo à Demonstração de Resultado do Exercício (DRE) (BRASIL, 1998).
As contas que comporão o resultado da provisão matemática previdenciária serão registradas no Passivo Exigível à Longo Prazo, no grupo de contas denominado Provisões Matemáticas Previdenciárias, observado o detalhamento estabelecido no Plano de Contas aplicável aos RPPS. Destaca-se que o termo Passivo Atuarial não compartilha do mesmo significado que Déficit Atuarial, uma vez que o primeiro é a soma dos compromissos líquidos do plano, enquanto o segundo é a diferença entre estes compromissos e os ativos financeiros garantidores do sistema já capitalizados, o ativo real líquido, em uma condição negativa (BRASIL, 1998).
O ativo real líquido, termo oriundo da contabilidade, âmbito no qual se atribui maior valor de um ativo a partir de sua liquidez, é composto pelos recursos financeiros já acumulados pelo Regime Próprio de Previdência Social, somado aos créditos a receber do ente federativo.
Em caso de o resultado da avaliação atuarial indicar déficit, o artigo 18 da Portaria MPS nº 403/2008 dispõe uma necessidade de ser apresentado no Parecer Atuarial um plano de amortização para o seu equacionamento (BRASIL, 1998). Este plano pode ter como base o estabelecimento de alíquotas de contribuição suplementar
ou em aportes periódicos, e deve estabelecer um prazo máximo de 35 anos para que sejam acumulados os recursos necessários para a cobertura deste déficit. Caso inviável propõe-se uma alternativa – mais complexa – para o equacionamento de um déficit atuarial, que é a segregação da massa.
2.5.Segregação de Massa
Conforme Art. 20 da Seção VI da Portaria MPS nº 403/08 (BRASIL. Lei 9.717, 1998), que define os parâmetros para a segregação de massa, na hipótese de inviabilidade do plano de amortização previsto nos art. 18 e 19 para equacionamento do déficit atuarial do RPPS, admite-se a segregação da massa dos segurados.
A segregação da massa consiste em separar, com base na data de ingresso no ente federativo na condição de titular de cargo efetivo, por idade do segurado ou por sua condição de servidor em atividade, aposentado ou pensionista, uma alocação dos segurados, agora em dois planos: Plano Financeiro e Plano Previdenciário (BRASIL, 1998).
O Plano Financeiro trata de um grupo fechado em extinção onde é vedada a entrada de novos segurados, ou seja, os assegurados antes da segregação. O Plano Previdenciário, por sua vez, é onde serão alocados os novos segurados.
A proposta é submetida à Secretaria de Políticas de Previdência Social (SPPS) juntamente de sua avaliação atuarial e uma justificativa técnica em que apresente viabilidade orçamentária e financeira da segregação para o ente federativo – por meio de fluxo de receitas e despesas de ambos os planos (BRASIL, 1998).
Observar-se-á no presente trabalho que em diversos municípios do Estado de Santa Catarina foi usufruído deste artifício legal após os respectivos institutos de previdência – a quem cabe gestão dos fundos previdenciários – apresentarem seguidos déficits atuariais.
Por se tratar de um trabalho acerca dos fundos de previdência, será utilizado como base de apresentação somente os Planos Previdenciários – excluindo-se os Planos Financeiros dos municípios que utilizam da segregação da massa. Tal medida deixará ainda mais evidente o contraste nos resultados atuariais destes municípios com relação
aos anos em que ainda não haviam aderido tal alternativa de equacionamento dos déficits.
2.6.Gestão
Uma empresa é um conjunto organizado de recursos econômicos, sociais e humanos, vista como um sistema aberto – que interage com o meio ambiente, afetando-o e sendafetando-o afetadafetando-o pafetando-or este. Visa criar riquezas transaciafetando-onandafetando-o em dafetando-ois mercadafetando-os, um fornecedor e outro consumidor (FIGUEIREDO, 1995, p. 2).
Com a evolução da complexidade destes sistemas, em paralelo ao objetivo de gerar maior rentabilidade, observou-se uma necessidade de evoluir também o nível de organização dos mesmos. A esta administração de recursos se dá o nome de gestão.
Na gestão da organização os processos devem ser pensados como um conjunto integrado e coerente, refletindo a estratégia admitida para este gerenciamento, que diz respeito ao futuro da empresa. A forma como essa estratégia surge não é idêntica para todas as organizações, sendo resultante de um conjunto de fatores externos em que deve adaptar suas características particulares (NICOLAU, 2001, p. 8).
