Reabilitação urbana : uma prática (de)corrente : o regime jurídico da reabilitação urbana e a sua aplicação : da instrumentação à intervenção

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Engenharia

Reabilitação Urbana: uma prática (de)corrente

O Regime Jurídico da Reabilitação Urbana

e a sua aplicação – da instrumentação à intervenção

Cláudia Alves

Tese para obtenção do Grau de Doutor em

Arquitetura

(3º ciclo de estudos)

Orientador: Prof. Catedrático | FAUP

Arquiteto Manuel Correia Fernandes

Coorientador: Prof. Auxiliar | UBI

Arquiteto Miguel João Mendes do Amaral Santiago Fernandes

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| Dedicatória

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| Agradecimentos

Sendo esta tese resultado de quem, por um momento, escolhe a palavra em substituição do desenho para concretizar uma ideia, partilho-a com todos aqueles que, com o seu apoio e confiança, me ajudaram a realizar este “projeto” e a quem quero aqui prestar o meu agradecimento:

Ao meu orientador, o Professor Manuel Correia Fernandes, um especial obrigado pelo saber, rigor, disponibilidade e amizade constantes ao longo deste percurso.

Ao meu coorientador, o Professor Miguel Santiago pela recetividade no meio académico da Universidade, pelo acompanhamento em todas as etapas necessárias.

À Professora Fernanda Paula Oliveira que me acolheu no seu saber, na partilha e na vontade de novas abordagens e desafios.

À Professora Dulce Lopes que me acolheu no seu saber, na partilha e no colocar de novas perspetivas.

Ao IHRU, na pessoa do seu Presidente do Conselho Diretivo, o Arquiteto Vítor Reis, e à técnica Maria Margarida Magalhães Colaço, pelo cuidado em como atenderam aos meus pedidos, pela informação e esclarecimentos prestados.

Aos diversos Municípios, na pessoa de seus Autarcas, Dirigentes e Técnicos, que contribuiriam com as suas respostas na compilação de informação que se dispersa encontrando neste tipo de trabalhos uma oportunidade de encontro e contributo.

Por alguma razão particular…

Município de Almada, na pessoa de António Janeiro

Município de Vila Nova da Barquinha, na pessoa de Fátima Capela FUTURLAGOS, na pessoa de Frederico Paula

Município de Lisboa, na pessoa de Paulo Pais Município de Loures, na pessoa de Pedro Arrabaça Município de Sines, na pessoa de Pedro Martins Município de Portalegre, na pessoa de Susana Sousa Município de Ponte de Lima, na pessoa de Susana Zamith Município de Faro, na pessoa de Teresa Valente

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Ao Sr Paulo, dos Serviços Académicos da Universidade da Beira Interior, uma palavra de gratidão por todo o cuidado que sempre prestou ao meu processo.

A todos os amigos e conhecidos com quem me fui cruzando, no decurso da elaboração desta tese e que, em alguma circunstância de discussão e reflexão, deram o seu contributo.

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| Resumo

A reabilitação urbana é um tema inevitavelmente presente, no discurso dos vários intervenientes, quando se pretende intervir na cidade.

Enquanto processo integrado, implica uma abordagem que não se centra apenas na reabilitação física dos edifícios mas que apreende as especificidades da área a reabilitar, as suas carências e potencialidades, nas suas diversas dimensões.

No contexto atual, face às dinâmicas urbanas associadas a fatores económicos e sociais, importa enumerar e interpretar os instrumentos disponíveis e a ação dos seus intervenientes.

A presente tese debruça-se sobre o atual instrumento de atuação no âmbito da temática da reabilitação urbana, o Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU), e analisa qual a incidência da sua aplicação e operacionalização, no quadro da ação municipal, com o objetivo de aferir o seu grau e coerência de aplicabilidade.

Numa abordagem mais ampla, importa enumerar e clarificar os instrumentos de atuação, em especial, no que se refere aos regimes jurídicos no âmbito da reabilitação urbana que, nos últimos anos, se concretizaram e procuraram implementar no quadro de ação nacional.

Numa abordagem mais específica, importa o entendimento do RJRU na sua aplicação e articulação entre a política de reabilitação urbana e a política urbanística municipal.

A política de reabilitação urbana, que envolve fatores de natureza social, económica, ambiental e cultural, tem de estar devidamente integrada na política urbanística municipal sendo determinante aferir a aplicabilidade do RJRU enquanto indicador da orientação e capacitação dos municípios tanto ao nível da estratégia como da operacionalização.

Neste sentido, são sistematizadas e analisadas as ARU’s vigentes, que resultam de publicação em Diário da República, permitindo estabelecer um levantamento da aplicação do RJRU no quadro da ação municipal.

Palavras-chave

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| Abstract

Urban rehabilitation or renewal is an unavoidable topic among stakeholders when intervention work is intended within a city.

When it is an integrated process, it involves an approach which is based not only on the physical rehabilitation of buildings, but also on the specific elements of the area to be rehabilitated, its needs and potential in all its diverse dimensions.

Within the current context, when considering urban dynamics which are linked to socio-economic factors, it is important to enumerate and interpret the instruments available and the action of the stakeholders.

This thesis focuses on the current instrument of action within the scope of urban renewal, the Legal Framework for Urban Renewal (LFUR) (RJRU), and analyses the impact of its application and operations within the context of municipal action in order to assess the degree and coherence of application.

At a broader level, it is important to list and explain the instruments of action specifically within the context of legal frameworks within urban renewal which, within recent years, have been designed and implemented within the framework of national action.

At a more specific level, it is important to understand the LFUR (RJRU) as it is applied and articulated between urban rehabilitation and municipal town planning policies.

Urban renewal policy, which involves social, economic, environmental and cultural factors, needs to be properly integrated within municipal town planning policy as it is a determining factor in order to assess the applicability of the LFUR (RJRU) as a guidance and capability indicator for towns, both at a strategic and operational level.

In this context, current areas for urban renewal (AURs), as published in the Diário da República (the Portuguese Official Gazette of the Republic), are systematised and analysed in order to assess the application of the LFUR (RJRU) within municipal action.

Keywords

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| Índice

| Lista de Fluxogramas xix

| Lista de Tabelas xx

| Lista de Siglas e Acrónimos xxi

| Introdução xxiii

Enquadramento do tema xxiii

Pertinência do tema xxiv

Metodologia e estrutura do documento xxvii

Título I | Reabilitação Urbana: uma prática (de)corrente 1 Capítulo I.1 | Património, Património Urbano, Reabilitação Urbana: enquadramento e

clarificação de conceitos

3

I.1.1 | Património: doutrinas e intervenientes 3

I.1.1.1 | Conceitos e teorias 5 I.1.1.2 | Principais cartas, convenções e recomendações 22 I.1.1.3 | As instituições e organismos 42 I.1.1.4 | A “consciência portuguesa” 45

I.1.2 | Património Urbano: chegada à escala urbana 64

I.1.2.1 | As primeiras intervenções 64 I.1.2.2 | Património Urbano: as teorias 69

I.1.3 | Reabilitação Urbana: contexto internacional, a prática 71

I.1.3.1 | A consciência internacional: as primeiras abordagens 71 I.1.3.2 | Década de 50: pós-guerra e a reconstrução das cidades 74 I.1.3.3 | Década de 60: as políticas públicas de intervenção 78 I.1.3.4 | Década de 70: o regresso à arquitetura da cidade 87 I.1.3.5 | Década de 80: a cidade e o seu território 92 I.1.3.6 | Décadas de 90 e 2000: novos paradigmas 109 I.1.3.7 | 2014–2020: (pós 2013) novos desafios 119

