UNIVERSIDADE DO SUL DE SANTA CATARINA CARLOS HENRIQUE PEIXE
UM NOVO PACTO FEDERATIVO PARA UM NOVO FEDERALISMO
Palhoça 2017
CARLOS HENRIQUE PEIXE
UM NOVO PACTO FEDERATIVO PARA UM NOVO FEDERALISMO
Monografia apresentada ao Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina, como requisito parcial para a obtenção do título de Bacharel em Direito.
Orientador: Prof. Wânio Wiggers, Msc.
Palhoça 2017
CARLOS HENRIQUE PEIXE
UM NOVO PACTO FEDERATIVO PARA UM NOVO FEDERALISMO
Este Trabalho de Conclusão de Curso foi julgado adequado à obtenção do título de bacharel em Direito e aprovado em sua forma final pelo Curso de Direito da Universidade do Sul de Santa Catarina.
Palhoça, 07 de julho de 2017.
_________________________________________ Orientador: Prof. Wânio Wiggers, Msc.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_________________________________________ Profa. Eliana Becker, Esp.
Universidade do Sul de Santa Catarina
_________________________________________ Profa. Andreia Catine Cosme, Msc.
TERMO DE ISENÇÃO DE RESPONSABILIDADE
UM NOVO PACTO FEDERATIVO PARA UM NOVO FEDERALISMO
Declaro, para todos os fins de direito, que assumo total responsabilidade pelo aporte ideológico e referencial conferido ao presente trabalho, isentando a Universidade do Sul de Santa Catarina, a Coordenação do Curso de Direito, a Banca Examinadora e o Orientador de todo e qualquer reflexo acerca desta monografia.
Estou ciente de que poderei responder administrativa, civil e criminalmente em caso de plágio comprovado do trabalho monográfico.
Palhoça, 07 de julho de 2017.
A minha amada esposa Giovana e querida mãe Laurita pelo apoio e incentivo durante esta caminhada acadêmica.
AGRADECIMENTOS
Agradeço primeiramente a Deus, pois aqueles que esperam no Senhor renovam as suas forças; voam alto como águias; correm e não se fatigam; caminham e não se cansam. (Isaías 40:31).
A minha esposa Giovana de Fátima Menegotto, pelo amor e dedicação a mim concedida.
A minha filha Júlia Menegotto Peixe que ilumina os meus dias. A minha mãe Laurita Stoco que me educou no caminho da justiça.
Ao meu irmão Luiz Antonio Peixe e minha cunhada Francielle Denise Bubniak pela acolhida na cidade de Joinville/SC.
A Universidade do Sul de Santa Catarina, a sua direção e administração, ao corpo docente e coordenação da Faculdade de Direito que oportunizaram o horizonte profissional que hoje vislumbro.
Ao meu orientador Professor Msc. Wânio Wiggers pelo suporte no pouco tempo que lhe coube, pelas suas correções e incentivos.
Aos colegas de turma, que compartilharam comigo a busca pelo conhecimento.
Aos demais familiares que direta ou indiretamente fizeram parte da minha formação, o meu muito obrigado.
Sem Deus, sem Justiça e sem Ética, prevalecerá unicamente neste País a sociedade do crime; jamais a República do Direito, a Federação da fraternidade, a Democracia da libertação.
RESUMO
A Federação brasileira tem se mostrado uma falsa Federação à medida que não se aplicam os conceitos desse modelo de Estado no país, ocorrendo intensa concentração de poderes na figura da União. Essa aglutinação de atribuições em torno do ente central desfigura o federalismo, já que não se observa a devida autonomia e descentralização de competências para os entes periféricos. Ainda, a crescente descaracterização da Federação desencadeou atualmente uma crise federativa sem precedentes, conduzindo Estados e Municípios para o caminho de um colapso em suas finanças e consequentemente gerando insatisfação na prestação de serviços públicos desses entes federados para com a população. Nesse sentido, utilizando o método dedutivo e monográfico, a presente pesquisa bibliográfica vem, após discorrer sobre o modelo de Estado Federal e o federalismo no Brasil, apontar as críticas de como esse modelo é aplicado no país para depois apontar perspectivas para um novo pacto federativo que objetive sanar a crise federativa e a desconfiguração do federalismo brasileiro vigente. Por último, sugere-se a adoção do federalismo regionalizado, o qual permitirá a República Federativa do Brasil alcançar a satisfação da eliminação das desigualdades regionais no país, objetivo fundamental constitucional, e desconcentrar efetivamente as atribuições da União acarretando, por consequência, um equilíbrio federativo perene.
Palavras-chave: Falsa Federação, Crise Federativa, Novo Pacto Federativo, Federalismo Regionalizado.
LISTA DE SIGLAS
ADIN – Ação Direta de Inconstitucionalidade ART – Artigo
BNDES – Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social CCJ – Comissão de Constituição e Justiça
CF - Constituição Federal
CIDE - Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico CODESUL – Conselho de Desenvolvimento e Integração Sul CONDEL – Conselho Deliberativo
COFINS - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social CNM – Confederação Nacional de Municípios
EUA - Estados Unidos da América FNP – Frente Nacional de Prefeitos FPE - Fundo de Participação dos Estados FPM – Fundo de Participação dos Municípios IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística INSS - Instituto Nacional do Seguro Social
ISS - Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza LOM - Lei Orgânica Municipal
PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público. PEC – Proposta de Emenda Constitucional
PIS - Programa de Integração Social PL - Projeto de lei
PLP - Projeto de Lei Complementar PLS – Projeto de Lei do Senado
PMDB – Partido do Movimento Democrático Brasileiro PSDB – Partido da Social Democracia Brasileira
SUDAM – Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia SUDECO – Superintendência do Desenvolvimento do Centro-Oeste SUDENE – Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste SUS – Sistema Único de Saúde
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 11
2 O MODELO DE ESTADO FEDERAL ... 14
2.1 ORIGEM ... 14
2.2 CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS ... 17
2.3 O FEDERALISMO BRASILEIRO ... 20
2.4 CRÍTICAS AO MODELO FEDERATIVO NO BRASIL ... 25
2.4.1 Críticas à repartição de competências ... 28
2.4.2 Críticas à repartição de competências tributárias ... 31
3 PERSPECTIVAS PARA UM NOVO PACTO FEDERATIVO ... 35
3.1 A NECESSIDADE DA REVISÃO DO PACTO FEDERATIVO ... 35
3.2 RENEGOCIAÇÃO DAS DÍVIDAS E A PROIBIÇÃO DE NOVOS ENCARGOS SEM A PREVISÃO DE RECURSOS ... 39
3.3 REDEFINIÇÃO DA REPARTIÇÃO TRIBUTÁRIA ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS ... 43
3.4 REDEFINIÇÃO DA REPARTIÇÃO DE COMPETÊNCIAS ENTRE OS ENTES FEDERATIVOS ... 45
3.5 REVISÃO DO PACTO FEDERATIVO EM RELAÇÃO AOS PEQUENOS MUNICÍPIOS ... 50
4 A SUGESTÃO PARA A ADOÇÃO DE UM FEDERALISMO REGIONALIZADO 56 4.1 A CONSTITUCIONALIZAÇÃO DAS REGIÕES NA ATUAL CARTA DA REPÚBLICA ... 56
4.2 O FEDERALISMO DE 4 NÍVEIS ... 59
4.3 REPRESENTATIVIDADE DAS REGIÕES ... 62
4.3.1 Representatividade das Regiões no Senado Federal ... 62
4.3.2 Criação da Assembleia Regional ... 64
4.4 COMPETÊNCIAS DAS REGIÕES ... 68
4.4.1Reestruturação do artigo 21 da Constituição Federal ... 69
4.4.2 Reestruturação do artigo 22 da Constituição Federal ... 72
4.4.3 Reestruturação do artigo 23 da Constituição Federal ... 73
4.4.4 Reestruturação do artigo 24 da Constituição Federal ... 74
4.5 REDEFINIÇÃO DA REPARTIÇÃO DAS RECEITAS TRIBUTÁRIAS ... 76
5 CONCLUSÃO ... 79
1 INTRODUÇÃO
A crise que atinge as finanças públicas nas três esferas da Federação é hoje um dos assuntos dominantes no debate sobre os assuntos do país, sendo que uma solução em voga nessa discussão é em torno de um novo pacto federativo no Brasil, haja vista que poderia resolver questões financeiras dos entes públicos por intermédio de alterações em suas atribuições visando uma maior eficiência na gestão pública. Esse novo pacto federativo já está em pauta no alto governo principalmente devido aos Estados e Municípios atravessarem grave desequilíbrio econômico não podendo, dessa maneira, atender às demandas da população.