Para adaptar-se a estes contextos evolutivos e sociais viu-se a necessidade de um sistema contábil mais adequado para um controle gerencial mais efetivo, o que aumentou a importância do gerenciamento de finanças dentro do processo de condução dos negócios (FIGUEIREDO, 1995, p. 4). Junto de sistemas contábeis mais modernos, mais condizentes com a complexidade das organizações, veio uma maior procura por mais controle destas informações, uma maior transparência, dado que estes sistemas são vistos como em constante comutação com o ambiente externo – o sistema aberto.
Ao realizar procedimentos de contabilização e organização financeira, automaticamente se está desenvolvendo práticas de planejamento, mensuração e controle. Além disso, no cerne destas atividades encontra-se um anseio pelo aprimoramento da qualidade das informações, preocupação que permanece num dos pilares da controladoria (LUNKES; SCHNORRENBERGER, 2009, p. 3).
Conceitualmente, a gestão empresarial finca seus pilares nestas premissas, buscando sempre o meio ético que forneça os melhores resultados econômicos de longo prazo – baseando-se no princípio da continuidade. Estes dados contábeis encontrados
nos sistemas modernos, em que se permite estipular e controlar orçamentos, calcular indicadores de alavancagem, endividamento, capitalização, retorno sobre investimento, nada mais são do que informações que auxiliarão na tomada de decisões do gestor.
Aliado a estas informações, há o contexto operacional, em que deve se levar em conta o ambiente econômico e social para compreender melhor a posição global que esta organização e estas decisões se encontram. O gerenciamento de todos estes entendimentos forma a base para a realização daquele que é considerado o objeto do gestor estratégico: o planejamento.
O planejamento consiste em estabelecer um plano de ação baseado nas informações já obtidas que vise desempenhar o melhor aproveitamento daqueles recursos em mãos. Ao elaborar este organograma deve-se reavaliar constantemente, já que o mesmo pode possuir circunstâncias diferentes daquelas iniciais. De curto ou longo prazo, a perspectiva adotada – seja o que o gestor priorizar – deve ser respeitada sob o risco de acarretar numa série de equívocos, admitindo-se a integração daquele sistema. Segundo (NICOLAU, 2001, p. 13), alguns autores concebem a estratégia como um meio de configurar uma relação futura entre a empresa e o meio envolvente, isto é, planos capazes de antecipar uma mudança de modo que se faça frente aos desafios impostos por este meio.
Gerir é, em sua essência, tomar decisões. Como estilo de gestão define-se o modo com que a autoridade será distribuída, e, consequentemente, como será exercido este controle, considerando a responsabilidade intrínseca ao poder assumido, podendo existir uma gestão mais participativa, centralizada, ou até mesmo estatizada. O estilo de gestão determinará a natureza da estrutura organizacional, sendo esta também influenciada pelo tamanho da organização (FIGUEIREDO, 1995, p. 8).
Os processos de gestão que suportam esta tomada de decisões, segundo Lunkes e Schnorrenberger (2009, p. 31) por si só, percorrem as fases de: constatação e análise do problema, busca de alternativas, prognóstico e avaliação, ato decisório, execução e controle. Observa-se que, antes de qualquer decisão se faz necessário a identificação do real problema, para aí sim adotar medidas que visem solucioná-los.
Constata-se que o novo arranjo da economia mundial provocado pela globalização tem afetado as empresas no sentido de disponibilizar oportunidades pela
abertura de novos mercados, ainda que isso exija, em contrapartida, adequação competitiva onde a agilidade e a flexibilidade são fundamentais como forma de diminuir custos e apresentar produtos e serviços que superem as expectativas dos consumidores (FIGUEIREDO, 1995, p. 19).
A gestão, portanto, é a administração e gerenciamento de recursos em comunhão com o externo, que, após análise fundamentada de informações, executa um plano de ação – definido como processos de gestão – que devem estar sob um constante monitoramento e atualização, no sentido de antecipar as necessidades dos consumidores e proporcionar resultados mais satisfatórios para a organização.
2.7.Gestão Pública
Quando se trata de gestão de uma empresa, há de se presumir uma interação com o meio externo, com o meio-ambiente, com o contexto econômico e o contexto operacional. Esta avaliação econômica, por exemplo, é conhecida como “macroeconomia”, em que se avalia uma informação de projeção de inflação futura do país, ou projeção da taxa de crescimento do PIB. Ao se tratar de uma gestão de um ente público, contudo, a magnitude das intempéries, dos problemas sociais, todas suas nuanças e profundidades, são muito maiores.
