PRIVATIZAÇÃO DE COMPANHIA
ESTADUAL DE SANEAMENTO:
A EXPERIÊNCIA ÚNICA DO TOCANTINS
LIÇÕES PARA NOVOS ARRANJOS COM A
INICIATIVA PRIVADA
Raquel Soares,
Irene Altafin,
Maria Teresa Duclos
e Samuel Arthur Dias
1. INTRODUÇÃO
O setor de saneamento básico é a área de infraestrutura que apresenta maior déficit de atendimento no Brasil. Uma década da
Lei Nacional de Saneamento Básico (11.455/2007) e de expressivo aumento na oferta de recursos federais para financiamento de
obras de saneamento, via PAC Saneamento, não foi suficiente para nos aproximar efetivamente da universalização do acesso aos serviços. Atualmente, 49,7% da população não está
conectada à rede coletora de esgoto e apenas 42,7% do esgoto produzido no país é tratado1. O quadro alarmante da prestação
dos serviços de saneamento, sob responsabilidade de grandes Companhias Estatuais de Saneamento Básico (CESBs) em mais de 70% dos municípios, é reflexo, entre outros fatores, da falta de autonomia política e capacidade gerencial da grade maioria dos prestadores públicos.
Além dos desafios específicos do setor de saneamento, a profunda crise fiscal que ora aflige os estados e municípios é mais um agravante ao cumprimento das metas de universalização estabelecidas no Plano Nacional de
Saneamento, PLANSAB2. Desta forma, ante aos desafios
do setor e somado às restrições fiscais dos entes federativos, o Governo Federal elegeu o saneamento como uma das agendas prioritárias do Programa de Parceria de Investimentos (PPI)3. A política proposta à
área de saneamento pretende alavancar recursos, sob a premissa de que a presença de investidores privados auxilia os gestores públicos na promoção da eficiência e da efetividade dos investimentos. Assim, em um setor dominado por Companhias Estaduais (CESBs), o Estado busca soluções de escala por meio de parcerias entre
essas companhias e a iniciativa privada.
1. Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (2015). Ver http://www.snis.gov.br/diagnostico-agua-e-esgotos.
2. PLANSAB. Ver http://www.cidades.gov.br/images/stories/ ArquivosSNSA/Arquivos_PDF/plansab_06-12-2013.pdf
3. O Programa de Parcerias de Investimentos (PPI) foi criado pelo Governo Federal para reforçar a coordenação das políticas de
investimentos em infraestrutura por meio de parcerias com o setor privado. Ver: http://www.projetocrescer.gov.br/sobre-o-programa.
2. MODALIDADES DE ARRANJOS PÚBLICO-PRIVADO
No Brasil, os Arranjos Público-Privados (APPs) no setor de saneamento são balizados por diversos instrumentos legais. Entre esses instrumentos, destaca-se a Lei nº 8.666/1993, que instituiu normas gerais para licitações, contratos administrativos e alienações societárias realizados pelos entes públicos. Ainda nesse contexto, as Leis nº 8.987/1995 e 9.074/1995 disciplinaram o regime de concessão de serviços públicos, a modalidade contratual de APP mais comum no setor de saneamento no Brasil. Por fim, a Lei nº 11.079/2004 ainda instituiu o regime de Parceria Público-Privada (PPP). Além dessas quatro leis, os contratos de APP no setor de saneamento também devem observar as determinações da Lei Nacional de Saneamento Básico (Lei nº 11.445/2007) acerca da prestação dos serviços. No quadro abaixo, estão listadas as seis modalidades contratuais mais utilizadas no setor de saneamento do Brasil.
4. Segundo a ABCON (2016), são 258 contratos.
5. Segundo o SNIS (2015), embora algumas Companhia Estaduais de Saneamento (CESBs) sejam sociedades de economia mista, como por exemplo, a companhia de São Paulo (Sabesp), todas são administradas pelo estado, exceto a companhia do Tocantins (Saneatins) que é privada. Os dados do SNIS (2015) reportam que a SANEPAR é uma sociedade de economia mista com administração privada, no entanto, verifica-se inconsciência nesta informação, uma vez que a companhia atualmente é gerida pelo governo do estado.
Considerando a ênfase do PPI de promoção da participação privada em empresas estaduais de saneamento, julga-se oportuno resgatar a experiência do estado do Tocantins, único caso de privatização de uma empresa estadual de saneamento no país, com o intuito de identificar as lições que possam contribuir para o sucesso do Programa5.
