Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC-SP
Alberto Weimann Gergull
Um capítulo singular no desenvolvimento da contabilidade financeira: o processo de harmonização contábil europeu
Doutorado em História da Ciência
São Paulo
2022
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo PUC-SP
Um capítulo singular no desenvolvimento da contabilidade financeira: o processo de harmonização contábil europeu
Alberto Weimann Gergull
Tese apresentada à banca examinadora da Pontifícia Universidade Católica de São Paulo, como exigência parcial para obtenção do título de Doutor em História da Ciência, sob orientação da Profa. Dra. Márcia H. M.
Ferraz.
São Paulo
2022
BANCA EXAMINADORA
O presente trabalho foi realizado com apoio da Fundação São Paulo (PUC)
This study was financed in part by the Fundação São Paulo (PUC)
Autorizo a reprodução total ou parcial desta tese, desde que citada a fonte, para fins exclusivamente acadêmicos ou científicos.
Alberto Weimann Gergull agergull@pucsp.br
AGRADECIMENTOS
Agradeço à minha família pela compreensão e paciência, notadamente minha esposa Regina e meus filhos Elisa e Alberto, aos quais privei de muitos momentos de convivência para a realização deste e de outros trabalhos.
Aos professores e alunos do Programa de Estudo Pós Graduados de História da Ciência e do CESIMA com quem tive a rica oportunidade de convívio, estudo, ensinamentos, aprendizado, agradeço por tudo.
Especialmente, devo me dirigir às Professoras Márcia Ferraz, minha orientadora, e Ana Alfonso-Goldfarb pelos ensinamentos, paciência e tolerância com as minhas arestas.
RESUMO
A consolidação das normas internacionais de contabilidade – IFRS, como uma linguagem universal, constitui-se em marco para a ciência. Como qualificar então o projeto de cooperação internacional de edição e manutenção das normas IFRS, o laboratório científico-tecnológico de produção de conhecimento, tecnologia e experimentação em escala planetária, em tempo real e na medida em que as empresas e os negócios se reinventam, continuamente? As IFRS materializaram-se na utopia jamais imaginada pela Securities and Exchange Commission (SEC), supomos, quando manifestara que as informações contábeis precisavam de uma linguagem internacional em 19721. Em 1973, surgiria o IASC lançando as primeiras iniciativas para o ambicioso projeto que recebeu contribuições de múltiplas fontes.
Mas da União Europeia viria o movimento decisivo ao colocar todo o seu peso em apoio ao Acordo IOSCO-IASC de 1995, com a perspectiva e vindo efetivamente a adotar as normas a partir de 2005. Pioneira na adoção das IFRS em larga escala, a União Europeia ofereceu o impulso necessário para o desenvolvimento, a consolidação e a disseminação das IFRS, e compareceu também como laboratório experimental e modelo de processo para o mundo.
Palavras- Chave:
História da Ciência em Contabilidade; Convergência às normas internacionais de contabilidade IFRS; Globalização, financeirização e neoliberalismo; União Europeia UE; International Accounting Standards Committee IASC; Securities and Exchange Commission SEC.
1 Pronunciamento de William J. Casey, em 1972, na Conferência sobre Demonstrações Contábeis, realizada na Bolsa de Valores Mobiliários da França, registrado no documento denominado “Em Direção a Normas Contábeis Comuns”.United States. Securities and Exchange Commission. “Toward Common Accounting Standards”, 2.
ABSTRACT
The consolidation of International Accounting Standards – IFRS, as a universal language, constitutes a milestone for science. How then to qualify the international cooperation project for editing and maintaining IFRS standards, the scientific-technological laboratory for the production of knowledge, technology and experimentation on a planetary scale, in real time and as companies and businesses continually reinvent themselves? The IFRS materialized in the utopia never imagined by the Securities and Exchange Commission (SEC), we suppose, when it stated that accounting information needed an international language in 1972. In 1973, the IASC was founded launching the first initiatives for the ambitious project that received contributions from multiple sources. But from the European Union would come the decisive move, putting all its weight in support of the IOSCO-IASC Agreement of 1995, with the perspective and effectively adopting the standards from 2005. A pioneer in the adoption of IFRS on a large scale, the European Union provided the necessary boost for the development, consolidation and dissemination of IFRS, and also emerged itself as the experimental laboratory and process model for the world.
Keywords:
History of Science of Accounting; Convergence of International Financial Reporting Standards IFRS; Globalization, financialization and neoliberalism;
European Union EU; International Accounting Standards Committee IASC; Securities and Exchange Commission SEC.
Lista de Abreviações
AASB Australian Accounting Standards Board (Austrália)
AICPA American Institute of Certified Public Accountants (EUA) AISG Accountants International Study Group
ARC Accounting Regulatory Committee (UE) CFC Conselho Federal de Contabilidade (Brasil)
CICA Canadian Institute of Chartered Accountants (Canadá) COB Commission des Opérations de Bourse (França)
CPA Certified Public Accountant (EUA)
CPC Comitê de Pronunciamentos Contábeis (Brasil)
ECOFIN Council of the European Union, Economic and Financial Affairs (UE) ED Exposure draft (IASB)
EEC European Economic Community (UE)
EFRAG European Financial Reporting Advisory Group ESMA European Securities and Markets Authority EUA Estados Unidos da America
EU European Union
FAF Financial Accounting Foundation (EUA)
FASB Financial Accounting Standards Board (EUA)
FEE Fédération des Experts Comptables Européens (França) FRC Financial Reporting Council (Austrália, Reino Unido) FRS Financial Reporting Standard (Reino Unido)
GAAP Generally accepted accounting principles (princípios contábeis geralmente aceitos; o termo teve origem nos EUA, subsequentemente passou a ser usado como indicativo de outras estruturas para preparação e elaboração das demonstrações contábeis)
IAASB International Auditing and Assurance Standards Board IAFEI International Association of Financial Executives Institutes IAS International Accounting Standard
IASB International Accounting Standards Board IASC International Accounting Standards Committee
IASCF International Accounting Standards Committee Foundation ICAEW Institute of Chartered Accountants in England and Wales IFAC International Federation of Accountants
IFASS International Forum of Accounting Standard-Setters (antes NSS) IFRIC International Financial Reporting Interpretations Committee IFRS International Financial Reporting Standard
IMA Investment Management Association (Reino Unido) IOSCO International Organization of Securities Commissions ISA International Standard on Auditing
SEC Securities and Exchange Commission (EUA) SME Small and medium-sized entities
SPE Special purpose entity TEG Technical Expert Group UE União Europeia
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO...13
CAPÍTULO 1 DESENVOLVIMENTO DAS NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE ..18
1.1. Cenário Pós Guerra ... 18
1.2. A Criação do IASC ... 21
1.3. Diretivas Contábeis Europeias ... 24
1.4. A IOSCO entra em cena ... 28
1.5. O Ano de 1995: marco para o estabelecimento das normas internacionais de contabilidade... ... 30
