clarificação de conceitos
OPAH “Opérations
I. 2.1.1 | As primeiras propostas
Plano Geral de Melhoramentos (1865)
Na segunda metade do século XIX, surgem em Portugal as primeiras propostas com a criação do Plano Geral de Melhoramentos (PGM) em 1865275, as quais não passaram de intenções políticas, tendo unicamente ganho forma os Planos Gerais para as cidades de Lisboa e Porto, como resposta ao forte crescimento das duas cidades.
“Durante este período são desenvolvidos variados estudos para Lisboa e Porto, assim como para alguns outros pequenos aglomerados do país. Ezequiel de Campos elabora um Plano Geral de Melhoramentos para a Póvoa do Varzim, em 1920. Cristino [da Silva] orienta uma proposta para um novo assentamento na Cova da Iria, em 1929, e no mesmo ano, Carlos Ramos, delineia uma nova estrutura para a estância balnear de Moledo do Minho.”276
Estes planos privilegiavam o desenho do espaço público, essencialmente das vias, praças e jardins, prescrevendo a obrigatoriedade de alinhamentos dos edifícios e as características das vias.
274 O estudo de investigação de Margarida Souza Lôbo acerca do urbanismo português do período 1934-
1954, permite-nos ter uma leitura ampla dos tipos de planos que surgiram em plena ditadura, e entender como o urbanismo dá os primeiros passos em Portugal, no regime anterior ao 25 de Abril de 1974. Ver LÔBO, Margarida Souza – Planos de Urbanização. A época de Duarte Pacheco. Porto: DGOTDU/FAUP, 1995.
275
Decreto-lei nº10, de 19 de janeiro de 1865. Ver anexos. Idem.
No que respeita às preocupações higienistas, regulamentavam o estabelecimento de cérceas, as condições indispensáveis de iluminação, ventilação, abastecimento de água e drenagem dos esgotos.
A lei avança regras de gestão do solo, de forma a garantir a execução dos arruamentos, estabelece a obrigatoriedade de construção ao longo das vias existentes e determina o processo de acerto dos limites de propriedade com os limites fixados.
“A legislação de 1865 veio, assim, na altura oportuna, obrigar a uma visão de conjunto das intervenções camarárias nas cidades de Lisboa e Porto e estabelecer níveis de qualidade que se reflectem na produção urbana oitocentista, acentuando a sua vertente pragmática.”277
O diploma de criação da figura do Plano Geral de Melhoramentos, cujo teor corresponde a um pré-urbanismo regulamentar, vigorou até 1934.
Figura I.87
Plano Geral de Melhoramentos de Lisboa – Frederico Ressano Garcia (1903)
“Apesar da grande actividade de planeamento e urbanização de vastas áreas para a expansão da cidade, a elaboração de um plano formal para Lisboa é uma intenção que se arrasta de 1865 até 1903. (…) Em 1901 o novo decreto-lei incumbe a Câmara Municipal de Lisboa de efectuar um Plano Geral de Melhoramentos que é finalizado em 1903 e apresentado à Câmara pela Comissão em 1904. Este plano enquadra a expansão oitocentista da cidade entretanto ocorrida e propõe fundamentalmente uma nova expansão para norte, a fimde se antecipar a iniciativas privadas.”
Fontes:
- LÔBO, Margarida Souza (1995) p.21.
Figura I.88
Plano Geral para o Porto e sua relação com a antiga malha urbana – Barry Parker (1915)
“A intervenção mais coerente, em termos de reforma urbana, para criação de um novo centro surge em Portugal, paradoxalmente, pela mão de um dos arquitectos que desenharam a primeira cidade-jardim inglesa. Em 1915, a Câmara Municipal do Porto convida Barry Parker (1867-1947) para participar no trabalho de uma comissão técnica constituída para apreciar o Plano de Melhoramentos que a Câmara pretende levar a efeito. Na sequência desse processo, Parker formula ele próprio um Plano para o futuro centro cívico do Porto (…). O plano concebido por Parker para a Avenida da Cidade desenvolve-se em torno de um conjunto de pontos focais, donde irradiam as directrizes de novos arruamentos, que cruzam a rede viária existente na diagonal, evitando os gavetos pré-existentes. Esta solução, para além de minimizar as demolições e de criar novas frentes de edificação, retoma as preocupações de estética urbana dos críticos da cidade oitocentista, cujo chefe de fila foi Camillo Sitte (…) A intenção de requalificar a parte alta da cidade, restruturando o tecido existente numa intervenção tipo haussmanniano, surge numa segunda proposta, enviada de Inglaterra, com um plano mais global para a cidade.”