A principal queixa dos Estados e Municípios refere-se à repartição de competências e de receitas tributárias constitucionalmente previstas, pois, segundo eles, a União possui demasiadas atribuições sobre os outros entes. Além disso, detém grande poder de arrecadação tributária sobre eles, alterando, por conseguinte, a sistemática do federalismo, o qual prevê a descentralização e a autonomia dos entes públicos e não a centralização e a retirada dessa autonomia do Estado e do Município em favor da União como vem ocorrendo.
Ainda, o arcabouço institucional brasileiro fornece demasiados encargos ao Município sem o consequente recurso para que possam realizar uma gestão pública eficiente. Por conseguinte, uma reformulação federalista no Brasil, revisando as atribuições da União juntamente com a diminuição do seu poder arrecadatório de tributos, é essencial para o alcance da verdadeira democracia. Assim o fazendo, com uma maior descentralização, o representado ficaria mais próximo de seu governante, podendo acompanhar, requerer e exigir
in loco de seus representantes as demandas da comunidade. Do mesmo modo, governantes e
prefeitos teriam mais recursos financeiros para realizarem as demandas pleiteadas pela população e necessárias ao desenvolvimento social da região na qual exercem suas atribuições institucionais.
Logo se justifica inadiável a discussão acerca de uma revisão de competências entre os entes e, por conseguinte, da repartição tributária desses de modo a solucionar a problemática da evidente desconfiguração da Federação brasileira.
Desse modo, esta pesquisa vem a responder as seguintes indagações: Quais modificações seriam necessárias para reestruturação do pacto federativo objetivando o equilíbrio das contas públicas e das competências constitucionais atribuídas a todos os entes federados? É possível a adoção do federalismo regionalizado como meio saneador do desequilíbrio federativo?
Assim, o tema do presente trabalho analisa o modelo federativo, sua origem, características e críticas ao modo como é aplicado no Brasil como forma de Estado, trazendo, por consequência, soluções para mudanças no pacto federativo. Nesse sentido, a pesquisa tem o intuito de promover a discussão sobre a urgência de um novo federalismo no Brasil, ou seja, uma reestruturação do pacto federativo para que transmita de fato e por direito a autonomia desejada aos entes da Federação com a consequente descentralização de competências que visa o modelo de Estado sob análise.
Objetiva-se, primordialmente, ressaltar a urgência da adoção de um novo pacto federativo, analisando para isso o modelo de Estado Federal, seu conceito, origem e o federalismo brasileiro, com a discussão acerca das críticas da forma como esse modelo é implantado no país e apresentando perspectivas para a renovação da Federação, além de sugerir a implementação de um federalismo regionalizado com o intuito de diminuir a assimetria entre as regiões brasileiras.
Logo, a pesquisa vem a colaborar na busca de uma eventual reformulação na divisão das competências e das repartições tributárias dos entes públicos visando um fortalecimento dos Estados e dos Municípios, com a consequente retirada do poder centralizador da União nesse aspecto, mas sempre, é claro, com uma coerente adaptação das atribuições de cada um desses entes de forma equalizada.
A forma de abordagem teórica da pesquisa é realizada através do método dedutivo uma vez que o tema parte da concepção e origem do federalismo e suas características para a análise desse modelo de Estado no Brasil, verificando críticas e incoerências na forma como é aplicado e ainda buscando a racionalização e combinação de ideias em sentido interpretativo para chegar a uma conclusão. Tal método de abordagem é o mais apropriado para a referida pesquisa alcançar o seu objetivo que é a dedução da necessidade no estabelecimento de um novo pacto federativo para o Brasil.
O método a ser adotado no estudo será o monográfico visto que no caso em questão estudará um único tema, o federalismo, analisando-o em diferentes aspectos como a sua origem, conceito e características como a descentralização e a busca da autonomia dos entes federativos. Através dessa análise busca-se evidenciar a atual descaracterização do modelo de Estado Federal no Brasil e encontrar soluções para a renovação do pacto federativo na Carta Constitucional.
A técnica a ser utilizada durante a pesquisa será a bibliográfica uma vez que esta se realizará através da contribuição de autores pretendendo um estudo analítico dos textos pesquisados.
Assim, a estruturação do presente trabalho será realizada em cinco capítulos, sendo o primeiro a introdução e o último de conclusão sobre o tema. No segundo capítulo teórico será abordado o modelo de Estado Federal, descrevendo a sua origem, conceitos e características, a aplicação do modelo federativo no Brasil e as críticas a esse modelo brasileiro. No terceiro capítulo teórico serão desenvolvidas as perspectivas para um novo pacto federativo, versando sobre a necessidade de sua revisão com consequentes horizontes para sua renovação. Por fim, no quarto capítulo teórico será apresentada a sugestão para adoção de um federalismo regionalizado, expondo a respeito da constitucionalização das Regiões na atual Carta da República, sobre o federalismo de 4 níveis, como seria a representatividade das Regiões, suas competências constitucionais e a repartição tributária desse novo ente federado.
2 O MODELO DE ESTADO FEDERAL
Com o intuito de promover a discussão acerca da necessidade de renovação do pacto federativo este capítulo aborda os primórdios do federalismo, sua concepção e suas particularidades; versando sobre a implantação desse modelo de Estado no Brasil e apontando críticas ao modo como é de fato efetivado no país. Logo, visa explanar que o federalismo brasileiro distancia-se de seu objetivo conceitual, pois, ao contrário de propiciar a descentralização de atribuições do ente central para os outros entes federados, acaba por centralizar demasiadas competências na figura da União retirando, por consequência, parcela de autonomia de Estados e Municípios.
2.1 ORIGEM
O idealismo do federalismo foi abordado, primeiramente, pelo conceito de república federativa de Charles Montesquieu, sendo que, para ele, a sociedade ou os corpos políticos foram influenciados nas cidades-Estado gregas, as quais inspiraram o idealismo do federalismo que se conhece.1
Montesquieu, em seu clássico "O Espírito das Leis", escreveu que a república federativa é uma forma de constituição que possui todas as vantagens internas do governo republicano e a força externa da monarquia, pois, segundo o filósofo, essa "forma de governo é uma convenção segundo a qual vários corpos políticos consentem em se tornar cidadãos de um Estado maior que pretendem formar".2
Já para o autor Carlos Reverbel, o federalismo moderno surgiu na queda da idade média e no alvorecer da era moderna, encontrando um laço forte nas monarquias modernas nascentes, com a centralização política do poder anteriormente disperso entre os diversos feudos e com uma consequente descentralização territorial.3 Porém, segundo o entendimento
de doutrinadores, como Dircêo Torrecillas Ramos4 e José Afonso da Silva,5 o federalismo
1PRESTES, Lesiê Ferreira. Federalismo e sua aplicabilidade no sistema brasileiro atual. Disponível em: <http://www.ambitojuridico.com.br/site/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=13396> Acesso em: 09 jul. 2016.
