UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO NORTE CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM GESTÃO PÚBLICA MESTRADO PROFISSIONAL EM GESTÃO PÚBLICA
JOSÉ MARCOS ARAUJO SANTOS
EXECUÇÃO DO PROCESSO DE CONFORMIDADE DE REGISTRO DE
GESTÃO NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE
NATAL 2020
JOSÉ MARCOS ARAUJO SANTOS
EXECUÇÃO DO PROCESSO DE CONFORMIDADE DE REGISTRO DE
GESTÃO NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, como requisito parcial para obtenção do grau de Mestre na Área de Gestão e Políticas Públicas.
Orientadora: Profª. Lília Asuca Sumiya, Drª.
NATAL 2020
Santos, José Marcos Araujo.
Execução do processo de conformidade de registro de gestão no Instituto Federal de Sergipe / José Marcos Araujo Santos. -2020.
113f.: il.
Dissertação (Mestrado Profissional em Gestão Pública) -Universidade Federal do Rio Grande do Norte, Centro de Ciências Sociais Aplicadas, Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública, Natal, RN, 2020.
Orientadora: Profa. Dra. Lília Asuca Sumiya.
1. Gestão Pública Dissertação. 2. Controle preventivo -Dissertação. 3. Eficiência - -Dissertação. 4. Instituto Federal de Sergipe Dissertação. 5. Processo de conformidade
-Dissertação. I. Sumiya, Lília Asuca. II. Título.
RN/UF/CCSA CDU 35.081
JOSÉ MARCOS ARAUJO SANTOS
EXECUÇÃO DO PROCESSO DE CONFORMIDADE DE REGISTRO DE GESTÃO NO INSTITUTO FEDERAL DE SERGIPE
Dissertação apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Gestão Pública da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, aprovada em ____/____/____.
BANCA EXAMINADORA:
__________________________________________________________ Professora Lília Asuca Sumiya, Dra.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) Presidente (Orientadora)
__________________________________________________________ Professora Pamela de Medeiros Brandão, Dra.
Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN) Examinadora Interna
__________________________________________________________ Professora Cecília Olivieri, Dra.
Universidade de São Paulo (USP) Examinadora Externa
Dedico este trabalho à Deus, aos meus pais, irmãos e à minha namorada que sempre apoiam minhas decisões e incentivam a trilhar novos horizontes.
AGRADECIMENTOS
No decorrer da vida, deparamos a diversas situações em que devemos fazer escolhas em detrimento, por mais que provisórias, a tantas outras também importantes. Dessa forma, realizar um curso de mestrado torna-se um grande desafio na nossa vida, principalmente por ser distante do aconchego familiar em um mundo até então desconhecido. E, para lograr êxito nesse percurso, várias pessoas contribuíram para que este mestrado fosse realizado; por isso, é relevante agradecer a todos que construíram esse sonho junto comigo.
À Deus, pelo dom da vida e por ter permitido trilhar esse árduo, mas gratificante caminho. Obrigado por renovar minha fé, além me dar força e coragem nos momentos difíceis, e também aos momentos bons e alegres que tive a oportunidade de vivenciar.
À minha família, pelo amor incondicional e todo o incentivo. Agradeço em especial aos meus pais, Terezinha e Augusto, por todo apoio, desde as séries iniciais na escola aos novos desafios que até hoje enfrento. Aos meus irmãos, Marcelo e Valéria, pela cumplicidade e positividade. Afinal, não é fácil desbravar o desconhecido e estar a 839 km de casa.
À minha namorada Jética, por todo o amor e carinho que esteve comigo nessa caminhada. Obrigado pela paciência e compreensão em diversos momentos dessa jornada.
À minha orientadora Lília, pela paciência, compreensão e importante contribuição na construção dessa dissertação de mestrado. Sua participação foi fundamental para direcionar e explorar o melhor de mim.
Aos membros das bancas de qualificação e defesa, pelas valiosas dicas e sugestões que agregaram muito ao trabalho, entre eles os professores da UFRN Marcos Fernando e Pamela Medeiros e a professora da USP Cecília Olivieri.
Aos professores do PPGP-UFRN, pelos conhecimentos e aprendizados compartilhados durante o mestrado. Agradeço também a toda a equipe do NADIS, coordenação e técnicos-administrativos do PPGP, pela ajuda nos momentos de dificuldades, principalmente decorrentes por ser de outro estado, em especial a professora Teresa e a Penélope, quando me deu força e disse para “segurar as pontas”.
Aos colegas e amigos do mestrado, pelo companheirismo e união nos diversos momentos que passamos, “ninguém solta a mão de ninguém”. Vocês são 10!
Aos companheiros do IFS que enfrentaram comigo o mestrado, em especial aos da minha turma 2018 como Bruno, Fernando (e sua esposa Kelly) e Reinaldo; além aos da turma
de 2017, Alana e Carol, pelas dicas, orientações e materiais passados. Afinal, compartilhamos diversos momentos, ao passo em que formamos uma família no Rio Grande do Norte.
Ao Instituto Federal de Sergipe, por proporcionar a realização do mestrado diante da parceria firmada com a UFRN. Agradeço também ao Campus Estância, por ter compreendido a relevância do curso e ter concedido o afastamento enquanto servidor.
Agradeço imensamente a todos os servidores lotados na Conformidade de Registro de Gestão que participaram diretamente da minha dissertação, por meio realização da entrevista; saibam que o apoio de vocês foi fundamental. Agradeço também a todos os amigos que ajudaram de alguma forma na minha passagem nos campi do IFS.
“Conhecer os outros é inteligência, conhecer-se a si próprio é verdadeira sabedoria. Controlar os outros é força, controlar-se a si próprio é verdadeiro poder.”
RESUMO
A gestão pública tem utilizado cada vez mais mecanismos voltados a transparência, fiscalização e controle, este dividido no âmbito externo e interno, das ações dos agentes públicos. Como um elemento de controle interno e eficiência das instituições públicas, a conformidade de registro de gestão atua como um controle preventivo no que se refere a execução orçamentária, financeira e patrimonial, capaz de mitigar os riscos inerentes a utilização dos recursos públicos e, caso necessário, orientar o instituição por meio do uso de medidas corretivas de modo tempestivo das ações. Embasado através do Relatório de Auditoria Interna nº 004/2016, foram identificadas deficiências na execução da conformidade de registro de gestão nas unidades gestoras do Instituto Federal de Sergipe, tais como ausências de capacitação, formalização e padronização dos processos, falha na comunicação entre servidores e inexistência de um manual de procedimentos. Desse modo, este estudo tem como objetivo analisar o processo de conformidade de registro de gestão no Instituto Federal de Sergipe. A presente pesquisa possui natureza descritiva e aplicada, por meio da utilização da abordagem qualitativa, caracterizando ainda como um estudo de caso. Para coleta de dados, foram realizadas pesquisas bibliográficas e documentais e, como instrumento foram aplicadas entrevistas com roteiro semiestruturado aos servidores titulares lotados na coordenadoria de conformidade de registro de gestão, buscando elementos que subsidiaram a análise do processo. As informações coletadas foram tratadas e analisadas, por meio de análise documental e análise de conteúdo. Como resultados, percebeu-se que, diante da complexidade e conhecimentos necessários da conformidade, há elementos que deixam o procedimento um pouco fragilizado como a ausência da realização de capacitações mais práticas, elevada rotatividade dos servidores, limitação orçamentária e ausência de um canal de informações que aproxime os conformistas. No entanto, visualizou-se evolução no processo e, apesar de limitações, identificou-se que a instituição vem dando maior importância e envidando esforços a fim de que a conformidade de registro de gestão seja aperfeiçoada, visto que deliberou ações para que as deficiências detectadas inicialmente fossem minimizadas. Essas medidas contribuem para o fortalecimento do controle preventivo no âmbito das unidades gestoras da instituição e, consequentemente, melhor transparência e utilização dos recursos públicos.