I.1.4 | Principais conceitos decorrentes da doutrina e da prática 122

Capítulo I.2 | Reabilitação Urbana: contexto nacional, a prática 129

I.2.1 | Planeamento urbanístico em Portugal: as primeiras propostas 129

I.2.1.1 | As primeiras propostas 129 I.2.1.2 | Os planos e a cidade existente: abordagens diferenciadas 138 I.2.1.3 | Os Colóquios e os Estudos 140

(12)

I.2.2 | Os programas: apoio técnico e financeiro 148

I.2.2.1 | As primeiras intervenções 148 I.2.2.2 | Os primeiros programas nacionais: a habitação 150 I.2.2.3 | Os primeiros programas nacionais: a reabilitação urbana 152

I.2.3 | As políticas urbanas nacionais (europeias) de aplicação local: processos de gestão 160

I.2.3.1 | A Iniciativa Comunitária URBAN (1994-1999) / (2000-2006) 160 I.2.3.2 | PRU – Programa de Revitalização Urbana (1997-2003) 164 I.2.3.3 | PROQUAL – Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da

AML (1998-2007)

164 I.2.3.4 | POLIS – Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental de

Cidades (2000-2006)

166 I.2.3.5 | Política de Cidades POLIS XXI (2007-2013) 169 I.2.3.6 | INTERREG (1990-1993) (1994-1999) (2000-2006) (2007-2013) (2014-2020) 175 I.2.3.7 | Os processos de gestão: algumas considerações 179

Capítulo I.3 | Reabilitação Urbana: quadro geral dos regimes jurídicos 189

I.3.1 | Reabilitação Urbana: quadro da evolução das políticas urbanísticas 189

I.3.1.1 | Disposições legais: novas escalas 189 I.3.1.2 | Principais disposições legais e regulamentares: o período pós-revolução 190

I.3.2 | Reabilitação Urbana: capítulo especial do “direito do urbanismo” 203

I.3.2.1 | Conceito de reabilitação urbana no quadro legislativo português 203 I.3.2.2 | Políticas urbanas e a reabilitação urbana 210 I.3.2.3 | Os regimes jurídicos de reabilitação urbana 225

I.3.3 | Reabilitação Urbana: diplomas conexos 227

I.3.3.1 | Património Cultural 229 I.3.3.2 | Lei de Bases 232

I.3.3.3 | Novo RJIGT 240

I.3.3.4 | RJUE 248

I.3.3.5 | Regime Excecional para a Reabilitação Urbana (RERU) 252 I.3.3.6 | Código de Expropriações (CE) 255 I.3.3.7 | Tributação e Benefícios Fiscais 257 I.3.3.8 | Regime Jurídico da Organização dos Serviços das Autarquias Locais 265 I.3.3.9 | Aprova o regime jurídico da atividade empresarial local e das

participações locais

267 I.3.3.10 | Programas de apoio 270 I.3.3.11 | Arrendamento urbano 286

Título I | Síntese conclusiva 297

Título II | Os diplomas da Reabilitação Urbana: aplicação e (des)continuidades 301 Capítulo II.1 | DL 104/2004: Regime Jurídico Excecional da Reabilitação Urbana (RJERU) 303

II.1.1 | DL 104/2004: enquadramento 303

(13)

II.1.3 | SRU: o modelo institucional 307

II.1.3.1 | SRU: modelo institucional 307 II.1.3.2 | SRU: competências jurídicas 311 II.1.3.3 | SRU: procedimento especial de licenciamento ou autorização 316

II.1.4 | Da gestão à execução técnica 319

Capítulo II.2 | DL 307/2009: Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU) 333

II.2.1 | DL307/2009: enquadramento 333

II.2.1.1 | As propostas do PNPOT 333 II.2.1.2 | Da discussão pública à publicação da autorização legislativa 336

II.2.2 | DL 307/2009: diploma legal e conteúdos 341

II.2.3 | Programação e execução 345

Capítulo II.3 | L 32/2012: a primeira alteração ao RJRU 371

II.3.1 | L32/2012: enquadramento 371

II.3.2 | As principais alterações introduzidas ao RJRU 374

II.3.2.1 | Flexibilização e simplificação do procedimento de criação das ARU’s e aprovação das ORU’s

374 II.3.2.2 | Criação de um procedimento simplificado de controlo prévio de

operações urbanísticas

383 II.3.2.3 | Criação de um regime especial de reabilitação urbana para edifícios ou

frações cuja construção, legalmente constituída, tenha sido concluída há, pelo menos, 30 anos

385

II.3.2.4 | Medidas complementares 386

Capítulo II.4 | Análise comparada dos diplomas 387

II.4.1 | DL 104/2004 versus DL 307/2009 387

II.4.1.1 | Entidade promotora da reabilitação urbana 387 II.4.1.2 | Área de Intervenção / instrumentos da operação de reabilitação urbana 388 II.4.1.3 | ARU e ACRRU 389

II.4.1.4 | ORU 389

II.4.2 | DL 307/2009 versus L32/2012 390

(14)

Título II | Síntese conclusiva 395

Título III | RJRU: da instrumentação à intervenção 397 Capítulo III.1 | Da instrumentação à intervenção: articulação 399

III.1.1 | Da instrumentação à intervenção: uma (intervenção) estratégi(c)a 399

III.1.2 | Reabilitação Urbana: um posicionamento 428

Capítulo III.2 | Da instrumentação à intervenção: metodologia 431

III.2.1 | Metodologia: enquadramento 431

III.2.2 | Metodologia: princípios e objetivos 432

III.2.3 | Metodologia: etapas do processo 438

III.2.4 | Metodologia: meios de ação 441

III.2.4.1 | Integração do projeto na política urbana 441 III.2.4.2 | Papel mobilizador das autoridades públicas 442 III.2.4.3 | Apoio de uma equipa técnica multidisciplinar 443 III.2.4.4 | Participação / envolvimento da população 444 III.2.4.5 | Instrumentos jurídicos adequados 445 III.2.4.6 | Recursos financeiros disponíveis 445 III.2.4.7 | Ter em conta o fator tempo 446

Capítulo III.3 | Da instrumentação à intervenção: atuação estratégica e operacional 449

III.3.1 | Projecto “Innovative Urban Planning and Management” (IUPM) 449

III.3.2 | Atuação estratégica e operacional: formulação 457

III.3.2.1 | Desafios e objetivos 460

III.3.2.2 | Dimensões 461

III.3.2.3 | Formulação de um modelo 464 III.3.2.4 | Modelo de gestão 467

Capítulo III.4 | Da instrumentação à intervenção: uma proposta de

Metodologia de Atuação (estratégica e operacional) em Processos de aplicação do RJRU

[MAP_RJRU]

473

III.4.1 | RJRU: componentes 473

(15)

III.4.1.3 | (III) Avaliação e Monitorização 521 III.4.1.3.1 | Avaliação e Monitorização: conceitos e aplicação 521 III.4.1.3.2 |Avaliação e Monitorização: ARU’s (1ª Geração) 529

III.4.2 | RJRU: uma proposta de

Metodologia de Atuação (estratégica e operacional) em Processos de aplicação do RJRU [MAP_RJRU]

535

III.4.2.1 | MAP_RJRU: definição e caracterização das etapas (componentes) 536 III.4.2.2 |MAP_RJRU: metodologia de atuação (estratégica e operacional) em

Processos de aplicação do RJRU_matriz

538 III.4.2.3 |MAP_RJRU: análise cruzada 541 III.4.2.3 |MAP_RJRU: municípios 557

Título III | Síntese conclusiva 561

| Conclusões finais 565

| Bibliografia 575

| ANEXOS

| Índice (ANEXOS) 587

ANEXOS | Título I 593

A.I.1 │ Principais Cartas, Convenções e Recomendações Internacionais / Legislação Nacional

– Síntese cronológica comparada

595

A.I.2 │ Conceitos associados à “entidade física urbana” em contexto histórico - Glossário 607

