ASSEMBLEIA PARLAMENTAR PARITÁRIA ACP-UE

PR\742595PT.doc PEAPP/100.291/B

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ASSEMBLEIA PARLAMENTAR PARITÁRIA ACP-UE

ACP-EU/100.291/B/08

16.9.2008

RELATÓRIO

sobre a protecção da população civil no quadro das operações de manutenção da paz por parte das Nações Unidas e de organizações regionais

Comissão dos Assuntos Políticos

Co-relatores: Komi Selom Klassou (Togo) e Johan Van Hecke

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EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS 1. Introdução

A questão de vulnerabilidade das pessoas ao impacto da guerra é mais complexa do que frequentemente se pensa e é mais difícil de apreciar nas suas devidas proporções devido à falta de dados fiáveis, mesmo de dados oficiais, sobre refugiados, pessoas deslocadas no interior do país (deslocados internos), mulheres, crianças, idosos e deficientes, combatentes e não combatentes, isto é, todas as categorias de pessoas expostas e afectadas em graus diferentes pela violência durante o período de conflito.

No que se refere à protecção da população civil, o relatório da Comissão Internacional sobre Intervenção e Soberania dos Estados (Dezembro de 2001) estabeleceu uma importante linha divisória. A tese central do relatório era que a soberania implica, por definição, a responsabilidade pelo bem-estar dos seus próprios cidadãos. Quando um Estado descura esta responsabilidade ao não conseguir impedir o genocídio, a limpeza étnica e os massacres, essa responsabilidade incumbe à comunidade internacional. É por isso que é cada vez maior a pressão para que as operações de manutenção da paz da ONU, assim como as operações regionais de apoio à paz, incluam explicitamente a protecção da população civil nos seus mandatos.

2. Evolução das operações de manutenção da paz

O conceito de manutenção da paz sofreu alterações importantes. As operações clássicas de manutenção da paz (isto é, as operações que tiveram lugar durante a Guerra Fria) visavam essencialmente separar os beligerantes, interpondo-se entre eles.

As três condições para a implementação de operações de manutenção da paz eram: 1) suspensão das hostilidades; 2) acordo entre as partes; 3) uso da força apenas em legítima defesa.

Não é raro assistir à alteração do mandato durante a vida de uma missão, como aconteceu em El Salvador e, mais tarde, em Moçambique, onde o "modelo" aplicado incluía quatro dimensões de uma operação de manutenção da paz: política, militar, eleitoral e humanitária. As operações na Somália e na antiga Jugoslávia marcaram outra alteração no mandato das operações de manutenção da paz da ONU ao permitirem o uso da força para proteger as agências humanitárias. Mais recentemente, as operações de manutenção da paz adoptaram um papel político muito mais amplo e ambicioso que consiste na restauração da paz e do Estado de Direito, bem como em fornecer as bases para a reconstrução do Estado (Serra Leoa, Kosovo e Timor-Leste). Este foi um ponto de viragem na complexidade dos mandatos de manutenção da paz e no papel dos defensores da paz, bem como nas interacções com os outros actores em campo.

Em finais dos anos 90 foi abandonada, ou pelo menos seriamente reduzida, a ênfase posta nos princípios de soberania estatal e de guerra justa, e as operações de manutenção da paz passaram irreversivelmente de clássicas para complexas.

3. O longo caminho para a protecção: uma política em desenvolvimento

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vanguarda do desenvolvimento do enquadramento político para uma cultura de protecção, em estreita colaboração com outros departamentos da ONU, as agências humanitárias parceiras e os Estados-Membros interessados. Entre as suas actividades, o Gabinete de Estudos e Desenvolvimento de Políticas (PDSB) do OCHA desenvolveu um “Memorando” (adoptado em Março de 2002) sobre a protecção da população civil durante os conflitos como ferramenta de diagnóstico capaz de ajudar o Conselho de Segurança e os departamentos associados a definir as ameaças que surgem quanto à protecção da população civil em situações nacionais, a elaborar resoluções que salvaguardem melhor a população civil e a avaliar as operações de manutenção da paz e as ameaças à paz e à segurança internacionais. A ideia de protecção da população civil foi apresentada com sucesso a um público mais vasto, e a adopção da "responsabilidade de proteger" como quadro para a intervenção encontrou a concordância geral na Cimeira Mundial das Nações Unidas de Setembro de 2005.