Para assumir o papel de gestor, o Estado deve possuir um perfil inteligente-mediador-indutor, o que exige instituições democráticas sólidas. Este Estado deve promover a criação de valor público, a geração de capital social, inclusão social e compartilhamento de responsabilidades. Verifica-se que os princípios que norteiam os rumos do segmento dos setores privados e públicos são os mesmos: transparência, equidade, cumprimento de leis, prestação de contas e conduta ética (MATIAS-PEREIRA, 2010, p. 112).
Se uma organização privada já é considerada como um sistema aberto, uma organização pública é um sistema muito mais complexo e amplo, exigindo, por conseguinte, mais responsabilidades e capacitações. Conforme Abrucio (2006, p. 69), historicamente o Brasil passou por diversos processos de atualização do perfil de gestão pública, sendo um marco a CF de 1988: em primeiro lugar, a democratização do Estado após o período de regime militar, com um novo papel conferido ao Ministério Público (MP), fortalecendo o controle externo da administração pública; em segundo, a
descentralização, o que abriu oportunidades para maior participação e inovações na gestão pública, levando-se mais em conta as particularidades locais; em terceiro, a profissionalização da burocracia, como o princípio da seleção meritocrática e universal: o concurso público.
Logo se vê uma maior dificuldade de adaptar as ideias de gestão empresarial ao setor público – que serve um maior número de consumidores e “acionistas”. A burocracia, ainda que sirva como filtro de empenho e prioridades, por diversas vezes se mostra, na prática, como uma válvula para adiamento de decisões. Aí o gestor deve prezar pela rapidez e agilidade nos processos, a fim de enxugar e desburocratizar a máquina pública, verificando quais departamentos são realmente essenciais para o funcionamento do órgão e desenvolvimento da matéria, a fim de tornar toda a gestão mais eficiente e que gere um maior benefício ao erário.
O contribuinte ao longo do tempo passou a exigir uma maior transparência, um melhor acesso à informação. Observa-se que isso não irá, necessariamente, promover um melhor resultado imediato, porém, a filosofia da busca pela verdade gera uma exigência educacional de maior transparência dentro até mesmo destas entidades públicas – papel este desempenhado pela auditoria interna.
Segundo Tenório, Rozenberg (1997, p.103), a participação social e a cidadania referem-se à apropriação pelos indivíduos do direito de construção de seu próprio destino. Sua concretização passa pela organização coletiva dos participantes, promovendo espaços de abertura para discussões dentro e fora dos limites da comunidade até a definição de prioridades, elaboração de estratégias de ação e canais de diálogos para com o ente público.
Todavia, estes canais de diálogo ainda assim podem ser servidos de subterfúgios para interesses escusos de seus representantes, denotando interferência de uma organização em uma entidade pública de maior tamanho e representatividade, a União. Cabe ao gestor público, portanto, examinar e julgar a viabilidade e o que este plano pode gerar de consequência, visando o bem estar de um maior número de envolvidos.
O fundo previdenciário é considerado, hoje, um dos maiores desafios econômicos colocados diante dos administradores públicos (BOGONI, FERNANDES, 2011, p. 120). Ao analisar um instituto de previdência, é requerida a compreensão de
como funciona a gestão de um RPPS e suas inerências: mecanismos de controle, gerenciamento de risco, gestão de investimentos e suas limitações, nível de transparência, além de outras peculiaridades que visam garantir o equilíbrio financeiro e atuarial. Segundo Fabozzi (2000, p. 11, apud BOGONI; FERNANDES, 2011, p. 123), “risco é o grau de incerteza”.
A falta de credibilidade é considerada o caminho mais curto para o desengajamento, e, consequentemente, a interrupção de iniciativas (ABRUCIO, 2006, p. 119-120). Ainda que este descrédito (mesmo que justificado) contamine e dificulte a formação de uma estrutura sólida e com capacidade de vislumbrar o longo prazo, a gestão no setor público possui participação fundamental na recuperação deste moral e na sinalização de um respeito pela entidade.