Palavras-chave: Conformidade de Registro de Gestão. Controle preventivo. Eficiência. Instituto Federal de Sergipe. Processo.
ABSTRACT
Public management has increasingly used mechanisms aimed at transparency, inspection and control, divided into the external and internal areas, of the actions of public agents. As an element of internal control and efficiency of public institutions, management record compliance acts as a preventive control with regard to budgetary, financial and patrimonial execution, capable of mitigating the risks inherent to the use of public resources and, if necessary , guide the institution through the use of corrective measures in a timely manner. Based on Internal Audit Report No. 004/2016, deficiencies were identified in the execution of management record compliance in the management units of the Federal Institute of Sergipe, such as lack of training, formalization and standardization of processes, failure in communication between servers and no procedures manual. Thus, this study aims to analyze the management record compliance process at the Federal Institute of Sergipe. The present research has a descriptive and applied nature, through the use of the qualitative approach, also characterizing it as a case study. For data collection, bibliographic and documentary researches were carried out and, as an instrument, interviews with semi-structured script were applied to the regular servers allocated in the management registry compliance coordination, looking for elements that supported the analysis of the process. The collected information was treated and analyzed, through document analysis and content analysis. As a result, it was noticed that, in view of the complexity and necessary knowledge of compliance, there are elements that leave the procedure a little fragile, such as the lack of more practical training, high turnover of employees, budget limitations and the absence of an information channel. that brings conformists together. However, there was an evolution in the process and, despite limitations, it was identified that the institution has been giving greater importance and making efforts in order to improve the management record compliance, since it deliberated actions for the detected deficiencies initially be minimized. These measures contribute to the strengthening of preventive control within the management units of the institution and, consequently, better transparency and use of public resources.
Keywords: Management Registration Compliance. Preventive control. Efficiency. Federal Institute of Sergipe. Process.
LISTA DE FIGURAS
Figura 1 - Organograma da PROAD ... 21
Figura 2 - Camadas dos Controles da Administração Pública - CGU... 29
Figura 3 - Camadas dos Controles na Administração Pública - IFCE ... 30
Figura 4 - Subsistemas do SIAFI ... 35
Figura 5 - Fluxograma da Conformidade de Registro de Gestão do IFS ... 40
Figura 6 - Visão sistêmica dos processos ... 48
Figura 7 - Cadeia de Valor ... 50
Figura 8 - Cadeia de Valor IFS ... 51
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Recomendações do Relatório nº 004/2016 ... 18
Quadro 2 - Documentos gerados no SIAFI pelas unidades gestoras do IFS no ano de 2018 ... 22
Quadro 3 - Áreas do SIAFI ... 33
Quadro 4 - Quantidade de Órgãos x Unidades Gestoras ... 35
Quadro 5 - Classificação por tipo de processos ... 49
Quadro 6 - Conceitos básicos de processos... 52
Quadro 7 - Vantagens e desvantagens da utilização de manuais administrativos ... 56
Quadro 8 - Tipos de manuais administrativos ... 56
Quadro 9 - Passo a passo da pesquisa (coleta e análise de dados) ... 65
LISTA DE SIGLAS
ABPMP Association of Business Process Professionals
AICPA American Institute of Certified Public Accountants
ATUCONFREG Atualiza Conformidade de Registros de Gestão
AUDINT Auditoria Interna
AVA Ambiente Virtual de Aprendizado
BPM Business Process Management
CBOK Guia de Gerenciamento de Processos
CCOF Coordenadoria de Contabilidade, Orçamento e Finanças
CEFET-SE Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe
CF Constituição Federal
CFC Conselho Federal de Contabilidade
CGU Controladoria Geral da União
CONCONFREG Consulta Conformidade de Registros de Gestão
CONFREG Conformidade de Registro de Gestão
COSO Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission
DCF Diretoria de Contabilidade e Finanças
DF Documento de Arrecadação da Receita Federal
DR Documento de Arrecadação Municipal/Estadual
ENAP Escola Nacional de Administração Pública
GCOF Gerência de Contabilidade, Orçamento e Finanças
GESPÚBLICA Programa Nacional de Gestão Pública e Desburocratização
GP Guia de Recolhimento da Previdência
GR Guia de Recolhimento da União
ICFEx Inspetoria de Contabilidade e Finanças do Exército
IFCE Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará
IFRN Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do
Norte
IFRS
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Sul
IFS Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe
IMPCONFREG Imprime Conformidade de Registros de Gestão
IN Instrução Normativa
ISO Organização Internacional de Normalização
MEC Ministério da Educação
NC Nota de Crédito ND Nota de Dotação NE Nota de Empenho NL Nota de Lançamento NS Nota de Sistema OB Ordem Bancária OD Ordenador de Despesa
PAINT Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna
PE Pré-Empenho
PF Programação Financeira
PROAD Pró-Reitoria de Administração
PRODIN Pró-Reitoria de Desenvolvimento Institucional
PROEN Pró-Reitoria de Ensino
PROGEP Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas
PROPEX Pró-Reitoria de Pesquisa e Extensão
RAINT Relatório Anual de Atividade da Auditoria Interna
RMA Relatório de Movimentação de Almoxarifado
RMB Relatório de Movimentação de Bens Móveis
RP Recibo de Pagamento
SEF Secretaria de Economia e Finanças
SERPRO Serviço Federal de Processamento de Dados
SFC Secretaria Federal de Controle Interno
SIAFI Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal
STN Secretaria do Tesouro Nacional
TCU Tribunal de Contas da União
TGS Teoria Geral dos Sistemas
UFAL Universidade Federal de Alagoas
UGs Unidades Gestoras
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ... 16
1.1 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E SEU AMBIENTE ... 19
1.3 OBJETIVOS ... 22
1.3.1 Objetivo Geral ... 22
1.3.2 Objetivos Específicos ... 22
1.4 JUSTIFICATIVA ... 23
2 REFERENCIAL TEÓRICO-EMPÍRICO ... 26
2.1 CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA ... 26
2.1.1 Controle interno e eficiência na gestão pública ... 27
2.1.2 Sistema de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI ... 32
2.2 CONFORMIDADE DE REGISTRO DE GESTÃO ... 36
2.3 GESTÃO POR PROCESSOS ... 46
2.3.1 Classificação e Hierarquia de processos ... 49
2.3.2 Mapeamento/Modelagem de Processos ... 53
2.3.3 Manuais na Gestão por Processos ... 55
2.3.4 Gestão por Processos na Gestão Pública ... 58
3 METODOLOGIA ... 62
3.1 TIPO DE PESQUISA ... 62
3.2 PARTICIPANTES DA PESQUISA ... 62
3.3 COLETA DE DADOS ... 63
3.4 TRATAMENTO PARA ANÁLISE DOS DADOS ... 65
4 EXECUÇÃO DO PROCESSO DE CONFORMIDADE DE REGISTRO DE GESTÃO ... 68
4.1 CATEGORIAS DE ANÁLISE ... 68
4.1.1 Ações de capacitação realizadas e principais dificuldades percebidas. ... 68
4.1.1.1 Capacitação ... 68
4.1.1.2 Dificuldades ... 69
4.1.2 Formalização e Padronização das rotinas relacionadas a atividade da conformidade. ... 71
4.1.2.1 Formalização ... 72
4.1.2.2 Padronização ... 75
4.1.3 A comunicação e envolvimento com os outros servidores/setores no processo de conformidade. ... 77
4.1.3.1 Comunicação e envolvimento ... 78
4.1.4 Importância e desafios da conformidade de registro de gestão nas instituições públicas. ... 82
4.1.4.1 Importância ... 82
4.1.4.2 Desafios ... 84
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS E SUGESTÕES ... 87
REFERÊNCIAS ... 93
APÊNDICE A – TERMO DE CONSENTIMENTO LIVRE E ESCLARECIDO – TCLE ... 101
APÊNDICE B – TERMO DE AUTORIZAÇÃO PARA GRAVAÇÃO DE VOZ ... 104
APÊNDICE C – ROTEIRO DE ENTREVISTA COM ROTEIRO SEMIESTRUTURADO ... 105
APÊNDICE D – ROTEIRO DAS PERGUNTAS DA ENTREVISTA ASSOCIADAS AOS OBJETIVOS ESPECÍFICOS ... 106
1 INTRODUÇÃO
A gestão pública atua tendo em vista a proteção dos interesses da coletividade. No Brasil, a jurisprudência estabelece as competências pertencentes aos agentes públicos, ao mesmo tempo que define os limites em que estes devem estar atentos no exercício de suas atribuições, dentro da ideia de que na esfera pública o agente só pode atuar no que a lei permite (DI PIETRO, 2009).