1.6. SEC: requisitos que as normas devem atender ... 35
1.7. Plano de Ação para os Serviços Financeiros (FSAP) ... 36
1.8. A reestruturação do IASC e sua transformação em IASB ... 37
1.9. A UE adota as IFRS a partir de 2005 ... 39
1.10. Processo legislativo... 45
1.11. O processo de endosso das normas ... 48
1.12. Governança das entidades envolvidas na emissão de normas internacionais de contabilidade ... 50
CAPÍTULO 2 CRÍTICAS ÀS IFRS...53
2.1 Críticas baseadas na ideia de globalização ... 53
2.2 Críticas baseadas na ideia de neoliberalismo e financeirização ... 60
2.3 Críticas baseadas na ideia de governança internacional ... 69
2.4 Críticas baseadas no caso Daimler-Benz ... 72
2.5 Trabalhos que revisaram as publicações sobre o tema ... 74
2.5.1 Avaliação da adoção das IFRS pela Comissão Europeia ... 74
2.5.2 Os efeitos da adoção obrigatória das IFRS na UE (ICAEW) ... 76
2.5.3 Meta-análise ... 77
2.5.4 Tendências na Pesquisa sobre Harmonização Contábil Internacional .. 77
a. Pesquisa em IAH durante o primeiro período – 1965 a 1973 ... 80
b. Pesquisa em IAH durante o período intermediário – 1973 a 1989 81 c. Pesquisa em IAH durante o período maduro – 1990 a 2004 ... 81
2.6 Posicionamento favorável à adoção das IFRS ... 82
2.7 Avaliação da adoção das IFRS - análises empíricas ... 84
CAPÍTULO 3
ASPECTOS CONCEITUAIS ...92
3.1 Finalidade e Atributos do Processo de Harmonização da Contabilidade...92
3.1.1 Pronunciamento de Conceito da Security and Exchange Comission (SEC) ...92
3.1.2 Regulamento IAS ... 94
3.2 Resultado do processo de harmonização contábil da UE...96
3.3 Fundamentos para a preparação e apresentação das demonstrações contábeis ...98
3.3.1 Usuários e suas necessidades de informações ... 100
3.3.2 Objetivo das Demonstrações Contábeis ... 101
3.3.3 Posição patrimonial e financeira, performance e mudanças na posição patrimonial e financeira ... 101
3.3.4 Premissas fundamentais ... 102
a. Competência (accrual basis) ... 102
b. Continuidade (going concern) ... 102
3.3.5 Características qualitativas das demonstrações contábeis ... 103
a. Compreensibilidade ... 103
b. Relevância ... 103
c. Representação fidedigna ... 104
d. Comparabilidade... 104
CONSIDERAÇÕES FINAIS ... 107
BIBLIOGRAFIA ... 110
13
INTRODUÇÃO
As empresas precisam de capital para financiar as suas atividades. Na medida em que as atividades empresariais se desenvolveram, ganhando volume, sofisticação e interconexão em complexas redes, formou-se um mercado de capitais não menos complexo, intermediando os interesses das empresas e dos provedores de capital, oferecendo instrumentos apropriados para o financiamento dos negócios e para a alocação de capital2.
O desenvolvimento dos mercados de capitais ocorreu em estreita relação com o desenvolvimento dos negócios, respondendo às necessidades associadas às atividades agrícolas, mercantis, financeiras, industriais e de serviço. Os mercados de capitais tornaram-se vitais ao modelo de desenvolvimento capitalista adotado pelos países de influência anglo-americana, disseminando-se a nível global.
O bom funcionamento do mercado de capitais depende da mitigação dos riscos de suas operações, por meio de regulamentação, supervisão, padronização e informação. Neste tabuleiro, a Contabilidade entra com a informação econômico- financeira requerida sobre as empresas que acessam o mercado de capitais, para que possam ser estudadas, comparadas em seus pormenores, em bases padronizadas convencionadas internacionalmente3. Há um conjunto de informações contábeis específicas destinadas ao usuário dos mercados de capitais, denominado Demonstrações Contábeis4 e o ramo da Contabilidade que trata das Demonstrações Contábeis é a Contabilidade Financeira.
A elaboração das demonstrações contábeis é regulada por um conjunto de normas internacionais de contabilidade, cuja conformidade é obrigatoriamente
2 Assaf, Mercado Financeiro, 53 e 69. A intermediação financeira (operações especializadas que intermediam os interesses de investimento e poupança) desenvolve-se no mercado financeiro de forma segmentada nos mercados de capitais, monetário, de crédito e cambial.
3 United States of America. Securities and Exchange Commission, Concept Release, 1.
4 Demonstrações contábeis é a denominação oficial correta no Brasil, mas também é muito utilizada a denominação “demonstrações financeiras”, numa tradução literal da denominação em inglês “financial statements”. Segundo o Conselho Federal de Contabilidade, NBC TG 26 (R5): Apresentação das demonstrações contábeis. § 9. “As demonstrações contábeis são uma representação estruturada da posição patrimonial e financeira e do desempenho da entidade. O objetivo das demonstrações contábeis é o de proporcionar informação (...) útil a um grande número de usuários em suas avaliações e tomada de decisões econômicas. (...) também objetivam apresentar os resultados da atuação da administração, em face de seus deveres e responsabilidades na gestão diligente dos recursos que lhe foram confiados”.
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aferida e certificada por meio de uma auditoria independente. A atividade de auditoria é também regulada por um conjunto específico de normas. Tanto as normas de contabilidade como as normas de auditoria são hoje convencionadas internacionalmente e possuem aceitação geral5.
As normas internacionais de contabilidade6 e de auditoria7 são emitidas e mantidas por instituições privadas com esta finalidade precípua. A governança destas instituições e o pronunciamento das normas obedecem a um processo formal, com representação ampla da profissão e dos usuários da informação, reconhecido e convencionado internacionalmente. Cabe a esta estrutura zelar pela manutenção do conjunto de normas existente e pela emissão de novas normas atendendo ao desenvolvimento do mundo dos negócios.
O estado da arte da Contabilidade Financeira é fruto de um longo trajeto, onde um dos episódios mais significativos foi o apoio dado pela União Europeia (UE) (1995) ao processo de desenvolvimento das Normas Internacionais de Contabilidade (International Accounting Standards – IAS)8 elaboradas pelo Comitê Internacional de Normas Contábeis (International Accounting Standards Committee – IASC), e a própria adoção pela UE das IAS/IFRS (2002)9, determinando a sua aplicação obrigatória às empresas participantes dos mercados de capitais europeus a partir de 2005. Entendemos que esse movimento (apoio e adoção) ofereceu o impulso necessário para o desenvolvimento, a consolidação e a disseminação das normas internacionais de contabilidade, do laboratório experimental e do modelo para a
5 Elorrieta, prefácio para Manual de Auditoria.
6 Disponível em: https://www.ifrs.org/about-us/. (Acessado em 09 de julho de 2020).
7 Disponível em: https://www.iaasb.org/about-iaasb. (Acessado em 09 de julho de 2020).
8 Originalmente as International Accounting Standards, conhecidas como normas IAS, foram desenvolvidas pelo International Accounting Standards Committee – IASC. Em 2001, os seus estatutos e sua organização foram revistos, quando o órgão passou a denominar-se International Accounting Standards Board – IASB e as novas normas passaram a chamar-se International Financial Reporting Standards – IFRS. Gradualmente, as normas IAS estão sendo substituídas por novas normas IFRS, mas até o presente as normas IAS e as normas IFRS subsistem lado a lado.