2.8.Unidades de Gestão dos RPPS
Segundo a Resolução nº 4.932/2014, a gestão das aplicações dos recursos dos RPPS pode ser de três tipos: própria, quando feita diretamente pelo órgão ou entidade gestora do RPPS; gestão por entidade autorizada, em que as aplicações são realizadas por intermédio de instituição financeira ou outra instituição autorizada; ou mista, quando há parte das aplicações feita pela própria entidade e outra por instituição credenciada.
Estas entidades, separadamente, trataram de regulamentar, por meio de leis complementares, conselhos que as auxiliassem na gestão, estabelecendo níveis maiores de confiabilidade e governança. Vide regulamentação dada por decreto, são criados o conselho de administração (órgão de deliberação e orientação) e o conselho fiscal (órgão de fiscalização). Como exemplo, temos no município de Florianópolis o decreto (Decreto nº 12.715/2014, previsto nos art. 31 a 38 da Lei Complementar nº 349/2009) que regulamenta o processo eleitoral para escolha de membros dos respectivos conselhos:
Art. 1º Nos termos dos arts. 32 e 33 da Lei Complementar nº 349/2009, o RPPS/Fpolis terá um Conselho de Administração, que será órgão de deliberação e orientação superior, integrado por nove membros, composto da seguinte forma: I – dois membros livremente escolhidos pelo Chefe do Poder Executivo Municipal; II – dois membros indicados pela Câmara Municipal de Vereadores; III – um membro indicado pelo Sindicato dos Servidores Municipais; e IV – quatro membros titulares e seus respectivos suplentes, escolhidos
mediante a realização de processo eleitoral, pelos segurados do RPPS/Fpolis, na forma das disposições contidas neste Decreto. (Decreto nº 12.715/2014, Lei Complementar nº 349/2009).
Art. 4º Nos termos dos arts. 35 e 36 da Lei Complementar nº 349/2009, o Conselho Fiscal é o órgão de fiscalização da gestão financeira do RPPS/Fpolis e será composto por seis membros, escolhidos da seguinte forma: I – um membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Executivo, indicado pelo Chefe do Poder Executivo; II – um membro titular e seu respectivo suplente, representantes do Poder Legislativo, indicados pela Mesa; III – um membro titular e seu respectivo suplente, indicados pelo Sindicato dos Servidores Públicos Municipais; e IV – três representantes titulares e seus respectivos suplentes, escolhidos mediante a realização de processo eleitoral, pelos segurados do RPPS/Fpolis, na forma das disposições contidas neste Decreto. (Decreto nº 12.715/2014, Lei Complementar nº 349/2009).
Parte-se do princípio de que a existência do RPPS tem a única razão de administração dos benefícios previdenciários concedidos e a conceder para seus servidores e dependentes, fazendo com que as receitas recebidas sejam destinadas exclusivamente para cumprir a finalidade do regime, e nada mais. Ainda assim, é evidente que o órgão gestor tem de arcar com gastos administrativos, a chamada “taxa administrativa”, prevista no artigo 1º, III da Lei nº 9.717/98 e o artigo 38 da Orientação Normativa (ON) nº 02/2009, cujo limite mensal de gastos é o montante equivalente a até dois pontos percentuais do valor total das remunerações proventos e pensões dos segurados vinculados ao regime, relativo ao exercício financeiro anterior, tal qual dispõe o artigo 41 da ON nº 02/2009 (COSTA, 2015, p. 31).
A entidade em si é denominada Instituto de Previdência, e ainda, segundo a Lei nº 9.717/98, seus dirigentes, bem como os membros dos conselhos de administração e fiscal, respondem diretamente por infração ao disposto na lei.
É apropriado, sob certas circunstâncias, o conservadorismo atuarial. Isto devido à natureza da segurança financeira pela qual os atuários são responsáveis. As consequências dos erros decorrentes do conservadorismo atuarial, em circunstâncias instáveis, são preferíveis ao seu inverso, em que o interesse coletivo pode estar irremediavelmente ferido (RODRIGUES, 2008).
Cabe ao município, através de sua prefeitura, articular e eleger os melhores profissionais para gerir o fundo, e levando-se em conta o montante e a influência que o fundo tem sobre a saúde financeira do município, conclui-se que a responsabilidade em
caso de maus resultados na gestão ou até mesmo de improbidade estende-se à prefeitura correspondente. Acerca desta responsabilidade, cabe um acompanhamento da administração feita pelos gestores, sua longevidade no cargo, que tange a governança da instituição, e as medidas que vem aplicando ao longo de sua gestão.