O presente estudo está organizado da seguinte forma: a primeira seção discorre brevemente sobre as possibilidades de arranjos público-privados no setor de saneamento no Brasil. Em seguida, são relatados os aspectos principais do setor de saneamento no estado do Tocantins e do processo de privatização da Companhia Estadual de Saneamento Básico. Na terceira seção, é destacado o papel da regulação dos serviços de saneamento no caso. Na quarta seção, são apresentadas as lições extraídas dessa experiência, e na quinta, os desdobramentos dessas lições na conjuntura atual do setor de saneamento básico no Brasil.
Desde os anos 90, o setor de saneamento buscou parcerias público-privadas para alavancar investimentos e promover maior eficiência da prestação dos serviços, contudo a participação privada ainda é incipiente quando comparada à intervenção do setor público. Atualmente, existem mais de 250 contratos de modalidades distintas firmados com a iniciativa privada no setor de saneamento, sendo 73% desses contratos referentes à prestação de serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário em municípios de até 50 mil habitantes4. Segundo o SNIS
(2015), o setor de saneamento conta com 89 prestadores privados, dos quais três têm uma atuação microrregional (Prolagos S/A, Águas de Juturnaíba e SETAE - MT) e um tem atuação regional no Estado do Tocantins (Saneatins). Tais experiências nacionais de Arranjos Público-Privados (APPs), e mesmo as experiências internacionais, revelam que para alcançar os resultados requeridos é imprescindível que a política de incentivos à entrada do capital privado seja acompanhada de uma política de fortalecimento institucional e regulatório.
Além das modalidades de APPs apresentadas no Quadro 1, uma outra forma de participação do capital privado no setor é a venda de participação societária das empresas controladas pelo poder público. Trata-se de um mecanismo que pode corroborar a melhoria na gestão da empresa, uma vez que o novo proprietário (privado) terá interesse de gerir a companhia do modo eficiente para obter melhores resultados operacionais e financeiros. A Companhia Estadual de Saneamento do
Estado de São Paulo (Sabesp), por exemplo, é uma sociedade de economia mista, em que o estado tem 50,26% e os demais acionistas somam 49,74% de participação do capital da empresa. Um outro caso importante é a Companhia Estadual do Tocantins (Saneatins), que após sucessivas negociações se tornou integralmente privada, controlada por um único acionista. Neste modelo de APP, a regulação não é alterada e, também não há exigência jurídica para alterar os contratos de prestação
de serviços, exceto nos casos previstos pelo Artigo 15 da Lei nº 11.107/2005. Porém, o poder concedente precisa dar anuência para validar a venda. Caso não sejam feitos aditivos ou novos contratos, a remuneração seguirá conforme estabelecido no contrato existente.
Diante da diversidade de arranjos público-privados, é importante destacar que, qualquer que seja o arranjo escolhido, é imprescindível definir previamente os objetivos associados à esta parceria. Não raro, os arranjos públicos-privados são encarados como uma solução rápida, definitiva e simples para todos os complexos problemas que atingem o setor de saneamento, especialmente relacionados ao mal funcionamento de prestadores públicos e aos baixos níveis de cobertura e qualidade dos serviços.
De fato, alguns estudos mostram que a iniciativa privada pode trazer maior eficiência gerencial e operacional, além de melhorar a qualidade e expandir a cobertura dos serviços. No entanto, a modalidade e o desenho do contrato com o parceiro privado devem estar alinhados com os objetivos da política de estímulo à participação privada. Entendida a motivação da política, cabe garantir também que o processo de
modelagem observe as necessidades locais, os riscos inerentes à prestação dos serviços e defina com clareza o arcabouço regulatório. Conforme ilustra a Figura 1, não há um modelo único de prestação dos serviços de saneamento nos municípios brasileiros. Em termos de abrangência, a prestação do serviço de saneamento pode ser local (municipal), microrregional (vários municípios) ou regional (estadual). No âmbito da natureza jurídica dos operadores dos sistemas de saneamento, a Lei de Saneamento (Lei nº 11.445/2007) permite diversas tipologias de negócios de complexidades distintas.
Nesse sentido, o serviço de saneamento pode ser prestado diretamente pela administração pública, por meio de autarquias, sociedades de economia mista ou empresas de capital integramente público. Outra opção é delegar a provisão parcial ou plena (todas as atividades do saneamento) às empresas privadas, por meio de contratos de concessão ou PPP. Além disso, os municípios e os respectivos Estados, conforme o caso da abrangência da prestação, podem firmar um consórcio público com o propósito de fornecer diretamente os serviços de saneamento básico. Em alguns
Figura 1 - Organização da Prestação de Serviços de Saneamento no Brasil
casos, todavia, o consórcio público opta por transferir a função para um terceiro, seja de direito público ou privado.