Nesta tese, em diversos momentos, iremos nos referir às normas internacionais de contabilidade como IAS ou como IFRS, dependendo do contexto.
9 O processo regulatório de adoção das IAS/IFRS ficou conhecido como IAS Regulation (Regulamento IAS). Zeff & Camfferman, Aiming for Global, 61.
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convergência internacional10, hoje alcançando 87% das jurisdições, 144 de um total de 166 em todo o mundo11.
Contudo, nem sempre foi assim. As regras contábeis desenvolveram-se de forma muito diversa de país a país em função da tradição, de fatores culturais, políticos, geográficos, econômicos, dentre outros. A prosperidade dos negócios no pós-guerra, o aumento das transações internacionais nos anos 1960, coloca essa diversidade contábil em evidência como restrição ao livre desenvolvimento dos mercados de capitais. O movimento pela harmonização contábil internacional surge neste contexto e, desde o início, ganha apoio e promoção da Securities and Exchange Commission (SEC), a poderosa agência reguladora do mercado de capitais americano, seja diretamente ou por meio da IOSCO12, como membro mais influente.
As IAS foram desenvolvidas ao longo de 27 anos, obtendo a aprovação da IOSCO em 2000 e, a partir de então, passaram a ser aceitas nos principais mercados de capitais em todo o mundo.13 O reconhecimento da IOSCO foi resultado do Acordo IOSCO-IASC de 1995 para alcançar um conjunto abrangente de normas
“IAS”, atendendo a determinados requisitos.14 No mesmo ano de 1995, e referindo- se ao Acordo IOSCO-IASC de 1995, a Comissão Europeia divulgou o seu comunicado “Harmonização da Contabilidade: Nova Estratégia Vis a Vis à Harmonização Internacional”, prometendo jogar o peso da UE em apoio à iniciativa e anunciando um plano de ação para sua adesão às IAS. Os objetivos declarados pela Comissão em seu comunicado foram “facilitar o acesso das empresas europeias aos
10 Como pioneira na adoção em larga escala das IFRS, a UE desenvolver um modelo regulamentar e de apoio, necessário para o bom funcionamento do Regulamento IAS. Zeff & Camfferman, 63.
11 IFRS Foundation, Use of IFRS Standards, 2.
12 A International Organisation of Securities Regulators – IOSCO (Organização Internacional de Reguladores de Valores Mobiliários) nasceu a partir da transformação de uma associação interamericana fundada em 1978, hoje contando com representantes de mais de uma centena de países cobrindo próximo do total da capitalização do mercado de valores mobiliários mundial. A Comissão de Valores Mobiliários (CVM), órgão regulador do mercado de capitais no Brasil, é membro fundador da IOSCO e participa de vários comitês, grupos de trabalho, bem como do Conselho
Diretivo (IOSCO Board). Disponível em:
http://conteudo.cvm.gov.br/menu/internacional/organizacoes/iosco.html. (Acessado em 18 de setembro de 2021).
13 International Organization of Securities Commissions (IOSCO), IOSCO Technical Committee Statement, Development and Use, 2.
14 International Accounting Standards Committee (IASC) e International Organization of Securities Commissions (IOSCO), A Joint Press Release, 1995.
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mercados internacionais de capitais e melhorar a comparabilidade das contas consolidadas elaboradas pelas empresas que desempenham um papel importante no Mercado Único.”15
É importante destacar, já nesta introdução, a título de informação: não houve propriamente uma disputa entre a UE e os EUA pela supremacia na normatização contábil internacional, como à primeira vista se pode sugerir. Como vamos demonstrar na narrativa do desenvolvimento das normas internacionais de contabilidade, a agência governamental reguladora do mercado de capitais norte- americano SEC vem apoiando diretamente, desde o surgimento incipiente desta noção, e depois por meio da IOSCO, o desenvolvimento das normas internacionais de contabilidade. O fato do padrão IFRS ter sido adotado pela UE e disseminado internacionalmente – tendo os Estados Unidos como exceção, unicamente na medida em que mantiveram o padrão americano USGAAP para uso doméstico, mas admitiram o padrão IFRS para as emissões internacionais no mercado americano –, pode passar a falsa impressão de uma batalha perdida neste sentido. Contudo foi resultado de uma opção, como iremos abordar. Na verdade, a SEC pode ser considerada como grande vitoriosa na conquista de sua bandeira.
O processo de convergência europeu às normas internacionais de contabilidade é um capítulo singular no desenvolvimento do mercado de capitais internacional, beneficiando primeiramente a UE – ao liberar importantes comportas de uma segmentação insular às fronteiras nacionais –, que restringia a potencialidade, o desenvolvimento e a consolidação do mercado de capitais europeu. O mercado de capitais internacional dinamizou-se com a consolidação resultante16. Especialmente para interesse da Ciência, a Contabilidade beneficiou-se em larga medida porque o processo de emissão e manutenção das normas
15 A Europa vivia um momento único, a exemplo do recém concluído Tratado da União Europeia (1993), às voltas com a consolidação do seu mercado único e as quatro liberdades “livre circulação de mercadorias, de serviços, de pessoas e de capitais”, com a preparação para a introdução do euro, com o processo de alargamento (a UE acolheu três novos Estados-Membros em 1995: a Áustria, a Finlândia e a Suécia, passando a contar com 15 estados-membros; em 2004, passou a 25 membros) e os reflexos da queda do muro de Berlim em 1989. Vide: https://europa.eu/european-union/about- eu/history_pt.
16 A respeito da dinâmica do mercado internacional de capitais do papel dos EUA e da UE dos anos 1960 aos dias atuais. Leblond, “EU, US and International Accounting Standards”, 443-444.
17
internacionais de contabilidade resulta em um projeto cooperativo de produção de conhecimento, de tecnologia e como laboratório experimental em orgânica sinergia.
Esta tese foi desenvolvida ao longo de três capítulos. O primeiro capítulo aborda o contexto histórico da harmonização contábil internacional, onde a harmonização contábil europeia exerce um papel determinante. A dinâmica econômica do pós-guerra, especialmente a partir dos anos 1960, com o grande desenvolvimento das corporações internacionais e dos mercados de capitais, despertou a atenção para a diversidade das práticas contábeis e para a necessidade de sua harmonização. A SEC americana e a Comissão Europeia, mais do que entusiastas deste processo, participaram ativamente de sua condução.