2.9.Governança Corporativa
O termo governança corporativa há muito existe, mas somente após os escândalos contábeis ocorridos nos Estados Unidos é que se deu mais ênfase na necessidade de as organizações desenvolverem uma administração mais transparentes (BENEDICTO; RODRIGUES; ABBUD, 2008, p. 3).
Para distinguir gestão de governança, Harrison (1998, p. 142, apud MELLO, 2006, p. 9) diz que a governança não se restringe apenas à execução do negócio, mas em dar uma direção global à empresa, em supervisionar e controlar ações executivas da administração e satisfazer expectativas de prestação de contas e regulação, com interesses além dos limites incorporados.
Como define Vieira e Mendes (2006, p. 49), há uma maior abrangência no conceito de governança, que busca compreender mais do que o próprio objeto. Há uma ideia de longo prazo implícita, que tem a pretensão de tornar a organização um sistema vivo e capaz de atender às necessidades de quem os consome assim como as de quem os alimenta.
De acordo com Vieira e Mendes (2006, p. 49):
“a prática de boa governança nas instituições aparece como um mecanismo capaz de proporcionar maior transparência a todos os agentes envolvidos com a empresa, minimizar a assimetria de informação existente entre administradores e proprietários e fazer com que os acionistas que não pertencem ao bloco de controle possam reduzir suas perdas no caso de uma eventual venda da companhia”.
O setor privado assumiu no Brasil a liderança na condução destas reformas por meio da Bolsa de Valores de São Paulo, a BM&FBovespa (atualmente B3), que, inspirada no Neuer Martk alemão (BORGES; SERRÃO, 2005, p. 137-138), estabeleceu níveis de governança corporativa os quais as empresas correspondem de acordo com suas práticas internas, do maior nível para o menor: Novo Mercado, Nível 2 e Nível 1;
além de possuir categorias diferentes para empresas ascendentes, como o Bovespa Mais e o Bovespa Mais 2.
O nível mais elevado de governança na listagem da BM&FBovespa (atualmente, B3), o Novo Mercado, é composto por empresas que cumprem com os padrões de exigência mais elevados, como capital composto exclusivamente de ações ordinárias com direito a voto; mais direitos para os acionistas em condições de venda (tag along de 100%) ou recompra; um número determinado de membros independentes nos conselhos; e uma divulgação mais completa de dados (VIEIRA; MENDES, 2006, p. 54). As empresas com práticas de boa governança tendem a superar a rentabilidade daquelas que optaram por não se adequar a tais critérios (VIEIRA; MENDES, 2006, p. 59).
A governança trata das práticas que visam uma gestão mais clara, tanto no sentido de transparência quanto no sentido de objetividade. O conceito visa estabelecer princípios que servirão para reger a rotina e as características da organização. Segundo Tavares (apud LUNKES; SCHNORRENBERGER, p. 49, 2009), estes princípios podem ser entendidos como regras ou códigos de conduta, pelas quais as pessoas governam suas ações social e profissionalmente.
Ou seja, governança é um conjunto de iniciativas que tem a intenção de melhorar o diálogo entre as partes envolvidas dentro de uma organização, desde a fase embrionária de um processo até seu produto final. Como uma consequência natural desta melhor comunicação, espera-se que haja um melhor e mais equilibrado resultado para os interessados, uma espécie de sinergia.
2.10. Governança no Setor Público
Ao adaptar o conceito de governança para o setor público, é preciso primeiramente compreender o Estado democrático como uma união entre os três poderes: executivo, pela administração da burocracia do Estado; o legislativo, responsável pela elaboração das leis que regem o regime democrático e pela sua fiscalização; e o judiciário, responsável pelo cumprimento destas leis em uma espécie de administração da justiça.
Nas palavras de Matias-Pereira (2010, p. 112), neste turbulento ambiente de adaptação, o Estado reafirma sua relevância como ente de apoio ao mercado,
responsável por mediar, estimular e promover intervenções e regulações. Este novo cenário exige a adoção de medidas inovadoras na gestão do setor público, como uma postura orientada pela eficiência, eficácia e efetividade; busca pela excelência; flexibilidade e inovação; e uma abordagem gerencial.
Apesar de possuírem focos e públicos-alvo diferentes, há similaridades entre a governança no setor público e no setor privado: ambos possuem uma visão de longo prazo, de continuidade. Há uma dificuldade inerente ao setor público por se tratar de um sistema com ciclos políticos, o que, na prática, compromete parte deste conceito de continuidade. Às vezes, por questões de divergências políticas, esta filosofia dá lugar a um imediatismo – em que se busca um resultado de curto prazo para comprovar um resultado que pode sequer estar maduro, tudo isso para manter-se no mesmo alto cargo de poder hierárquico.