A.I.3 a) │ Conceitos associados à “intervenção urbana” – Glossário 609

A.I.3 b) │ Cronologia de correntes de “intervenção urbana”/caracterização – quadro 613

A.I.4 a) │ Regulamentação Urbanística (sumária) e Programas

- (pré e pós 25 de abril)

615

A.I.4 b) │ Ações introduzidas pelos diplomas legais no planeamento urbanístico em Portugal 621

A.I.5 │ Programas de apoio técnico e financeiro: PRID 623

A.I.6 │ Programas de apoio técnico e financeiro: PRU 625

A.I.7 │ Programas de apoio técnico e financeiro: PRAUD 627

A.I.8 │ Modelos de gestão: A Iniciativa Comunitária URBAN 629

A.I.9 │ Modelos de gestão: Programa de Revitalização Urbana (PRU) 631

A.I.10 │ Modelos de gestão: Programa PROQUAL

– Programa Integrado de Qualificação das Áreas Suburbanas da AML

633

A.I.11 │ Modelos de gestão: POLIS

– Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades

635

A.I.12 │ Modelos de gestão: Política de Cidade POLIS XXI 637

(16)

ANEXOS | Título II 641

A.II.1 │ DL 104/2004, 7 de maio 643

A.II.2 │ DL 104/2004, 7 de maio: síntese dos conteúdos do diploma 655

A.II.3 │ DL 104/2004, 7 de maio: diplomas associados (à data da vigência do diploma) 657

A.II.4 │ DL 307/2009, 23 de outubro 661

A.II.5 │ DL 307/2009, 23 de outubro: síntese dos conteúdos do diploma 679

A.II.6 │ Quadro resumo: Tributação e Benefícios fiscais 681

A.II.7 │ Memorando de entendimento sobre as condicionalidades de política económica

- Celebrado entre o Governo, a Comissão Europeia (CE), o Banco Central Europeu (BCE) e o Fundo Monetário Internacional (FMI)

687

A.II.8 │ DL 307/2009, 23 de outubro: Alterações e Aditamentos

- L 32/2012, 14 de agosto - DL 136/2014, 9 de setembro

689

A.II.9 │ DL 104/2004, 7 de maio versus DL 307/2009, 23 de outubro – Análise comparada 707

A.II.10 │ ACRRU versus ARU – Análise comparada 709

A.II.11 │ DL 307/2009, 23 de outubro versus L 32/2012, 14 de agosto – Análise comparada 711

ANEXOS | Título III 715

A.III.1 │ Levantamento das SRU’s 717

A.III.1.1 │ SRU’s – Constituídas (Município / Estado) 717

A.III.1.2│ SRU’s – Constituídas (Municipal) / Outras entidades (Reabilitação Urbana)

- Ativas / extintas – sem atividade

719

A.III. 2 │ ACRRU’s – Levantamento das ACRRU’S

- Relação com: SRU’s / ARU’s (RJRU) / PMOT’s (PU/PP)

723

A.III.3 │ ARU’s – Levantamento das ARU’s (REARU/EBF) 731

A.III.4 │ ARU’s – Levantamento das ARU’s (RJRU) / Município 735

A.III.5 │ ARU’s – Quantificação das ARU’s (RJRU) / relação por anos (2009-2015) 743

A.III.6 │ Mapa de Localização das SRU’s

– Constituídas (Município / Estado)

– Constituídas (Município) / Outras entidades (Reabilitação Urbana) - Ativas / extintas – sem atividade

745

A.III.7 │ Mapa de Localização – ACRRU’s 749

A.III.8 │ Mapa de Localização – ARU’s (REARU/EBF) 753

A.III.9 │ Mapa de Localização – ARU’s (RJRU) 757

A.III.10 │ Mapa de Localização – ARU’s (RJRU): 1ª geração / 2ª geração 761

A.III.11 │ Mapa de Localização – ARU’s (RJRU)

- ORU’s SIMPLES / ORU’s SISTEMÁTICAS - (3 anos /caducidade)

765

A.III.12 │ Mapa de Sobreposição – ACRRU’s + SRU’s/OUTRAS ENTIDADES 769

A.III.13 │ Mapa de Sobreposição – ARU’s (RJRU) + SRU’S/OUTRAS ENTIDADES 773

A.III.14 │ Mapa de Sobreposição – ARU’s (RJRU) + ACRRU’s 777

(17)

| Lista de Figuras

Título I

Figura I.1 Gravura de Piranesi (1720-1778) – Veduta di Campo Vaccino

6

Figura I.2 Giuseppe Valadier | Roma: Arco de Tito (estudos) 9

Figura I.3 Giuseppe Valadier e Raffaele Stern | Roma: Coliseu (antes do restauro) 9

Figura I.4 Roma: restauro do Coliseu (1807-1826)

Estrutura de madeira idealizada por Valadier para desenvolver as atividades de restauro do anel exterior

10

Figura I.5 Giuseppe Valadier e Raffaele Stern Roma: restauro do Coliseu (1807-1826)

10

Figura I.6 Viollet-le-Duc | Pierrefonds (antes do restauro) 12

Figura I.7 Viollet-le-Duc | Pierrefonds (depois do restauro) 12

Figura I.8 Veneza: colapso do Campanile da Praça de São Marcos (1902) 15

Figura I.9 Luca Beltrami | Veneza: reconstrução do Campanile da Praça de São Marcos (vista geral)

15

Figura I.10 Gustavo Giovannoni | Trento: Torre Aguila. Valorização da malha histórica 20

Figura I.11 Le Corbusier | Plan Voisin, Paris (1925) 26

Figura I.12 Poster “Ano Europeu do Património Arquitetónico” (1975) 29

Figura I.13 DGEMN | Capa do Boletim DGEM – “Igreja de Leça do Bailio”, Nº1 (1935) 48

Figura I.14 S. Pedro de Rates | Projeto de restauro da capela-mor e alçado nascente (após restauro)

49

Figura I.15 S. Pedro de Rates | Cabeceira destruída, fase de obras (durante o restauro)

49

Figura I.16 S. Pedro de Rates | Marcação da capela-mor, fase de obras (durante o restauro)

49

Figura I.17 S. Pedro de Rates | Fachada norte, antes e depois do restauro 49

Figura I.18 S. Pedro de Rates | Fachada norte, antes e depois do restauro 49

Figura I.19 Paço de Sousa | Antes do restauro 50

Figura I.20 Paço de Sousa | Despois do restauro 50

Figura I.21 Paço de Sousa | Trabalhos dos populares durante as obras 50

Figura I.22 Estado Novo | Cidade de Guimarães – área envolvente ao Paço dos Duques de Bragança (planta de localização com indicação das expropriações – 1953)

52

Figura I.23 Estado Novo | Cidade de Guimarães – área envolvente ao Paço dos Duques de Bragança (vista aérea antes dos arranjos exteriores)

52

Figura I.24 Évora | Praça do Giraldo antes e depois da restituição cromática 53

Figura I.25 Évora | Praça do Giraldo antes e depois da restituição cromática 53

Figura I.26 Évora | Edifício na Rua Cinco de Outubro: antes e depois da renovação do restauro urbano

53

Figura I.27 Évora | Edifício na Rua Cinco de Outubro: antes e depois da renovação do restauro urbano

53

Figura I.28 Estado Novo | A lição de Salazar: “Deus, Pátria, Família” 54

Figura I.29 Estado Novo | Portugal dos Pequeninos – “retrato vivo da portugalidade” 54

Figura I.30 Estado Novo | “Inquérito à Arquitectura Popular em Portugal” 55

Figura I.31 Cabeça Padrão | Publicação de divulgação do “Estudo de prospecção e defesa da paisagem urbana do Algarve” (1969)