O segundo capítulo é destinado à articulação das críticas a que este processo foi objeto. Procuramos identificar e classificar as principais abordagens em blocos temáticos, onde a primeira distinção se dá pelo posicionamento favorável ou contra a adoção das IFRS. O posicionamento favorável é baseado no princípio da universalidade, onde os benefícios gerais do consenso sobrepõem-se às alternativas que atendem ao particular. Os posicionamentos contrários são diversos: sejam frontalmente contrários, sejam aqueles em princípio favoráveis à harmonização, mas discordantes quanto ao processo, aos resultados ou quanto à harmonização ter sido alcançada, exibindo diferentes argumentações.
O capítulo final foi destinado a articular os aspectos conceituais relativos ao processo de harmonização contábil internacional, com especial foco no processo europeu. Questionamos a finalidade do processo, os seus atributos e das normas, o resultado do processo de harmonização contábil europeu e a contribuição para a ciência. Também detalhamos os principais conceitos que dão sustentação às normas, baseado na norma Framework for Preparation and Presentation of Financial Statements, contida na publicação original International Financial Reporting Standards (IFRSs) 2005, com validade para o ano iniciado em 1º de janeiro de 2005, data em que a adoção das IFRS entra em vigor na União Europeia17.
17 É importante destacar que esse conjunto de normas deve ser considerado juntamente com o corte (carve-out) que restringiu a aplicação de algumas regras relativas a instrumentos financeiros na União Europeia. Para mais detalhes vide notas 110 e 115.
18
CAPÍTULO 1
DESENVOLVIMENTO DAS NORMAS INTERNACIONAIS DE CONTABILIDADE
1.1. Cenário Pós Guerra
Após a Segunda Guerra Mundial, cada país tinha seu próprio conjunto de normas contábeis, conhecido como Princípios Contábeis Geralmente Aceitos ou Generally Accepted Accounting Practice (GAAP). Mesmo entre países com mercados de capitais desenvolvidos, dos quais as companhias listadas em bolsa dependiam fortemente para levantamento de capital, havia importantes diferenças (EUA, Canadá, Reino Unido, Austrália e a Nova Zelândia)18. Na Comunidade Europeia havia uma variedade de normas contábeis e de graus de abrangência, sofisticação e autoridade, refletindo diferentes necessidades, tradições nacionais e acordos institucionais19.
As multinacionais desenvolveram-se na primeira metade do século XX, com particular força a partir nos anos 1950. O reconhecimento das novas instituições e sua identificação pela expressão “corporações multinacionais” teria ocorrido no começo dos anos 1960.20 O interesse pela harmonização das práticas contábeis se faria notar no ambiente de grande desenvolvimento dos negócios dos anos 1960, em meio ao intenso processo de fusões e aquisições de empresas, expansão de operações domésticas a nível internacional, especialmente por empresas americanas, ocasião em que o termo “multinacional” seria cunhado para diferenciar empresas domésticas com operações internacionais daquelas companhias com orientação verdadeiramente global. A internacionalização dos negócios aumentou o desejo de comparar demonstrações contábeis elaboradas em diferentes países.21
18 Zeff, “A Evolução do IASC”, 301.
19 Whittington, “The Adoption”, 129
20 Martyn, “Resistance to the Multinational Corporation”, 146.
21 Zeff, 302.
19
Até 1965 havia muito pouco interesse pelo tema harmonização contábil internacional dentro da academia e teriam sido os contadores profissionais os primeiros a publicar artigos em periódicos técnicos.22
Por uma iniciativa da profissão, constituiu-se o Accountants International Study Group (AISG), em 1966, para lidar com as diferenças entre práticas contábeis internacionais: uma união de esforços do American Institute of Certified Public Accountants (AICPA), do Canadian Institute of Chartered Accountants (CICA), do Institute of Chartered Accountants of Scotland (ICAS), do Institute of Chartered Accountants in Ireland e do Institute of Chartered Accountants in England and Wales (ICAEW). Num período aproximado de 10 anos, o AISG editou um conjunto de 20 livretos comparando e contrastando as práticas contábeis e de auditoria nos EUA, no Canadá e no Reino Unido, considerado o primeiro grande esforço nessa direção.
Os livretos teriam realçado a diversidade de práticas e a ausência de comparabilidade das demonstrações contábeis internacionalmente.23
A SEC acompanhou e apoiou desde o início, e com grande interesse, o movimento de harmonização das normas e práticas contábeis em nível internacional, como demonstra o pronunciamento do presidente da SEC, William J.
Casey, em 1972, na Conferência sobre Demonstrações Contábeis, realizada na Bolsa de Valores Mobiliários da França, registrado no documento denominado “Em Direção a Normas Contábeis Comuns” (Toward Common Accounting Standards).
Casey, considerava que a motivação de todos na conferência seria a internacionalização crescente dos mercados de capitais, a ampliação dos mercados domésticos como mercados públicos internacionais, cuja performance afetaria não apenas as economias locais onde estavam sediados, como também países de livre iniciativa em todo o mundo. Os mercados de capitais passaram a ser objeto do interesse público em nível internacional. A saúde do mercado de capitais nos EUA teria uma relação direta com o trabalho da SEC de promover a abertura das informações (disclosure) de demonstrações contábeis. No contexto em que negócios e investidores não reconhecem fronteiras, as informações contábeis precisam falar uma linguagem internacional. Na oportunidade, Casey mencionou a iniciativa do
22 O primeiro artigo localizado sobre o tema data de 1965. Baker & Barbu, “Trends in Research”, 275.
23 Zeff, 302.
20
AISG – descrito no parágrafo anterior – como uma organização de contadores públicos independentes americanos, canadenses e do Reino Unido, estabelecida em 1966, expressando a esperança de que “esse talvez seja o início de uma formidável tarefa de alcançar algum nível aceitável de uniformidade em uma base internacional.”24 Em suas palavras:
“Na SEC, nós temos trabalhando por mais de 40 anos para aprimorar as demonstrações contábeis de nosso país e temos ainda muito por fazer. De fato, considerando que as demonstrações contábeis precisam continuamente adaptar-se a novas circunstâncias econômicas e métodos de administração, nós temos um trabalho de desenvolvimento e manutenção de normas contábeis que nunca termina”.25
Consideramos importante detalhar a apresentação da SEC, um dos principais atores no processo de desenvolvimento da contabilidade contemporânea e até o presente. A SEC foi criada em 1934, no contexto das inúmeras respostas à crise americana da bolsa de 192926, como um órgão de fiscalização federal independente, com as funções de supervisionar o cumprimento da Lei de Veracidade na Emissão de Títulos, e dentre outras, a Lei de Negociação de Títulos de 1934, a qual estabeleceu o registro dos títulos na SEC e o depósito de demonstrações contábeis e informes complementares, à disposição permanente do público interessado.