Segundo os dados do SNIS (2015), o setor de saneamento tem 1442 prestadores de serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário. Contudo, os 28 prestadores regionais respondem pelo serviço em mais de 70% dos municípios. Dentre os operadores regionais, 26 são Companhias Estaduais de Saneamento Básico (CESBs)6, uma em cada estado brasileiro,
exceto o Estado do Mato Grosso, que extinguiu a companhia estadual (SANEMAT) em 2008. Como mostra a Figura 1, a maioria das CESBs (23) é formada por sociedades de economia mista sob o controle do Poder Público. Existe, no entanto, um caso de CESBs cujo o
capital é integralmente privado (Saneatins/ TO). Além disso, a Figura 1 evidencia que a atuação da iniciativa privada ainda é pequena quando comparada à atuação pública, tanto no âmbito de prestação local (municipal) quanto regional. Contudo, o SNIS reporta informações apenas referentes às modalidades de concessão comum (plena e parcial), não sendo incorporadas as demais modalidades mostradas no Quadro 1.
A fim de contribuir para o debate acerca das parcerias público-privadas no nível estadual, o presente estudo resgata a experiência de privatização da Companhia Estadual de Saneamento do Tocantins (Saneatins). Essa experiência, que se iniciou em 1998, é o primeiro e único caso de privatização de CESB no país.
3. O SETOR DE SANEAMENTO BÁSICO NO ESTADO DO
TOCANTINS
O estado do Tocantins é um dos mais novos estados brasileiros, criado em 1988. Com uma população de cerca de 1.500.000 habitantes, predominantemente urbana (78,8%), o estado ocupa a área de 277.720,520 km2 que
correspondia ao norte do estado de Goiás. À época de sua criação, o estado possuía 79 municípios, passando a 139 municípios no decorrer da década de 1990. Dos municípios do estado, apenas quatro superam a população de 50.000 habitantes: a capital Palmas (279 mil hab.), cidade mais populosa do estado; Araguaína (173 mil hab.); Porto Nacional (52 mil hab.) e Gurupi (84 mil hab.).
Os serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no Estado do Tocantins são prestados pela (i) Companhia de Saneamento do Tocantins – Saneatins, companhia privada, que atua na área urbana de 47 municípios, onde se concentra mais de 60% da população do estado7; ii) pela Agência
Tocantinense de Saneamento (ATS), autarquia estadual, que atua em 78 municípios e na área rural do estado e (iii) por prestadores públicos locais em 13 municípios e pela empresa privada Hidroforte no município de Talismã (2,7 mil hab.). A Figura 2 mostra a distribuição dos municípios por prestador de serviços, no período de 1998 a 2015.
6.Dado o número de municípios e população atendida, a Copanor/MG (empresa pública) e a ATS/TO (autarquia) são prestadores regionais, entretanto não são considerados companhias estaduais.
7. A Saneatins tem a concessão da área urbana em 47 municípios no Estado do Tocantins, segundo o SNIS, a Companhia estadual responde por uma população de 935.728 habitantes do estado. Além de Tocantins, a Saneatins está presente em cinco municípios no Estado do Pará: quatro com concessão parcial de água e um município com concessão plena.
Figura 2 - Agregação dos municípios, por prestador de serviços 1998 – 2015
Fonte: SNIS. Elaboração: FGV CERI.
Como se pode perceber, ao longo dos anos houve expressiva alteração na abrangência da prestação por cada um dos prestadores. Essa alteração é fruto das importantes mudanças que o setor de saneamento em Tocantins sofreu desde a criação do estado, conforme sintetizado na Figura 3.
Figura 3 - Linha do Tempo – Marcos do Setor de Saneamento no Estado do Tocantins
na capital Palmas. Doze anos após o início do processo de privatização, em 2010, mais de 70% da população tocantinense estava conectada à rede de abastecimento de água. Todavia, naquele ano, apenas 12 municípios do estado contavam com serviços de coleta de esgoto, representando 13,56% da população estadual. Dos 12 municípios atendidos com esgoto no estado, a Saneatins era responsável por nove, e os outros três municípios estavam sob responsabilidade de outro prestador. Em virtude dos avanços tímidos dos serviços de saneamento nos pequenos municípios e na zona rural do estado do Tocantins e das dificuldades de obtenção de recursos federais pela Saneatins8, o governo estadual criou, em
março de 2010, uma autarquia para a prestação de serviços de saneamento básico no estado – a Aguatins9, com o propósito de atuar de forma
complementar à Companhia. Em agosto do mesmo ano, a Aguatins e a Saneatins assinaram um Protocolo de Intenções acordando que a autarquia assumiria os serviços de saneamento na área rural de todos os municípios e na área urbana em 78 municípios do estado, enquanto a Saneatins continuaria operando na área urbana de 47 municípios tocantinenses.