Foi igualmente destacada a necessidade de a ONU reflectir especificamente sobre o mandato que deve ser conferido às operações de manutenção da paz a fim de proteger a população civil de massacres em grande escala, por oposição ao mandato de proteger a população civil de riscos muito menores.

4. Operações de paz e protecção da população civil

O Departamento de Operações de Manutenção da Paz (DPKO) fornece uma definição básica de manutenção da paz: “A manutenção da paz é uma forma de ajudar os países assolados por conflitos a criarem condições favoráveis a uma paz sustentável. As forças de manutenção da paz das Nações Unidas – soldados e oficiais, polícias e pessoal civil de muitos países – acompanham e observam os processos de paz que surgem após situações de conflito e assistem as partes em conflito na aplicação dos acordos de paz que assinaram. Uma tal assistência assume muitas formas, incluindo a promoção da segurança das pessoas, medidas de fomento da confiança, protocolos de repartição do poder, apoio eleitoral, reforço do Estado de direito e desenvolvimento social e económico.”1

Singularmente, não há referência directa à protecção da população civil para além de uma menção geral à "promoção da segurança humana".

A adopção da "responsabilidade de proteger" fez sobressair a necessidade de a ONU reflectir sobre o mandato a conferir às operações de manutenção da paz a fim de proteger a população civil. O fim da "antiga manutenção da paz" nos anos 90 sobreveio com a alteração dos mandatos, número e dimensão das tropas, uso da força e a concentração das operações de manutenção da paz sobretudo em África

Além disso, o orçamento para a manutenção da paz aumentou significativamente nesse período.

Não obstante, permaneceram enormes desafios e algumas operações não conseguiram, pura e simplesmente, proteger a população civil dos massacres ou mesmo apoiar uma paz sustentável.

5. Desafios para a protecção

Desde 1999 são feitas regularmente referências à protecção da população civil nos mandatos

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de operações conduzidas pela ONU ou por coligações.

Todavia, a comunidade internacional ofereceu muito pouca orientação aos defensores da paz sobre o modo de realizar as tarefas de "protecção da população civil" deles esperadas, nomeadamente em regiões violentas e instáveis, onde são susceptíveis de ocorrer massacres em grande escala.

Há condições que desafiam a capacidade dos defensores da paz de proteger a população civil a nível operacional:

 Autoridade para actuar pouco clara: as tropas enviadas para a regiões operam com o presumível consentimento das partes em presença, em situações contraditórias, como no Darfur ou na República Democrática do Congo, onde as forças governamentais ignoram, ou são incapazes de suster, ou até participam elas próprias nos abusos contra civis;

 Falta de contributos: alguns países estão pouco dispostos a enviar as suas tropas para combaterem grupos armados, uma vez que uma operação militar importante poderia traumatizar profundamente uma população;

 Falta de suficiente capacidade de acção: áreas tão grandes como, por exemplo, o Darfur tornam virtualmente impossível que qualquer operação tenha a dimensão, o equipamento, a mobilidade, o financiamento e a capacidade de coordenação para proteger eficazmente os milhões de civis ameaçados;

 Falta de orientação operacional e preparação militar: dados os seus recursos limitados, a maioria das missões têm que decidir que civis proteger e quais deixar vulneráveis, como atribuir os recursos aos programas e como distribuir as operações num terreno tão vasto quanto possível, protegendo o máximo número de civis, assegurando ao mesmo tempo a protecção das próprias forças.

Além disso, várias outras condições, de nível político, desafiam a capacidade dos defensores da paz de proteger a população civil:

 Falta de harmonização e coerência: a multitude de tarefas que implicam os mandatos de protecção da população civil empurra os defensores da paz em direcções diferentes;  Inércia política: por vezes em consequência da má conexão estratégica que pode existir

entre os quartéis-generais da ONU e a situação no terreno;

 Distinção não muito clara entre protecção física, jurídica e humanitária.