Adicionalmente, a SEC detém amplos poderes para a determinação de procedimentos, forma de apresentação das demonstrações e exigências complementares contábeis – quando da detecção de deficiências – e ainda para
24 United States, Securities and Exchange Commission, “Toward Common Accounting”, 1-2.
25 Ibid., 3.
26 Segundo o relato de Hendriksen, o final da 1ª Grande Guerra liberou uma grande demanda reprimida por bens de consumo, instalações industriais, equipamentos e serviços que alimentou uma verdadeira explosão de investimentos. Foi uma era de expansão de novas indústrias, como cinema, rádio, telefone e, acima de tudo, automóveis, cuja produção se elevou de 485 mil unidades em 1913 para 5.622 mil em 1929. O volume médio dos investimentos na bolsa de Nova York quadruplicou de 1922 a 1929. Quando no espaço de 2 meses iniciou-se a grande depressão. O mercado de ações caiu 80% entre setembro de 1929 e março de 1933. O estoque monetário caiu incessantemente neste período, como resultado, em maior parte, das falências bancárias em larga escala que não tinham reservas o suficiente para suprir a demanda de saques dos clientes que perderam a confiança nas instituições. O desemprego alcançou 24%, a produção caiu até 56%, o nível de investimentos sofreu uma queda de 90%. Sucedeu-se uma caça às bruxas. Críticas não faltaram à Contabilidade, acirrando-se as exigências por regulamentação, visando limitar o poder de manipulação dos números por grandes corporações. Hendriksen, Teoria, 57.
21
determinar o cancelamento do registro e a suspensão da negociação de títulos.
Como uma solução geralmente reconhecida como lúcida – modelo com o qual concordamos – após intensas controvérsias sobre a conveniência de se envolver diretamente na regulamentação de procedimentos contábeis, em 1938, a SEC houve por bem deixar por conta da profissão27 a liderança deste papel, originando a política de recurso a princípios e práticas contábeis geralmente aceitos e desenvolvidos no setor privado pelos contadores profissionais. Segundo Hendriksen, essa relação entre os responsáveis pela regulamentação governamental e os profissionais da área contábil tem sido uma peculiaridade do desenvolvimento da Contabilidade americana. Outra resposta da profissão contábil à crise de 1929 foi tornar obrigatória, em 1933 (89 anos depois da introdução de requisito semelhante na Grã Bretanha), a apresentação de demonstrações contábeis acompanhadas de parecer de auditores para registro em bolsa. Estes pareceres deveriam obedecer aos critérios de Verificação das Demonstrações Contábeis (regra profissional em vigor desde 1929) e conter uma opinião a respeito da fidedignidade, coerência e conformidade com as práticas geralmente aceitas.28
1.2. A Criação do IASC
Em 1973, foi criado o IASC, com o objetivo de promover a harmonização das normas contábeis internacionais e reduzir as diferenças nas práticas contábeis internacionais. Foi também neste ano que o Reino Unido, junto da Irlanda e da Dinamarca, tornaram-se membros da Comunidade Econômica Europeia (EEC)29. Zeff aponta como uma coincidência interessante, o fato da fundação do IASC, em 29 de junho de 1973, ter precedido em 2 dias a fundação do Financial Accounting
27 A regulamentação contábil nos EUA desenvolveu-se segundo um modelo de auto regulação pela profissão, assim entendidos os profissionais atuantes nos diversos seguimentos da área contábil, incluindo a academia. Este modelo se mostrou bastante exitoso, permitindo que os desenvolvimentos teóricos e práticos acompanhassem o desenvolvimento dos negócios e os desafios apresentados pela sociedade.
28 Hendriksen, 58-59.
29 A Comunidade Econômica Europeia – CEE foi instituída em 1958; a União Europeia entrou em vigor em 1993. Para mais detalhes, vide “Acordos Constitutivos” na página oficial da União Europeia.
https://european-union.europa.eu/principles-countries-history/principles-and-values/founding- agreements_pt (Consultado em 06 de dezembro de 2021.)
22
Standards Board (FASB)30, o órgão normatizador contábil americano, igualmente de origem profissional, privado e independente.31
Vale ressaltar que a delegação da emissão de normas para organizações privadas especializadas torna o processo de estabelecimento e manutenção das normas de contabilidade muito mais dinâmico, flexível e oportuno no atendimento às demandas dos usuários do que um processo legislativo tradicional. O arranjo institucional e o processo normativo americano influíram significativamente no arranjo institucional e no processo normativo internacional, como será demonstrado ao longo desta tese.
A necessidade de uma linguagem contábil comum para servir os mercados de capitais, cada vez mais internacionais, motivou a criação do IASC, provendo as condições para melhorar a comparabilidade de empresas sediadas em países diferentes, mas negociadas no mesmo mercado. Whittington destaca como uma característica notável do desenvolvimento destas normas, o fato delas serem o resultado da iniciativa de um órgão independente do setor privado, em resposta à demanda dos mercados de capitais, e não como resultado de iniciativas políticas específicas dos governos.32
O IASC foi composto inicialmente por membros convidados de órgãos contábeis nacionais da Alemanha, Austrália, Canadá, EUA, França, Japão, México, Países Baixos e Reino Unido. Estes órgãos nacionais firmaram o Acordo de Constituição do IASC (IASC Agreement and Constitution), com o compromisso de envidar os seus melhores esforços para promover o uso das normas em seus países. Uma maioria de 3/4 era requerida para a aprovação dos projetos e das normas. Com frequência, a equipe técnica tinha como ponto de partida as normas americanas e britânicas, dentre outras, para os esboços iniciais. As normas costumavam oferecer muitas alternativas, seja porque os representantes defendiam como exatas as práticas contábeis de seus países de origem, seja porque preferiam
30 O Financial Accounting Standards Board (FASB) é uma organização independente, do setor privado e sem fins lucrativos, fundada em 1973, que estabelece padrões de contabilidade e demonstrações contábeis para empresas públicas, privadas e organizações sem fins lucrativos que seguem os Princípios Contábeis Geralmente Aceitos americanos (USGAAP). O FASB é o emissor normativo americano designado pela SEC. https://www.fasb.org/facts/ (Acessado em 03 de dezembro de 2021).
31 Zeff, 302.
32 Whittington, 128.
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a flexibilidade de tratamentos contábeis ou práticas opcionais. As alternativas oferecidas não contribuíam para o propósito de alcançar a comparabilidade.33
Em setembro de 1973, logo após a fundação do IASC, a SEC se pronunciou por meio de seu presidente em discurso denominado “A Internacionalização de Nosso Mercado de Capitais” (The Internalization of Our Securities Markets), com o objetivo de discutir o impacto no papel e nas responsabilidades da SEC. Segundo Garret, o desenvolvimento observado é resultado de novas tecnologias, principalmente em métodos de transporte e comunicação, e do longo período de paz no pós-guerra, promovendo a prosperidade nos países desenvolvidos. Emergiram enormes corporações multinacionais, com substanciais programas de investimentos em diversas moedas estrangeiras. Essas corporações teriam se tornado forças independentes ou até mesmo iguais aos de sistemas econômicos dos países onde operam. Até o meio dos anos 1960, os mercados de capitais americanos teriam sido o centro das finanças internacionais e a fonte de capital para o mundo livre. As demandas financeiras das multinacionais e a emergência de economias fortes e em crescimento no Japão e na Europa teriam levado ao desenvolvimento de consideráveis mercados de capitais no exterior. Talvez, prossegue Garret, igualmente importantes para estimular o crescimento dos mercados de capitais estrangeiros, foram as medidas dos EUA para reduzir o déficit de seu saldo de pagamentos, referindo-se ao Imposto de Equalização de Juros que aumentou o custo de capital para os estrangeiros no mercado dos EUA e ao Programa de Investimento Estrangeiro Direto, que forçou as corporações dos EUA a levantar capital em mercados estrangeiros para seus programas de investimento no exterior.34
É valido esclarecer que o déficit referido é resultado de maiores saídas do que de entradas de dólares nos EUA, criando um desequilíbrio monetário indesejado. Em resposta, o governo americano adotou políticas restritivas à saída de capitais, por meio de duas medidas: 1) pelo aumento do custo de capital para tomadores estrangeiros, via taxação; 2) por meio do Programa de Investimento Estrangeiro Direto. Ambas medidas forçaram as corporações americanas e outros
33 Zeff, 303.
34 United States, Securities and Exchange Commission, “The Internationalization”, 1-2.
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tomadores a levantarem o capital necessário para os seus investimentos no exterior.