57

Figura I.32 Cabeça Padrão | “Estudo de prospecção e defesa da paisagem urbana do Algarve”

– Ficha de prospeção do espaço envolvente à Igreja Matriz de Pera (Silves). 57

Figura I.33 Fernando Távora | “Estudo de renovação urbana do Barredo” (1969) – Capa do estudo

58

Figura I.34 Pousada de Santa Marinha da Costa | Vista de sul antes das obras 59

Figura I.35 Pousada de Santa Marinha da Costa | Vista de sul depois das obras 59

Figura I.36 Paris | Planta antes dos trabalhos de Haussman (1853) 65

Figura I.37 Paris | Planta de Paris com as transformações executadas por Haussman 65

Figura I.38 Paris | Projeto para a abertura da “Avenue de L’Opera” 66

Figura I.39 Paris | Vista da “Avenue de L’Opera” 66

Figura I.40 Barcelona | Cerdá: “Plano topográfico de los alredores de Barcelona” (1858) 67

Figura I.41 Barcelona | Cerdá: Plano de “modificación y ampliación” de Barcelona (1859)

67

(18)

Figura I.43 Barcelona | Plano de Ildefons Cerdá para a Cidade Antiga (1859) 68

Figura I.44 Sitte | Capa e páginas do seu livro Der Stadtebau (1889) 70

Figura I.45 Le Corbusier | Renovação urbana (leituras) 72

Figura I.49 Le Corbusier | Plan Voisin, Paris (1925) – desenho da proposta 73

Figura I.50 Le Corbusier | Plan Voisin, Paris (1925) – maqueta 73

Figura I.51 Le Corbusier | Plan Voisin, Paris (1925) – planta 73

Figura I.52 Le Corbusier | Plan Voisin, Paris (1925) – maqueta 73

Figura I.53 Ciutat Vella | Plano – GATCPAC (1934) 74

Figura I.54 Varsóvia | Praça do Castelo: após a guerra e após reconstrução 76

Figura I.55 Varsóvia | Praça do Castelo: após a guerra e após reconstrução 76

Figura I.56 Kevin Lynch | Ilustrações do livro “Imagem da Cidade” (1960) 78

Figura I.57 Gordon Cullen | “Uma vítima da desurbanização traça o seu próprio protesto público, a memória de um aglomerado na justa densidade”

78

Figura I.58 York | “A study in conservation” – Usos do solo urbano (1968)

81

Figura I.59 York | “A study in conservation”

– Estado de conservação do edificado (1968)

81

Figura I.60 York | “A study in conservation” – Fachadas de Low Petergate (1968) 81

Figura I.61 Rouen | Delimitação do “Secteurs sauvegardés” 84

Figura I.62 Bourges | “Plans Permanents de Sauvegarde et de Mise en Valeur” – Classificação do edificado (1965-69)

85

Figura I.63 Amiens | “Cidade Monumento de França” – Declarada pela Lei Malraux

87

Figura I.64 Dijon | Outra das cidades salvaguardadas pela Lei Malraux 87

Figura I.65 Bolonha | Estudos tipológicos – Plano do Centro Histórico de Bolonha 9

Figura I.66 Bolonha | Reabilitação de conjunto habitacional no quarteirão “San

Leonardo”

90

Figura I.67 Bolonha | Programa de intervenções públicas – Plano do Centro Histórico de Bolonha

91

Figura I.68 Bolonha | Programa de intervenções públicas – Plano do Centro Histórico de Bolonha

91

Figura I.69 Símbolo da Campanha Europeia para o Renascimento das Cidades 93

Figura I.70 Plano Geral Metropolitano (PGM) (1976) 95

Figura I.71 Área abrangida pelos PERI 97

Figura I.72 PERI – Setor Oriental 98

Figura I.73 PERI – Raval 98

Figura I.74 Rambla del Raval 99

Figura I.75 Rambla del Raval 99

Figura I.76 PERI – Bairro Gótico 99

Figura I.77 “Ciutat Vella” | Intervenções urbanísticas - ARI (1984) 102

Figura I.78 Vistas Áreas – Ciutat Vella 103

Figura I.79 Vistas Áreas – Ciutat Vella 103

Figura I.80 Praça do Museu de Arte Contemporânea de Barcelona (MACBA) 103

Figura I.81 Centro de Cultura Contemporânea de Barcelona (CCCB) 103

Figura I.82 ANAH. Documentos de apoio a candidaturas a financiamento e fichas técnicas de apoio ao projeto

104

Figura I.83 Lyon | “Acções de requalificação da habitação privada: OPAH e plano de luta contra o habitat indigno”

106

Figura I.84 Paris, Goutte d’Or | Intervenções de reabilitação urbana (OPAH) num quarteirão emblemático: aplicação prática do princípio da cidade histórica como área residencial por excelência

106

Figura I.85 Berlim | IBA: propostas de diversos arquitetos convidados para intervirem no

“Kreuzberg”

107

Figura I.86 Iniciativas e documentos mais relevantes para as dimensões urbana e territorial no âmbito da União Europeia

118

Figura I.87 Plano Geral de Melhoramentos de Lisboa – Frederico Ressano Garcia (1903)

130

Figura I.88 Plano Geral para o Porto e sua relação com a antiga malha urbana – Barry Parker (1915)

130

Figura I.89 Plano Geral de Melhoramentos da Póvoa do Varzim – Ezequiel de Campos (1920)

(19)

Figura I.90 “Ante-Projecto de Urbanização de Embelezamento e de Extensão da Cidade de Coimbra”

– Etienne de Groer (1940)

133

Figura I.91 Zona de Proteção do Mosteiro de Arouca – Alberto da Silva Bessa (1960)

136

Figura I.92 Guimarães, Praça de Nossa Senhora da Oliveira – Projeto para arranjo das fachadas

137

Figura I.93 Plano Geral de Urbanização de Faro

– João Aguiar (aprovado pela Câmara Municipal de Faro, 2 de junho de 1945) 139

Figura I.94 Plano Geral de Urbanização de Faro – João Aguiar

139

Figura I.95 Plano Geral de Urbanização de Évora

– Etienne de Groer (1947) – Esquema / Demolições / Final

139

Figura I.98 “Estudo de Prospecção e Defesa da Paisagem Urbana do Algarve” Exemplo de Ficha de inquérito e análise para edifícios

143

Figura I.99 “Estudo de Prospecção e Defesa da Paisagem Urbana do Algarve” Exemplo de Ficha de inquérito e análise para os espaços públicos

143

Figura I.100 Ribeira-Barredo, anos 60 – Ambiente degradado e população desfavorecida 146

Figura I.101 Ribeira-Barredo, anos 60 – Ambiente degradado e população desfavorecida 146

Figura I.102 Fernando Távora | “Estudo de renovação urbana do Barredo” (1969) – Levantamento da situação existente (Quarteirão I)

146

Figura I.103 Fernando Távora | “Estudo de renovação urbana do Barredo” (1969) – Proposta/planta (Quarteirão I)

146

Figura I.104 Fernando Távora | “Estudo de renovação urbana do Barredo” (1969) – Proposta/alçado (Quarteirão I)

146

Figura I.105 Principais zonas operacionais de preservação do património urbano em fase de estudo e planeamento ou já estudadas nos anos 90

149

Figura I.106 Planta com o conjunto das intervenções do CRUARB entre 1974-2000 149

Figura I.107 Porto | Primeira manifestação de moradores contra a sublocação, entrada da Câmara Municipal (30 novembro 1974)

151

Figura I.108 SAAL | Auto-construção 151

Figura I.109 PRU | Gabinetes Técnicos Locais – Despacho nº 4 /SEHU/88

155

Figura I.110 PRU | Gabinetes Técnicos Locais – Despacho nº 4 /SEHU/88

Distribuição espacial das candidaturas e dos GTL formados no âmbito do PRU 155

Figura I.111 Concelhos que tiveram pelo menos um GTL em funcionamento entre 1985-2008 (a vermelho) – PRU / PRAUD