O acordado no protocolo se concretizou em 2013, com a autarquia (que mudou de nome em 2011, passando a se chamar ATS – Agência Tocantinense de Saneamento) assumindo os serviços na área acordada10. Conforme ilustra
a Figura 4, a Saneatins ficou com 39 dos 50 municípios de maior população urbana no estado, e por sua vez, a ATS passa a responder pelos serviços nos municípios com população urbana menos expressiva.
3.1. SANEATINS: DE SOCIEDADE
DE ECONOMIA MISTA DE CAPITAL
FECHADO À EMPRESA PRIVADA
A Saneatins foi constituída pela Lei Estadual n° 33, de 25 de abril de 1989, como uma sociedade de economia mista de capital fechado. Desde sua criação, a Companhia passou por uma série de mudanças societárias. A lei de criação da empresa autorizou o governo estadual a permitir a participação de grupos especializados no setor de saneamento no capital da empresa, por alienação ou aumento de capital. Contudo, a lei determinou que o governo tocantinense mantivesse a participação mínima de 20% no capital volante e que garantisse a presença estatutária do estado no Conselho de Administração da empresa.
No ano de 1998, em conformidade com o Edital de Concorrência Pública nº 320/1998 e pelo contrato nº 417/1998, o governo do Tocantins vendeu 35% de participação na Companhia à Empresa Sul-Americana de Montagens (EMSA), empresa privada que ficou responsável também pela gestão da companhia. A EMSA pagou pelas ações cerca de 2 milhões de reais, e se comprometeu a realizar investimentos da ordem de 40 milhões de reais em até 30 anos. O contrato abriu a possibilidade de que a empresa aumentasse sua participação na Saneatins mediante aportes de capital, o que a EMSA fez, passando a ter o controle societário da empresa em 2002.
Em 1998, 43,2% da população estadual era atendida pela rede de abastecimento de água e os serviços de coleta e tratamento de esgoto eram praticamente inexistentes no Tocantins, atingindo apenas uma população inexpressiva
8. Ver http://conexaoto.com.br/2010/08/13/aguatins-vai-melhorar-qualidade-de-saneamento-no-estado-defende-gaguim 9. Lei Estadual nº 2.301/2010.
Em dezembro de 2011, a Odebrecht Ambiental S.A., que tinha como sócio o FI-FGTS, com participação de 30%, adquiriu a participação da EMSA na Saneatins (76,5%), e passou a ser a acionista controladora da Companhia. As ações do governo estadual (23,5%) na Companhia foram transferidas para a ATS. Em meados de 2014, a Odebrecht Ambiental S. A. adquiriu o total das ações da Saneatins
Figura 4 - Posição dos Prestadores de Serviços de Saneamento no Ranking dos Municípios Tocantinenses por Tamanho da População Urbana
Fonte: SNIS (2015). Elaboração: FGV CERI.
sob a gestão da ATS (23,5%), passando a ter o controle total da Companhia11. Em 2016, a
Empresa Brookfield Brazil Capital Partners LLC e o Fundo de Investimentos BR Ambiental, ambos administrados pela Brookfield Asset Management, assumiram 70% do capital da Odebrecht Ambiental. O fundo de investimento FI-FGTS manteve sua participação de 30% no capital da empresa.
11. Companhia de Saneamento do Tocantins – Saneatins. Demonstrações financeiras e relatório dos auditores independentes em 31 de dezembro de 2015.
3.1.1. A EVOLUÇÃO DA COBERTURA DOS SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO PROVIDO PELA SANEATINS
Devido às diversas mudanças ocorridas na Companhia Estadual de Saneamento, observa-se que a evolução da cobertura dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário no estado caminhou com velocidade e modo distintos. No tocante ao abastecimento de água, o Estado do Tocantins tem 83,4% da população total e 98% da população urbana conectada à rede de água (Figura 5). Considerando apenas os 47 municípios tocantinenses que delegaram a provisão dos serviços de água a Saneatins, a pesquisa do SNIS revela que, em 2015, 89,6% da população urbana está conectada à rede de água.