Para Farias (2013), visando os objetivos do Estado em benefício das necessidades da população, pressupõe que as ações de planejamento, execução e controle dos recursos públicos estejam em harmonia, o que fortalece a premissa do controle das ações para melhor uso e gestão desses recursos. A autora complementa que a gestão pública tem utilizado cada vez mais mecanismos de transparência, fiscalização e controle, este podendo ser interno, quando concernente a instituição, ou ser configurado como externo, quando exercido por instituição alheio à administração.
Como um elemento de controle interno no âmbito das instituições federais, a conformidade de registro de gestão configura-se como um controle preventivo. Segundo IN STN nº 06/2007, fundamenta-se na certificação dos registros de execução orçamentária, financeira e patrimonial no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) e da comprovação de documentos hábeis que respaldem as operações.
O SIAFI é um sistema informatizado e atua como um importante instrumento contábil de controle interno no escopo do setor público das contas do governo, caracterizado como um mecanismo de acompanhamento utilizado na execução orçamentária das instituições públicas de modo a oferecer informações de modo tempestivo e transparente das ações dos agentes relacionado ao uso dos recursos públicos (VALENTE, 2004).
Garcia Filho, Mello e Resende (2013) indicam, portanto, que a conformidade de registro de gestão é a verificação realizada pela própria instituição diariamente que compreende na confrontação da documentação comprobatória com o registro feito no SIAFI, constatando que existe a documentação exigida pela legislação que versa sobre a execução orçamentária, financeira e patrimonial. A conformidade de registro de gestão é uma área relevante por permitir atuar concomitantemente à fase de execução na mitigação dos riscos inerentes ao uso dos recursos públicos como também o uso de medidas corretivas de modo tempestivo (GARCIA FILHO, MELLO e RESENDE, 2013).
Entre as diversas instituições federais existentes passíveis a realização a conformidade de registro de gestão estão os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, em que suas atividades fins estão voltadas ao ensino, pesquisa e extensão, conforme elencado na lei de criação, Lei nº 11.892/2008. Entretanto, dentro da estrutura administrativa há o setor de contabilidade, orçamento e finanças, setor em que se encontra vinculado a conformidade de registro de gestão que, no âmbito do institutos federais compreende a análise de documentos e registros habitualmente gerados por meio do pagamento de bolsas e auxílios da assistência estudantil, além dos compromissos firmados por aquisições de materiais de consumo ou equipamentos e por meio dos contratos administrativos: água, energia, combustível, manutenção de veículos, serviço postal, e terceirizados em atividades como serviços de vigilância, limpeza e apoio administrativo, etc.
Em relação ao setor de conformidade de registro de gestão em instituições da Rede Federal de Educação, a exemplo do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Rio Grande do Norte – IFRN, que, por meio da Auditoria Interna elabora o Relatório de Auditoria nº 012/2016 – AUDGE/AUDIN/SERIDÓ, observou que no exercício de 2016, entre os meses de janeiro e agosto, 48% das Unidades Gestoras (UGs) realizaram a conformidade de registro de gestão apenas parcialmente, 47% não realizaram o procedimento e apenas 5% efetuaram os registros de conformidade integralmente no período observado, elencando algumas causas como ausência de comunicação, sobrecarga de atribuições ao servidor responsável, descontinuidade das atividades, ausência de capacitação, falhas no procedimento, dentre outros.
Com o mesmo viés, a Audint (Auditoria Interna) do Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de Sergipe (IFS), elaborou o PAINT (Plano Anual de Atividades da Auditoria Interna) do exercício de 2016 com uma das áreas de escopo a gestão financeira da instituição. Nessa perspectiva, a preocupação da Audint com as atividades de conformidade de registro de gestão foi oriunda diante do número de recomendações inseridas no Relatório de Auditoria nº 003/2016 – Avaliação dos Registros Contábeis e Financeiros, sendo que, de um total de 36, 17 eram relacionadas a conformidade de registros, uma área até então ainda não avaliada pela Audint. Dessa forma, foi elaborado o Relatório de Auditoria nº 004/2016, voltado para a avaliação dos controles internos administrativos adotados na área da conformidade de registro de gestão da reitoria e dos campi.
Dentre os processos analisados de caráter contábil, orçamentário, financeiro e patrimonial, de forma aleatória e por amostragem das unidades gestoras (Reitoria e campi), a
Audint do IFS detectou diversas deficiências, dentre as quais foram expostas as respectivas recomendações, conforme o Quadro 1:
Quadro 1 - Recomendações do Relatório nº 004/2016
RECOMENDAÇÕES DO RELATÓRIO nº 004/2016
• Capacitar os responsáveis pelo registro da conformidade de gestão em cursos relacionados à área de atuação.
• Estabelecer procedimento formal através do qual o conformista substituto seja comunicado tempestivamente da ausência do conformista titular, e da necessidade de sua atuação no registro da conformidade de gestão.
• Estabelecer formalmente rotinas para o acompanhamento dos relatórios mensais de movimentações, conforme estabelece o art. 14 da IN STN nº 06/2007, dando ciência aos envolvidos nestas atividades da obrigação de cumpri-las.
• Fazer constar nos processos administrativos os despachos de encaminhamento e recebimento para análise da conformidade registro de gestão.
• Estabelecer formalmente, por meio da utilização de fluxogramas e/ou checklists, planilhas, etc., rotinas diárias para verificação da conformidade dos registros de gestão no Campus, dando ciência aos envolvidos nestas atividades, da obrigação de cumpri-las.
• Elaborar manual de procedimentos e rotinas para realização do registro da Conformidade de Gestão no âmbito do IFS. Divulgar formalmente, no âmbito do IFS, o manual de procedimentos e rotinas para realização do Registro da Conformidade de Gestão.