2SOUZA, Alexis Sales de Paula e. A origem do Federalismo brasileiro. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/17486/a-origem-do-federalismo-brasileiro> Acesso em: 09 jul. 2016. 3PRESTES, op. cit.
4 RAMOS, Dircêo Torrecillas. O Federalismo Assimétrico. São Paulo: Editora Plêiade, 1998, p. 12.
nasceu com a Constituição dos Estados Unidos da América em 1787,6 concebida através da
Declaração de Independência de Thomas Jefferson em 1776, um texto intemporal no qual se explicita a filosofia dos direitos naturais do homem e da autodeterminação dos povos.7
Assim, as colônias americanas transformaram-se em treze Estados interligados entre si, com autonomia, identidade linguística, objetivos e ideologias comuns, sendo que através da Constituição Americana, as treze nações tornaram-se independentes da Inglaterra.8
Ressalta-se que, primeiramente, após a Declaração da Independência dos EUA, esse país tornou-se uma Confederação, contudo, os poderes desse modelo de Estado eram insuficientes e entre discussões e propostas, os líderes convencionais concluíram por optar pela organização de uma “nação com estrutura federal na qual os estados continuam a existir com seus direitos gerais, mas o Governo Federal passaria a ter determinados poderes de legislação e taxação e no caso de resistência, através de cortes de justiça."9
A experiência da Confederação norte americana, em que as colônias formavam 13 Estados independentes, apontou uma série de problemas enfrentados pela estrutura confederada, com destaque para a inoperância do governo central face às divergências de interesses entre os Estados, entre as classes integrantes de cada Estado, e as ideias de liberdade, independência e soberania ainda bastante arraigadas, evidenciando uma tendência separatista.10 Desse modo, como consequência, propuseram um modelo alicerçado na
convivência de um governo central com governos estaduais, com divisão de poderes e atuação restrita dos governos estaduais aos seus respectivos territórios e na supremacia do poder nacional em detrimento do poder local.11 Em síntese, os Estados Unidos da América
tornaram-se uma Confederação em 1776, com a sua independência da Inglaterra, para depois transformar-se em uma Federação a partir da promulgação da Constituição de 1787.
Em vista disso, pode-se constatar que o idealismo do federalismo foi abordado primeiramente por Montesquieu, sendo que para ele, esse modelo de Estado teve inspiração nas cidades-Estado gregas pelo modo de se organizarem e ainda teve sua formação como modelo de Estado na queda da Idade Média e no início da Idade Moderna, com a
6PRESTES, op. cit. 7 Ibid.
8 Ibid.
9TRENTO, Larissa. Federalismo - uma visão brasileira. Disponível em:
<http://www.ambito-juridico.com.br/site/index.php?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=11193> Acesso em: 11 jul. 2016.
10 SEVERINI, Tiago. O pacto federativo brasileiro e os limites à reforma fiscal. Revista. SJRJ, Rio de
Janeiro, v. 18, n. 31, p. 191-207, ago 2011, p. 191. Disponível em: <
http://bdjur.stj.jus.br/jspui/bitstream/2011/75004/pacto_federativo_brasileiro_severini.pdf> Acesso em: 16 jul. 2016.
desconcentração do poder pelos Senhores Feudais e na concentração do poder ao Rei. Contudo, a verdadeira concepção do federalismo conforme exposto se deu somente através da Declaração de Independência nos Estados Unidos da América em 1776 e consequentemente com a Constituição dos Estados Unidos da América em 1787.
Segundo o Forum of Federations, apenas 25 dos 193 países do mundo encontram-se sob este regime.12 Países com grandes extensões territoriais e/ou com uma numerosa
população estão geralmente organizados sob a forma federativa, pois a descentralização político-administrativa permite que os cidadãos estejam mais próximos de seus governantes, de modo que suas reivindicações e preferências sejam ouvidas e atendidas, além de terem maior acesso ao controle e à fiscalização de seus representantes no exercício das funções públicas.13 São exemplos os Estados Unidos da América, o Brasil, o Canadá, a Rússia, a
Índia, o México, a Argentina, a Austrália e a Alemanha.14 Depois dos Estados Unidos da
América a Suíça é o mais antigo dos Estados Federais existentes no mundo, alcançando tal condição em 1848.15 Sem o federalismo, a Suíça não poderia existir, já que fundamental em
unir um Estado onde se falam quatro línguas, duas religiões e diferentes culturas regionais, transformando essas desvantagens em vantagens, na qual 25 cantões perderam apenas parte de suas responsabilidades.16 Assim, o Estado suíço possui uma grande preferência pela
descentralização de poder, dando grande autonomia para os cantões e para os governos locais, estando prevista em constituição federal.17
Assim, pode-se considerar que o primórdio do federalismo ocorreu na Grécia Antiga e a passagem da Idade Média para a Idade Moderna serviu de um esboço para o surgimento do modelo de Estado Federal na América em 1776. A partir desse episódio, houve verdadeiramente uma organização federativa moderna de forma descentralizada, com autonomia para os entes federados e soberania para a União, como se conhece atualmente.
12FORUM OF FEDERATIONS. Countries. Disponível em: <http://www.forumfed.org/countries/ > Acesso em: 14 jul. 2016.
13 TAVARES, Alessandra Schettino. O Federalismo Cooperativo no Brasil: O Perfil do Estado Brasileiro segundo a Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://bd.camara.gov.br/bd/bitstream/handle/bdcamara/341/federalismo_cooperativo_schettino.pdf?sequence=4 > Acesso em: 13 jul. 2016.
14 Ibid.
15 BRITO, Nayara Graciela Sales. O federalismo e a democracia na Suíça. Disponível em:
<http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,o-federalismo-e-a-democracia-na-suica,32163.html >Acesso em: 20 fev. 2017.
16 PAMPLONA, Daniel Alberto; PAMPLONA, Ysabely de Aguiar Pontes O federalismo suiço como experiência de integração das diferenças. Disponível em:
<http://jus.com.br/artigos/26264/o-federalismo-suico-como-experiencia-de-integracao-das-diferencas> Acesso em: 16 jul. 2016.
2.2 CONCEITOS E CARACTERÍSTICAS
O vocábulo Federação provém do Latim foederatio, de foedus, que significa liga, tratado ou aliança, relacionado à fides, que significa fé e confiança.18 Trata-se, de um modelo
de Estado onde há divisão de poder entre um governo central e governos subnacionais não soberanos, sendo que nesse contexto o federalismo funciona como um sistema intermediário entre a centralização do poder característica do governo unitário e a dispersão de poder presente na Confederação, em que a atuação do governo central se torna bastante restrita ante a amplitude da soberania dos Estados Confederados.19 Nesse modelo, as entidades políticas
federadas do Estado detêm considerável grau de autonomia política e econômica, ainda que submetidas a uma autoridade política central que possui a soberania política.20 Importante
ressaltar que o Estado federado pode formar-se por agregação ou desagregação, sendo que na primeira hipótese, os Estados soberanos abrem mão de sua soberania e unem-se para formar um único Estado Federal indissolúvel, que goza apenas de autonomia, que é o modelo clássico de Estado federado encontrado nos Estados Unidos da América.21 Já na segunda
hipótese, o Estado unitário descentraliza-se instituindo uma repartição de competências entre entidades federadas autônomas, criadas para exercê-las, isto é, trata-se de um Estado Unitário centralizado que se descentraliza mediante a criação de entes Federados autônomos.22
Assim, no federalismo por segregação há Estado Central e em momento posterior vão sendo criadas as unidades federativas como ocorreu no Brasil e no federalismo por agregação é aquele em que Estados já estão formados e se unem para constituir primeiramente uma Confederação, e, posteriormente, uma Federação, como ocorreu nos Estados Unidos da América,23na Alemanha e na Suíça.24
Além disso, outros termos também utilizados quanto a origem histórica que formou a Federação é a movimentação centrípeta ou centrífuga. Se a Federação teve origem com a união de vários Estados soberanos que se agregaram num movimento de fora para dentro será centrípeta, como a Federação estadunidense, porém, se a Federação teve origem de um Estado Unitário, que se fragmentou num movimento de dentro para fora, será centrífuga, como a
18 ORIGEM DA PALAVRA – SITE DE ETIMOLOGIA. Federação. Disponível em: <
http://origemdapalavra.com.br/site/palavras/federacao/> Acesso em: 21 abr. 2017. 19SEVERIN, op. cit.