Claro que o mesmo pode ocorrer no setor privado, porém neste há um público menor de envolvidos, o que facilita uma compreensão e um melhor diálogo em caso de insatisfação de resultados; sem falar que, em caso de insucesso ou falência, o gestor é o maior prejudicado. Em palavras frias, é mais fácil convencer e pedir paciência para 1.000 acionistas interessados em comprar o projeto de longo prazo do que para 100 milhões de contribuintes, mesmo que sob o argumento de uma colheita mais frutífera.
Timmers (2000, p. 9, apud MELLO, 2006, p. 12) trata a governança do setor público como uma governança governamental e a define como a proteção ao inter-relacionamento entre a administração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental, pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, relacionando objetivos políticos de forma eficiente, além de providenciar publicamente a prestação de contas – parte fundamental de benefício para a sociedade.
Imagem 1 – Elementos de governança governamental
Fonte: TIMMERS, 2000, p. 9, adaptado por MELLO, 2006, p. 12.
Como se observa na imagem, a governança no setor público consiste na intercomunicação entre a administração, supervisão e controle com foco na prestação pública de contas. Não por acaso, tais elementos refletem analogamente os três poderes que compõe o Estado democrático, buscando um melhor relacionamento entre si, internamente e externamente.
No Brasil, além das prefeituras, existem 117 empresas estatais – notadamente dos setores de petróleo, gás, energia elétrica, portos e finanças. Com maior ou menor influência e por diferentes razões, a manutenção de certas empresas sob o controle do Estado foi uma escolha política, que reflete o desejo da sociedade de continuar atuando em determinados setores. Agora, as iniciativas devem se direcionar ao aperfeiçoamento dos mecanismos de gestão das empresas estatais com adoção de melhores práticas de governança corporativa (MP, 2008; MACÊDO et al, 2008; apud BENEDICTO; RODRIGUES; ABBUD, 2008, p. 13).
Uma analogia simples que permite vislumbrar, na prática, estes conceitos é medir a governança em um instituto de previdência através de seu conflito de agência, ou conflito de interesses: verificar, por exemplo, se há alguma relação de parentesco ou relacionamento similar entre o presidente da instituição e o gestor das aplicações. Em caso afirmativo, concluir-se-ia – se limitada a somente esta medição – que o grau de gestão nesta instituição é inferior ao de uma instituição em que isso não ocorre, pelo simples risco de que a subjetividade da nomeação do gestor pelo presidente possa ter sofrido influências externas que não visam estritamente o interesse da organização.
2.11. Gestão de Investimentos nos RPPS
Segundo Bogoni e Fernandes (2011) uma média de 70% dos gestores dos RPPS do estado do Rio Grande do Sul não adotam práticas de gestão de investimentos nos seus respectivos fundos. Este amadorismo reflete a inexistência dos mecanismos de controle e de monitoramento das atividades de investimentos realizadas por estes responsáveis, comprometendo a segurança, rentabilidade e equilíbrio atuarial e financeiro destes fundos.
Um investimento no mercado financeiro envolve crédito, risco e retorno. O retorno é calculado de acordo com uma série de fatores, que envolvem desde a política local, a macro, até a safra de uma commoditie com origem no outro lado do globo, passando por indicadores, interpretações técnicas, gráficas e fundamentalistas. Para gerir um recurso grande, seja comparado à arrecadação municipal, seja em relação ao PIB municipal, neste mercado é necessário um vasto conhecimento da área.
Baima (1998) realizou uma avaliação de desempenho de doze fundos de pensão brasileiros e constatou que somente três apresentaram resultados positivos, tanto de retorno quanto de retorno ajustado para o risco. Além desta conclusão, o mesmo autor indicou que o nível de risco dos fundos previdenciários, expresso pelo coeficiente de inclinação (Beta) – que determina o grau de volatilidade da ação – era considerado bastante baixo.
É preciso deixar claro que os investimentos dos RPPS devem visar o princípio da continuidade, tendo uma mentalidade de longo prazo, para que o próximo gestor encontre uma situação atuarial equilibrada para que possa exercer uma administração segura, tendo em mente que o fundo possui como ativo circulante seus servidores municipais.