Figura 5 – Índice de Cobertura dos Serviços de Abastecimento de Água e Esgotamento Sanitário do Tocantins (%)
Com a finalidade de impulsionar o setor de saneamento em Tocantins, o governo estadual conseguiu atrair grandes investimentos da segunda fase do Programa de Aceleração ao Crescimento (PAC), em 2013. Nesse contexto, a Saneatins teve acesso a financiamentos com recursos do FI-FGTS, operado pela Caixa. O programa federal Água Para Todos ampliou o acesso ao abastecimento de água no estado em uma parceria direta com a ATS, com aporte de recursos federais principalmente para a distribuição de cisternas na zona
4. A REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO NO
ESTADO DO TOCANTINS
Fonte: SNIS. Elaboração: FGV CERI.
rural. Em novembro de 2016, o PAC estava com 41 projetos em andamento no setor de saneamento básico no Tocantins. Segundo o SNIS (2015), 22% da população do Tocantins e 28% da população nas áreas urbanas tem acesso a rede de esgoto (Figura 5). Na área de atuação da Saneatins, dos 48 municípios (47 do Tocantins e um do Pará) com delegação dos serviços de esgotamento sanitário em vigor, apenas 13 municípios possuem hoje sistema de coleta de esgoto, o que representa 32% da população atendida pela Companhia Estadual.
Os serviços de saneamento demandam uma regulação efetiva, visto que são prestados sob forma de monopólio, estrutura de mercado que por si só não gera um resultado eficiente, e envolvem grandes externalidades relacionadas, por exemplo, à saúde e meio ambiente. A regulação tem um papel central na garantia da prestação dos serviços à toda a população, com modicidade tarifária, continuidade e qualidade. Além disso, a tarifa definida deve garantir a viabilidade econômico-financeira da operação
dos sistemas de saneamento. Também é papel da regulação mediar os conflitos entre clientes, prestadora e poder concedente, impedindo que esses conflitos impactem negativamente a prestação dos serviços. Contudo, a existência de um ente regulador não é garantia de uma regulação efetiva.
A OCDE (2014) destaca que para garantir a efetividade da regulação, é necessária uma estrutura de governança regulatória adequada,
com atribuições claras, capacidade técnica, autoridade reconhecida, credibilidade e transparência, avaliação de performance e independência política e financeira. No setor de saneamento, a Lei Federal 11.445/2007 contempla alguns dos pontos elencados pela OCDE (2014), ao determinar que a regulação deve atender os seguintes principios: i) independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora; e ii) transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões.
As iniciativas de regulação dos serviços de saneamento no Estado do Tocantins remontam a 1998. A Lei Estadual nº 1017/1998, aprovada em meio ao processo de venda de ações da Saneatins, dispõe sobre a prestação, regulação, fiscalização e controle dos serviços de abastecimento de água e de esgotamento sanitário no estado. Ainda em 1998, por meio da Lei Estadual nº 1018/1998, foi instituído o Conselho Estadual de Regulação e Controle dos Serviços de Saneamento, primeira estrutura de regulação do setor de saneamento criada no estado. Em 2000, foi criada, por meio da Lei Estadual nº 1.188/2000, a Agência Estadual de Saneamento para exercer a regulação, o controle e a fiscalização dos serviços de saneamento no estado. Após a aprovação da Lei Nacional de Saneamento (Lei n° 11.445/2007), foi extinta a Agência Estadual de Saneamento. Mas, em 2007, a Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do Tocantins (ARESTO) foi reestruturada e passou a se denominar Agência Tocantinense de Regulação (ATR). Com as reformas realizadas na época, a ATR incorporou às suas atribuições a regulação dos seguintes setores: saneamento, energia elétrica, comunicações, petróleo e seus derivados, mineração, transporte
intermunicipal e terminais aeroportuários, hidroviários e rodoviários.
Segundo interações com membros da ATR, a agência reguladora do Estado do Tocantins, mesmo com 10 anos de existência, ainda enfrenta grandes desafios para se estruturar. As principais constatações oriundas das interações foram atinentes à segurança jurídica e governança regulatória:
SEGURANÇA JURÍDICA E INSTITUCIONAL
Não houve anuência dos municípios durante o processo de privatização da Saneatins, como exigido pela lei de concessões. Após o início do processo de privatização, em 1998, os contratos de programa12 firmados quando
a Companhia ainda era controlada pelo governo do estadual não foram alterados, e sem a anuência, se tornaram juridicamente frágeis. O estado, por sua vez, criou a Saneatins e designou à empresa pública a prestação, por meio desses contratos. Mesmo com as sucessivas alterações de controle acionário, não houve readequação das antigas metas contratuais, apesar das intensas mudanças econômicas, demográficas e político-administrativas ocorridas no estado desde a criação da Saneatins. Os contratos da Saneatins, e também os contratos que hoje estão sob responsabilidade da ATS, não atendem as exigências legais da Lei de Saneamento (Lei 11445/2007).