158

Figura I.112 Iniciativa Comunitária Urban | “Cidades que participaram na Iniciativa Comunitária Urban

163

Figura I.113 PROQUAL | Municípios elegíveis 165

Figura I.114 PROGRAMA POLIS | Intervenções Polis – Localização (Concluídas / Em execução)

168

Figura I.115 “Política de Cidades POLIS XXI”: enquadramento 169

Figura I.116 “Política de Cidades POLIS XXI”: financiamento 172

Figura I.117 Evolução do INTERREG (1990-2020) 176

Figura I.118 Cronograma de Programas de Desenvolvimento Urbano Portugueses 180

Figura I.119 Estratégia “Cidades Sustentáveis 2020” (abril, 2015) 186

Figura I.120 Estudo de preservação e Renovação Urbana de Ponte de Lima – DGPU (1979-82)

193

Figura I.121 Logótipo “Programa Local de Habitação de Lisboa” 219

Figura I.122 Logótipo “+ HABITAÇAO – Estratégia Nacional para a Habitação” (ENH) 222

Figura I.123 PROGRAMA RECRIA

Distribuição dos contratos (2007 e 2008) / localização geográfica - Atualização dos dados em março2009

273

Figura I.124 PROGRAMA REHABITA

Distribuição de candidaturas (2007 e 2008) / localização geográfica - Atualização dos dados em março2009

275

Figura I.125 PROGRAMA RECRIPH

Distribuição das candidaturas (2007 e 2008) / localização geográfica - Atualização dos dados em março2009

(20)

Figura I.126 PROGRAMA SOLARH

Distribuição das candidaturas (2007 e 2008) / localização geográfica - Atualização dos dados em março2009

278

Figura I.127 Candidaturas contratadas

(quatro programas de apoio à reabilitação urbana / 2007-2008)

279

Figura I.128 “Reabilitar para Arrendar” | Logótipo do programa 284

Figura I.129 “Reabilitar para Arrendar – Habitação Acessível” | Logótipo do programa 285

Título II

Figura II.130 Quarteirão das Cardosas

– Área de intervenção (interior do quarteirão) / julho 09

319

Figura II.133 Anúncio: Convite de apresentação de propostas para “Unidades de Intervenção” (Porto Vivo SRU)

321

Figura II.134 Anúncio: Concurso público para seleção de parceiro privado (Porto Vivo SRU) 331

Figura II.135 Extrato da Capa do Jornal Público (13 de julho/2009: Ano XX, Nº7041) 336

Título III

Figura III.136 A flexibilidade do planeamento estratégico 413

Figura III.137 Plano Estratégico| Processo de planeamento 418

Figura III.138 Projeto IUPM | Modelo metodológico proposto para processos de reabilitação urbana

454

Figura III.139 Esquema de modelo de estratégia possível num processo de revitalização 466

Figura III.140 Modelo de gestão (nacional e local) 468

Figura III.141 Centro Histórico de Braga | Delimitação da ARU 479

Figura III.142 Porto | Área classificada (Lista da UNESCO) e respetiva área de proteção 481

Figura III.143 ARU “Centro Histórico do Porto” 481

Figura III.144 ARU “Centro Histórico de Vila Nova de Gaia” 481

Figura III.145 Conversão de ACRRU’s em ARU’s (1ª Geração) – Caso particular do Município de Lisboa

483

Figura III.146 ARU’s (1ª Geração) | ORU’S: modelo de gestão /caso particular de Lisboa 491

Figura III.147 Período de programação 2014-2020 | Estrutura organizativa 508

Figura III.148 Esquema | Tipos de equipa de avaliação em planeamento 523

(21)

| Lista de Fluxogramas

Título I Título II

Fluxograma II.1 SRU: Constituição 310

Fluxograma II.2 SRU | Competências jurídicas 313

Fluxograma II.3 SRU: Procedimento Especial de Licenciamento ou Autorização 318

Fluxograma II.4 SRU | Intervenção 328

Fluxograma II.5 Área de Reabilitação Urbana (ARU) | Caracterização 347

Fluxograma II.6 Área de Reabilitação Urbana (ARU): delimitação | Processo de aprovação 377

Fluxograma II.7 ARU e ORU | Articulação 380

Fluxograma II.8 Operação de Reabilitação Urbana (ORU) | Processo de aprovação / Instrumento Próprio

382

Título III Fluxograma

III.9

PEDU | Estrutura organizativa (conteúdos) 426

Fluxograma III.10

Definição da “Nova política europeia de reabilitação urbana” 434

“Meios de ação necessários para as várias etapas do processo de reabilitação”

440

“Diagnóstico que precede à estratégia” 442

(22)

| Lista de Tabelas

Título I

Tabela I.1 Categorias de valores dos Monumentos (Inventário segundo Alois Riegl) 18

Tabela I.2 IBA Berlim: Doze princípios para uma renovação urbana (Extratos de IBA – Internationale Bauaustellung Berlin)

108

Tabela I.3 Políticas Urbanas Europeias: Programas / Projetos / Iniciativas Europeus, 1990-2010.

114

Tabela I.4 Análise de alguns programas urbanos do QCA III no contexto nacional 181

Tabela I.5 Fatores críticos para futuros programas de desenvolvimento urbano portugueses

182

Tabela I.6 Quadro resumo | Política de Cidades: até 2007 / 2007-2013 / 2014-2020 187

Tabela I.7 Eixos e Medidas | PEH (2008-2013) 218

Tabela I.8 Pilares / Desafios / Medidas | ENH 224

Tabela I.9 RJRU | Diplomas conexos 295

Título II

Tabela II.10 SRU | Elaboração do Documento Estratégico 323

Tabela II.11 Área de Reabilitação Urbana (ARU) | ACRRU’s / SRU’s / ARU’s (REARU / EBF) 349

Tabela II.12 Operação de Reabilitação Urbana (ORU) | Tipos e sistematização dos conteúdos 354

Tabela II.13 Operação de Reabilitação Urbana (ORU) | Modelos de execução 360

Tabela II.14 Operação de Reabilitação Urbana (ORU) | Instrumentos de execução – Controlo das Operações Urbanísticas

364

Tabela II.15 Operação de Reabilitação Urbana (ORU) | Instrumentos de execução – Instrumentos de Política Urbanística

366

Tabela II.16 Imposição da obrigação de reabilitar / Obras coercivas 368

Tabela II.17 “Venda forçada” 369

Tabela II.18 Análise comparada: RJERU / RJRU (DL307/2009 e L32/2012) 392

Título III

Tabela III.19 PEC (1994) | Estrutura organizativa: objetivos e referências 410

Tabela III.20 Programas Operacionais | Eixos Urbanos 423

Tabela III.21 “Nova política europeia de reabilitação urbana”: Metas / Objetivos / Objetivos específicos

435

Tabela III.22 “Sumário dos meios de ação necessários para o sucesso de uma política de reabilitação”

447

Tabela III.23 Projeto IUPM | “Plano de ação”: Programa opercaional / Projeto / Ação 453

Tabela III.24 Projeto IUPM | Sistematização das principais etapas do modelo metodológico 455

Tabela III.25 ARU| Delimitação: “Perfis de áreas físicas” 478

Tabela III.26 ARU’s (1ª Geração) | “Premissas” (delimitações prévias) 484

Tabela III.27 ARU’s (1ª Geração) | Quadro resumo: programação / execução (Municípios) 492