Para atingir a um resultado atuarial satisfatório é necessário estabelecer uma meta. Ferreira (2006, apud BOGONI; FERNANDES, 2010) elaborou uma dissertação sobre os riscos de não atingir tal meta, que poderia ser aplicada de forma personalizada a diferentes aplicações, diversificando a carteira, a fim de reduzir os riscos dos investimentos.
2.12. Aplicação e Investimento de Recursos dos RPPS
Por se tratar de uma expectativa de rentabilidade que visa o equilíbrio atuarial do fundo, a unidade gestora estipula uma meta atuarial anual com uma taxa de juros acima da inflação do período para suas aplicações e investimentos dos recursos do fundo previdenciário. De acordo com Art. 9º da Portaria MPS nº 403/2008, esta taxa de juros utilizada na avaliação atuarial deve ter como referência o limite máximo de 6% ao ano.
A inflação do período, por sua vez, é calculada a partir do indexador Índice Nacional de Preços ao Consumidor Restrito (INPC), que, conforme defendido por Carmo (1998, apud TRICHES; FURLANETO, 2005, p. 11), tem a finalidade de constituir um indexador oficial de salários, ou seja, possui um viés mais econômico e individual que o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) – que se caracteriza por sua aplicação geral, uma vez que sua população-objetivo são as famílias. Enquanto no INPC a população-objetivo é de 1 a 8 salários mínimos, o IPCA abrange de 1 a 40 salários mínimos, de acordo com o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
As movimentações das aplicações dos recursos são bimestralmente disponibilizadas por meio do Demonstrativo de Aplicação e Investimento dos Recursos (DAIR), divulgado em até 30 dias após o encerramento do bimestre, atualmente verificável na plataforma online CADPREV – Sistema de Informações dos Regimes Públicos de Previdência Social, responsável pelo Ministério da Previdência, em que são demonstradas todas as aplicações efetuadas no período.
Na primeira página do Demonstrativo colocam-se as informações referentes ao respectivo RPPS, o nome do Instituto de Previdência, seus representantes legais, endereços e o nome do gestor do fundo, quem assina e se responsabiliza pelas informações divulgadas. A partir da segunda página, seguem as informações específicas sobre as aplicações e investimentos realizadas no período, onde, na Imagem 2, apresentam-se informações mais detalhadas:
Imagem 2 – DAIR do Município de Barra Velha – SC, bimestre de Janeiro a Fevereiro 2015.
Fonte: Ministério da Previdência
É imprescindível o preenchimento de todas as informações correspondentes às operações, desde o número da aplicação feita no bimestre de referência, seu segmento, seu enquadramento legal dentro da Resolução nº 4.392/2014, que altera a Resolução nº 3.922/2010, o CNPJ da Instituição Financeira e do Fundo, o tipo do Fundo em que o recurso está aplicado, a quantidade de cotas, seu valor unitário e total, indexador de referência, qual o montante do patrimônio líquido total do respectivo fundo de aplicação, quanto ela representa dentro do mesmo e, finalmente, quanto ela representa dentro do saldo disponível para aplicações e investimentos do fundo previdenciário. Além das características da aplicação, é necessário comunicar a posição atual do fundo previdenciário para com a aplicação, que, se ainda for presente na respectiva data de término do bimestre, consta como a data final do período de referência.
O DAIR tem a função de atestar e detalhar as aplicações financeiras dos RPPS para constatar se estas estão de acordo com as normas do Conselho Monetário Nacional (CMN). O DAIR substituiu o Demonstrativo de Investimentos e Disponibilidades Financeiras a partir de 2011, que até então era utilizado para a mesma função, pelo RPPS.
Os recursos disponíveis pelo fundo de previdência que não forem utilizados em aplicações no período devem constar ao final do relatório como uma nova aplicação, em que seu segmento é a disponibilidade financeira, conhecido na contabilidade como conta “caixa e equivalentes”.
A filosofia de uma gestão de um regime próprio de previdência social é empregada por Fernandes (2000, p. 63, apud BOGONI; FERNANDES, 2011, p. 123), que afirma que os fundos de pensão devem ser tratados como um negócio financeiro pelos seguintes fatores: ênfase na administração de ativos financeiros, preponderância de um passivo eminentemente atuarial e sua qualidade de investidor institucional. Seguindo a ideia de Fernandes (2000, p. 63, apud BOGONI; FERNANDES, 2011, p. 123), poder-se-ia equiparar os RPPS aos fundos de pensão, e, consequentemente, também às entidades financeiras, uma vez que os RPPS tem a finalidade de formar, progressivamente, reserva financeira necessária que visa garantir o pagamento de benefícios previdenciários futuros para servidores públicos e seus dependentes legais.