6. Organizações regionais: vontade e capacidade para proteger

Nos últimos anos tem-se assistido ao aumento do número de respostas regionais aos conflitos e às situações humanitárias. Não obstante, as organizações regionais e sub-regionais que têm a capacidade para realizar intervenções com recurso a forças militares visando proteger a população civil de massacres em larga escala são essencialmente a OTAN, a UE, a União Africana e a CEDEAO (Comunidade Económica dos Estados da África Ocidental).

A utilização de actores regionais e sub-regionais para intervenção num cenário de crise apresenta vantagens importantes, tais como a proximidade ao teatro de operações e aos actores envolvidos.

Apresenta igualmente algumas desvantagens importantes, sobretudo no que se refere à legitimidade da intervenção (com ou sem mandato da ONU), à imparcialidade necessária e ao facto de que apenas algumas dessas organizações têm capacidade de actuar.

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Pontos importantes a considerar relativamente às organizações regionais e sub-regionais são os programas de formação e equipamento muito díspares; falta de interoperabilidade no terreno; abordagens diferentes das relações entre civis e militares; falta de linhas claras de comunicações entre si, etc.

NATO: foi concebida para intervir e pode fazê-lo, quando assim ordenam os seus Estados

membros. Tem a capacidade de organizar e realizar intervenções militares, está igualmente disposta a funcionar sem um mandato do Conselho de Segurança da ONU.

Apesar da vontade e capacidade evidentes, a doutrina da NATO não menciona especificamente a "protecção da população civil". Contudo refere-se a tarefas de protecção, tais como a imposição de zonas de exclusão aérea, separação de beligerantes, criação de zonas protegidas e criação de "corredores seguros".

A UE: Desde a instituição da Política Europeia de Segurança e Defesa, a UE intensificou

esforços para aumentar a sua capacidade de resposta às situações de crise. De acordo com as Tarefas de Petersberg tem competência para levar a cabo uma gama limitada de acções militares, incluindo humanitárias e de salvamento, tarefas de manutenção da paz e missões de forças de combate para gestão da crise, incluindo operações de pacificação. A estratégia de segurança da UE inclui igualmente áreas específicas de intervenção, como as operações de desarmamento conjunto, o apoio a países terceiros no combate ao terrorismo e na reforma do sector da segurança.

A abordagem adoptada pela UE na República Democrática do Congo, comparada com a da ONU, foi apreciada por comunicar clara e inequivocamente à população o objectivo da sua presença no país, assim como os seus de "métodos de trabalho"; as suas tropas destacaram-se pela capacidade de empatia com a população, não evitando, antes encorajando, os contactos com as populações locais durante as suas missões.

Uma parte importante desta estratégia foi a ênfase no fornecimento de informação clara à opinião pública e na promoção de percepções positivas da operação, facilitadas pelo facto de a maioria das tropas da UE falar francês e poder comunicar facilmente com os congoleses, bem como recolher informações; foram elogiadas pela sua visibilidade, profissionalismo de comportamento e actuação, pelo seu equipamento e, sobretudo, pela sua decisão de fazer as pessoas sentir-se protegidas.

União Africana: o seu acto constitutivo afirma o princípio de não interferência e proíbe o uso

da força contra outros Estados-Membros mas, desde a sua adopção, os líderes africanos demonstraram crescente empenhamento na assunção da responsabilidade de proteger, em particular na aceitação de que o princípio da não interferência não pode levar à indiferença. A UA depende em grande medida do apoio da ONU e da UE para a projecção das suas tropas em zonas de crise e, na prática, tem um historial de altos e baixos em termos de protecção da população civil.

CEDEAO/ECOWAS: as responsabilidades de segurança da CEDEAO foram estabelecidas

em 1999 no seu “Protocolo relativo ao Mecanismo de Prevenção, Gestão, Resolução de Conflitos, Manutenção da Paz e da Segurança”. O Mecanismo procura resolver conflitos internos e interestatais, reforçar a prevenção de conflitos e apoiar a implantação de operações de manutenção da paz e de missões de assistência humanitária. De acordo com o protocolo, a CEDEAO tem competência para intervir com forças militares em toda uma gama de cenários,

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incluindo os que exigem medidas executórias.