Devemos observar que o crescimento dos mercados de capitais internacionais é resultado não somente de um desenvolvimento da economia no pós-guerra, mas também fruto de uma política econômica ostensiva da maior economia do mundo. O capital é o motor da economia, o oxigênio que as empresas necessitam para financiar e expandir as suas operações. Essa dinâmica foi importante para alimentar a expansão industrial do pós-guerra. Mercados de capitais fortes são uma resposta direta a esta necessidade.
No documento mencionado da SEC de 1973, parcela significativa refere-se às informações contábeis direta ou indiretamente. Destacamos que, em razão de procedimentos menos rigorosos em outros mercados, a SEC requeria a apresentação de informações complementares (demonstração detalhada das diferenças, composição de números, explicações etc) face a demonstrações contábeis elaboradas com normas contábeis diferentes das americanas, as USGAAP (United States Generally Accepted Accounting Principles). Mas declara que, no longo prazo, um padrão internacional de contabilidade deveria ser estabelecido para facilitar a oferta simultânea de títulos em muitos mercados de capitais. Prestando contas do que vem sendo feito nesta direção, informou: 1) que o diretor da Divisão de Finanças Corporativas estaria trabalhando com outros países, sob patrocínio da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico – OCDE (Organisation for Economic Cooperation and Development) para o estabelecimento de um padrão contábil mínimo; e que 2) o Contador Chefe da SEC estaria trabalhando com o AICPA35 e com vários grupos internacionais para resolver importantes diferenças nas demonstrações contábeis ao redor do mundo.36
1.3. Diretivas Contábeis Europeias
A Europa esteve envolvida no processo de harmonização contábil desde o início, quando estas ideias começaram a circular. Embora o tratado que instituiu a
35 AICPA American Institute of Certified Public Accountants ou Instituto Americano de Contadores Públicos Certificados trata-se da poderosa associação profissional dos auditores independentes americana, fundada em 1887, com mais 400.000 associados em 130 países.
https://www.aicpa.org/about/missionandhistory.html (Acessada em 18 de setembro de 2021).
36 United States, Securities and Exchange Commission, “The Internationalization”, 11-12.
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Comunidade Econômica Europeia (CEE, 1958)37 não previsse especificamente a harmonização das normas de contabilidade, ela era implícita à harmonização do direito das sociedades e desta era esperada a promoção da liberdade de estabelecimento para sociedades e firmas, proporcionando a equivalência de proteção para acionistas, empregados e outras pessoas em todos os Estados- Membros. O envolvimento direto inicia-se com a elaboração das Diretivas Contabilísticas no final dos anos 1960 (4ª Diretiva, em 1978; 7ª Diretiva, em 1983; 8ª Diretiva, em 1984)38. Uma diretiva é um instrumento jurídico dirigido aos Estados- Membros, que devem transpor as suas disposições para o direito nacional, dentro de um determinado período de tempo. Sob a supervisão do Tribunal de Justiça Europeu, a Comissão Europeia deve zelar para que as diretivas sejam implementadas tempestivamente e que a legislação de implementação esteja e permaneça em conformidade com as diretivas.39
Os primeiros rascunhos da 4ª Diretiva foram muito influenciados pelo direito alemão e francês da época, relata Kaya. No entanto, com a entrada do Reino Unido na Comunidade Europeia, em 1973, prevaleceu a tradição contábil “anglo-saxônica”
conflitando de várias maneiras com as minutas existentes. Por falta de um acordo sobre um único conjunto de regras, a solução foi permitir muitas opções de tratamento contábil, estabelecendo requisitos legais equivalentes mínimos para a divulgação de informação contábil pelas empresas.40
A 4ª Diretiva exigia que todas as sociedades de responsabilidade limitada preparassem as demonstrações contábeis anuais de forma a refletir uma imagem verdadeira e fiel de seus ativos, passivos, da posição financeira e dos resultados (lucros e perdas); requeria também que as demonstrações contábeis anuais fossem
37 A Comunidade Econômica Europeia – CEE foi instituída em 1958. A União Europeia entrou em vigor em 1993. Para mais detalhes vide “Acordos Constitutivos”.
38 As 4ª e 7ª diretivas estiveram em vigor até 18 de julho de 2013, quando perderam a validade em razão da publicação da Diretiva 2013/34/EU.
39 Conforme CV, o Prof Karel Van Hulle esteve associado à Comissão Europeia de 1984 a 2013 e, dentre diversas posições, foi responsável pelo tema Contabilidade, Auditoria e Direito Societário.
https://www.cbba-europe.eu/wp-content/uploads/2018/03/Karel-Van-Hulle-CV.pdf. (Acessado em 28 de outubro de 2021). Zeff informa que Hulle foi o principal redator da Regulação do IAS. Na obra
“From Accounting Directives”, Hulle escreveu o capítulo “Das Diretivas Contábeis às Normas Internacionais de Contabilidade”, onde se apresenta oferecendo “a visão perspectiva de uma pessoa que esteve intimamente associado à concepção, preparação, negociação e implementação desta importante parte da legislação comunitária”. Hulle, “From Accounting Directives”, 349-350.