20PRESTES, op. cit. 21Ibid.
22 Ibid.
23SANTANA, Rafael Gomes de. Desafios do pacto federativo. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/23033/desafios-do-pacto-federativo> Acesso em: 19 jul. 2016.
Federação brasileira.25
Já em relação ao modo como a Federação distribui competências entre a União e os Estados-Membros, se a Federação concentra poderes e competências na União, ou seja, tem maior grau de centralização, será uma Federação centrípeta, como a Federação brasileira.26
Porém, se a Federação distribui competências e poderes de forma a dar mais autonomia aos Estados-membros, havendo, por conseguinte menor grau de centralização, será uma Federação centrífuga, a exemplo da Federação norte-americana.27
Segundo o jurista Pedro Nunes, Federação é a união de várias províncias, Estados particulares ou unidades federadas, independentes entre si, mas apenas autônomas quanto aos seus interesses privados, que formam um só corpo político ou Estado coletivo, onde reside a soberania, e a cujo poder ou governo eles se submetem, nas relações recíprocas de uns e outros.28 Para Dalmo de Abreu Dalari o federalismo é uma aliança ou união de Estados, os
quais, ao ingressarem na Federação perdem sua soberania no momento mesmo do ingresso, preservando, contudo, uma autonomia política limitada.29
Sobre o tema Alexandre de Moraes afirma que a adoção do modelo federal de Estado gravita em torno do princípio da autonomia e da participação política pressupondo a consagração de certas regras constitucionais propensas não só à sua configuração, mas também à sua manutenção e indissolubilidade.30
Sérgio Ferrari, ao citar Luiz Roberto Barroso, destaca o Estado Federal como:
Uma modalidade de Estado composto, onde se verifica a superposição de duas ordens jurídicas – federal, representada pela União, e federada, representada pelos Estados-membros -, coordenadas por um processo de repartição de competências determinado pela Constituição Federal, em que a União titulariza a soberania e os Estados-membros detêm autonomia, participando, por um critério de representação, na formação da vontade federal.31
Ao conceituar Federação, Kelsen escreveu que apenas o grau de descentralização diferencia um Estado unitário dividido em províncias autônomas de um Estado Federal.32
Segundo esse doutrinador, a Federação caracteriza-se pelo fato de cada unidade da Federação
25 JUSBRASIL. Qual a diferença entre Federação Centrípeta e Federação Centrífuga? Disponível em: <
https://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/36136/qual-a-diferenca-entre-federacao-centripeta-e-federacao-centrifuga> Acesso em: 19 jul. 2016.
26 Ibid. 27 Ibid.
28TRENTO, op. cit. 29SANTANA, op. cit.
30 MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 26ª Ed. São Paulo: Atlas, 2010, p. 273. 31 TAVARES, op. cit.
componente possuir certa medida de autonomia constitucional, tendo o órgão legislativo de cada ente federado uma Constituição Estadual em matérias previamente delimitadas pela Constituição Federal, de modo que modificações nas constituições dessas unidades subnacionais possam ser efetuadas por elas próprias.33 Dessa forma, podem ser verificadas no
Estado Federal as seguintes características que o identificam:
1) Os membros da Federação são entes autônomos para determinados fins estipulados na constituição;
2) A autoridade da Federação tanto se verifica em negócios internos como em negócios externos;
3) Seus cidadãos são possuidores de uma mesma nacionalidade decorrente do Estado Federal;
4) Os Estados estão unidos por um pacto federativo de direito constitucional e não com um simples tratado como na Confederação;
5) As decisões da União (poder central) são obrigatórias para todos os Estados membros;
6) O poder central divide-se em Legislativo, Executivo e Judiciário;
7) Os Estados membros não guardam o poder de secessão como na Confederação;
8) Sua unidade é perpétua.34
Logo, o Estado Federal pode ser definido como uma aliança de Estados, mas não é qualquer aliança que o caracteriza e, sim, aquelas que trazem os seguintes atributos fundamentais: a distribuição do governo em duas esferas distintas, a existência de um sistema judicial amplo, com estabelecimento de um órgão fiscalizador e guardião da Constituição, a formação bicameral do Poder Legislativo, a inalterabilidade da condição federativa, a descentralização política, a participação dos entes periféricos na formação da vontade nacional, a autonomia dos Estados-membros e a repartição das competências entre os entes federativos.35 Por conseguinte, os Estados federados se unem, de forma permanente e
indissociável, sob o comando de uma Constituição única e entregam a soberania para a União, ou seja, o exercício da soberania passa a pertencer ao governo federal e não mais aos governos regionais, tendo, os Estados-membros autonomia para governar, dentro dos limites estabelecidos pela Constituição Federal.36 Ainda, pode-se constatar no modelo federativo a
"preservação das heterogeneidades existentes em alguns Estados, seja de ordem étnica, racial,
33 Ibid.
34SALDANHA, Ana Claudia. Estado Federal e Descentralização: uma visão crítica do federalismo brasileiro. Revista Sequência, nº 59, p. 327-360, dez 2009.
<https://periodicos.ufsc.br/index.php/sequencia/article/viewFile/2177-7055.2009v30n59p327/13600> Acesso em: 21 jul. 2016.
35TAVARES, op. cit. 36 Ibid.
cultural, religiosa, linguística, entre outras, sem haver necessidade de separação do todo, como ocorre na Bélgica e na Suíça".37
Portanto, no Estado Federal, existe um processo de desconcentração política, ou seja, ocorre uma maior descentralização territorial do poder político, havendo uma maior manutenção da autonomia político-administrativa dos entes federados. Também se constata que há uma união entre os Estados-membros de forma permanente e indissociável através de uma Constituição Federal, passando o exercício da soberania para a União e a autonomia para estados pertencentes à Federação, os quais detêm competências delimitadas pela Carta Constitucional.
Ainda, verifica-se a diferença existente entre a Confederação, pois no federalismo retira-se a soberania das unidades federativas passando para a União, ou seja, enquanto esta detém o poder soberano os Estados federados permanecem com sua autonomia político-administrativa, possuindo uma Constituição Estadual em matérias delimitadas pela Constituição Federal e da mesma forma visualiza-se a diferença para o Estado unitário, já que no modelo federativo nem todas as competências constitucionais são exercidas somente pela União. Assim, além da autonomia dos entes federados e da soberania pela União, constata-se como característica primordial a existência de um pacto federativo e a indissolubilidade da Federação através de uma Constituição Federal, que veda o direito de secessão e também uma nacionalidade única para todos os cidadãos a ela pertencentes, com um Poder Legislativo, Judiciário e Executivo exercido pelo poder central, cujas decisões a ele atribuídas pela Constituição são obrigatórias para os Estados-membros.