Tabela III.28 ARU’s (1ª Geração) | IGT’s / “Instrumentos auxiliares” 495

Tabela III.29 ARU’s (1ª Geração) | Unidades de Intervenção 497

Tabela III.30 ARU’s (1ª Geração) | Entidade Gestora: sistematização (Municípios) 499

Tabela III.31 Modelos de Execução | Sistematização 501

Tabela III.32 ARU’s (1ª Geração) | Modelos de execução 503

Tabela III.33 PORTUGAL 2020 | Estruturação Estratégica 509

Tabela III.34 PORTUGAL 2020 | Resumo dos Programas Operacionais 512

Tabela III.35 PO SEUR | Eixos / Prioridades de Investimento / Objetivos Específicos 514

Tabela III.36 ARU’s (1ª Geração) | Monitorização

Acompanhamento e avaliação da ORU nos termos do Artigo 20º-A do RJRU

(23)

| Lista de Siglas e Acrónimos

ANAH Agence Nacionale pour l’Amélioration de l’Habitat

ACRRU Área Crítica de Recuperação e Reconversão Urbanística

AIP Área de Intervenção Prioritária

ARU Área de Reabilitação Urbana

AGEMN Administração Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais

BEI Banco Europeu de Investimento

CAM Comissão Arbitral Municipal

CCR Comissão de Coordenação Regional

CIMI Código do Imposto Municipal sobre Imóveis

CIAM Congresso Internacional de Arquitetura Moderna

CEU Conselho Europeu de Urbanistas

CRUARB Comissariado para a Reconversão Urbana da Área Ribeira – Barredo

DE Documento Estratégico

DGEMN Direção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais

DGOT Direção Geral do Ordenamento do Território

DGOTDU Direção Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano

DGSU Direção Geral dos Serviços de Urbanização

DUP Declaração de Utilidade Pública

EM Empresa Municipal

EEM Entidade Empresarial Municipal

ERU Estratégia de Reabilitação Urbana

ENH Estratégia Nacional para a Habitação

FEDER Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FDU Fundo de Desenvolvimento Urbano

FFH Fundo de Fomento à Habitação

GTL Gabinete Técnico Local

ICOM International Council of Museums

ICOMOS International Council of Monuments and Sites

IGAPHE Instituto de Gestão e Alienação do Património Habitacional do Estado

IGESPAR Instituto de Gestão do Património Arquitetónico e Arqueológico (IP)

IHRU Instituto da Habitação e Reabilitação Urbana (IP)

IIP Imóvel de Interesse Público

IMC Instituto dos Museus e da Conservação

IMI Imposto Municipal de Imóveis

INE Instituto Nacional de Estatística

INH Instituto Nacional da Habitação

IP Instrumento Próprio

IPCR Instituto Português da Conservação e Restauro

IPPAR Instituto Português do Património Arquitetónico

IPPC Instituto Português do Património Cultural

IRC Imposto sobre o rendimento coletivo

IRS Imposto sobre o rendimento singular

IVA Imposto sobre valor acrescentado

JESSICA Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas (Apoio Europeu Conjunto ao Investimento Sustentável em Zonas Urbanas)

(24)

MAOTDR Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional

MN Monumento Nacional

MEPAT Ministério do Equipamento, do Planeamento e da Administração do Território

MPAT Ministério do Planeamento e da Administração do Território

NRAU Novo Regime de Arrendamento Urbano

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

OHRU Observatório da Habitação e da Reabilitação Urbana

ONU Organização das Nações Unidas

OPAH Opérations Programmées d’Amélioration de l’Habitat

ORU Operação de Reabilitação Urbana

PDM Plano Diretor Municipal

PER Programa Especial de Realojamento

PERU Programa Estratégico de Reabilitação Urbana

PGU Plano Geral de Urbanização

PMOT Plano Municipal de Ordenamento do Território

PNPOT Plano Nacional da Política de Ordenamento do Território

POLIS Programa de Requalificação Urbana e Valorização Ambiental das Cidades

PP Plano de Pormenor

PPRU Plano de Pormenor de Reabilitação Urbana

PPP Parceria Público Privada

PPS Plano de Pormenor de Salvaguarda

PRACE Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado

PRAUD Programa de Recuperação de Áreas Urbanas Degradadas

PRID Programa Integrado de Desenvolvimento Regional

PROSIURB Programa de Consolidação do Sistema Urbano Nacional e Apoio à Execução dos Planos Diretores Municipais

PRU Programa de Reabilitação Urbana

PU Plano de Urbanização

QCA Quadro Comunitário de Apoio

QREN Quadro Referência Estratégico Nacional

RAU Regime de Arrendamento Urbano

RECRIA Regime Especial de Comparticipação na Recuperação de Imóveis Arrendados

RECRIPH Regime Especial de Comparticipação e Financiamento na Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de Propriedade Horizontal

RGEU Regime Geral das Edificações Urbanas

REHABITA Regime de Apoio à Recuperação Habitacional em Áreas Urbanas Antigas

RJERU Regime Jurídico Excecional da Reabilitação Urbana

RJIGT Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial

RJUE Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação

RJRU Regime Jurídico da Reabilitação Urbana

SAAL Serviço de Apoio Ambulatório Local

SEALOT Secretaria de Estado da Administração Local e do Ordenamento do Território

SEHU Secretaria de Estado da Habitação e Urbanismo

SOLARH Programa de Solidariedade e Apoio à Recuperação e Habitação

SRU Sociedade de Reabilitação Urbana

UE Unidade de Execução

UI Unidades de Intervenção

UNESCO United Nations Educational and Cultural Organization

ZEP Zona Especial de Proteção

(25)

| Introdução

A presente tese constitui um documento síntese de uma investigação efetuada no âmbito do curso de Doutoramento em Arquitetura, coordenado pelo Departamento de Engenharia Civil e Arquitetura (DECA), Faculdade de Engenharia da Universidade da Beira Interior.

O modelo da presente tese assume-se como um registo de um processo de aprendizagem e de investigação centrado num conjunto de atividades que estiveram, numa primeira fase, na génese da presente tese, numa segunda fase, num processo de assimilação e articulação com outras áreas e, numa terceira fase, na apresentação do tema objeto de investigação, na compilação e formulação resultados.∗∗∗∗

Estes desenvolvimentos motivaram uma reflexão com o consequente aprofundar sobre as questões que se colocam e se expõe na presente tese.

Enquadramento do tema

A reabilitação urbana assume-se hoje como uma componente indispensável da política das cidades.

A legislação portuguesa tem vindo a valorizar, direta ou indiretamente, o tema da reabilitação urbana face às diversas e recentes propostas legislativas, numa clara e assumida alteração de paradigma.

Desta forma, no contexto atual a reabilitação urbana é vista como uma tendência das políticas públicas visando contrariar o paradigma de desenvolvimento urbanístico assente na expansão urbana evitando uma perdas territoriais, ambientais, sociais e financeiras, que a caracterizam.

Consideramos que o presente trabalho pode contribuir para o desenvolvimento do conhecimento sobre a prática da reabilitação urbana, fornecendo uma base sobre a qual se podem aprofundar diversas temáticas de aplicação do RJRU, enquanto suporte instrumental de apoio e implementação das opções a serem tomadas pelos diversos atores em operações de reabilitação urbana.

∗ ∗ ∗

∗ _{(I) A frequência e conclusão do Mestrado em “Metodologias de Intervenção no Património}

Arquitectónico” (2004/2010) coordenado pela Faculdade de Arquitetura da Universidade do Porto este

na génesa da orientação de abordagem da temática da reabilitação urbana. A dissertação desenvolvida sob o tema “A cidade (histórica) enquanto processo contínuo de (re)formulação. As Sociedades de

Reabilitação Urbana como proposta de reabilitação urbana.”

(II) A frequência no Curso de Pós-Graduação em Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente (XVI Edição - 2010/2011) coordenado pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra tendo contactado com demais bases de formação.