40 Kaya, Kirsch & Henselmann, “The Role of Non-Governmental Organizations”, 6.
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auditadas e publicadas juntamente com o relatório de auditoria. A 7ª Diretiva, de 1983, exigia a elaboração de demonstrações contábeis consolidadas para grupos de empresas, além das demonstrações contábeis individuais para cada empresa. Além destas, houve diretivas setoriais tratando de segmentos de negócios, como bancos e seguradoras. A 8ª Diretiva, de 1984, veio para regular a atividade de auditoria das demonstrações contábeis e assegurar a sua conformidade com as normas.41
No relato de Hulle, as diretivas tiveram como vantagem a flexibilidade dada aos estados-membro de escolherem as formas de implementação, facilitando o enquadramento das regras comunitárias no sistema jurídico nacional. Como desvantagem, a implementação oportuna foi um problema em quase todos os casos, além da dificuldade de assegurar a aplicação coerente das regras comunitárias e do fato das regras contábeis terem sido “firmemente enriquecidas” em todos os estados-membro. Salientamos que esse enriquecimento operou em sentido contrário à harmonização pretendida.42
Para assegurar que o processo de harmonização tivesse continuidade, foi criado o Comitê de Contato, composto por representantes dos estados-membro e da Comissão Europeia, com a finalidade de lidar com problemas práticos na implementação das diretivas, por meio de reuniões regulares. Contudo, o comitê não teria obtido muito sucesso em prosseguir com a harmonização em razão da oposição da Alemanha e do Reino Unido. Na Alemanha, havia grande resistência de abertura de informações pelas pequenas e médias empresas, sendo a posição oficial que os requerimentos de harmonização já estariam atendidos com a implementação das diretivas. O Reino Unido queria ter liberdade para continuar o processo de harmonização internacional com o IASC e o Grupo dos 4 (Reino Unido, EUA, Canadá, Austrália/Nova Zelândia, lideranças no processo internacional de emissão de normas), por não vislumbrar perspectivas de progresso com as diretivas.43
A busca da harmonização por meio das diretivas prosseguiu por muitos anos e, devido às opções permitidas e ao nível mínimo de exigências, as normas nacionais de contabilidade permaneceram muito diferentes. Na década de 1990, as
41 Gornik-Tomaszewski, “Antecedents and Expected Outcomes”, 73.
42 Hulle, 351.
43 Ibid., 352-353.
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autoridades europeias perceberam que a eficiência dos mercados de capitais da UE era muito afetada pela falta de comparabilidade das demonstrações contábeis. Um conjunto comum de normas contábeis de alta qualidade proporcionaria diversos benefícios à UE e às suas empresas, como impulso ao desenvolvimento do mercado de capitais europeu, maior acesso ao capital na Europa e, internacionalmente, aumento das cotações transfronteiriças, das oportunidades de investimento, além de reduzir o alto custo dos relatórios paralelos – sob padrões nacionais para autoridades domésticas e de acordo com IFRS ou Princípios Contábeis Geralmente Aceitos nos EUA (USGAAP) para investidores internacionais. Outros benefícios seriam eliminar a confusão decorrente de diferentes medidas de desempenho entre os países, melhorar a informação e aumentar a transparência, ampliando a capacidade dos investidores para tomar decisões econômicas mais informadas, incluindo a redução do risco pela qualidade da informação e redução do custo de capital para as empresas. A apresentação de instrumentos financeiros pelo valor justo e não pelo custo histórico é apontado também como um avanço.44
A Comissão Europeia relata que as diretivas contabilísticas foram bem sucedidas no geral, proporcionando melhora nas normas contábeis nacionais, na comparabilidade das demonstrações contábeis e, consequentemente, nas condições transfronteiriças para os negócios e no reconhecimento mútuo das demonstrações contábeis para efeitos de cotação nas bolsas de valores em toda a UE. Contudo, mostraram-se desatualizadas, não fornecendo respostas para os problemas enfrentados pelos usuários das demonstrações contábeis na década de 1990. As diretivas eram omissas em algumas questões; outras foram resolvidas incluindo-se várias opções ou fórmulas que podiam ser interpretadas de forma diversa. “As contas elaboradas de acordo com as Diretivas e as leis nacionais que as implementam não cumprem os padrões mais rigorosos exigidos noutras partes do mundo, nomeadamente pela SEC nos Estados Unidos.”45
O resultado deste último problema, argumenta a Comissão, é que as grandes empresas europeias – que buscam capital nos mercados internacionais – são
44 Gornik-Tomaszewski, 70-71.
45 Fazemos notar que a EC reconhece as deficiências da normatização contábil europeia, comparativamente aos padrões americanos, especificando com destaque a desconformidade com as regras da SEC. European Union, Commission of the European Communities, “Accounting Harmonization: A New Strategy”, 2.
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obrigadas a preparar um segundo conjunto de demonstrações contábeis para esse fim. Este processo torna-se trabalhoso, caro, resultando em clara desvantagem competitiva. Menciona também o seu desconforto com o crescente emprego dos padrões americanos nas demonstrações contábeis, os quais são desenvolvidos sem qualquer participação europeia.46
Diversos autores referem-se a este momento e a seus desafios, a exemplo Hulle47, Chapple48, Dewin & Russel49 e Gornik-Tomaszewski50, segundo a qual, esta situação evidencia as dificuldades dos estados-membros da UE para alcançar uma posição comum e desempenhar um papel eficaz nos esforços internacionais de harmonização.51
A exemplo destas dificuldades, Dewing e Russell relatam que era cada vez mais frequente a procura por empresas multinacionais europeias do mercado de capitais americano. Uma listagem (registro oficial requerido para levantamento de capitais) nos EUA exigia a publicação de demonstrações contábeis em conformidade com os USGAAP, a exemplo da Daimler-Benz, em 1993, cujas demonstrações contábeis, de acordo com o padrão contábil alemão, apresentaram um lucro líquido de 602 milhões de marcos alemães, ou um prejuízo de 1.839 milhões marcos quando elaborados em conformidade com os USGAAP. Na opinião dos autores, embora a maior parte dessa diferença seja o resultado de uma série de ajustes pontuais, o tamanho da diferença e a publicidade resultante, sem dúvida, deram impulso ao desenvolvimento da Nova Estratégia Contabilística da UE que será abordada à frente.52
1.4. A IOSCO entra em cena
A Organização Internacional das Comissões de Valores Mobiliários (International Organization of Securities Commissions – IOSCO) tem sido uma das
46 Ibid.
47 Hulle, 355.
48 Chapple, “Adoption of International Financial Reporting”, 118.
49 Dewin & Russell, “Accounting, Auditingand Corporate Governance”, 293.
50 Gornik-Tomaszewski, 80.
51 Ibid.
52 Dewin & Russell, 293.
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organizações mais ativas no processo de harmonização internacional de contabilidade. Fundada em 1983 como uma associação reunindo as autoridades reguladoras dos mercados de valores e derivativos em todo o mundo, hoje figura como o principal fórum internacional dessas autoridades, também reconhecida como o emissor internacional de normas em matéria de mercado de capitais.53 Segundo Zeff, a IOSCO teria continuado praticamente desconhecida até 1987, ano em que a SEC e a Comission des Opérations de Bourse (COB), o regulador da bolsa de valores francesa, tornaram-se membros. O ingresso da SEC na IOSCO teve por motivação a promoção de medidas contra o abuso de informações privilegiadas e contra a qualidade variável das práticas globais de contabilidade e auditoria. Desde 1987, a SEC tornou-se a voz de maior peso na IOSCO e influiu decisivamente no processo de desenvolvimento das IAS.54
Em 1987, no relato de Zeff, quando as lideranças do IASC estariam ficando impacientes com a falta de maior impacto de seu trabalho no “mundo desenvolvido”, a IOSCO teria contatado o IASC com uma proposta sedutora: caso o conselho aprimorasse significativamente suas normas, a IOSCO consideraria endossá-las e recomendá-las para o uso por seus membros reguladores em todo o mundo.55
A IOSCO emitiu, em 1988, o pronunciamento “Resoluções do Presidente do Comitê de Harmonização de Normas de Contabilidade e Auditoria” (Resolutions of the Presidents’ Committee on Harmonization of Accounting and Auditing Standards) para oferecer o apoio institucional ao IASC, encorajando o desenvolvimento das normas internacionais de contabilidade e apresentando guias de orientação para este desenvolvimento, incluindo assegurar que as normas:
• eliminem as alternativas contábeis oferecidas (visando alcançar a comparabilidade);
• sejam suficientemente completas e detalhadas;
• contenham exigências quanto ao detalhamento das informações;
• possuam claro compromisso com os usuários das demonstrações contábeis.