Fonte: Elaboração própria, 2019, baseado no Relatório de Auditoria nº 004/2016.
Dentro dos principais achados e considerando a consolidação dos trabalhos de monitoramento aos relatórios do exercício, mostrou-se que no Relatório nº 004/2016, de um total de 40 constatações, apenas 7 haviam sido atendidas. Juntamente com este relatório, destinado a avaliação dos controles internos administrativos adotados na conformidade de registro de gestão, essas informações também foram inseridas no RAINT (Relatório Anual de Atividade da Auditoria Interna) referente ao ano de 2016.
Outrossim, através do RAINT/2017 foram elencadas as principais ações promovidas no exercício pelos gestores a fim de fortalecer os controles internos e mitigar os riscos nas atividades desempenhadas em que, relacionado ao Relatório nº 004/2016, pode ser percebida pelos auditores internos a realização de ações nas unidades, tais como: estabelecimento formal de checklists para auxiliar nas atividades e a realização do I Encontro de Conformidade de Registro de Gestão do IFS para capacitação dos servidores envolvidos nas atividades de conformidade.
Diante disso, e em continuidade à promoção de ações relacionadas as recomendações do Relatório nº 004/2016, foi elaborado pela PROAD (Pró-Reitoria de Administração), e publicado em fevereiro de 2018, segundo consta no RAINT/2018, o Manual de Procedimentos da Conformidade de Registro de Gestão do IFS, onde foram abordados a apresentação e conceitos do tema, procedimentos e documentos passíveis de análise na execução da conformidade. Durante essa elaboração, os conformistas dos campi foram
consultados para o envio de sugestões referentes ao manual, mediante minuta do manual enviada.
Diante do exposto, observando as recomendações citadas no Relatório nº 004/2016 da Auditoria Interna, e por meio das deficiências detectadas inerentes a atividade da conformidade de registro de gestão, resulta-se ao questionamento do estudo: Como o processo de conformidade de registro de gestão está sendo executado no Instituto Federal de Sergipe?
1.1 CARACTERIZAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO E SEU AMBIENTE
Os institutos federais de educação possuem natureza jurídica de autarquia, detentora de autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didático-pedagógica e disciplinar, conforme a Lei nº 11.892/2008, a qual institui a Rede Federal de Educação Profissional, Científica e Tecnológica, cria os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia.
A história dos institutos federais de educação foi iniciada em 1909, por meio da criação das Escolas de Aprendizes Artífices, mas somente em 1911 foi instituída uma unidade em Sergipe, na cidade de Aracaju, onde, impulsionada pelas mudanças socioeconômicas e políticas, assim como ocorreu em todo o país, transformando-se em 1937 no Liceu Industrial de Aracaju, e em 1942, passou a denominar-se Escola Industrial de Aracaju (SANTOS NETO, 2009). Em acréscimo, o autor cita que em 1965 foi oficializada a criação da Escola Técnica de Sergipe e realizada a sua interiorização da educação tecnológica quando, em 1994, foi inaugurada a Unidade de Ensino Descentralizada (UNED), localizada na cidade de Lagarto, região Centro-Sul de Sergipe.
No período de 1995 a 2005 ocorreu uma importante transformação acadêmico-jurídica da Escola Técnica Federal de Sergipe para o Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe (CEFET-SE), onde a partir de então passaram a ser oferecidos cursos de Educação Tecnológica de Nível Superior (SANTOS NETO, 2009). Para o autor, essa mudança também foi possível diante da promulgação da Lei de Diretrizes e Bases da Educação (Lei nº 9.394/1996), a qual, entre diversos aspectos, deu flexibilidade curricular, autonomia às instituições e diversos segmentos relacionados a educação profissional.
A instituição veio a se tornar Instituto apenas em 2008, através da Lei 11.892/2008, integrando o Centro Federal de Educação Tecnológica de Sergipe e a Escola Agrotécnica Federal de São Cristóvão, transformando-se em uma rede de ensino profissional ampliada que
pudesse oferecer diversas modalidades de cursos, do ensino básico ao doutorado em tecnologia (PORTAL IFS, 2019). Desse modo, conforme a Lei nº 11.892/2008, o IFS passa a ser uma instituição de educação superior, básica e profissional, pluricurricular e multicampi, especializado na oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino.
Atualmente, o Instituto Federal de Sergipe é constituído por uma Reitoria, órgão executivo localizado em Aracaju, e nove campi, nas cidades de Aracaju, São Cristóvão, Lagarto, Itabaiana, Estância, Nossa Senhora da Glória, Nossa Senhora do Socorro, Propriá, Tobias Barreto e um em fase de implantação, localizado em Poço Redondo, além de um polo em Cristinápolis (PORTAL IFS, 2019).
A escolha e determinação das cidades contempladas com a instalação dos campi são baseadas mediante estudos prévios, de modo que possam promover o desenvolvimento sustentável por meio da oferta de cursos gratuitos e programas que possibilitem a qualificação técnica e inclusão social da população e, concomitantemente, através da realização de pesquisas e de inovações tecnológicas que possibilitem a supressão das principais demandas socioeconômicas regionais (PORTAL IFS, 2019).
Segundo a Plataforma Nilo Peçanha, com o ano base de 2018, o IFS oferta 103 cursos nas modalidades integrada destinados a integrantes do ensino médio, técnicos na modalidade subsequente e na modalidade superior. Em relação ao número de discentes, o IFS obteve o registro de 9.362 alunos matriculados, o que ratifica a importância do instituto para a comunidade sergipana. Na perspectiva organizacional, o IFS possui 1.195 servidores, sendo que 529 são docentes, 666 técnicos-administrativos, além de diversos terceirizados correspondentes a área de apoio (área de vigilância, limpeza, motoristas, etc.).
A Reitoria possui cinco Pró-Reitorias, distribuídas da seguinte forma: Pró-Reitoria de Desenvolvimento Institucional (PRODIN), Pró-Reitoria de Ensino (PROEN), Pró-Reitoria de Gestão de Pessoas (PROGEP), Pró-Reitoria de Administração (PROAD) e Pró-Reitoria de Pesquisa e Extensão (PROPEX). As Diretorias-Gerais dos campi estão no mesmo patamar das Pró-Reitorias, sendo subordinadas ao gabinete da reitora da instituição.
Em relação a Conformidade de Registro de Gestão, objeto deste estudo, a nível de Reitoria tem sua coordenadoria subordinada a Diretoria de Contabilidade e Finanças (DCF), esta subordinada diretamente a PROAD. A Coordenadoria de Conformidade de Registro de Gestão na Reitoria do IFS é vinculada a PROAD, mediante o desmembramento abaixo representado pela Figura 1:
Figura 1 - Organograma da PROAD
Fonte: Portal IFS (2019).
Em nível dos campi, a coordenadoria é subordinada ou a Gerência de Contabilidade, Orçamento e Finanças (GCOF) ou a Coordenadoria de Contabilidade, Orçamento e Finanças (CCOF), a depender do tamanho e estrutura organizacional assim estabelecido. A Reitoria e todos os seus 09 campi possuem servidores lotados nas respectivas coordenadorias de conformidade de registro de gestão, que percebem diariamente os documentos de classificações similares e relacionados na ordem de uma instituição pública federal de ensino.