2.3 O FEDERALISMO BRASILEIRO
O federalismo brasileiro foi gerado pelas reflexões racionalistas dos constituintes republicanos, inspirando-se na Constituição dos Estados Unidos da América e na ideologia do liberalismo norte-americano.38 O Decreto nº1, de 15 de novembro de 1889, com a
Proclamação da República, declarou soberana as províncias e através de tal texto, escrito por Rui Barbosa, surgiu o Estado Federal do Brasil.39 A partir da Constituição de 1891, houve de
fato a implantação do modelo federalista com a concessão de autonomia aos Estados
37 BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de Teoria do Estado e Ciência Política. 6ª ed. São Paulo: Celso Bastos
Editora, 2004, p. 329.
38RODRIGUES, Nina Trícia Disconzi. O federalismo e o desenvolvimento nacional. Porto Alegre: Ed.
UniRitter, 2010, p. 171-172.
federados e Municípios.40 Assim, após a proclamação da República em 1889, o poder central
subdividiu-se entre as Províncias, que após a Constituição de 1891 tornaram-se Estados, com a ocorrência de uma formação por desagregação,41 através de uma movimentação centrífuga,
descentralizando o Estado unitário com a formação de Estados-membros a ele subpostos.42 É
consabido que todas as Constituições Republicanas pátrias, a começar pela Constituição de 1891, consagram a tese político-jurídica de que o Brasil é uma Federação,43 contudo a
primeira Constituição brasileira foi a mais federativa já existente, em face de ela ter dado muitas competências aos estados; já a partir da Constituição de 1937, apesar de confirmar o caráter federativo, o Brasil passou a ser governado de forma mais centralizadora.44
A atual Constituição Federal adotou a forma federativa de Estado em seu artigo 1°,45
sendo vedada a sua abolição pela Lei Maior. A previsão desta forma de Estado consiste em cláusula pétrea, a qual se encontra disposta no artigo 60, parágrafo 4º, inciso I da Carta Política,46 que assim dispõe “Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
[...]§ 4º - Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de Estado; [...]”.47 Logo, considerado uma de suas cláusulas pétreas, o pacto
federativo brasileiro está estabelecido na atual Constituição do País e, portanto, a forma federativa de Estado não pode ser abolida mediante Emenda Constitucional por ser considerada matéria de alta relevância para a estabilidade da nação.48
Conforme art. 18 da Carta Magna, compõem a Federação brasileira: a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios.49 Assim, verifica-se que a Constituição brasileira
de 1988 consagrou o federalismo como a forma do Estado brasileiro, inovando ao incluir os Municípios na condição de entes federados, com autonomia política, administrativa e financeira, governo próprio e competências exclusivas, determinadas explicitamente no texto constitucional.50 “Certo é que se até então muito pouco competia ao poder local, a nova
Constituição ao ampliar a competência municipal, de certo modo dotou o Legislativo e o Executivo municipais de maiores responsabilidades na resolução dos problemas básicos dos
40 VERBO JURÍDICO. Constituição de 1891, a primeira da República. Disponível em: <
http://www.infoescola.com/direito/constituicao-de-1891/ >. Acesso em: 22 jul. 2016.
41 PRESTES, op. cit. 42 RAMOS, op. cit., p. 74. 43 PRESTES, op. cit. 44RODRIGUES, op. cit.
45 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Disponível em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 23 jul. 2016.
46 TAVARES, op. cit.
47 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. 48 TRENTO, op. cit.
49 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. 50 TAVARES, op. cit.
habitantes da cidade”.51 Uma das consequências do reconhecimento do Município como ente
federativo é a atribuição de capacidade de auto-organização, mediante o poder de elaborar sua Lei Orgânica Municipal (LOM), consubstanciando assim sua maior competência, com a liberação de controles que o sistema anterior vigente lhe impunha, especialmente por Leis Orgânicas estabelecidas pelos estados.52 Assim, na República Federativa do Brasil, a divisão
territorial do poder é tricotômica, já que, ao lado da União e dos Estados-membros, depara-se, também, com os Municípios.53
Também, com a inovação trazida pela Constituição Federal a autonomia municipal passou a ser total no que concerne aos assuntos de interesse local, alargando sensivelmente a competência municipal.54 Ainda, “ao lado de competências privativas que o texto confere ao
Município, o mesmo foi dotado de competências em comum com a União e os Estados, para aquelas matérias de grande relevância e cuja defesa importa a toda a Federação”.55
Nas Constituições anteriores, o Brasil era formado pela união dos Estados, do Distrito federal e dos Territórios, ou seja, a Constituição de 1988 representou um marco no processo de descentralização política no Brasil, ao reconhecer os Municípios como entes da Federação e ao atribuir-lhes maiores competências.56 Assim, no Brasil a República Federativa é formada
pelos entes federados típicos, União e Estados, e dois entes federados atípicos, que são o Distrito Federal e os Municípios diferentemente do que ocorre no federalismo clássico em que há um poder político central, correspondente à União, e os centros regionais de poder, que correspondem aos Estados-membros, como nos Estados Unidos da América.57
Quanto à repartição de competências entre os entes federativos, em regra essa obedece ao critério da predominância do interesse; ou seja, as matérias pertinentes ao interesse nacional serão atribuídas ao ente federal, ao passo que aos entes estaduais e municipais serão deixadas as matérias relacionadas aos interesses estaduais ou locais.58
Segundo José Afonso da Silva, a autonomia federativa está fundamentada na
51 FAVERO, Edison. Desmembramento territorial: o processo de criação de Municípios - a avaliação a partir de indicadores econômicos e sociais. Tese (Doutorado em Engenharia Urbana) – Universidade de São
Paulo, São Paulo, 2004. Disponível em:
<http://www.fec.unicamp.br/~labinur/Tese%20Doutorado_%20Final%20-%20Edison%20Favero_16_07_04_R.pdf> Acesso em: 24 jul. 2016.
52 Ibid.
53 PRESTES, op. cit. 54 FAVERO, op. cit. 55 Ibid.
56 MONTIBELLER, Barbara. Os municípios brasileiros nas constituições federais, 1824 a 1988. Disponível
em <http://www.egov.ufsc.br/portal/conteudo/os-munic%C3%ADpios-brasileiros-nas-constitui%C3%A7%C3%B5es-federais-1824-1988> Acesso em: 03 ago. 2016.
57 PRESTES, op. cit.
58 FARIAS, Talden. Competência legislativa em matéria ambiental. Disponível em:
existência de órgãos governamentais próprios e na posse de competência exclusivas que a Constituição Federal reconhece à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios.59
As repartições de competência, conforme doutrina majoritária, genericamente são exclusivas, privativas, comuns, concorrentes e suplementares; estando positivadas nos artigos 21, 22, 23, 24, 25 e 30 da Constituição Federal, inseridas nos Títulos Da União, Dos Estados Federados e Dos Municípios, asseverando a relevância dessas para com o pacto federativo no ordenamento jurídico.60
Competência exclusiva ou privativa é aquela na qual somente uma certa esfera federativa (União, Estado e Município) pode exercê-la,61 contudo, a primeira é indelegável
enquanto a segunda é delegável.62 A competência comum é o poder que tanto uma esfera
como a outra podem exercer, sendo áreas em que deve haver cooperação, um trabalho conjunto entre os entes federativos.63 Já as competências concorrentes e suplementares são
algumas matérias em que cabe a União estabelecer normas gerais e, às outras esferas, cabe suplementar, adaptando estas regras às peculiaridades regionais ou locais.64
Nesse sentido a Constituição brasileira determina quais as competências de cada uma das partes que compõem a Federação elencando em seu artigo 21 as atividades que competem exclusivamente à União.65 Exemplo: atuar na área da política externa e das relações
internacionais; propor e executar a política de segurança e de defesa nacional; conduzir a economia e as finanças do País, inclusive emitir moeda; organizar, regular e prestar serviços na área de comunicação; explorar os serviços e instalações nucleares.66 Já o art. 22, como
competência privativa legislativa da União, dispõe em seu parágrafo único que lei complementar poderá autorizar algumas competências remanescentes para os Estados, autorizando-os sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo.67 Em relação
ao Município, entre outras atribuições, foi prevista uma competência genérica para “legislar sobre assuntos de interesse local e suplementar a legislação federal e a estadual no que
59 SILVA, José Afonso da. Direito Ambiental Constitucional. 4ª ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 71. 60 OAB-SC. A Constituição Federal de 1988 e suas respectivas competências quanto à extensão elencada nas repartições de interesse. Disponível em: <
http://www.oab-sc.org.br/artigos/constituicao-federal-1988-e-suas-respectivas-competencias-quanto-extensao-elencada-nas-reparticoes-i/269> Acesso em: 05 ago. 2016.