Fontes:
- LÔBO, Margarida Souza (1995) p.24.
277 Ibidem, p.17.
Figura I.89
Plano Geral de Melhoramentos da Póvoa do Varzim – Ezequiel de Campos (1920)
“Ainda da época dos Planos Gerais de Melhoramentos, data uma proposta elaborada por Ezequiel de Campos, e, 1920, para a Póvoa do Varzim. Este plano foi traçado sobre um levantamento rigoroso do aglomerado, estabelecendo a distinção clara entre o existente e o proposto, numa visão operacional de engenheiro-projectista, que põe ênfase no traçado das infra-estruturas. O plano privilegia a circulação, propondo um sistema de eixos viários que formam uma estrutura principal de grande capacidade, estabelecendo uma ligação franca entre os diversos bairros do aglomerado e com os pequenos pólos periféricos.”
Fontes:
- LÔBO, Margarida Souza (1995) p.32.
Plano Gerais de Urbanização (1934)
Em Portugal, a primeira legislação de ordenamento do território, tendo como pressuposto urbanístico a salvaguarda do património, data de 1934, com Duarte Pacheco como Ministro das Obras Públicas. “A política de controlo do desenvolvimento urbano determinou o necessário enquadramento institucional e jurídico, acompanhado pela especificação dos instrumentos próprios de actuação.”278
É criada a figura do Plano Geral de Urbanização (PGU) pelo Decreto-Lei nº24.802, 21 de dezembro. 279
278
TOMÉ, Miguel, cit.117, p.158.
279 “O urbanismo institucional emerge, em Portugal na década de trinta e vai ganhando consistência ao
longo de várias etapas, a que correspondente influências diversas que chegam de outros países. Um primeiro período, que corresponde grosso modo ao primeiro mandato de Duarte Pacheco como ministro (1932-1936), é marcado pela figura de Donat-Alfred Agache (1875-1960). (…) o hiato de dois anos de ausência de Duarte Pacheco à frente do Ministério das Obras Públicas, de 1936 a 1938, põe termo à intervenção de Agache em Portugal, pois que, quando Pacheco regressa ao Ministério das Obras Públicas, em 1938, Agache já se encontra de novo no Brasil. Era portanto necessário procurar um urbanista qualificado. A escolha recai sobre Etienne de Groer, urbanista russo e antigo colaborador de Agache no Plano do Rio de Janeiro. Assim, Duarte Pacheco é a figura marcante que protagoniza, coadjuvado primeiro por Agache e mais tarde por Groer, o lançamento do urbanismo em Portugal, e fá- lo nas suas diversas dimensões: legal, administrativa e processual.
De provável influência de Agache é portanto a concepção da legislação sobre Planos Gerais de Urbanização, publicada em 1934, para substituir o antigo diploma de 1865, que criara a figura do Plano Geral de Melhoramentos.” In LÔBO, Margarida Souza, cit.274, pp.37-38.
Estes planos conferiam às câmaras plenos poderes para assumirem a transformação do seu território como agentes ativos e intervenientes, através de uma política de solos.
As câmaras municipais ficavam obrigadas280 a promover a elaboração de Planos Gerais
de Urbanização das sedes dos seus municípios e de outras localidades, com mais de 2500 habitantes,281 passando a controlar as transformações de uso do solo, definindo os seus usos
possíveis.
Esta legislação atribuiu aos municípios a função de organização dos Planos Gerais de Urbanização, planeando os aglomerados urbanos, dando-lhes uma nova configuração, localizando equipamentos, orientando a instalação das redes viária e de serviços.
Contudo, a inexperiência dos municípios nesta área, levou a que a Administração Central tomasse a dinamização de todo o processo, o que levou a que a concretização das intenções tardasse.282
Plano Parciais de Urbanização (1944)
Em 1944, com o Decreto-Lei nº33.921, é criada a figuras do Plano Parcial de Urbanização283, e os esforços são canalizados para a elaboração dos Planos Gerais de
Urbanização das sedes dos concelhos enquanto exigência prévia para a aplicação do diploma. Gradualmente, começa-se a verificar o desencontro entre as intenções do diploma subscrito por Duarte Pacheco e a gestão que a Administração Central faz de todo o processo de aprovação dos planos.284
280
“As câmaras municipais do continente e ilhas adjacentes são obrigadas a promover um levantamento
de planta topográficas e a elaboração de planos gerais de urbanização das sedes dos seus municípios, em ordem a obter a sua transformação e desenvolvimento segundo as exigências da vida económica e social, da estética, da higiene e da viação, com o máximo proveito e comodidade para os seus habitantes.” De acordo com artigo 2º, Decreto-Lei nº24.802, 31 de dezembro de 1934. Ibidem.