A agência reguladora sequer tem competência legal para exercer sua atividade, exceto no município de Palmas. A ATR tem o papel de regular os serviços de saneamento nos municípios atendidos pela Saneatins e ATS, contudo apenas a prefeitura de Palmas
12. Contrato de programa - instrumento pelo qual devem ser constituídas e reguladas as obrigações que um ente da Federação, inclusive sua administração indireta, tenha para com outro ente da Federação, ou para com consórcio público, no âmbito da prestação de serviços públicos por meio de cooperação federativa. Ver: http://estudosdedireitoadministrativo.
A experiência de participação privada nos serviços de saneamento no Estado do Tocantins fornece elementos à reflexão sobre aspectos determinantes à eficiência e efetividade de APPs especialmente no caso de prestação de serviço regionalizada. Nesse sentido, cabe destacar três pontos principais:
designou a função da regulação à ATR. Nesse contexto, não há clareza sobre as atribuições da agência reguladora, que não tem autoridade plenamente reconhecida, o que compromete o exercício da atividade regulatória.
Em virtude da debilidade dos contratos de prestação de serviços de saneamento e da ausência de um ente regulatório independente juridicamente designado, o Ministério Público (MP) do Tocantins tem pressionado os municípios para regularizar os contratos de concessão e a delegação da regulação, adequando-os à legislação vigente, especialmente à Lei de Saneamento (Lei 11445/2007).
GOVERNANÇA
A agência reguladora de saneamento do Tocantins não atende as condições necessárias que garantam a efetividade da atividade regulatória. Como dito, a Lei de Saneamento (Lei 11445/2007) prevê a independência financeira, decisória e política das agências reguladoras. A ATR, porém, sequer tem receita própria, visto que a taxa de regulação não vai diretamente para a agência. A agência também não tem quadro próprio de funcionários, ficando assim exposta a ingerências políticas. Além disso, a ATR tem alta rotatividade do corpo técnico, o que não permite desenvolver um quadro pessoal especializado nas diversas atividades ligadas à regulação, como a definição da estrutura tarifária.
Devido à falta de capacidade técnica, a agência reguladora não possui instrumentos para avaliar a estrutura de custos da Saneatins e da ATS, de modo a definir uma tarifa adequada. A Saneatins e a ATS hoje praticam a mesma tarifa, cujos reajustes são propostos pela Saneatins e aprovados pela agência reguladora, sem avaliação técnica precisa da natureza dos reajustes e sem distinção entre as duas prestadoras. Saneatins e ATS aplicam uma estrutura de subsídio cruzado que vem sendo questionada por alguns munícipios, que alegam que a tarifa praticada deva estar atrelada apenas à operação dos serviços no município, e não no estado.
A partir das informações colhidas junto à ATR, verifica-se que a regulação do setor de saneamento no Tocantins é inócua. Não há indícios de uma atuação efetiva da regulação, tal que os interesses e necessidades dos municípios sejam garantidos. Nessa situação, os municípios de pequeno porte são os mais prejudicados, pois além de menos lucrativos, têm carência de apoio do estado, pouca capacidade técnica e quase nenhuma força política para negociar com o prestador dos serviços de saneamento. A passividade da regulação do setor de saneamento no Tocantins desde a criação do estado, que não acompanhou as diversas transformações ocorridas no setor, culmina em um ambiente de instabilidade jurídica e regulação frágil.
5. A EXPERIÊNCIA DA PARTICIPAÇÃO PRIVADA NA
SANEATINS
a) Articulação entre as partes envolvidas, especialmente com os municípios (poder concedente)
Com a Constituição de 1988, entendeu-se que os municípios têm a titularidade dos serviços de saneamento básico, pois trata-se de um serviço de interesse local. No caso do Tocantins, os municípios do estado delegaram a prestação dos serviços de água e esgoto à Saneatins por meio de contrato de programa ou concessão. O processo de privatização da Companhia não foi resultado de um esforço de articulação entre o governo estadual e os municípios. Como consequência, as necessidades e limitações locais não foram consideradas no processo de modelagem do APP, e, por sua vez, não houve grandes avanços nos serviços de saneamento em muitos dos municípios envolvidos. Para produzir melhores resultados, uma política de expansão de APPs envolvendo CESBs deve ser precedida de discussão entre o estado e o poder concedente (os municípios) sobre as implicações na prestação dos serviços e, as metas devem ser pactuadas.
b) Adequação da estrutura de incentivos nas relações contratuais
Sob a ótica econômica, em mercados caracterizados como monopólios naturais, como é o setor de saneamento no Brasil, o governo pode prover diretamente o serviço ou designar a um terceiro esta função, que pode ser um prestador privado. Porém, em cada um desses casos existe uma estrutura de incentivo distinta. Por exemplo, espera-se que o espera-setor público esteja comprometido em fornecer serviços de saneamento à toda a população, mas o investidor privado objetiva ser o mais eficiente possível para
13, Artigo 27 da Lei das Concessões, Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995.
maximizar seus lucros, o que não garante, necessariamente, a melhoria de bem-estar de toda a população. Deste modo, considerando que os serviços de saneamento são atribuições do poder público e devem ser assegurados a todos os cidadãos brasileiros, o Estado não pode se isentar integralmente desta responsabilidade.