61 EDUCAÇÃO PÚBLICA CECIERJ. Competências dos Municípios. Disponível em:
<http://www.educacaopublica.rj.gov.br/biblioteca/cidadania/0062.html> Acesso em: 05 ago. 2016.
62 AGUIAR, Adriana Cristina dos Reis et al.. Competências da Constituição Federal de 1988. Disponível em:
<http://www.administradores.com.br/artigos/economia-e-financas/competencias-da-constituicao-federal-de-1988/60908/ >Acesso em: 10 ago. 2016.
63 EDUCAÇÃO PÚBLICA CECIERJ, op. cit. 64 Ibid.
65 AGUIAR, et al., op. cit.
66 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. 67 AGUIAR, et al., op. cit.
couber”.68 Já o Distrito Federal tem natureza de pessoa jurídica de direito público interno,
possuindo, portanto, autonomia, tendo sido criado com o objetivo de abrigar a sede do Governo e acumulando competências (legislativas, administrativas e tributárias) de Estado federado e Município, elaborando portanto a legislação estadual e municipal.69
Desse modo, na Constituição de 1988, sob a orientação de repartição horizontal, foram relacionadas as competências da União, no campo material e legislativo, permanecendo os Estados com as competências remanescentes e os Municípios com as competências definidas indicativamente (Artigos 21, 22, 25 e 30 da Constituição Federal) e o Distrito Federal acumulou as competências estaduais e municipais, com poucas exceções.70
Quanto à repartição vertical, ela se aplica onde possa haver atuação concorrente dos entes federativos, sendo previstos domínios de execução comum, em que pode ocorrer a atuação concomitante e cooperativa entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, como no art. 23 da Constituição Federal.71 Já no campo legislativo, foram definidos domínios
de legislação concorrente, nos quais a União estabelece as regras gerais, a serem suplementadas pelos Estados, Distrito Federal e pelos Municípios (Artigos 24 e 30, II da Carta Magna), sendo também elencada a competência legislativa concorrente em alguns domínios que a Constituição atribui como privativos da União (art. 22, incisos IX, XXI, XXIV, XXVII, da CF) e em matérias privativas da União, admitindo-se a possibilidade de delegação aos Estados do poder de legislar sobre questões específicas.72
Logo, ao dispor sobre a repartição vertical de competências, ressalta-se que a atual Constituição de 1988 instituiu como forma de federalismo o “Federalismo Cooperativo”, visto que tal modelo se fundamenta na cooperação entre as unidades federadas, que contribuem para um desenvolvimento equilibrado.73 Respectivo “federalismo cooperativo no Brasil está
68 SANTOS, Gustavo Ferreira. A posição do município no sistema constitucional de repartição de competências. Disponível em:
<http://www.conjur.com.br/1999-jan-16/artigo_posicao_municipio_sistema_constitucional> Acesso em: 14 ago. 2016.
69 ANDRADE, Luana de Oliveira. A repartição das receitas tributárias. Artigo científico (Especialização em
Direito para a Magistratura RJ) - Escola da Magistratura do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, p. 8, 2010. Disponível em:
<http://www.emerj.tjrj.jus.br/paginas/trabalhos_conclusao/1semestre2010/trabalhos_12010/luanaandrade.pdf> Acesso em: 15 ago. 2016.
70 MOHN, Paulo. A repartição de competências na Constituição de 1988.Revista de Informação Legislativa.
Brasília a. 47, n. 187, jul./set, p. 219, 2010. Disponível em:
<https://www2.senado.leg.br/bdsf/bitstream/handle/id/198704/000897830.pdf?sequence=1> Acesso em: 17 ago. 2016.
71 Ibid. 72 Ibid.
73 OLIVEIRA, Samuel Cunha de. O pacto federativo brasileiro e o princípio da solidariedade
constitucional. Disponível em:
disposto basicamente nos artigos 23 e 24, ao definir as competências comuns e concorrentes, de forma que todos os entes da Federação devem colaborar para a execução de tarefas determinadas pela Constituição.”74 A cooperação entre os entes pode ser em nível federal, de
forma centralizada, quando as medidas a serem adotadas são determinadas, uniformizando a ação de todos os poderes competentes; ou em nível estadual ou municipal, de forma descentralizada, quando o ente federado adapta a decisão tomada em conjunto à sua realidade.75
Visando intensificar o Federalismo Cooperativo a Constiuição Federal criou fundos de participação dos Estados, fundos de participação do Distrito Federal e fundos de participação dos Municípios, além do planejamento e criação de regiões administrativas, repartição de competências e de receitas tributárias.76 Desse modo, o Brasil, segundo os doutrinadores,
enquadrar-se-ia no tipo de Federação de Equilíbrio, já que tal modelo cooperativo visaria a harmonia entre as competências e autonomia conferida aos entes federados pela Constituição Federal, além da criação de regiões de desenvolvimento entre os Estados, objetivando a cooperação da União com sua ação em um mesmo complexo geoeconômico e social, objetivando seu desenvolvimento e à redução das suas desigualdades regionais.77
Portanto, nesse Federalismo Cooperativo, a União fica responsável pelas questões de âmbito nacional, que requerem um tratamento uniforme e exigem uma unidade de planejamento e direção, e uma coordenação que busca um resultado comum e do interesse de todos. E a execução das políticas públicas deve ter um caráter descentralizado, com a participação de todos os entes federados interessados: “A decisão comum, tomada em escala federal, é adaptada e executada autonomamente por cada ente federado, adaptando-a as suas peculiaridades e necessidades."78
2.4 CRÍTICAS AO MODELO FEDERATIVO NO BRASIL
Segundo Paulo Bonavides a República que trouxe a Federação nasceu da ditadura e do golpe de Estado militar desferido por Deodoro no Campo de Santana em 1889, sendo que desde que se proclamou a República dos Estados Unidos do Brasil sua transformação mais
74TAVARES, op. cit. 75Ibid.