281 “Extremamente ambicioso, o legislador passa de uma situação de quase total inexistência de
planeamento para uma exigência de mais de quatro centenas de planos, cujos prazos de obrigatoriedade de finalização eram de três anos, a partir do momento em que a necessária informação topográfica ficasse disponível.” Idem, p.39.
282 “Se a intenção de planear os aglomerados urbanos, dando-lhes uma nova configuração, localizando
equipamentos, orientando a instalação das redes viárias e de serviços, data de 1934, a sua concretização tardou. A informação topográfica, suporte de qualquer proposta urbanística territorializada era inexistente, e a sua produção demorou, como vimos, quase uma década. As primeiras plantas topográficas, de base aerofotogramética, foram finalizadas em 1941, continuando a ser produzidas em número crescente nos anos subsequentes, mas o organismo que coordenava todo o processo a Divisão de Urbanização da Direcção Geral dos Edifícios e Monumentos Nacionais, encontrava- se em estruturação, clarificando conceitos, especializando os seus próprios técnicos, ensaiando o trabalho interdisciplinar entre engenheiros e arquitectos.
Com a criação de um organismo exclusivamente dedicado ao urbanismo em finais de 1944, a situação altera-se. Uma vez instalada a nova Direcção Geral dos Serviços de Urbanização, toda a sua actividade é dirigida para a promoção de planos gerais de urbanização «que constituíssem a primeira fase de uma intervenção sistemática dos poderes públicos no arranjo e forma de desenvolvimento dos núcleos urbanos» ainda que não se ignorassem as inevitáveis deficiências na formação dos técnicos a quem a elaboração dos planos era confiada e consequentes riscos em termos de qualidade do trabalho e eficácia da operação.” Idem, p.43.
283
“§4.º - Enquanto não forem aprovados os planos gerais, poderão as câmaras municipais apresentar à aprovação do Governo planos parciais de urbanização.” De acordo com artigo 10º, DECRETO-LEI
A Administração Central viria a classificar sistematicamente as propostas de plano apresentadas como simples ante-planos que, enquanto figura ou fase do processo de elaboração, correspondendo a um plano simplificado como base ao plano definitivo, não contendo suporte legal.
Este ante-projeto dos planos, que a Administração Central passa a designar por “ante- plano” é, numa primeira fase, aprovado com observações para servirem de base ao plano definitivo ao ser reformulado, sendo de novo apreciado e classificado como ante-plano revisto.
A consequência desta situação lesiva dos interesses dos municípios é o facto de um ante-plano não ter força legal, mesmo para efeitos do simples licenciamento de obras. Por esta razão pode-se afirmar que este período se caracterizou por uma relativa ineficácia, no que respeita à implementação de planos.
Exemplo desta situação é o caso do “Ante-Projeto de Urbanização de Embelezamento e de Extensão da Cidade de Coimbra”, elaborado por Etienne de Groer, em 1940.285
Figura I.90
“Ante-Projecto de Urbanização de Embelezamento e de Extensão da Cidade de Coimbra” – Etienne de Groer (1940)
Fontes:
- FARIA, José Santiago (2006) Vol.1, p.93.
284
Pelo Decreto nº34.337, em 1944, é criada a Direcção Geral dos Serviços de Urbanização (DGSU) na dependência do Ministério das Obras Públicas.
285 “A argumentação então aduzida por de Groer, no sentido de considerar a sua proposta como “plano
director”, põe em causa as especificações da legislação em vigor que obrigam à apresentação dos traçados esquemáticos das redes, o que os aproximaria dos planos de execução.” In LÔBO, Margarida
O Ante-Plano (1946)
Em 1946, o Decreto-Lei nº35.931, cria a figura do “Anteplano”, que vem substituir o Plano Geral de Urbanização, determina que os ante-planos de urbanização, aprovados pelo Ministro sobre parecer do Conselho Superior de Obras Públicas, sejam obrigatoriamente respeitados em todas as edificações, reedificações ou transformações de prédios e no traçado de novos arruamentos nas áreas das sedes de concelho e demais localidades ou zonas por eles abrangidos.
Este decreto veio dar força legal aos ante-planos no que se refere ao licenciamento de obras, contudo, a publicação do Regulamento Geral das Edificações Urbanas em 1951 (RGEU – Decreto-Lei nº38.382), apenas reconhece o seu caráter vinculativo retirando-lhe legitimidade. Desta forma, verifica-se a impossibilidade de aplicar uma verdadeira política fundiária.
L 2030/48