53 Site da Comissão de Valores Mobiliários. http://conteudo.cvm.gov.br/menu/internacional/
organizacoes/iosco.html CVM. (Acessado em 16/ de julho de 2021).
54 Zeff, 305.
55 Ibid.
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O pronunciamento foi também dirigido ao Comitê Internacional de Práticas de Auditoria (International Auditing Practices Committee – IAPC), encorajando o desenvolvimento das normas internacionais de auditoria, incluindo requerimentos de independência dos auditores e de suas opiniões.56
As resoluções da IOSCO demonstram o entendimento bem estabelecido em 1988, de que normas internacionais de contabilidade e de auditoria são essenciais para a eficiência dos mercados de capitais internacionais, dando conta de que estes conjuntos de normas já se encontravam em desenvolvimento há mais de 15 ou 11 anos, respectivamente.57
1.5. O Ano de 1995: marco para o estabelecimento das normas internacionais de contabilidade
O ano de 1995 foi particularmente importante na definição do curso das normas internacionais de contabilidade em razão de dois eventos decisivos:
• O Acordo IOSCO-IASC de 1995;
• A comunicação da Comissão Europeia de 1995, denominada “Harmonização Contábil: uma Nova Estratégia vis-à-vis a Harmonização Internacional”.
O Acordo IOSCO-IASC de julho de 1995 anunciou o plano de trabalho para o desenvolvimento de um conjunto de normas internacionais de contabilidade abrangente que, uma vez alcançado, pudesse ser recomendado para a adoção pelos países-membro da IOSCO no levantamento de capital além das fronteiras e para a listagem de empresas nos mercados internacionais, como uma alternativa aos padrões contábeis nacionais. Anunciou ainda que uma série de 15 normas IAS já atenderiam aos critérios do Comitê Técnico da IOSCO e poderiam ser utilizadas, desde que o conjunto principal fosse alcançado.58
56 International Organisation of Securities Regulators (IOSCO), Resolutions of the Presidents’
Committee on Harmonization of Accounting and Auditing Standards, 1988, 1.
57 Ibid.
58 International Accounting Standards Committee (IASC) e International Organization of Securities Commissions (IOSCO), “A Joint Press Release”, 1995.
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A Comissão Europeia emitiu, em novembro de 1995, a comunicação
“Harmonização Contábil: uma Nova Estratégia vis-à-vis a Hamonização Internacional” (Accounting Harmonisation: a New Strategy vis-à-vis International Harmonisation), dando curso ao plano de ação para que as empresas da UE pudessem adotar as normas internacionais de contabilidade, especificamente as International Accounting Standards (IAS), emitidas pelo IASC, na elaboração de suas demonstrações contábeis, para afastar a obrigatoriedade da elaboração de mais de um conjunto de demonstrações contábeis quando da mobilização de capitais nos mercados internacionais, contribuindo adicionalmente para melhorar a comparabilidade das informações em diferentes Estados-Membros.59
A Comissão tinha ciência da importância estratégica de sua decisão e influiu decisivamente no processo de harmonização das normas internacionais de contabilidade, quando expressou:
“A abordagem proposta na presente comunicação consiste em colocar o peso da União no processo de harmonização internacional já em curso no International Accounting Standards Committee (IASC). O objetivo desse processo é estabelecer um conjunto de padrões que serão aceitos nos mercados de capitais em todo o mundo. A União deve, ao mesmo tempo, preservar as suas próprias conquistas no sentido da harmonização, parte fundamental do direito do mercado interno. ”60 (Grifos nossos)
A Comissão declara estar determinada a alcançar este objetivo sem recorrer a uma nova legislação comunitária em matéria de informações financeiras e sem criar novas exigências administrativas. No lugar de elaborar um novo conjunto de normas contábeis europeias, sobrepostas às já existentes em nível nacional e internacional, ou de criar um organismo europeu de normatização contábil, após examinar várias alternativas avaliadas como impraticáveis, citando o Acordo IOSCO- IASC de 1995, a Comissão traz a proposta de promover a associação da UE aos trabalhos conduzidos pela IOSCO e pelo IASC.61
59 European Union, Commission of the European Communities, “Commission Proposes a New Strategy”, 1
60 European Union, Commission of the European Communities, “Accounting Harmonization”, 2.
61 European Union, Commission of the European Communities, “Commission Proposes a New Strategy”, 1
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As várias alternativas foram avaliadas em consulta aos estados-membros e à comunidade empresarial, sendo elas:
• Estabelecer um acordo de mútuo reconhecimento das demonstrações contábeis com os EUA: não havia interesse dos americanos, porque, na prática, as demonstrações contábeis elaboradas com base nos USGAAP já contavam com reconhecimento em toda a UE e as demonstrações contábeis elaboradas com base nas diretivas, além de inferiores, não atendiam aos requerimentos americanos;
• Excluir as empresas europeias globais da obrigatoriedade de cumprir com as diretivas, ficando livres para seguir outras regras: esta opção era inadequada por desmontar o avanço já alcançado com a harmonização, além de criar outros problemas, como definir qual seria o escopo da exclusão e quais seriam as regras que as empresas excluídas deveriam observar (IAS, US GAAP ou outro GAAP);
• Atualizar as diretivas contabilísticas: este processo seria muito complicado, lento e possivelmente ineficaz; além disso, novos problemas poderiam emergir enquanto uma solução para o conjunto ainda estivesse em discussão;
• Criar um órgão europeu de emissão de normas contábeis: trazia a possibilidade de desenvolver soluções comuns para os muitos problemas técnicos; contudo, tal desenvolvimento demandaria muito tempo, com o risco de resultar meramente numa camada adicional entre as normas nacionais e as internacionais.62
A Comissão Europeia declarou que a nova estratégia oferecia oportunidade para que as empresas continuassem dentro do enquadramento contábil da UE, ao mesmo tempo em oferecia alternativa às normas contábeis americanas, sobre as quais nem os governos nem as empresas poderiam exercer qualquer influência.63
A preferência da Comissão pelas IAS era justificada, na visão de Hulle, porque apenas o IASC oferecia uma clara perspectiva de reconhecimento nos
62 Gornik-Tomaszewski, 80-81.
63 European Union, Commission of the European Communities, “Commission Proposes a New Strategy”, 3.