Tendo por si esta visão de negócio financeiro, o Demonstrativo de Aplicações e Investimentos dos Recursos (DAIR) possui, ao final do documento, o saldo das aplicações no bimestre, das disponibilidades e a soma de ambos, que forma o total geral. É possível extrair deste total geral a informação de que está nele, implícita, toda a variação sofrida pelas aplicações durante o período, ou seja, a performance das aplicações consta dentro deste montante. Por conseguinte, ao se obter o saldo final do bimestre anterior do mesmo Instituto de Previdência, e compará-lo ao saldo final do bimestre vigente – salvo exceções previstas em lei – se obtém a rentabilidade do fundo naquele período.
Imagem 3 – DAIR do Município de Barra Velha – SC, bimestre de Janeiro a Fevereiro 2015.
Fonte: Ministério da Previdência
Este conceito será utilizado durante o trabalho, seja em caso de segregação de massa – em que os ativos disponíveis para recursos podem ser unificados. Afora isto, será possível verificar a rentabilidade anual dos fundos, seu grau de utilização perante o montante disponível para aplicação.
2.13. Experiência no Cargo e sua relação com a Rentabilidade
O trabalho tem como uma das linhas de pesquisa a relação entre a governança e a rentabilidade dos fundos previdenciários, e o quanto isso impacta no resultado atuarial auferido pelo respectivo instituto de previdência. A questão de governança, em si, será abordada a partir do tempo de experiência, em anos, no cargo de gestor do fundo de previdência em cada ano pesquisado. Consequentemente, será observada a frequência com que se muda de gestor no fundo, a média de experiência sob o cargo, entre outros aspectos de governança. A partir destas informações coletadas é que serão relacionadas com as rentabilidades obtidas, verificando, entre outras coisas, se há correlação positiva ou negativa entre as variáveis.
Segundo Malaquias e Júnior (2014, p. 140), a pressuposição de uma relação entre a experiência dos gestores e a performance dos fundos se mostra relevante, pois, se, por um lado, os gestores de maior experiência preferem se expor menos e se
preocupam em preservar sua imagem no mercado (BOYSON, 2003, apud MALAQUIAS; JÚNIOR, 2014, p. 140), por outro, há um conflito de interesses nessa relação. Ou seja, ao se observar uma relação significativa (positiva ou negativa) entre a experiência dos gestores e o desempenho dos fundos, observam-se indícios contrários à HEM.
O estudo, que adentra o setor público, se aprofunda na relação de experiência dos gestores destes institutos de previdência justamente para elucubrar questões que tangenciam estas pressuposições.
A proposição de Bogoni e Fernandes (2010, p. 135) constata que no estudo de gestão de risco feito nas atividades de investimento nos RPPS dos municípios do Rio Grande do Sul, de uma forma geral, grande maioria dos institutos estudados não possui política de investimentos formalizada, e que os gestores responsáveis pelos investimentos dos fundos, por não disporem de pessoas com conhecimento técnico adequado, preocupam-se basicamente em atender aos requisitos mínimos estabelecidos pela Resolução nº 4.392/2014, que altera a Resolução nº 3.922/2010.
O trabalho, portanto, investigará a relação entre a rentabilidade e a experiência dos gestores dos institutos de previdência presentes no Estado de Santa Catarina, que por assim dizer, remete à ideia de sua posição de governança, o que pode promover conclusões enfáticas a respeito das administrações, desde as mais amadoras – que andam a passos claudicantes – até às mais profissionais.
2.14. Alocação de Recursos e Política de Investimentos
O que determina os critérios tanto da política de investimentos quanto da aplicação dos recursos dos RPPS é a Resolução nº 4.392/2014, que altera a Resolução nº 3.922/2010.
Segundo a seção I de tal Resolução, os recursos dos regimes próprios de previdência social devem ser alocados em: I – renda fixa; II – renda variável; e III – imóveis. Pondera-se na referida legislação que, além das receitas correntes e de capital dos fundos previdenciários, as receitas de aplicações financeiras (além dos títulos e valores mobiliários), ativos vinculados ao regime e demais bens e direitos são também considerados recursos.