Assim, nos casos de delegação da prestação dos serviços, como ocorrido no Tocantins, o governo deve assumir o papel de regulador, e o contrato (programa ou concessão) seria o principal instrumento de alinhamento dos incentivos. No modelo de alienação societária aplicado à Saneatins, em 1998, é necessária autorização prévia do poder concedente para alteração do controle societário da companhia, seguindo a Legislação Federal em vigor13, mas não há exigência jurídica para
alteração dos contratos existentes, exceto nos casos previstos na Lei n° 11.107/2005 ou se os contratos firmados com os municípios tragam alguma cláusula impeditiva. Contudo, mesmo na ausência de uma imposição legal, nada impede que no processo de negociação entre atores envolvidos encontrem-se outros instrumentos e mecanismos para redesenhar a estrutura de incentivos.
No caso do Tocantins, não houve consulta aos municípios para obtenção de anuência, e os contratos firmados com a Saneatins não foram readequados, permanecendo sem uma estrutura eficaz de alinhamento dos incentivos do agente entrante (privado) e dos municípios. Tal situação corroborou para os avanços modestos nos serviços de esgotamento sanitário e a negligência nas áreas rurais e municípios menores, o que, posteriormente, forçou a reestatização dos serviços em algumas localidades.
c) Fortalecimento institucional através de mecanismos regulatórios ativos
Na experiência do Tocantins, a regulação, no âmbito da agência reguladora, esteve alheia a diversos impasses entre a Saneatins e os municípios. Em Tocantinópolis (16 mil hab.), por exemplo, uma decisão da prefeitura sobre tarifa foi descumprida pela Saneatins, o que levou à judicialização do assunto, com decisão final no STF, a favor do município14.
Em Tocantins e outros estados, a omissão da regulação diante de irregularidades conclama a atuação do Ministério Público na defesa de uma prestação adequada dos serviços de saneamento, seguindo os parâmetros legais e contratuais. O Ministério Público do Tocantins, por exemplo, já promoveu ações e procedimentos contra a Saneatins, com alguns ganhos de causa, por diversos motivos (como cobrança indevida) que não foram observados pela agência estadual15.
No entanto, o Ministério Público não pode chamar para si atribuições dos outros mecanismos regulatórios, o que reforça a necessidade de provisão de uma estrutura de regulação efetiva e articulada. A situação da regulação do setor de saneamento no Brasil ainda é embrionária, com a maioria das agências, responsáveis por regular companhias estaduais estabelecidas desde os anos 1970 e 1980, surgindo apenas após a Lei Nacional de Saneamento Básico. O fortalecimento da regulação é imprescindível para uma expansão considerável e contínua dos serviços, sejam eles prestados por entes públicos ou privados.
No cenário atual, com a política de incentivo à participação privada no setor, a regulação assume uma importância ainda maior, uma vez que, para atrair investimentos privados, é necessário mitigar riscos e incertezas associadas aos contratos, geralmente, de longo prazo, e à operação dos sistemas de água e esgoto.
14. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário com Agravo 943.013 Tocantins. STF, 07 de junho de 2016. 15. Informações retiradas de informativos disponíveis em: http://mpto.mp.br
Caso de Alteração Contratual
Apenas quatro municípios tocantinenses, os únicos que superam 50 mil habitantes, conseguiram alterar os contratos de prestação de serviços com a Saneatins no período entre 1999 e 2014 (Palmas, Araguaína, Gurupi e Porto Nacional) , demonstrando certa efetividade no exercício do poder concedente.
Em particular, no caso de Palmas, capital do Tocantins, o contrato de concessão foi alterado em 2013. Naquele ano, a Saneatins precisava da anuência da prefeitura de Palmas para obter um empréstimo de 240 milhões de reais da Caixa, mas o prefeito decidiu instaurar uma comissão para reavaliar o contrato de concessão . Após diversas negociações e um parecer da comissão favorável à continuidade do contrato com ajustes, houve a assinatura de um termo aditivo que atendeu diversos pleitos da prefeitura, dentre eles : i) a priorização de bairros carentes e com riscos de alagamento na implantação da rede de coleta e tratamento de esgotos e; ii) a instituição de um comitê gestor da concessão para fiscalizar e decidir as áreas prioritárias de expansão dos serviços, formado por dois membros da prefeitura e um da Saneatins . Com as alterações no contrato de concessão e viabilização dos investimentos, houve uma expansão rápida da cobertura dos serviços na cidade, de 89,9% em 2013 para 99,9% em 2015, no abastecimento de água; e de 43,5% para 71,1% no esgotamento sanitário, no mesmo período.