76 NASCIMENTO, Elyeslei Silva do. Federalismo Regional: o que é isso? Disponível em:
<http://www.impetus.com.br/noticia/download/5/federalismo-regional:-o-que-e-isso> Acesso em: 12 set. 2016. 77PRESTES, op. cit.
significativa até 1967 foi unicamente de nome, passando a chamar-se de República Federativa do Brasil.79 Para esse constitucionalista a Federação construída no Brasil é falsa, devendo
buscar desesperadamente outro modelo federativo, pois o que aí se concretizou configura uma contradição profunda com as velhas aspirações descentralizadoras.80
Desse modo descreve que a Federação brasileira engendra o falso corpo representativo; este, por sua vez engendra uma falsa democracia, e esta, um falso desenvolvimento que atropela a concretização dos direitos sociais em sua plenitude, formando um vasto e maligno círculo vicioso de submissão e dependência ocasionando desigualdades e desequilíbrios regionais e sociais, os quais são aspectos cruciais para a temática do federalismo brasileiro.81 Segundo ele, o modo como a Constituição Federal tratou sobre a
forma de eliminação das desigualdades regionais acabou por acentuar ainda mais o unitarismo de irrefreável expansão, parecendo o modelo de Estado brasileiro mais com um Estado Unitário do que com uma Federação.82 Assim, segundo esse constitucionalista, é urgente
“introduzir, quanto antes, profunda reforma no sistema republicano federativo, ou seja, acabar com a falsa Federação, que ora existe, preservando, porém, nas instituições o substantivo, e suprimindo o adjetivo por via de uma reforma constitucional.”83
Segundo Alessandra Momo, visualiza-se a ambiguidade presente na Constituição de 1988 no que se refere à concentração de grande parte das competências na figura da União e poucas competências para os Estados-membros desvirtuando-se o conceito descentralizador do federalismo.84 Para ela essa centralização arraigada na Federação brasileira advém da
inegável herança histórica cultural na sua política, que remete ao tempo em que todo o poder era centralizado e emanava da coroa.85
Também Gustavo de Paiva Gadelha entende que o modelo federativo atual não atende às necessidades dos entes federados, caso em que a realidade se distancia da teoria.86
Assim, apesar dos avanços da Constituição de 1988, como um prelúdio para um municipalismo, o número de competências destinadas à União em detrimento dos Estados e
79 BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta: temas políticos e constitucionais da atualidade, com ênfase no Federalismo das Regiões. 3ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2004, p. 341.
80 Ibid., p. 339
81 SALDANHA, op. cit. 82 NASCIMENTO, op. cit.
83 BONAVIDES, Paulo. A Constituição Aberta, op.cit, p. 338.
84 MOMO, Alessandra Loio Vaz. Uma análise crítica do Federalismo Cooperativo no Brasil. Artigo
(Pós-Graduação Lato Sensu) - Escola de Magistratura do Estado de São Paulo, Rio de Janeiro, 2013. Disponível em: <http://www.emerj.tjrj.jus.br/paginas/trabalhos_conclusao/1semestre2013/trabalhos_12013/AlessandraLoioVaz Mono.pdf> Acesso em: 20 set. 2016.
85 Ibid.
Municípios continua muito grande, havendo grave distorção, já que existe ainda enorme centralização de competências na figura da União, o que é uma antítese ao conceito da verdadeira Federação, a qual visa a descentralização de atribuições para os demais entes federativos.
No âmbito jurídico, político e legislativo, confirma-se essa distorção, verificando-se em diversos aspectos o poder centrado na União, deixando, muitas vezes, os demais entes federados sem participar de importantes decisões, que podem repercutir na vida do cidadão, habitante da referida unidade subnacional.87 Em uma análise superficial do art. 43 da Lei
Maior, que está localização na Seção “Das regiões”, verifica-se que incumbe à União realizar uma série de medidas para diminuir as desigualdades regionais, sem que se outorgue qualquer parcela de participação aos Estados-Membros.88 Logo, como um Federalismo Cooperativo
que visa eliminar as desigualdades regionais pode se concretizar sem que haja participação dos Estados e dos Municípios envolvidos? Ou seja, será a União o único ente federativo dotado de habilidade para decidir as questões regionais?
Essa falsa Federação que hoje é engendrada no Brasil materializa-se com a cidade de Brasília, a qual é o símbolo do governo centralizador que há no país, pois, nas palavras de Thomas Korontai, o que se faz hoje no Brasil é tomar medidas de atacado como se fossem de varejo, centralizadas em Brasília, sendo, por conseguinte, um erro estratégico que criou dependência dos que estão no poder e do próprio poder tornando-se um vício difícil de ser curado.89 Verifica-se isso com a própria territorialidade da capital federal, a qual foi
estabelecida no Planalto Central com nobre objetivo pelo então Presidente da República Juscelino Kubtschek, porém afasta os representantes de seus representados, principalmente no que concerne à tomada das decisões mais importantes que refletem na vida do cidadão, aumentando ainda mais o abismo para uma verdadeira democracia.
Portanto, se a Constituição de 1988 não declarasse, nos seus dispositivos, que o Brasil é uma Federação, acreditar-se-ia que, de fato, o país possui tal modelo de Estado? A indagação é apenas para lembrar que, historicamente, ainda não se conseguiu realmente construir um modelo próprio de Federação, uma vez que esta não nasceu no país por necessidades práticas, mas por simples obra jurídica.90
87PRESTES, op. cit. 88NASCIMENTO, op. cit.
89KORONTAI, Thomas. Cara Nova para o Brasil. 2ª ed., Curitiba: Multideia editora, 2011, p. 204-205. 90 ESPAÇO ACADÊMICO. A crise do Senado e a abolição da Federação. Disponível em:
2.4.1 Críticas à repartição de competências
A esse respeito, embora a Constituição Federal ter elencado a forma federativa de Estado com objetivo de descentralização do poder, verifica-se que numa análise mais detalhada, através dos artigos 21, 22, 23 e 24 que estabelecem competências para os entes federativos, há uma exacerbação de competências concentradas na figura da União, o que acaba, por si só, desvirtuando a própria forma federativa de Estado a qual deveria prever uma verdadeira autonomia para os entes públicos. Ao analisar o art. 21 da Constituição Federal verifica-se que ali constam matérias de caráter administrativo, de competência exclusiva da União, sem possibilidade de delegação. Em seu artigo 22 trata da competência privativa da União, mas que podem ser delegadas a outro ente federativo, conforme previsto no parágrafo único desse mesmo artigo ao dispor que Lei Complementar Federal poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias de competência privativa da União. Por sua vez, o artigo 23 retrata as competências comuns, dispondo matérias sobre as quais existe uma cooperação entre a União, Estados e Municípios. Por último, o artigo 24 elenca as competências concorrentes, que são aquelas dirigidas tanto à União como aos Estados-Membros e Distrito Federal e as competências suplementares (art. 24, § 1º ao 4º) no âmbito da legislação concorrente, limitando-se a União a estabelecer normas gerais e os Estados determinar às normas específicas.91 Ressalta-se que, segundo esse dispositivo
constitucional, em caso de inércia legislativa da União, os Estados poderão suplementá-la, regulamentando as regras gerais sobre o assunto e se houver superveniência de lei federal, a aludida norma estadual geral (suplementar) terá a sua eficácia suspensa, no que for contrário a lei federal sobre normas gerais editadas posteriormente.92
Quanto a essa repartição de competências entre os entes federativos verifica-se que a Lei Maior avançou ao instituir uma tendência cooperativa, qual seja, a das competências comuns à União, Estados, Distrito Federal e Municípios em seu artigo 23, contudo o fato de todos os entes terem competência para as mesmas funções determinadas acaba gerando dúvidas na prática.93 Assim, o ideal é que sejam feitas regras que disciplinem essa
convivência, as quais deveriam constar em legislação complementar reguladora,94 conforme
previsto no parágrafo único do artigo 23 da CF ao dispor que: "Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo
91 OAB - SC., op. cit. 92 Ibid.
93MOMO, op. cit.