7. Agentes humanitários e protecção

Os agentes humanitários, como as ONG, e igualmente as agências da ONU (ACNUR, OCHA, etc.) têm conceitos sobre protecção diferentes dos conceitos dos seus homólogos militares. Para alguns, a protecção é equivalente à defesa do direito humanitário internacional e segue uma concepção legalista. Para outros, possui um carácter de defesa de interesses, e para outros ainda está estritamente associada aos programas de assistência.

Portanto, a protecção não está limitada a esforços de carácter jurídico, mas visa igualmente a segurança física e o bem-estar material. A protecção humanitária, embora essencial e preciosa em período de violência, não pode substituir a acção política vigorosa indispensável para restaurar a paz e a segurança e garantir a integridade da população civil.

Entre as suas preocupações são primordiais as exigências de imparcialidade, independência e neutralidade dos agentes humanitários. Isto é devido especialmente ao facto de que a sua própria segurança poderia ser posta em risco se fossem vistos como favorecendo civis associados a um grupo em vez de outro, ou como estando localizados numa região em vez de outra, ou como estando estreitamente associados à acção das tropas de manutenção da paz, o que os tornaria um alvo em si próprios. Desta forma, as agências humanitárias e de assistência protegem ciosamente a sua posição de neutralidade em situações de conflito, enquanto que as operações militares se realizam em apoio de objectivos políticos particulares. Isto significa que, para gozarem da confiança de todos e da segurança daí decorrente, a associação com agentes militares é profundamente problemática.

Para além de considerações de neutralidade, é igualmente importante o contexto em que os agentes humanitários estão envolvidos. No passado, a maioria das actividades humanitárias situava-se fora da zona de conflito, frequentemente em acampamentos de refugiados para lá das fronteiras, e concentrava-se propriamente na assistência, mais do que na protecção. Nos conflitos contemporâneos, os agentes humanitários estão mais próximos do foco de violência, tornando-se observadores em primeira-mão dos comportamentos abusivos, tendo de lidar com essas situações mais assiduamente.

8. Implicações para os mandatos, normas de intervenção e formação

Operações bem sucedidas exigem mandatos claros e adequados; recursos suficientes; uma estrutura de comando forte; relações eficazes entre civis e militares; uso adequado da força; a disponibilidade para sofrer baixas e uma estratégia de comunicação adequada.

O requisito específico de proteger a população civil nos mandatos da ONU e as normas de intervenção (onde, quando e como usar a força) são importantes passos em frente para tornar eficaz a protecção da população civil. Não obstante, as tropas no terreno podem não usar a força e invocar normas de intervenção e mandatos restritivos para explicar o seu comportamento.

É necessário dar formação adequada sobre as próprias normas de intervenção aos contingentes de tropas que operam sob normas de intervenção que permitem o uso da força. É igualmente importante que a sua liderança política compreenda inteiramente o que as normas de intervenção que permitem a força coerciva implicam. Estes elementos poderiam ser melhor incluídos nos actuais programas de treino das tropas de manutenção da paz (como o Serviço

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de Formação Integrada da ONU ou as actividades de formação bilaterais e regionais) que devem explicitar melhor como as normas de intervenção funcionam no terreno.

É igualmente importante compreender a estratégia e o desígnio gerais da missão. Uma comunicação eficaz deve assegurar que todas as tropas e países de contribuição compreendem as suas responsabilidades, a natureza da missão e os tipos de situação que podem encontrar no terreno.

No terreno, as missões de manutenção da paz devem informar a comunidade de ajuda humanitária sobre o seu conceito operacional de protecção da população civil. A liderança política e militar das missões deve realizar iniciativas de comunicação semelhantes com as autoridades políticas e administrativas locais; também as modalidades e limites da protecção devem ser claramente comunicados à população.

O treino para projecções de tropas multinacionais pode ocorrer a nível nacional e multinacional; não obstante, a formação de pessoal militar para missões lideradas pela ONU é considerada uma responsabilidade nacional e as operações da ONU são melhor servidas quando os países fornecem uma formação básica sólida em aspectos militares, incluindo a capacidade de obedecer à cadeia de comando e de compreender as normas de intervenção. Actualmente, o DPKO disponibiliza equipas de avaliação para identificar as lacunas na formação e para certificar que os países que treinaram as suas forças cumprem os padrões da ONU, tendo desenvolvido alguns módulos genéricos para uma formação padronizada.