(III) O convite para colaborar na elaboração do livro comentado do Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (2011) na consolidação do tema.

(26)

Pertinência do tema

As cidades vão assistindo à degradação progressiva das suas estruturas urbanas, dos seus edifícios e dos seus espaços exteriores. Uma degradação decorrente do próprio envelhecimento, da sobrecarga de usos, ou ainda do desajuste a novos modos de vida. Por isso, torna-se imprescindível o desenvolvimento de processos de reabilitação urbana integrada, racionalizando recursos e evitando intervenções dispersas que possam revelar-se contraditórias.

Paralelamente, a reabilitação urbana foi sendo desconsiderada na abordagem das políticas públicas. Poderemos enunciar várias razões para este facto mas, num sentido amplo, consideramos que muito se deveu à preferência pela construção nova mais ajustada às exigências de qualidade e, muitas vezes, disponibilizada a mais baixos preços premissas associadas à crença de uma inesgotável capacidade de expansão urbana das cidades.

Igualmente, associado a isto tudo, a difícil operacionalização da reabilitação urbana, nas suas várias vertentes, foi colocando a reabilitação urbana como uma opção pouco atrativa. De facto, para que a reabilitação aconteça, de forma intensiva e sistemática e não apenas pontual, colocam-se enúmeros desafios aos municípios, no sentido de eliminar barreiras e na aplicação de instrumentos capazes de responder às novas exigências.

Face à reorientação dada às políticas públicas, confirmada por diversos sinais que foram sendo dados ao longo desta última década, e em especial o passado recente com as últimas alterações legislativas, consideramos de grande pertinência a formulação da presente tese, e todo o seu processo de investigação, entendendo como pertinente a análise dos instrumentos disponíveis que, pela sua atualidade, escasseia em estudos.

Entendemos como pertinente a análise do diploma legal que rege atualmente os processos de reabilitação urbana em Portugal. O Regime Jurídico de Reabilitação Urbana veio instituir-se como o instrumento disponível dos municípios para a operacionalização de processos de reabilitação urbana, sendo especialmente referenciado nas demais, e recentes, disposições legais que visam os novos pressupostos de intervenção e financiamento em áreas urbanas degradadas.

O “Estado de Arte” no domínio dos instrumentos de reabilitação urbana no quadro da ação municipal processou-se, por um lado, pela análise evolutiva de contextualização (teórica e prática) do tema da reabilitação urbana através de disposições legais, orientações e programas e, por outro lado, pela análise do RJRU enquanto diploma legal de base instrumental em articulação e aprofundamento das diversas temáticas que lhe estão associadas.

A presente tese assume-se como um documento operacional, enquanto contributo de base técnica para quem trabalha diretamente com a operacionalização de processos de reabilitação urbana e, em muito por isso, afasta-se das atuais orientações no sentido de reduzir o tamanho dos trabalhos científicos, e das teses de doutoramento em especial.

(27)

A pertinência da análise do RJRU vê-se reforçada pelo número de municípios que já aplicaram o diploma na constituição de ARU´s, constatado pelo levantamento efetuado das ARU’s constituídas até à presente data, tendo como referência a respetiva publicação em Diário da República.

Desta forma, e no sentido de dar uma resposta:

o À clarificação dos instrumentos disponíveis, metodologia e abordagem subjacentes à prática atual da reabilitação urbana em Portugal, considerando os objetivos, e princípios inerentes;

o À necessidade de criação de um conhecimento base sobre o RJRU, mediante a compilação e a sistematização de informação nas diversas áreas complementares ao diploma;

o À necessidade de criação de uma metedologia de operacionalização de processos de reabilitação urbana tendo por base o RJRU, diploma aplicado pelos municípios.

Colocam-se as seguintes questões:

A primeira, e principal, questão que se coloca:

Será o RJRU capaz de se instituir como instrumento operacional, ao serviço dos municípios, no planeamento/execução/avaliação de operações de reabilitação urbana em tudo o que atualmente implica este tipo de intervenções (integração de objetivos e princípios sociais, ambientais, culturais e de sustentabilidade de forma impulsionar a dinamização económica das áreas urbanas em declínio, objeto de intervenção)?

Pretendendo encontrar outras vias de entendimento, colocam-se outras questões acessórias: Como proceder, à luz do pensamento atual e dos instrumentos disponíveis, na reabilitação de áreas urbanas degradas em Portugal?

As experiências nacionais e internacionais de referência podem apoiar na construção de uma metodologia tendo por base o RJRU?

É evidente a adesão dos municípios à aplicação do RJRU pelo elevado número de ARU´s constituídas desde a primeira publicação em 2009. Contudo, não poderemos deduzir daqui a capacidade dos municípios de efetivarem uma verdadeira operacionalização do RJRU pois não existe uma avaliação tanto dos processos (as fases de implementação) como dos meios (capacidade técnica).

Desta forma, coloca-se uma outra questão (mais como reflexão):

Serão os municípios capazes de instituir o RJRU como instrumento operacional, capaz de viabilizar iniciativas municipais de reabilitação urbana, ou este é tratado como um mero meio de acesso a financiamento face ao enquadramento dado por diversas disposições legais na integração das ARU’s como permissas ao financiamento?

(28)

Para conhecer a prática da reabilitação urbana em Portugal importa conhecer diferentes atuações, quer de caráter excecional ligadas a programas europeus quer situações correntes à margem de iniciativas institucionais. Igualmente, através do estudo do quadro legal em Portugal importa compreender em que medida as tendências atuais sobre reabilitação urbana se podem compatibilizar com a realidade portuguesa.

Assim, o objetivo geral de presente tese consiste em:

Verificar a capacidade instrumental do RJRU na operacionalização de processos de reabilitação urbana.

A presente tese tem como objetivo geral debruçar-se sobre o atual instrumento de intervenção no âmbito da temática da reabilitação urbana, o RJRU, na sistematização dos conteúdos base que o constituem, e verificar qual a incidência da sua aplicação e operacionalização, no quadro da ação municipal.

Este objetivo desdobra-se nos seguintes subobjetivos:

o Precisar o conceito de reabilitação urbana no quadro das orientações europeias; o Enumerar cronologias e descrever as práticas da reabilitação urbana em Portugal

(passadas / recentes) como sistematização evolutiva;

o Aprofundar o conhecimento do quadro legal nacional, no âmbito da reabilitação urbana, através da análise dos instrumentos legais publicados;

o Fazer o enquadramento do RJRU no quadro articulado com as demais disposições legais (face a uma sistematização direcionada sobre o tema da reabilitação urbana); o Avaliar a capacidade de operacional das figuras ARU e ORU;

o Formular uma metodologia de atuação em processos de reabilitação urbana tendo por base a lógica processual do RJRU, formulada numa matriz, de forma a avaliar a sua operacionalidade.

Os resultados esperados propõem-se como contributo:

o No conhecimento do diploma vigente para a operacionalização de processos de reabilitação urbana em Portugal reforçado pela sua articulação com demais legislação, mais especificamente no âmbito do financiamento tendo como referência o próximo período de programação 2014-2020;

o No estabelecer de uma metodologia capaz de auxiliar os processos a virem a ser implementados em futuras ARU’s, ou até mesmo nos processos de ARU’s já em curso; o Na disponibilização de informação organizada, específica à aplicação do RJRU, que

atualmente se encontra de forma avulsa, como auxiliar técnico aos vários intervenientes dos processos de reabilitação urbana.

(29)

Metodologia e estrutura do documento

A presente tese divide-se em três partes:

I.Uma primeira mais conceptual, teórica e legislativa em redor das questões ligadas à reabilitação urbana. Assim:

- Procede-se à estruturação e clarificação de conceitos;

- Estabelece-se a relação com a escala urbana através de uma análise cronológica de sucessivas propostas de intervenção, no âmbito de políticas urbanas, de forma a enquadrar os regimes jurídicos da reabilitação urbana (e diplomas associados).