Em relação a utilização dos recursos públicos, no IFS, segundo a Plataforma Nilo Peçanha em 2018 os gastos totais foram R$ 271.650.306,00, sendo que desse total R$ 215.394.606,00 foram associados a gastos com pessoal, R$ 13.209.589,00 a investimentos (despesa de capital que gera aumento no patrimônio público como a aquisição de móveis e equipamentos, por exemplo) e R$ 40.268.486,00 com outros custeios (a exemplo de pagamentos dos contratos administrativos).
Acerca da diversidade de registros e ações a serem realizadas pelos comandos no SIAFI na atividade de conformidade de registro de gestão, segue abaixo no Quadro 2 o quantitativo de documentos gerados pelas unidades gestoras no exercício de 2018:
Quadro 2 - Documentos gerados no SIAFI pelas unidades gestoras do IFS no ano de 2018
UNIDADE GESTORA Nº DE DOCUMENTOS
GERADOS NO SIAFI Campus Aracaju 13.080 Campus Estância 4.326 Campus Itabaiana 8.671 Campus Lagarto 8.897 Campus Glória 4.398 Campus Propriá 3.222
Campus São Cristóvão 998
Campus Socorro 1.319
Campus Tobias Barreto 2.175
Reitoria 22.612
TOTAL 69.698
Fonte: Pedido de informação pelo Portal e-sic, com protocolo nº 23480.016955/2019-47
Diante do quadro observado acima por consulta ao Portal e-sic, percebe-se o elevado número de documentos gerados por cada unidade gestora do IFS. É notório ressaltar, no entanto, que dentro dos documentos gerados no SIAFI há os resultantes de alterações contábeis (operações rotineiras do SIAFI), que fogem da abrangência da Confreg e não são passíveis de análise. Por meio da Audint, são enviadas as Solicitações de Auditoria para as unidades, com vistas a observar e requerer esclarecimentos de documentos e/ou processos pertinentes ao trabalho de auditoria, ao passo que são verificados a atuação de diversas áreas como a da Confreg, em que é avaliada a execução do procedimento.
1.3 OBJETIVOS
1.3.1 Objetivo Geral
Analisar o processo de conformidade de registro de gestão no Instituto Federal de Sergipe.
1.3.2 Objetivos Específicos
a) Apresentar um panorama do processo de conformidade de registro de gestão no IFS. b) Levantar os pontos positivos e negativos na percepção dos conformistas do IFS. c) Recomendar melhorias no procedimento da conformidade frente a gestão do processo.
1.4 JUSTIFICATIVA
Essa pesquisa é relevante para a administração pública, visto que a abordagem da conformidade de registro de gestão atua como controle preventivo das instituições públicas, em busca da boa execução orçamentária e financeira uma vez que direciona esforços para minimizar os riscos da gestão dos seus recursos e fortalecer controle interno (GARCIA FILHO, MELLO E RESENDE, 2013).
A relevância é ratificada por diversos acórdãos e recomendações emitidos pelo TCU (Tribunal de Contas da União) e outros instituições governamentais. Além disso, observa-se pelo fato do Tesouro Nacional, através do I ENCONT1 em 2017 criar subgrupos de estudos, como o da conformidade de registro de gestão com alguns servidores que lidam com o tema no dia-a-dia de instituições dos Poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e Ministério Público da União, visando promover discussões2 sobre o assunto e elaborar uma proposta de reformulação das transações da Conformidade de Registro de Gestão no SIAFI, como também uma proposta de nova redação para a IN STN nº 06/2007, em consonância com a proposta evolutiva do sistema.
O estudo é relevante para o Instituto Federal de Sergipe pelo fato de que, buscar aperfeiçoar mecanismos que fortaleçam o controle interno da instituição por meio do controle preventivo da conformidade de registro de gestão contribuirá para uma melhor gestão dos recursos, evidenciados em momentos de limitação, principalmente da esfera financeira no âmbito público. Outrossim, segundo TCU (2009), manter pessoas competentes, formalizar a comunicação por meio de políticas e padronizar as atividades contribuem para uma forte e efetiva gestão de controles internos, resultando, por conseguinte, na efetivação dos objetivos organizacionais.
A pesquisa busca contribuir para o âmbito acadêmico, uma vez que é verificado escassez de estudos relacionados ao tema da conformidade de registro de gestão. Por meio de
1 I ENCONT – Encontro com as Setoriais Contábeis: realizado em março de 2017 elaborou, juntamente com a
CCONT/STN - Coordenação-Geral de Contabilidade e Custos da União/Secretaria do Tesouro Nacional, a criação de subgrupos de trabalho com a finalidade de participação de estudos e levantamento de impactos visando a padronização dos procedimentos contábeis. Criação de Subgrupo percebido por meio de apresentação de eventos registrados no sítio do Tesouro Nacional: http://www.tesouro.fazenda.gov.br/treinamentos-e-eventos
2 Discussões realizadas ao longo do 2º semestre de 2017 e 1º semestre de 2018. Posteriormente, a proposta será
colocada em consulta pública antes de sua publicação, para que os usuários do sistema e outros interessados possam contribuir com o tema. As discussões no âmbito do grupo foram conclusas e o projeto foi encaminhado à área competente na STN que, por trâmites burocráticos não foi colocado para ser desenvolvido no sistema, de modo que ainda não há previsão para que isto ocorra. Informação registrada através de solicitação de informação no Portal e-sic, com protocolo de número 16853.001954/2019-57
busca no Catálogo de Teses e Dissertações da Capes no primeiro semestre de 2019 onde, utilizando os indexadores “conformidade de (dos) registro (s) gestão”, foi encontrado inicialmente o estudo de Farias (2013), cujo título é “Aplicação do Procedimento de Conformidade dos Registros de Gestão: um estudo de caso em uma instituição pública federal”, que inclusive a autora corrobora com a comprovação que houve limitação de pesquisas na temática.
Além disso, ao realizar uma nova busca no segundo semestre de 2019, foi encontrada a publicação do estudo de Damaso (2019), cujo título é “A conformidade de registro de gestão como instrumento de controle preventivo de erros e fraudes: Proposição de um Processo Gerencial no âmbito de uma Instituição Federal de Ensino”.
Em relação aos outros temas abordados no referencial do trabalho, utilizou-se busca por estudos nas áreas de controle interno e de gestão por processos. Em relação à temática de controle interno, deve-se ao fato a conformidade ser um tipo de controle primário, que atua de forma preventiva no âmbito das instituições (GARCIA FILHO, MELLO e RESENDE, 2013). Buscou-se estudos também na área de gestão por processos, visto que a conformidade é realizada mediante uma série de procedimentos entorno das análises dos processos físicos e dos registros no SIAFI, de ordem contábil, orçamentária, financeira e patrimonial da instituição.
Por fim, o estudo é relevante para pesquisador, visto que era servidor da instituição e responsável pela conformidade de registro de gestão, não somente no campus do IFS onde era lotado, como também em outros dois campi ocupados pelo servidor anteriormente, seja na figura de titular ou substituto, além de ter formação em área correlata a temática pesquisada. Esses elementos evidenciam uma maior viabilidade na realização do estudo para a instituição pelo prévio conhecimento do pesquisador.