Por seu turno o Instituto da ONU de Formação e Investigação (UNITAR) não se ocupa directamente da protecção da população civil ou da intervenção com esse objectivo.

9. Definição de estratégias e metodologias para intervenção

Uma definição mais clara do propósito da protecção e a colocação da tónica na questão da segurança civil e seus factores determinantes poderiam ajudar os agentes de protecção a realizarem uma agenda de protecção partilhada.

Metodologias participativas que envolvem representantes locais do Estado e a sociedade civil podem ajudar a identificar os factores de vulnerabilidade, a fim de desenvolver respostas adequadas.

A compreensão dos factores determinantes da insegurança civil num dado contexto deveria ser baseada na análise das próprias percepções de segurança e protecção da população civil, bem como dos seus comportamentos e estratégias em relação à protecção.

Qualquer estratégia de protecção tem de ser holística por natureza, evitando enfatizar demasiadamente uma abordagem em relação a outras e incorporando os direitos humanos e os esforços humanitários, militares, políticos e de desenvolvimento. Em situações onde a protecção foi definida principalmente em termos militares, os agentes de direitos humanos e humanitários tendem a definir-se por oposição aos seus homólogos militares, perdendo assim oportunidades de coordenação.

10. Conclusões e recomendações

A Comunidade Internacional adquiriu um acervo de conhecimentos e práticas em matéria de protecção da população civil que é de saudar.

As resoluções e declarações políticas do Conselho de Segurança da ONU, assim como os desenvolvimentos nos actos e práticas fundadoras de organismos regionais, contribuem para a difusão de uma cultura conducente à prevenção de violações e à cessação da impunidade. Não obstante, esses apelos tornar-se-ão rapidamente palavras ocas, se não forem

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acompanhados de medidas práticas e concretas para melhorar a protecção da integridade física da população civil.

O debate sobre a agenda da protecção é particularmente relevante a nível comunitário, considerando a multiplicação de iniciativas de gestão de crises da UE e o precedente criado pelas operações militares na República Democrática do Congo.

Isto exige o desenvolvimento de uma compreensão específica a nível da UE e a identificação de um conceito operativo para determinar de que modo as suas missões envolverão a protecção da população civil e as medidas necessárias para o aplicar.

O Parlamento Europeu e a Assembleia Parlamentar Paritária ACP-UE estão bem posicionados para aumentar a sensibilização e incentivar o debate sobre como pôr a agenda da protecção no centro dos mandatos das operações da PESD, particularmente no que se refere às medidas preventivas ("soft ends").

Do mesmo modo, a noção de protecção da população civil deveria enriquecer os debates e iniciativas para o desenvolvimento da Arquitectura de Paz e Segurança Africanas.

Deveria igualmente ser considerado o papel específico dos parlamentos, pois proporcionam uma ponte entre os interesses da sociedade política e da sociedade civil no que se refere às necessidades de segurança e protecção e contribuem para estabelecer um equilíbrio entre as prioridades dos Estados-Membros e dos cidadãos.

A UE deveria incentivar a reflexão sobre a distinção entre a protecção humanitária e o uso coercivo da força militar para proteger a população civil, bem como sobre a forma de harmonizar essas medidas no contexto da UE.

Merece igualmente séria consideração a questão da imparcialidade e a consciência de que a intervenção num teatro de conflito pode comprometê-la, assim como das consequências de a intervenção ser sentida como parcial e motivada politicamente.

É importante reconhecer as necessidades específicas de formação em matéria de protecção da população civil, bem como a importância dos ensinamentos colhidos.

A UE tenta harmonizar entre os Estados-Membros as suas abordagens de intervenção, em particular através da realização de acções de formação conjuntas.

A noção de protecção da população civil deveria tornar-se parte integrante dessa formação e fazer igualmente referência à reflexão em curso a nível da ONU sobre o mesmo assunto.