em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional".95
Contudo, mesmo após vinte e cinco anos de vigência constitucional, tais legislações complementares nunca foram elaboradas e a consequência desse retrocesso, qual seja, a omissão legislativa, é também uma omissão dos Estados-membros frente às competências comuns, pois quando todos os entes têm competências para as mesmas ações sem que existam regras que definam como executá-las, a omissão desses entes federados pode prevalecer sob a argumentação de que a competência pertence sempre ao outro membro da Federação.96
O mesmo pode-se dizer do artigo 22 que estabelece competências privativas para a União, mas prevê em seu parágrafo único a possibilidade de edição de leis complementares para autorizar os Estados legislarem questões deste artigo. Assim dispõe esse parágrafo único: "Lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo".97 Verifica-se que algumas leis complementares já foram
editadas autorizando os Estados a legislarem sobre certas matérias específicas, como a lei complementar nº 103/2000, a qual autorizou os Estados e o Distrito Federal a instituir o piso salarial a que se refere o inciso V do art. 7o da Constituição Federal, porém poderiam ser
editadas muito mais leis nesse sentido, para de certa forma, "desafogar" algumas tarefas incumbidas à União.98
O mesmo problema também ocorre com o artigo 24 da Constituição Federal com as chamadas competências concorrentes. Acontece que legislações infraconstitucionais anteriores à Carta Constitucional ainda subsistem tratando das matérias de competência concorrente, ou seja, a maior parte dessas legislações concorrentes foram elaboradas em períodos históricos de maior centralização política do que o momento atual e acabam sendo tratadas como normas gerais da União, manifestando uma carga de centralização incompatível com a proposta do federalismo atual.99
Assim, verifica-se que essa concentração dos poderes na figura da União é um obstáculo à cooperação entre os entes federados, na medida em que a União fica sobrecarregada com funções que na verdade, não só diz respeito aos Estados-membros (e até mesmo aos Municípios), como seria melhor se fossem por eles desempenhadas, já que envolvem uma série de peculiaridades regionais, conhecidas a fundo apenas por aqueles que
95 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. 96MOMO, op. cit.
97 BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, op. cit. 98 BRASIL. Lei complementar nº 103 de 14 de julho de 2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp103.htm> Acesso em: 02 out. 2016. 99MOMO, op. cit.
lidam diretamente com o problema.100
Também, em que pese a Constituição Federal reconhecer a assimetria do federalismo brasileiro, procurando atingir um equilíbrio, incorporando alguns dispositivos que visam à diminuição das desigualdades, o que ocorre é que a concentração de recursos no Poder Central para posterior distribuição tem provado ser um fator de centralização, perda de autonomia, dos beneficiários e, portanto, contrária ao federalismo. Os defensores do Federalismo Cooperativo relatam que esse modelo acarreta um papel harmonizador, tendo a União a responsabilidade de equiparar a capacidade dos membros da Federação, visando à supressão das desigualdades regionais.101 Uma maneira que o constituinte encontrou para isto
foi constitucionalizar o mecanismo de transferências intergovernamentais entre os três níveis de governo, União, os Estados e os Municípios.102 Contudo, essas tranferências não estão
sendo capazes de diminuir as desigualdades regionais, mostrando, todavia, a ineficiência na aplicação do federalismo cooperativo.
Assim, na prática, esse conceito de federalismo cooperativo está se mostrando demasiadamente centralizador, fortalecendo demasiadamente as atribuições do ente central com um evidente declíneo da autonomia dos entes periféricos, ou seja, há uma acentuada interferência do poder federal perante os Estados federados em suas prerrogativas, notadamente no que concerne ao manejo das competências tributárias.103
Assim, ao tentar atingir um equilíbrio, uma cooperação entre os Entes, a Constituição Federal de 1988 visou repartir as receitas e as competências, porém, errou ao atribuir aos Estados-membros e Municípios certas competências que não podem realizar devido à falta de recursos financeiros e concentrar na União competências que não pode delegar para as unidades da Federação, já que é essa que tem que avocar tais atribuições.
Nesse sentido, por exemplo, em um caso de calamidade pública, a população cobra do prefeito uma ação rápida, sem saber, porém, que os recursos para a defesa civil são de
100Ibid.
101TEIXEIRA, Ricardo Rodrigo P. Federalismo cooperativo segundo Gilberto Bercovici. Disponível em: <https://jus.com.br/artigos/21418/federalismo-cooperativo-segundo-gilberto-bercovici> Acesso em: 10 out. 2016.
102 PAMPLONA, Karla Marques.Federalismo fiscal, transferências intergovernamentais constitucionais e desenvolvimento regional. Disponível em: <
https://jus.com.br/artigos/13860/federalismo-fiscal-transferencias-intergovernamentais-constitucionais-e-desenvolvimento-regional> Acesso em: 20 out. 2016.
103 COUTINHO, Marcos Dupin. O Federalismo, o Município e a legislação sobre assuntos de interesse local. Monografia (Pós-Graduação Lato Sensu, Especialização em Direito Constitucional) - Instituto Brasiliense
de Direito Público – IDP, Brasília/DF, 2010. Disponível em:
<http://dspace.idp.edu.br:8080/xmlui/bitstream/handle/123456789/205/Monografia_Marcos%20Dupin%20Couti nho.pdf?sequence=1> Acesso em: 24 out. 2016.
responsabilidade da União em parceira com os Estados.104 O mesmo ocorre com o sistema
público de saúde, pois enquanto as prefeituras aplicam 22% da receita líquida em saúde o Governo Federal não aplica nem o mínimo constitucional,105 mesmo este arrecadando 60% do
total de impostos e aquelas apenas 16% desses recursos.106 Desse modo, há um tremendo
esforço das prefeituras para cobrir o déficit da União no sistema público de saúde e se não fosse os municípios o SUS já teria interrompido as suas atividades. Assim, verifica-se que além dos Municípios ficarem com uma pequena parcela dos recursos gerados com a arrecadação de impostos, ficam expostos a ineficiência da gestão da União naquilo que é seu dever. Ainda, no que tange ao Sistema Único de Saúde, segundo o Portal do Governo na internet, "é dever do Município garantir serviços de atenção básica à saúde e prestar serviços em sua localidade, com a parceria dos governos estadual e federal, sendo que deverá o Município aplicar no mínimo 15% de sua receita e os repassados pela União e pelo Estado".107 Contudo, como foi verificado, a União não cumpre com o seu mínimo
constitucional na área da saúde,108 sobrecarregando financeiramente as prefeituras para
satisfazer as demandas da população nessa seara.
Também, ao passo que a Lei Magna promove a repartição de competências, ela também estabelece um meio de captação de recursos, distribuindo os meios através dos quais as pessoas políticas devem criar e arrecadar tributos.109 Quanto a isso, há de ressaltar que além
da incongruência em relação à divisão de competências entre os entes federativos existe também um exacerbamento na concentração de recursos financeiros para a União.
2.4.2 Críticas à repartição de competências tributárias
Referidos dispositivos destinados a promover essa repartição de receitas tributárias com o objetivo de recompor as desigualdades entre os Estados e Regiões estão contemplados nos artigos 157 a 162 na seção VI, "Repartição de Competências", pertencentes ao Título VI, "Da Tributação e do Orçamento", e ao Capítulo I, "Do Sistema Tributário", da Constituição
104 CONGRESSO EM FOCO. Revisão urgente do pacto federativo. Disponível em:
<http://congressoemfoco.uol.com.br/opiniao/colunistas/revisao-urgente-do-pacto-federativo/> Acesso em: 24 out. 2016.
105 Ibid.
106 CONGRESSO EM FOCO, op.cit.
107 BRASIL. Portal Brasil. União, estados e municípios têm papéis diferentes na gestão do SUS. Disponível
em: <http://www.brasil.gov.br/governo/2014/10/o-papel-de-cada-ente-da-federacao-na-gestao-da-saude-publica> Acesso em: 21 nov. 2016.
108 CONGRESSO EM FOCO, op.cit.
109CAMPOS, Cinthia Zuila Alves. Federalismo Fiscal - a competência tributária como instrumento de manutenção do pacto federativo. Disponível em: <http://jus.com.br/artigos/30117/federalismo-fiscal>. Acesso