Além desse capítulo da introdução, o trabalho é estruturado da seguinte forma: no segundo capítulo é apresentado o referencial teórico, trazendo todo o embasamento da pesquisa que, traz inicialmente a subseção do controle na gestão pública, subdivididos em controle interno e eficiência na gestão pública, além do Sistema de Administração Financeira do Governo federal – SIAFI; seguido pela subseção que versa sobre a conformidade de registro de gestão; e na última subseção aborda a gestão por processos, subdivididos pela classificação e hierarquia de processos, mapeamento/modelagem de processos, manuais na gestão por processos e gestão por processos na gestão pública. O terceiro capítulo apresenta os aspectos metodológicos, subdivididos pelo tipo de pesquisa, participantes da pesquisa, coleta de dados e tratamento para análise dos dados. O quarto capítulo aborda a análise dos
resultados relacionadas à execução do processo de conformidade de registro de gestão subdividida em categorias de análise e suas respectivas unidades de significados, enquanto o quinto capítulo apresenta as considerações finais e sugestões. E, por fim, as referências, apêndices e anexos utilizados que deram suporte teórico ao trabalho.
2 REFERENCIAL TEÓRICO-EMPÍRICO
2.1 CONTROLE NA GESTÃO PÚBLICA
O controle da administração pública pode ser definido como um poder de fiscalização e correção em que exercem sobre ela as instituições dos Poderes Judiciário, Legislativo e Executivo, com o objetivo em garantir a conformidade do ordenamento jurídico abrangendo o cumprimento dos princípios por ele estabelecidos (DI PIETRO, 2009). Em acréscimo, Carvalho Filho (2009) define que os instrumentos de controle na gestão pública têm como objetivos primordiais assegurar a observância dos direitos subjetivos cidadãos e garantir o cumprimento das diretrizes constitucionais da Administração.
O controle na gestão pública não é um mecanismo percebido somente na contemporaneidade, mas algo que já permeava por diversos instrumentos legais como na Lei nº 4.320/1964, que versa sobre normas de direito financeiro para a elaboração e controle dos orçamentos e balanços de todas esferas de poder, no seu Art. 81 quando diz que “O controle da execução orçamentária, pelo Poder Legislativo, terá por objetivo verificar a probidade da Administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o cumprimento da Lei de Orçamento”. Por meio do Decreto-Lei nº 200/1967, Art. 6º, V, estabelece o controle como um princípio fundamental da Administração Pública.
Mediante a promulgação da Constituição Federal de 1988, o controle na gestão pública pode ser melhor designado de acordo com suas competências e critérios a ser avaliado nas instituições públicas, conforme dita os Artigos 70 e 71:
Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.
Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União [...]. (BRASIL, 1988).
De acordo com Platt Neto et. al. (2007), com o advento da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal), o controle na gestão pública ganhou uma maior ênfase, quando nos Artigos 48 a 59 é intitulado um capítulo com a temática “Transparência,
Controle e Fiscalização”, ao tempo em engloba o controle como um artefato capaz de impedir que desvios e desperdícios sejam cometidos pelos agentes diante dos recursos públicos advindos da população.
O controle é utilizado em busca do aperfeiçoamento e melhoria da gestão pública, de modo a torna-la mais eficiente e eficaz, por meio da racionalização dos gastos e otimização do desempenho e dos processos, onde a nível interno o controle é realizado pela própria administração do instituição e em nível externo é realizado por instituição desvinculado a administração (SANTANA, 2013).
2.1.1 Controle interno e eficiênciana gestão pública
Controle interno, segundo American Institute of Certified Public Accountants – AICPA apud Attie (2000), por meio do Relatório Especial da Comissão de Procedimentos de Auditoria, é definido como:
“O plano de organização e o conjunto coordenado dos métodos e medidas, adotados pela empresa, para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e fidedignidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a adesão à política traçada pela administração” (AICPA apud ATTIE, 2000).
Já de acordo com o Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission – COSO (2007), controle interno é definido como um processo orientado por todo corpo institucional, desde o alto escalão, a administração em si e pelos outros demais membros que compõem a organização, com a finalidade em garantir um maior grau de confiança e possibilidade de realização dos objetivos pautados pela eficácia e eficiências das operações, confiabilidades dos registros financeiros e a conformidade dos atos com a legislação existente. Para o Manual de Conformidade de Gestão do IFCE – Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Ceará (2015), o controle interno é essencial para uma boa gestão na execução orçamentária, financeira e patrimonial, visto que busca mitigar os riscos inerentes ao uso dos recursos públicos.
Na CF (Constituição Federal) de 1998, Art. 74 é transcrita a finalidade do controle interno:
Art. 74. Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
§ 1º Os responsáveis pelo controle interno, ao tomarem conhecimento de qualquer irregularidade ou ilegalidade, dela darão ciência ao Tribunal de Contas da União, sob pena de responsabilidade solidária.
§ 2º Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União. (BRASIL, 1988).
Enquanto isso, a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores compreende que o processo de controle interno deve ser dinâmico e flexível, adequando-se às mudanças que acontecem na organização no enfrentamento por todos membros dos riscos e alcance dos objetivos e da missão institucional. Em complemento, enfatiza que o controle interno no âmbito da administração pública deve ser percebido diante de suas características típicas dentro de um contexto onde os objetivos são delineados diferentemente da esfera privada, com foco a atender as demandas dos cidadãos, ações voltadas ao cumprimento dos princípios constitucionais e limitadas somente ao que a legislação permite, a utilização de recursos públicos, a complexidade das organizações e dos próprios atores envolvidos, além dos preceitos de accountability.
Diante da Instrução Normativa SFC nº 01/2001, que define as diretrizes, conceitos e aprova normas técnicas para a atuação do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal, ratifica-se o entendimento de controle interno administrativo:
“Controle interno administrativo é o conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos interligados, estabelecidos com vistas a assegurar que os objetivos das unidades e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público” (IN SFC nº 01/2001).
De um modo geral, os tipos de controles devem ser realizados de modo que agreguem melhorias a gestão pública, como o caráter preventivo dos mecanismos de controle interno na organização. De acordo com Cruz e Glock (2008), o exercício do controle interno nas instituições deve ser realizado de forma contínua como uma ferramenta auxiliar a gestão a fim de mitigar os riscos e correção das eventuais falhas em relação aos padrões estabelecidos.
Nesse contexto, agindo de forma preventiva contribui para uma gestão mais célere, eficiente e transparente, visto que eventuais erros/falhas podem ser revistos concomitantemente a execução dos recursos públicos. É nessa perspectiva, que a CGU no Seminário Internacional de Auditoria e Controle Interno (2015) enfatiza a esfera do controle primário (controle em que se enquadra a conformidade de registro de gestão) nas
organizações, que abrange os procedimentos administrativos realizados pelos gestores na fase de execução, ressaltando a reponsabilidade destes também nas atividades de controle.
O controle interno pode ser compreendido como um mecanismo com a finalidade de proporcionar a eficiência operacional, obstando irregularidades, além resguardar o patrimônio público, em que a conformidade dos registros contábeis tem a atribuição de torna-lo mais confiável e transparente. Outrossim, os controles internos das instituições podem conceder subsídios para a prática de auditoria, que é um conjunto de procedimentos cuja finalidade é avaliar a gestão governamental através da confrontação dos aspectos operacionais e legais com o que vem sendo realizado (FARIAS, 2013).
Uma forma elucidativa e de fácil compreensão das dimensões que ocupam os tipos de controle é percebida através das figuras abaixo que, de forma objetiva, elenca as camadas dos controles na gestão pública, onde a Figura 2 tem a versão da publicação da Controladoria Geral de União – CGU diante da realização do Seminário Internacional de Auditoria e Controle Interno (2015) e um modelo adaptado ao da CGU representado da Figura 3, modelo do Manual de Conformidade de Gestão do Instituto Federal do Ceará – IFCE (2018):
Figura 2 - Camadas dos Controles da Administração Pública - CGU
Figura 3 - Camadas dos Controles na Administração Pública - IFCE
Fonte: Manual de Conformidade de Gestão do IFCE (2018).