II.Uma segunda de análise específica do(s) diploma(s) de base da tese. Assim:

- Desenvolve-se uma análise evolutiva dos diplomas portugueses direcionados para a reabilitação urbana;

- Estabelece-se uma análise comparada dos diplomas sobre as principais propostas e diferenciações.

III.Uma terceira parte, de cariz mais prático, onde se propõe uma metodologia de atuação tendo por base os pressupostos do RJRU. Assim:

- Face a uma base sustentada de análise prévia do RJRU e devida clarificação das componentes principais do diploma (ARU / ORU) propõe-se uma metodologia de atuação com base na estruturação do RJRU.

A sequência metodológica adotada reflete-se na estrutura do documento. Desta forma, a presente tese encontra-se dividida em três partes concretizando, para cada parte, uma síntese conclusiva fazendo nota dos pontos principais desenvolvidos:

A primeira parte (Título I):

“Reabilitação Urbana: uma prática (de)corrente” inclui três capítulos:

Capítulo I.1

Património, Património Urbano, Reabilitação Urbana: enquadramento e clarificação de conceitos

Capítulo I.2

Reabilitação Urbana: contexto nacional, a prática Capítulo I.3

Reabilitação Urbana: quadro geral dos regimes jurídicos Síntese Conclusiva

(30)

A segunda parte (Título II):

“Os diplomas da Reabilitação Urbana: aplicação e (des)continuidades” inclui quatro capítulos:

Capítulo II.1

DL 104/2004: Regime Jurídico Excecional da Reabilitação Urbana (RJERU) Capítulo II.2

DL 307/2009: Regime Jurídico da Reabilitação Urbana (RJRU) Capítulo II.3

L 32/2012: a primeira alteração ao RJRU Capítulo II.4

Análise comparada dos diplomas Síntese Conclusiva

A terceira parte (Título III):

“RJRU: da instrumentação à intervenção” inclui quatro capítulos:

Capítulo III.1

Da instrumentação à intervenção: articulação Capítulo III.2

Da instrumentação à intervenção: metodologia Capítulo III.3

Da instrumentação à intervenção: atuação estratégica e operacional Capítulo III.4

Da instrumentação à intervenção: uma proposta de

Metodologia de Atuação (estratégica e operacional) em Processos de aplicação do RJRU [MAP_RJRU]

Síntese Conclusiva Anexos

I. Visa documentar e complementar a base desenvolvida na tese.

II. No levantamento das ARU’s vigentes, estabeleceu-se como critério a publicação em Diário da República, tendo sido complementado com consulta à entidade com competência na área da reabilitação urbana, Instituto Habitação e Reabilitação Urbana (IHRU).

III. O levantamento das ARU’s publicadas em Diário da República reporta-se ao período de 23 outubro/2009 (publicação do diploma) a 16 julho/2015.

No que se refere ao processo de compilação de informação das ARU’s, este foi muito condicionado à informação que ia sendo disponibilizada pelos municípios.

IV. Importa referir que, no que se refere aos processos de Avaliação/Monitorização, a recolha de informação foi igualmente condicionada face ao disponibilizado pelos municípios.

(31)

Título I | Reabilitação Urbana: uma

prática (de)corrente

“ (…) todas as cidades do mundo são a expressão material da diversidade das sociedades através da história, sendo, por esse facto, históricas. (…) cidades grandes ou pequenas e aos centros ou bairros históricos, com o seu ambiente natural ou edificado, que, para além da sua qualidade como documento histórico, expressam os valores próprios das civilizações urbanas tradicionais.”

Carta Internacional para a Salvaguarda das Cidades Históricas, ICOMOS, 1987. (Preâmbulo e Definições)

No presente título faz-se um enquadramento amplo do tema da tese iniciando uma abordagem mais conceptual, descrevendo os principais paradigmas que orientaram as intervenções no património histórico-arquitetónico evoluindo para uma abordagem mais prática da intervenção ao nível da escala urbana.

A sequência dos três capítulos do presente título reflecte esta evolução, onde se procura sistematizar uma base teórica capaz de sustentar o desenvolvimento dos títulos seguintes.

No capítulo I.1 são enunciadas as diversas teorias de conservação e gradual definição dos conceitos, desde os teóricos, às cartas, convenções e recomendações com o objetivo de reconhecer uma evolução dos princípios enunciados, inserindo o contexto nacional, numa relação comparada entre princípios, intervenções e intervenientes. Desta forma, faz-se o percurso conceptual e normativo de intervenção, desde os monumentos, conjuntos e sítios à cidade histórica, enquadrada na sua envolvente, com o qual se relaciona e do qual é indissociável.

No capítulo I.2, faz-se o enquadramento do conceito de reabilitação urbana que surge no âmbito da conservação integrada, como resposta ao declínio físico, social e económico dos tecidos antigos, tendo como principal objetivo a integração destes tecidos e edifícios na vida contemporânea. Desta forma, faz-se a análise evolutiva do planeamento urbanístico em Portugal, desde as primeiras propostas e programas nacionais até aos processos de gestão como resposta a políticas urbanas europeias de aplicação nacional (local).

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No capitulo I.3, faz-se a delimitação da reabilitação urbana enquanto capítulo especial do direito do urbanismo e estabelece-se a sua relação no quadro geral dos regimes jurídicos associados para, desta forma, fazer-se o enquadramento do quadro legislativo português no que se refere à prática das operações de reablitação urbana.

O Estado assume-se como o principal responsável pela política de reabilitação urbana e, enquanto tal, estabelece os instrumentos com capacitação tanto ao nível administrativo, urbanístico e de financiamento, que lhe garantem a posição de regulador sendo o papel executor, cada vez mais, remetido para o poder local que desempenha um papel crucial na motivação e mobilização dos diversos agentes aplicando os instrumentos que lhe são disponibilizados.

Desta forma, faz-se a articulação com o Título II no enquadramento dos intervenientes e meios, delimitando o diploma em análise na tese – RJRU.

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Capítulo I.1 | Património, Património Urbano,

Reabilitação

Urbana:

enquadramento

e

clarificação de conceitos

I.1.1 | Património: doutrinas e intervenientes

O Homem enquanto detentor da capacidade de controlar a sua realidade física envolvente procura mecanismos de apropriação e de referenciação como testemunho dessa necessidade de afirmação da sua condição humana.

Por definição, “património” refere-se ao conjunto de bens que passam como herança entre gerações, nessa tentativa de afirmação da condição humana. O “património cultural” refere-se aos bens, materiais e imateriais, que uma sociedade recebe das gerações anteriores e que, teoricamente, deverá transmitir às gerações vindouras, identificando-a como comunidade.

Sendo parte do “património cultural”, o “património histórico-arquitetónico” refere-se à componente do edificado que sucessivas gerações foram deixando como legado e que, hoje, reporta um valor que transcende o da sua utilidade e os “sacraliza”.

A autora Françoise Choay1_{diz-nos em que reside esse valor, identifica o que há de}

diferente, ou pelo menos o sentimos como diferente e especial e, por conseguinte, valioso nas construções que “sacralizamos” e entendemos como património.

Defende que o seu valor reside, basicamente, em terem acumulado tempo e não tanto a beleza, nem a superioridade técnica ou artística do imóvel em sí. A razão primordial do valor é o reconhecimento da sua pertença a um momento histórico passado e que se tornou, por isso, memória física que preserva o espírito de um outro tempo.

A noção de “património histórico–arquitetónico” cruza-se com a de “monumento”. Ambos partilham a mesma função filosófica que consiste em mediar a relação dos indivíduos e das sociedades com o decurso da História.