6. DESAFIOS À EXPANSÃO DA PARTICIPAÇÃO PRIVADA NO
SETOR DE SANEAMENTO NO BRASIL
Alguns desafios enfrentados em Tocantins na inserção do setor privado na prestação dos serviços de saneamento se aplicam ao atual contexto de estímulo aos APPs junto às CESBs. Os três aspectos determinantes citados precisam ser observados: (i) os municípios precisam ser considerados em qualquer política para o setor; (ii) muitos contratos de prestação de serviços entre municípios e as companhias estaduais são, muitas vezes, inadequados ou até mesmo inexistentes, aspectos esses que precisam estar equacionados por ocasião da definição e implantação do arranjo; (iii) há um grande vazio no âmbito da regulação desses contratos e o fortalecimento da regulação deve ser promovido concomitantemente à condução do processo de participação privada.
Notícias veiculadas pela mídia nacional indicam que 18 dos 27 estados brasileiros manifestaram interesse em concessões e parcerias com a iniciativa privada no âmbito dos serviços de saneamento ora prestados pelas CESBs. Dentro os estados interessados, oito já estão no estágio de avaliação da modelagem adequada
para promover APPs, sendo Pará, Rondônia e Rio de Janeiro os estados mais adiantados nesse processo16.
É importante mencionar que essas iniciativas se defrontarão com um desafio inexistente à época da privatização da Saneatins: enquanto a companhia tocantinense foi privatizada em menos de dez anos após ser criada, companhias como a CEDAE (RJ), a Cosanpa (PA) e a Caerd (RO) após décadas de atuação, apresentam um quadro de resultados operacionais negativos, grandes dívidas, além de contratos vencidos ou inexistentes.
Sobre esse último aspecto, no estabelecimento de parcerias entre a iniciativa privada e as CESBs um dos principais desafios é vencer a fragilidade dos instrumentos contratuais firmados entre os municípios, como poder concedente, e a companhia estadual, como prestadora dos serviços. As Figuras 6 e 7 ilustram essa fragilidade em quatro Companhias Estaduais – Saneatins (TO), CEDAE (RJ) COSANPA (PA) e Caerd (RO).
16. Ver: http://oglobo.globo.com/economia/empresas-de-saneamento-de-oito-estados-serao-privatizadas-20773761
Figura 6 - Posição dos Contratos de Delegação dos Serviços de Esgotamento Sanitário com as CESBs Saneatins, CEDAEm COSANPA e CAERD
Três das quatro companhias estaduais citadas (exceto a Saneatins) apresentam contratos vencidos ou inexistentes, principalmente para prestação de serviço de abastecimento de água. A CEDAE (RJ), por exemplo, reportou que atende oito municípios com delegação vencida, incluindo Teresópolis (174 mil hab.), cuja delegação venceu em 1997. A COSANPA (PA) tem mais de 70% dos municípios atendidos com contratos de água vencidos. No caso da Caerd (RO), 19 dos 40 municípios que a companhia atende não possuem contrato de delegação para serviços de água com a empresa.
A fragilidade dos instrumentos contratuais em relação aos serviços de esgotamento sanitário é ainda mais grave, visto que a proporção dos municípios não atendidos, mas com delegação dos serviços vigente, supera 50% em pelo menos 11 companhias estaduais de
saneamento. Nesse contexto de insegurança jurídica, o processo de estímulo à participação privada nas CESBs requer um esforço prévio de articulação com os municípios para regularização dos instrumentos legais, em consonância com as propostas acordadas de prestação de serviços.
À luz do exposto, espera-se que o atual incentivo governamental à participação privada no setor seja encarado como uma oportunidade para se enfrentar os problemas do setor com seriedade e lucidez. Nesse processo, não se pode negligenciar o papel dos municípios envolvidos, o fortalecimento da regulação e a qualidade dos processos licitatórios. Embora possa gerar recursos para aliviar as restrições fiscais que atingem os municípios e estados, o incentivo à participação privada no setor deve se pautar pelo comprometimento de levar um serviço de qualidade a toda população, de modo sustentável e eficiente.
Figura 7 - Posição dos Contratos de Delegação dos Serviços de Abastecimento de Água com as CESBs Saneatins, CEDAEm COSANPA e CAERD
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