Percebe-se, após a análise das Figuras 2 e 3 que a CGU coloca na primeira camada os Controles Internos, e considera-os também como Controles Internos Primários ou Controles Internos Administrativos, enquanto na segunda camada estão a CGU (instituição central do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo Federal) e as Auditorias Internas, que tem a função de avaliar os Controle Interno Primário; e, por fim, a terceira camada é representada pelo Controle Externo, que fica a cargo do Congresso Nacional com o auxílio do Tribunal de Contas da União – TCU.
Enquanto isso, a Figura 3 mostra como o controle é percebido na esfera de uma instituição federal de ensino de maneira mais detalhada onde, em nível de execução está inicialmente o controle primário (visualizado na conformidade de registro de gestão) e o controle administrativo secundário (visualizado pela conformidade contábil). Na camada do controle interno é visualizado pelas ações da CGU e Auditoria interna da instituição e na camada do controle externo é percebido pelas ações do TCU; ainda assim, foi acrescido a última camada representado pelo controle social exercido pelo povo. Notório elencar também o legado e contribuição de cada camada em prol de uma maior transparência na gestão pública.
Segundo a Instrução Normativa CGU nº 24/2015, para avaliar os controles internos, os órgãos de auditoria interna deverão buscar no desempenho de suas atribuições a adoção de melhores práticas, baseadas, ao menos, dos seguintes componentes: ambiente de controle, avaliação de riscos, atividades de controle, informação e comunicação e atividades de monitoramento.
Outra parte relevante no âmbito da gestão pública é o Princípio da Eficiência, incluído no Art. 37 da CF/88 pela Emenda Constitucional nº 19/98, sendo um dos pilares no contexto da Reforma Administrativa que buscou concretizar a administração pública gerencial voltada para o controle de resultados na ação estatal. No entanto, este princípio já fazia parte no Decreto-Lei nº 200/67, quando as organizações pertencentes a administração indireta deveria garantir a eficiência administrativa.
Para Di Pietro (2009), o Princípio da Eficiência pode ser relacionado por dois fatores: a atuação em si do agente público, através de que é esperado o melhor desempenho das suas atribuições e a maneira de organizar, estruturar e disciplinar a gestão pública por meio de utilização de melhores procedimentos; sendo que os fatores são atrelados a busca por melhores resultados na prestação dos serviços públicos.
No entanto, há o questionamento se existe ou não incompatibilidade entre eficiência e legalidade, ou seja, se o mero cumprimento de uma norma será eficiente de fato para a gestão pública. Nesse embate, Santos e Meneguin (2014) alertam que uma lei é eficiente quando se tem a percepção dos benefícios oriundos dela compensam diante dos custos despendidos, estes sendo os menores possíveis para o setor público, de modo que o cumprimento de uma norma jurídica, como as observados no controle interno, não acarretem desperdício de recursos.
Controle interno e eficiência são elementos que estão relacionados e alinhados na área da gestão pública, não somente no Brasil. Conforme é definido no Capítulo II do Marco Conceitual da Estrutura de Controle Interno do Peru (PERU, 1998), dispor de uma estrutura sólida de controle interno é fundamental para a consecução dos objetivos, eficiência e economicidade organizacional.
Dentre os diversos instrumentos de controle utilizados pelos entes do setor público, o Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI) é um mecanismo de controle no âmbito da administração pública federal que é utilizado pelos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, conforme será elencado no subtópico a seguir.
2.1.2 Sistema de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI
Com a preocupação a ações e temas correlacionados a transparência dos gastos públicos na gestão pública, o governo utiliza o SIAFI – Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – como o principal instrumento aplicado para o registro, acompanhamento e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo Federal (PORTAL TESOURO NACIONAL, 2019). Para o sítio do Tesouro Nacional, o SIAFI, desde os momentos iniciais que fomentaram sua criação, tem atingido proficientemente seus principais objetivos:
a) prover mecanismos adequados ao controle diário da execução orçamentária, financeira e patrimonial aos órgãos da Administração Pública;
b) fornecer meios para agilizar a programação financeira, otimizando a utilização dos recursos do Tesouro Nacional, através da unificação dos recursos de caixa do Governo Federal;
c) permitir que a contabilidade pública seja fonte segura e tempestiva de informações gerenciais destinadas a todos os níveis da Administração Pública Federal;
d) padronizar métodos e rotinas de trabalho relativas à gestão dos recursos públicos, sem implicar rigidez ou restrição a essa atividade, uma vez que ele permanece sob total controle do ordenador de despesa de cada unidade gestora;
e) permitir o registro contábil dos balancetes dos estados e municípios e de suas supervisionadas;
f) permitir o controle da dívida interna e externa, bem como o das transferências negociadas;
g) integrar e compatibilizar as informações no âmbito do Governo Federal; h) permitir o acompanhamento e a avaliação do uso dos recursos públicos; e
i) proporcionar a transparência dos gastos do Governo Federal. (grifo nosso) (BRASIL, 2019).
Contudo, a criação do SIAFI não se deu por acaso, mas em decorrência a diversos fatores após o fim do período da ditadura militar (1964-1985). Desse modo, foi verificado que até o exercício de 1986 o Governo Federal possuía uma sucessão de problemas de ordem administrativa que dificultavam a realização de devida gestão dos recursos públicos e elaboração de um orçamento unificado, que prevaleceria em 1987 (PORTAL TESOURO NACIONAL, 2019).
Para o Tesouro Nacional, alguns problemas foram apontados, tais como: utilização de métodos embrionários e inadequados de trabalho; ausência de informações de cunho gerencial em todas esferas da administração pública e da percepção da contabilidade como um simples mecanismo de registro formal; defasagem da escrituração contábil; inconsistência na elevada gama de dados gerados causada pelas diversas fontes de informações e conceitos, contribuindo negativamente no processo de tomada de decisões; certo despreparo técnico dos servidores da administração pública em meio à inserção a práticas modernas da administração
financeira; ausência de instrumentos eficientes que pudessem deter desvios dos recursos públicos e que determinasse a responsabilidade das ações dos gestores; e da dificuldade da administração de caixa, causada pela existência de inúmeras contas bancárias.
Em meio aos desafios percebidos e a fim de resolver os problemas levantados diante do período que se encontrava o país, o Governo Federal cria em 1986 a Secretaria do Tesouro Nacional – STN, visando auxiliar o Ministério da Fazenda prezando pela execução de um orçamento unificado a partir do exercício subsequente. Diante disso, a STN constatou a necessidade de informações que pudessem deixar o processo decisório mais célere de seus gestores, propondo a criação, com o auxílio o SERPRO – Serviço Federal de Processamento de Dados, de um sistema informatizado que integrasse os sistemas de ordem financeira, orçamentária e de controle interno do Poder Executivo, de modo que pudesse fornecer informações gerenciais, confiáveis e precisas a todas as esferas da administração.
Para perceber a relevância da criação do SIAFI, faz-se necessário compreender sua definição onde, para o Portal do Tesouro Nacional, determina que o SIAFI é um sistema informatizado aplicado no processamento e controle na área de execução orçamentária, financeira, patrimonial e contábil, sejam a órgãos pertencentes a Administração Pública direta federal, ou a órgãos concernentes a Administração Pública indireta, representados pelas autarquias, fundações e empresas públicas federais e das sociedades de economia mista que fossem inseridas no orçamento fiscal e/ou orçamento da seguridade social da União.
O sistema pode ser utilizado por entidades públicas de outras esferas além da federal, como a estadual e municipal, somente para perceberem, através da Cota Única do Governo Federal, as receitas dos órgãos que operam o sistema. Além disso, o SIAFI pode ser utilizado também por instituições privadas, desde que autorizadas pela STN (instituição gestor do SIAFI) e seja celebrado convênio ou assinatura de termo de cooperação técnica entre os interessados e a STN.
Entre os diversos benefícios percebidos com a implantação do SIAFI na administração pública federal, o Tesouro Nacional enfatiza:
Quadro 3 - Áreas do SIAFI
ÁREAS VANTAGENS PERCEBIDAS
1. Contabilidade Ganho em celeridade, qualidade e precisão nas informações necessárias para a gestão.
2. Finanças Otimização na utilização dos recursos do Tesouro Nacional, com maior celeridade na programação financeira, diante da unificação da percebidas com os recursos de caixa através da criação da Conta Única no Banco Central.
3. Orçamento Integração da execução orçamentária, financeira e patrimonial, sendo que passou a ser realizada dentro dos parâmetros
determinados quanto a prazo e transparência. 4. Visão clara de quantos e quais
são os gestores que executam o orçamento
Possibilidade de utilização do sistema de forma online que garante a visualização, identificação e concretização das ações com maior rapidez, além de alcançar elevada gama de usuários previamente cadastrados pela unidade gestora.
5. Desconto na fonte de impostos O valor referente a alíquota do imposto devido observado na liquidação pelo responsável é automaticamente deduzido no ato do pagamento.
6. Auditoria Facilitação nas práticas dos atos de auditoria na diminuição dos riscos e possíveis falhas utilização dos recursos públicos. 7. Transparência Detalhamento total dos atos praticados no SIAFI através do site
e Portal da Transparência 8. Fim da multiplicidade de contas
bancárias
Antes da implantação do SIAFI havia diversas contas bancárias que contemplava inúmeros documentos gerados diariamente. Com o SIAFI, houve a unificação em uma conta direta vinculada ao Banco Central.
Fonte: Brasil (2019).
Desse modo, observa-se que o SIAFI distingue de vários outros sistemas do governo federal, pela enorme abrangência que contempla, tanto territorial, como pelas instituições a ele vinculadas da administração direta e indireta, permitindo assim haver uma padronização dos métodos e rotinas de trabalho relacionada a matérias orçamentárias, financeiras e patrimoniais da gestão pública.
O que demonstra tamanha magnitude do SIAFI deve-se por sua estrutura, sendo apresentado como um sistema de informações com instituição central em Brasília que, por meio de teleprocessamento, interliga as informações das mais diversas instituições de governo federal no país e no exterior. Esse teleprocessamento é realizado pelo SERPRO por conexões a diversas redes incluindo as de âmbito externo, o que garante o acesso ao sistema às quase 17.874 unidades gestores com perfil ativo do SIAFI (BRASIL, 2019).
De maneira a facilitar a execução do SIAFI pelas unidades gestoras, o sistema é estruturado de acordo com cada exercício financeiro (corresponde ao ano civil), de modo que a cada exercício é denominado SIAFI juntamente com o ano correspondente, o que permite não somente clareza e entendimento aos usuários, como também aos cidadãos, visto que os documentos gerados são correspondentes ao ano do programa utilizado, o que contribui para maior compreensibilidade e transparência ações realizadas.
No que lhe concerne, cada sistema é classificado por 21 subsistemas, assim classificados, segundo Tesouro Nacional:
Figura 4 - Subsistemas do SIAFI
Fonte: Tesouro Nacional (2019).
Cada subsistema possui uma aplicabilidade própria e bem definida no SIAFI e é composto por módulos que contemplam diversas operações que possuem características em comum, onde são efetivamente executadas as inúmeras transações do SIAFI, a contar da inserção de dados até futuras consultas.
Quadro 4 - Quantidade de Órgãos x Unidades Gestoras
ANO 2017 2016 2015 2014 2013 Quantidade de Órgãos 562 542 538 539 537 Quantidade de Unidades Gestoras 39.289 37.577 36.699 35.506 34.106 Executoras 20.301 19.877 19.409 18.784 17.809 Credoras 8.798 8.730 9.019 8.928 8.952 Controle 10.190 8.970 8.271 7.794 7.345
Fonte: Tesouro Nacional (2019).
Diante do Quadro 4 acima, percebe-se o aumento do quantitativo tanto em relação aos órgãos quanto às unidades gestoras no SIAFI operacional, ratificando a relevância como instrumento de controle interno no âmbito do governo federal nas ações relacionadas a execução orçamentária, financeira e patrimonial.
Diante da relevância do SIAFI na gestão das instituições públicas e perante a sociedade, faz-se primordial que seja um sistema que possua a integralidade e acessibilidade necessárias para que sejam garantidas a segurança das informações. De acordo com o Manual do SIAFI – Macrofunção 020801, somente após prévio cadastramento e habilitação dos
cadastramento é realizado após designação de cada unidade gestora de titular e respectivo substituto ao perfil em que é solicitado à Secretaria do Tesouro Nacional.
Segundo a SEF – Secretaria de Economia e Finanças (2018), com a implantação do SIAFI em 1987, no entanto, não era possível garantir que os ordenamentos do ordenador de despesas (autoridade da unidade gestora) de natureza da execução orçamentária, financeira e patrimonial fossem realizadas. Desse modo, cria-se a conformidade diária, a fim de confrontar as documentações comprobatórias com os registros gerados no SIAFI atestando a existência de documentação hábil que comportasse a operação em acordo com a legislação, sendo que a documentação era enviada para o controle interno.
Em 1994, com a criação da Secretaria Federal de Controle, subordinada inicialmente a Presidência, por conseguinte, a Controladoria Geral da União, determinava que a documentação referente aos registros do SIAFI ficasse na unidade gestora e a disposição do controle interno. Surge então a Conformidade de Suporte Documental, com o objetivo em proceder com a certificação e o arquivamento dos documentos (SEF, 2018).
No entanto, através do Acórdão TCU nº 286/2007, são observados os relatórios de levantamento realizado na Secretaria do Tesouro Nacional dos registros das conformidades diárias, documental e contábil no SIAFI, onde foram identificadas diversas fragilidades e problemas na realização das conformidades e recomendado ao instituição competente a elaboração de uma normativa que orientasse a conformidade de registro de gestão, por meio de junção entre a realização da conformidade diária e a conformidade de suporte documental (SEF, 2018).
2.2 CONFORMIDADE DE REGISTRO DE GESTÃO
No cenário organizacional, as instituições, sejam elas públicas ou privadas, precisam estar em conformidade às legislações, visto que precisam estar em consonância ao arcabouço legal, sejam nos mais diversos instrumentos, como o cumprimento de leis, normas, regulamentos e procedimentos. Embora não ser um tema novo abordado somente na contemporaneidade, a Conformidade de Registro de Gestão ainda ocupa um papel de coadjuvante quanto ao grau de importância tratado pelas instituições públicas, pelo fato de estas ainda estão em fase de adaptação em que o processo não vem sendo eficiente, ocasionado por situações relevantes passíveis de irregularidades que passam despercebidas na
